Жергілікті өзін-өзі басқару органдары: жағдайы және даму басымдылықтары
КІРІСПЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..3
I тарау. МЕМЛЕКЕТТІ БАСҚАРУ МӘСЕЛЕЛЕРІНІҢ ТЕОРИЯ.
ЛЫҚ . ӘДІСТЕМЕЛІК АСТАРЛАРЫ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...6
1.1 Жергілікті өзін.өзі басқарудың маңызы, заңдық қалыптасуы негіздері мен дамуы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6
1.2. Жергілікті өзін.өзі басқару жүйесінің теориялық аспектілері: даму барысы мен болашағы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...20
1.3. Жергілікті өзін.өзі басқаруды дамытудың шетелдік тәжірибесі және оны елімізде қолдану мәселелері ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 30
II тарау. ЖЕРГІЛІКТІ БИЛІКТІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ҚАЗІРГІ ЖАҒДАЙДАҒЫ ІС ӘРЕКЕТІ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .37
2.1 Жергілікті өзін.өзі басқару органдарының қаржылық қызметі ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 37
2.2. Жергілікті өзін.өзі басқару органдары мәселесінің мемлекеттік маңыздылығы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .73
III тарау. ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН.ӨЗІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ТИІМДІЛІГІНЕ ҚОЛ ЖЕТКІЗУ ЖОЛДАРЫ МЕН БАҒЫТТАРЫ ... ...79
3.1. Жергілікті өзін.өзі басқару жүйесін және олардың мемлекеттік басқару органдарымен өзара байланысын жетілдіру ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .79
3.2. Елдегі Конституциялық реформалар жергілікті өзін.өзі басқару жүйесін енгізудің заңнамалық негізі ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..87
ҚОРЫТЫНДЫ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 90
ПАЙДАЛАНЫЛҒАН ӘДЕБИЕТТЕР ТІЗІМІ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...94
I тарау. МЕМЛЕКЕТТІ БАСҚАРУ МӘСЕЛЕЛЕРІНІҢ ТЕОРИЯ.
ЛЫҚ . ӘДІСТЕМЕЛІК АСТАРЛАРЫ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...6
1.1 Жергілікті өзін.өзі басқарудың маңызы, заңдық қалыптасуы негіздері мен дамуы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6
1.2. Жергілікті өзін.өзі басқару жүйесінің теориялық аспектілері: даму барысы мен болашағы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...20
1.3. Жергілікті өзін.өзі басқаруды дамытудың шетелдік тәжірибесі және оны елімізде қолдану мәселелері ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 30
II тарау. ЖЕРГІЛІКТІ БИЛІКТІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ҚАЗІРГІ ЖАҒДАЙДАҒЫ ІС ӘРЕКЕТІ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .37
2.1 Жергілікті өзін.өзі басқару органдарының қаржылық қызметі ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 37
2.2. Жергілікті өзін.өзі басқару органдары мәселесінің мемлекеттік маңыздылығы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .73
III тарау. ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН.ӨЗІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ТИІМДІЛІГІНЕ ҚОЛ ЖЕТКІЗУ ЖОЛДАРЫ МЕН БАҒЫТТАРЫ ... ...79
3.1. Жергілікті өзін.өзі басқару жүйесін және олардың мемлекеттік басқару органдарымен өзара байланысын жетілдіру ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .79
3.2. Елдегі Конституциялық реформалар жергілікті өзін.өзі басқару жүйесін енгізудің заңнамалық негізі ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..87
ҚОРЫТЫНДЫ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 90
ПАЙДАЛАНЫЛҒАН ӘДЕБИЕТТЕР ТІЗІМІ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...94
Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаев Қазақстан Республикасы Парламенті палаталарының бірлескен отырысындағы 2007 жылдың мамыр айының 18-ші жұлдызындағы «Қазақстанды демократияландырудың жаңа кезеңі – еркін демократиялық қоғамды жедел дамыту» деп аталатын баяндамасында жергілікті өзін-өзі басқару жөнінде мыналай нақты ойлар айтты: «Конституцияның жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері жөніндегі бөлімінде іргелі өзгерістер болады. Біздің елімізде мәслихаттар жергілікті халық жергілікті міндеттерді шешу үшін сайлайтын өкілетті органдар ретіндегі жергілікті өзін-өзі басқарудың негізі болады». Бұл ой бір күнде дүниеге келіп, парламенттің алдында жария етіле салынған жоқ, ол көптеген жылдар бойғы тәжірибенің нәтижесі. Ол жөнінде Президент өзінің жыл сайынғы Қазақстан халқы алдындағы Жолдауларында, елдегі әкімшілік реформаларды дұрыс жүргізу жөніндегі ұсыныстарында елге барынша түсіндіруге тырысып келеді.
«Қазақстан-2030» Стратегиясында қазіргі заманғы мемлекеттік басқарудың құрылымы мен кәсіби деңгейін жақсарту мемлекеттің ең шешуші міндеттерінің бірі ретінде белгіленген. Осы құжатта атап көрсетілгеніндей, үкімет неғұрлым маңызды және жалпымемлекеттік міндеттерді шешумен айналысып, әрбір министрлік пен басқарушы орган өздеріне тән емес функцияларды орталықтан аймақтарға және мемлекеттен жеке секторға бере отырып, олардан арылу арқылы өз жұмысын жетілдіре беруге міндетті болды. Міне, осы құжатта көрсетілген міндеттер Елбасы Н.Назарбаевтың 2007 жылғы «Жаңа әлемдегі Жаңа Қазақстан» атты елдің ішкі және сыртқы саясаттарының негізгі бағыттарын айқындайтын Жолдауында тағы да нақтыланды.
Демократияландырудың бүгінгі жағдайындағы барысын ескерсек, жергілікті басқарудың барлық механизмдерін бірден сайланған әкімдердің қолына беру үлкен саяси-экономикалық келеңсіздіктерге соқтыруы мүмкін. Өйткені, қазіргі сайлау-басқару мәдениетінің әртүрлі деңгейде болуы, саяси-әлеуметтік ахуалдың күрделілігі, халықтың өмір сүру деңгейінің сапалық көрсеткіштерінің де бірдей еместігі және басқа факторлардың сеперативтік көзқарас тудыруы, жергілікті тұрғындардың саяси атсалысқа түсіп, шаруашылық мәселелердің екінші деңгейге ысырып тасталуы, ұлттық-рулық айтыс-тартыстардың тууына себепкер болуы сияқты мәселелердің бар екендігі рас. Оларды Елбасы біртіндеп, байсалды шешіп келе жатқандығына осы мәселемен ғылыми тұрғыдан шұғылданып, зерттеу жұмыстарын жүргізіп жүрген оқытушы – ғалымдар куә бола алады.
Оған дәлел ретінде жолдауда дамудың жаңа сатысының логикасына саяси жүйені модернизациялаудың сәйкес келу жөнінде міндет қойылып, оны шешу мен жетілдіру жолдары да айқын көрсетілгендігін айта аламыз. Оған қоса, соңғы кезде көпшілік қауымның талқылаған «Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» Заң жобасындағы «түсініксіз» болған жағдайлардың «ашылғандығы», атап айтсақ, аудан маслихатының өкілетінің күшейіп, олардың жергілікті өзін - өзі басқару органы болатындығын Президенттің өзі айқындап бергендігі қуантарлық жағдай.
«Қазақстан-2030» Стратегиясында қазіргі заманғы мемлекеттік басқарудың құрылымы мен кәсіби деңгейін жақсарту мемлекеттің ең шешуші міндеттерінің бірі ретінде белгіленген. Осы құжатта атап көрсетілгеніндей, үкімет неғұрлым маңызды және жалпымемлекеттік міндеттерді шешумен айналысып, әрбір министрлік пен басқарушы орган өздеріне тән емес функцияларды орталықтан аймақтарға және мемлекеттен жеке секторға бере отырып, олардан арылу арқылы өз жұмысын жетілдіре беруге міндетті болды. Міне, осы құжатта көрсетілген міндеттер Елбасы Н.Назарбаевтың 2007 жылғы «Жаңа әлемдегі Жаңа Қазақстан» атты елдің ішкі және сыртқы саясаттарының негізгі бағыттарын айқындайтын Жолдауында тағы да нақтыланды.
Демократияландырудың бүгінгі жағдайындағы барысын ескерсек, жергілікті басқарудың барлық механизмдерін бірден сайланған әкімдердің қолына беру үлкен саяси-экономикалық келеңсіздіктерге соқтыруы мүмкін. Өйткені, қазіргі сайлау-басқару мәдениетінің әртүрлі деңгейде болуы, саяси-әлеуметтік ахуалдың күрделілігі, халықтың өмір сүру деңгейінің сапалық көрсеткіштерінің де бірдей еместігі және басқа факторлардың сеперативтік көзқарас тудыруы, жергілікті тұрғындардың саяси атсалысқа түсіп, шаруашылық мәселелердің екінші деңгейге ысырып тасталуы, ұлттық-рулық айтыс-тартыстардың тууына себепкер болуы сияқты мәселелердің бар екендігі рас. Оларды Елбасы біртіндеп, байсалды шешіп келе жатқандығына осы мәселемен ғылыми тұрғыдан шұғылданып, зерттеу жұмыстарын жүргізіп жүрген оқытушы – ғалымдар куә бола алады.
Оған дәлел ретінде жолдауда дамудың жаңа сатысының логикасына саяси жүйені модернизациялаудың сәйкес келу жөнінде міндет қойылып, оны шешу мен жетілдіру жолдары да айқын көрсетілгендігін айта аламыз. Оған қоса, соңғы кезде көпшілік қауымның талқылаған «Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» Заң жобасындағы «түсініксіз» болған жағдайлардың «ашылғандығы», атап айтсақ, аудан маслихатының өкілетінің күшейіп, олардың жергілікті өзін - өзі басқару органы болатындығын Президенттің өзі айқындап бергендігі қуантарлық жағдай.
1. «Қазақстанды демократияландырудың жаңа кезеңі – еркін демократиялық қоғамды жедел дамыту» Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаев Қазақстан Республикасы Парламенті палаталарының бірлескен отырысындағы сөйлеген сөзі // Егемен Қазақстан, 2007 жыл 18 мамыр.
2. «Қазақстан Республикасы Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заң // Егемен Қазақстан, 22.05. 2007.
3. Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаевтың «Дағдарыстан жаңару мен дамуға» деп аталатын Қазақстан халқына Жолдауы. Астана, наурыз 2009 ж.
4. Қазақстан Республикасы Президенті Н.Ә.Назарбаевтың халыққа Жолдауы «Қазақстан экономикалық, әлеуметтік және саяси жедел жаңару жолында» 18 ақпан 2005 ж.
5. Қазақстан Республикасы «Жергілікті мемлекеттік басқару туралы» Заңы 23.01.2001ж., өзгерістермен және толықтырулармен 10.01.2006ж.
6. Қазақстан Республикасы «Жергілікті өзін - өзі басқару туралы» Заң жобасы// Казправда, 12.10.2006ж.
7. ҚР Бюджет Кодексі 24.042004ж., өзгерістермен және толықтырулармен 31.01.2006ж.
8. Республикалық бюджет туралы 2001-2007 жылдар аралығындағы Заңдар.
9. ҚР Үкіметінің №523-шы Қаулысымен 2005 жылдың 27-ші мамырында бекітілген «ҚР Үкіметінің 2006-2008 жылдарға Ортамерзімді фискалды саясаты».
10. Мемлекеттік басқару деңгейлері арасында өкілеттерді ажырату және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру Концепциясы. ҚР Үкіметімен 2003 жылдың 10-шы ақпанында мақұлданды // САПП РК. - 2003. №7.
11. О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков РК. Постановление Президента РК от 6.12.2004 г. // САПП РК. – 2004. №48.
12. ҚР-ның аудандары, облыстық маңызы бар қалалары әкімдерінің сайлауын өткізу ережесі // Егемен Қазақстан, 9.06.2006ж.
13. Статистикалық жинақ «Қазақстан өңірлері - 2006», Алматы, 2006ж.
14. Жаманқұлов Б. Ауыл әкімі қандай болуы керек? // Егемен Қазақстан. 23.10.2003.
15. Пірназар С. Жергілікті биліктің жауапкершілігі// Егемен Қазақстан, 19.04.2006ж.
16. Сәдірқызы Г. «Жергілікті өзін-өзі басқару...» // Егемен Қазақстан, 21.10.2005ж.
17. Басқаруды жетілдірудің бастаулары // Егемен Қазақстан,7.06.2006ж.
18. Дәулетбаева Б. Жергілікті өзін-өзі басқару // Дала мен қала, 2.06.2006ж.
19. Есали А. Жергілікті өзін-өзі басқару ірі қалаларда қалай шешіледі?// Егемен Қазақстан, 3.06.2006ж.
20. Ихданов Ж.О. «Экономиканы орталықсыздандырудың кейбір мәселелері». «Региональное сотрудничество: противоречия, сближение, новый экономический порядок», Материалы международной научной конференции, Университет «Туран». Часть 1. 17-18 мая 2002.
21. Нүкенов А. Жергілікті басқаруды жетілдіру мәселелері // Саясат. - 2003. №7.
22. Бурлаков Л.Н. Мәселесі – жергілікті ... // Егемен Қазақстан, 16 ақпан, 2007ж.
23. Бурлаков Л.Н. Басқарудың тиімділігі мен мөлдірлігін арттыру - өмір талабы // Егемен Қазақстан, 9,06.2006.
24. Мырзагелді Кемел. Әкімшілік реформаларды тереңдете беру – уақыт талабы. Жергілікті өзін-өзі басқару: бүгін және ертең // Егемен Қазақстан, 16.03.2005.
25. Правовое обеспечение создания местного самоуправления в Республике Казахстан. Материалы международной конференции, 23 июня, 2006г. г. Алматы. (Фонд-Сорос).
26. Мацупа Л. Жергілікті өзін-өзі басқару. Оған қоғам пісіп – жетілген кезде табиғи жолмен келген тиімді // Егемен Қазақстан, 26.05. 2007ж.
27. Жұмағұлов Б. Басқаруды жетілдіру бастаулары // Егемен қазақстан, 7.06.2006ж.
28. Шаекин Р.М. приоритеты и задачи бюджетно-трансфертного регулирования // ҚазЭУ хабаршысы. 2003. №3.
29. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. – 1995. №5.
30. К.Х.Третнер. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. – 2003. №1.
31. Высоцкий М.А. Шведский опыт взимания НДС // Финансы. – 2001. №10.
32. Черник Д.Г. Налоги Швеции // Финансы. – 2001. №3.
33. Бутаков Д.Д. Реформирования бюджетных систем: опыт Восточной Европы // Финансы. – 2000. №9.
34. Рудебек К. Финансы местного самоуправления: Шведский опыт // Финансы. – 1998. №4. б18.
35. Бурлаков И.Н. Модернизация системы регионального и местного самоуправления в Казахстане. Институт экономики МОН РК. Астана, 2006г.
36. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Москва, изд. «Дело», 1998.
37. Елубаева Ж. Межбюджетные отношения: состояние и направления реформирования (теория и опыт отдельных стран). Алматы. 2002.
38. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. – М. «Дело», 2000.
2. «Қазақстан Республикасы Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заң // Егемен Қазақстан, 22.05. 2007.
3. Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаевтың «Дағдарыстан жаңару мен дамуға» деп аталатын Қазақстан халқына Жолдауы. Астана, наурыз 2009 ж.
4. Қазақстан Республикасы Президенті Н.Ә.Назарбаевтың халыққа Жолдауы «Қазақстан экономикалық, әлеуметтік және саяси жедел жаңару жолында» 18 ақпан 2005 ж.
5. Қазақстан Республикасы «Жергілікті мемлекеттік басқару туралы» Заңы 23.01.2001ж., өзгерістермен және толықтырулармен 10.01.2006ж.
6. Қазақстан Республикасы «Жергілікті өзін - өзі басқару туралы» Заң жобасы// Казправда, 12.10.2006ж.
7. ҚР Бюджет Кодексі 24.042004ж., өзгерістермен және толықтырулармен 31.01.2006ж.
8. Республикалық бюджет туралы 2001-2007 жылдар аралығындағы Заңдар.
9. ҚР Үкіметінің №523-шы Қаулысымен 2005 жылдың 27-ші мамырында бекітілген «ҚР Үкіметінің 2006-2008 жылдарға Ортамерзімді фискалды саясаты».
10. Мемлекеттік басқару деңгейлері арасында өкілеттерді ажырату және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру Концепциясы. ҚР Үкіметімен 2003 жылдың 10-шы ақпанында мақұлданды // САПП РК. - 2003. №7.
11. О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков РК. Постановление Президента РК от 6.12.2004 г. // САПП РК. – 2004. №48.
12. ҚР-ның аудандары, облыстық маңызы бар қалалары әкімдерінің сайлауын өткізу ережесі // Егемен Қазақстан, 9.06.2006ж.
13. Статистикалық жинақ «Қазақстан өңірлері - 2006», Алматы, 2006ж.
14. Жаманқұлов Б. Ауыл әкімі қандай болуы керек? // Егемен Қазақстан. 23.10.2003.
15. Пірназар С. Жергілікті биліктің жауапкершілігі// Егемен Қазақстан, 19.04.2006ж.
16. Сәдірқызы Г. «Жергілікті өзін-өзі басқару...» // Егемен Қазақстан, 21.10.2005ж.
17. Басқаруды жетілдірудің бастаулары // Егемен Қазақстан,7.06.2006ж.
18. Дәулетбаева Б. Жергілікті өзін-өзі басқару // Дала мен қала, 2.06.2006ж.
19. Есали А. Жергілікті өзін-өзі басқару ірі қалаларда қалай шешіледі?// Егемен Қазақстан, 3.06.2006ж.
20. Ихданов Ж.О. «Экономиканы орталықсыздандырудың кейбір мәселелері». «Региональное сотрудничество: противоречия, сближение, новый экономический порядок», Материалы международной научной конференции, Университет «Туран». Часть 1. 17-18 мая 2002.
21. Нүкенов А. Жергілікті басқаруды жетілдіру мәселелері // Саясат. - 2003. №7.
22. Бурлаков Л.Н. Мәселесі – жергілікті ... // Егемен Қазақстан, 16 ақпан, 2007ж.
23. Бурлаков Л.Н. Басқарудың тиімділігі мен мөлдірлігін арттыру - өмір талабы // Егемен Қазақстан, 9,06.2006.
24. Мырзагелді Кемел. Әкімшілік реформаларды тереңдете беру – уақыт талабы. Жергілікті өзін-өзі басқару: бүгін және ертең // Егемен Қазақстан, 16.03.2005.
25. Правовое обеспечение создания местного самоуправления в Республике Казахстан. Материалы международной конференции, 23 июня, 2006г. г. Алматы. (Фонд-Сорос).
26. Мацупа Л. Жергілікті өзін-өзі басқару. Оған қоғам пісіп – жетілген кезде табиғи жолмен келген тиімді // Егемен Қазақстан, 26.05. 2007ж.
27. Жұмағұлов Б. Басқаруды жетілдіру бастаулары // Егемен қазақстан, 7.06.2006ж.
28. Шаекин Р.М. приоритеты и задачи бюджетно-трансфертного регулирования // ҚазЭУ хабаршысы. 2003. №3.
29. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. – 1995. №5.
30. К.Х.Третнер. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. – 2003. №1.
31. Высоцкий М.А. Шведский опыт взимания НДС // Финансы. – 2001. №10.
32. Черник Д.Г. Налоги Швеции // Финансы. – 2001. №3.
33. Бутаков Д.Д. Реформирования бюджетных систем: опыт Восточной Европы // Финансы. – 2000. №9.
34. Рудебек К. Финансы местного самоуправления: Шведский опыт // Финансы. – 1998. №4. б18.
35. Бурлаков И.Н. Модернизация системы регионального и местного самоуправления в Казахстане. Институт экономики МОН РК. Астана, 2006г.
36. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Москва, изд. «Дело», 1998.
37. Елубаева Ж. Межбюджетные отношения: состояние и направления реформирования (теория и опыт отдельных стран). Алматы. 2002.
38. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. – М. «Дело», 2000.
ҚАРЖЫ-ЭКОНОМИКА ФАКУЛЬТЕТІ
МЕНЕДЖМЕНТ КАФЕДРАСЫ
МЕМЛЕКЕТТІК ЖӘНЕ ЖЕРГІЛІКТІ БАСҚАРУ МАМАНДЫҒЫ
Қорғауға жіберіледі,
Кафедра меңгерушісі,э.ғ.д., профессор
_________________Рогачева Т.М
_____________________2009 ж.
ДИПЛОМДЫҚ ЖҰМЫС
тақырыбы: Жергілікті өзін-өзі басқару органдары: жағдайы және даму
басымдылықтары
Студент
Бейсенов Ғ.
Ғылыми жетекші,
э.ғ.к., доцент
Исмаганбетов Ж.С.
Алматы, 2009 ж.
МАЗМҰНЫ
КІРІСПЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..3
I тарау. МЕМЛЕКЕТТІ БАСҚАРУ МӘСЕЛЕЛЕРІНІҢ ТЕОРИЯ-
ЛЫҚ - ӘДІСТЕМЕЛІК АСТАРЛАРЫ
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6
1.1 Жергілікті өзін-өзі басқарудың маңызы, заңдық қалыптасуы негіздері мен
дамуы ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... 6
1.2. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің теориялық аспектілері: даму
барысы мен
болашағы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ...20
1.3. Жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың шетелдік тәжірибесі және оны
елімізде қолдану
мәселелері ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... .. 30
II тарау. ЖЕРГІЛІКТІ БИЛІКТІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ҚАЗІРГІ ЖАҒДАЙДАҒЫ ІС
ӘРЕКЕТІ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..37
2.1 Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қаржылық
қызметі ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 37
2.2. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары мәселесінің мемлекеттік
маңыздылығы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .73
III тарау. ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ТИІМДІЛІГІНЕ ҚОЛ
ЖЕТКІЗУ ЖОЛДАРЫ МЕН БАҒЫТТАРЫ ... ...79
3.1. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін және олардың мемлекеттік басқару
органдарымен өзара байланысын жетілдіру
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..79
3.2. Елдегі Конституциялық реформалар жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін
енгізудің заңнамалық
негізі ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... 87
ҚОРЫТЫНДЫ ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... .90
ПАЙДАЛАНЫЛҒАН ӘДЕБИЕТТЕР
ТІЗІМІ ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ..94
КІРІСПЕ
Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаев Қазақстан
Республикасы Парламенті палаталарының бірлескен отырысындағы 2007 жылдың
мамыр айының 18-ші жұлдызындағы Қазақстанды демократияландырудың жаңа
кезеңі – еркін демократиялық қоғамды жедел дамыту деп аталатын
баяндамасында жергілікті өзін-өзі басқару жөнінде мыналай нақты ойлар
айтты: Конституцияның жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері жөніндегі
бөлімінде іргелі өзгерістер болады. Біздің елімізде мәслихаттар жергілікті
халық жергілікті міндеттерді шешу үшін сайлайтын өкілетті органдар
ретіндегі жергілікті өзін-өзі басқарудың негізі болады. Бұл ой бір күнде
дүниеге келіп, парламенттің алдында жария етіле салынған жоқ, ол көптеген
жылдар бойғы тәжірибенің нәтижесі. Ол жөнінде Президент өзінің жыл сайынғы
Қазақстан халқы алдындағы Жолдауларында, елдегі әкімшілік реформаларды
дұрыс жүргізу жөніндегі ұсыныстарында елге барынша түсіндіруге тырысып
келеді.
Қазақстан-2030 Стратегиясында қазіргі заманғы мемлекеттік басқарудың
құрылымы мен кәсіби деңгейін жақсарту мемлекеттің ең шешуші міндеттерінің
бірі ретінде белгіленген. Осы құжатта атап көрсетілгеніндей, үкімет
неғұрлым маңызды және жалпымемлекеттік міндеттерді шешумен айналысып, әрбір
министрлік пен басқарушы орган өздеріне тән емес функцияларды орталықтан
аймақтарға және мемлекеттен жеке секторға бере отырып, олардан арылу арқылы
өз жұмысын жетілдіре беруге міндетті болды. Міне, осы құжатта көрсетілген
міндеттер Елбасы Н.Назарбаевтың 2007 жылғы Жаңа әлемдегі Жаңа Қазақстан
атты елдің ішкі және сыртқы саясаттарының негізгі бағыттарын айқындайтын
Жолдауында тағы да нақтыланды.
Демократияландырудың бүгінгі жағдайындағы барысын ескерсек, жергілікті
басқарудың барлық механизмдерін бірден сайланған әкімдердің қолына беру
үлкен саяси-экономикалық келеңсіздіктерге соқтыруы мүмкін. Өйткені, қазіргі
сайлау-басқару мәдениетінің әртүрлі деңгейде болуы, саяси-әлеуметтік
ахуалдың күрделілігі, халықтың өмір сүру деңгейінің сапалық
көрсеткіштерінің де бірдей еместігі және басқа факторлардың сеперативтік
көзқарас тудыруы, жергілікті тұрғындардың саяси атсалысқа түсіп, шаруашылық
мәселелердің екінші деңгейге ысырып тасталуы, ұлттық-рулық айтыс-
тартыстардың тууына себепкер болуы сияқты мәселелердің бар екендігі рас.
Оларды Елбасы біртіндеп, байсалды шешіп келе жатқандығына осы мәселемен
ғылыми тұрғыдан шұғылданып, зерттеу жұмыстарын жүргізіп жүрген оқытушы –
ғалымдар куә бола алады.
Оған дәлел ретінде жолдауда дамудың жаңа сатысының логикасына саяси
жүйені модернизациялаудың сәйкес келу жөнінде міндет қойылып, оны шешу мен
жетілдіру жолдары да айқын көрсетілгендігін айта аламыз. Оған қоса, соңғы
кезде көпшілік қауымның талқылаған Жергілікті өзін-өзі басқару туралы Заң
жобасындағы түсініксіз болған жағдайлардың ашылғандығы, атап айтсақ,
аудан маслихатының өкілетінің күшейіп, олардың жергілікті өзін - өзі
басқару органы болатындығын Президенттің өзі айқындап бергендігі қуантарлық
жағдай.
Осы алға қойылған мақсатқа жету үшін мемлекеттің басқару орындары
толықтай қамтылып, бір тізбекпен жұмыс жасауы қажет-ақ. Ол жергілікті
басқару органдары қызметінің тиімділігін арттыруды да білдіреді. Жергілікті
орындардағы мемлекеттік басқару жүйесі сапалық жақсартуды талап етеді.
Реформалар салмағының өңірлерге көшірілуін және бірқатар функциялар мен
өкілеттіктердің жергілікті деңгейге берілуін ескере отырып, Үкімет
әкімдермен бірлесіп жергілікті мемлекеттік басқаруды жетілдіру және
жергілікті орындардағы әкімшілік реформаларды белсенді ету жөнінде шаралар
кешенін қабылдай береді.
Ел дамуының қазіргі кезеңінде мемлекеттік басқарудың тиімділігін одан
әрі арттыру қажеттілігін негізге ала отырып, биліктің барлық деңгейлер
арасындағы функцияларды неғұрлым айқын ажырату, реформалар жүргізу
орталығын жергілікті мемлекеттік басқарудың төменгі деңгейлеріне ауыстыру
мәселелері басым мәселелерге айналуы керек. Биліктің аудандық, қалалық және
ауылдық деңгейлері жергілікті маңызы бар міндеттерді шешуде неғұрлым дербес
және жауапты, олардың құқықтары, міндеттері мен жауапкершіліктері
заңнамалық деңгейінде айқын реттелуге тиіс.
Белгілі бір функцияларды мемлекеттік басқарудың белгілі бір деңгейіне
жатқызу тұрақты функционалдық талдау жасаудың негізінде жүзеге асырылады.
Мемлекеттік функцияларды орындау мемлекеттің еңбек және материалдық
ресурстарын пайдалану тиімділігін әрі бюджет қаражатын пайдаланудың
ашықтығын қамтамасыз ету мақсатында халыққа барынша жақын болуға тиіс.
Елімізде экономикалық реформалардың басым бағыттары мемлекеттік
басқаруды орталықсыздандыру мен жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін
қалыптастыруға негізделіп отыр. Осы аталмыш процесті дамыту экономикалық
жүйеге, елдің тұрақты әлеуметтік – экономикалық жағдайына байланысты.
Осыдан 6-7 жыл бұрын осы мәселе төңірегінде Елбасы Н.Ә.Назарбаевтың
Қазақстан халқына Қазақстан – 2030: өркендеу, қауіпсіздік және барлық
қазақстандықтардың әл-ауқатын жақсарту атты жолдауында басқару тетіктерін
министрліктерден аймақтарға және мемлекеттен жеке секторға беру арқылы
орталықсыздандырудың қажеттігі туралы айтты. Содан бері жергілікті және
өзін - өзі басқаруды жетілдіру жөнінде бірқатар жұмыстар атқарылу үстінде.
Үстіміздегі жылы жергілікті өзін - өзі басқаруды енгізу, оның қазіргі
жағдайына талдау жасау, шетелдік тәжірибенінің оңтайлы тұстарын қолдану
және тағыда басқа мәселелерді жүзеге асыруға байланысты қызу қарқынды
жұмыстар жүріп жатыр.
Бүгінгі күні қоғамда жергілікті өзін - өзі басқару туралы заң
жобасының тұжырымдамасы төңірегінде аз әңгіме қозғалып жүрген жоқ. Бірақ
уақыт, заман талабы аталған мәселенің көп ұзамай өмірге енгізілетінін де
айғақтап беріп отыр. Бұл туралы 2006 жылдың 6-шы маусымында Елбасы
Нұрсұлтан Назарбаевтың төрағалығымен өткен Демократиялық реформалар
бағдарламасын әзірлеу және нақтылау жөніндегі мемлекеттік комиссияның
үшінші отырысында да жан-жақты сөз болып, қоғам дамуы еліміздегі саяси
үдерістерге де қуатты серпін мен жеделдік беріп отырғаны атап көрсетілген
болатын.
Қазір елімізде Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі
басқару туралы заң жобасы жан-жақты талқылануда. Ол жайында пікірлерде
көп, олар бір–бірімен қарама-қайшы келетін тұстары да бар. Біреулері заң
жобасының үкіметтік нұсқасы мүдлем жарамсыз десе, екіншілері толықтай
қолдайтындықтарын айтады.
Жалпы, осы институт бізге қажет пе, өзі? – дейтін тұрғыдағы
көзқарастар да аз емес. Олардың көлденең тартатын уәждері мынадай: біз
тұрақты даму үстіндегі мемлекетпіз. Ал, жергілікті өзін-өзі басқару
институты енгізілсе, жаңа құрылымдар – кеңестер мен төрағалар құруға тура
келеді. Қазіргі жағдайда, мүмкін, бүгінде қалыптасып үлгерген, төменгі
деңгейге, яғни кенттік, ауылдық округтерге дейін қамтитын әрі қызмет етуге
қабілетті жергілікті басқару органдарымен шектелген де жеткілікті шығар?
Кейбір сарапшылар қолданыстағы Конституция шеңберінде Жергілікті өзін-өзі
басқару туралы толыққанды заң қабылдау мүмкін емес деп есептейді. Міне,
осындай әртүрлі көзқарастардың болуы осы тақырыптың өзектілігін көрсетеді.
Қазақстан аумағы кең, сондықтан еліміз аймақтарының табиғи
байлықтарының қалыптасуы, климаттық жағдайлары және тағы басқаларының
әлеуеті де әркелкі. Сонымен қатар олар демографиялық, этникалық және тарихи
ерекшеліктері бойынша да бір біріне ұқсамайды. Мемлекет барлық аймақтардың
қажеттіліктерін бірдей деңгейде қанағаттандыра алмайтындықтан, мемлекеттік
басқару деңгейлері арасында өкілеттіліктерді бөлу қажеттігі туындайтыны
заңдылық.
Дәл қазіргі кезде жергілікті мемлекеттік басқару органдары – ауыл,
ауылдық округтер, аудандық маңызы бар қалалар деңгейіндегі әкімдер
институттарының жұмыстары тиімді емес, олай дейтініміз жоғарыда тұрған
әкімдер үкіметке тәуелді. Жергілікті басқару органдары жеке бюджетке ие
еместігі салдарынан, олардың экономикалық жеке қызмет етуге мүмкіндіктерін
болғызбайды. Олардың басшыларын тағайындау жүйесі әкімдерде уақытша ғана
жұмыс істеу туралы ойлау психологиясын туғызады. Сондықтан олардың қызметі
негізінен халықтың мүддесін қанағаттандыру мен аумақты экономикалық өсіруге
емес, жоғары тұрған органдардың бұйрығын орындауға бағытталады. Міне,
осындай жағдайларды біртіндеп жою және оларды болдырмаудың бір жолы –
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізу болып табылады.
Жоғарыда аталғандар диплом жұмысымның өте ахуалды тақырыпқа жазылып
отырғандығын көрсетеді.
I тарау. МЕМЛЕКЕТТІ БАСҚАРУ МӘСЕЛЕЛЕРІНІҢ ТЕОРИЯЛЫҚ-
ӘДІСТЕМЕЛІК АСТАРЛАРЫ
1. Жергілікті өзін-өзі басқарудың маңызы, заңдық қалыптасуы негіздері мен
дамуы
Ел Президентінің Қазақстан-2030 барлық қазақстандықтардың гүлденуі,
қауіпсіздігі және әл-ауқатының жақсаруы Қазақстан халқына жолдауында
тиімді осы заманғы мемлекеттік қызметпен мемлекеттік басқару құрлымын құру
мемлекеттің түйінді міндеттерінің бірі болып айқындалды.
Бұл мемлекеттік басқарудың жүйелі болуын, әрбір басқару деңгейі үшін
қаржы ресурстарымен нығайтылған функциялар мен өкілеттіктер нақты
айқындалуға, биліктің барлық деңгейлерімен тиімді жұмыс істеуі үшін
ведомство аралық үйлестіруді қамтамасыз етіп, заңнамалық-құқықтық базасы
құрылуға тиіс екенін көздейді.
Қазақстан Республикасы егемендік алған алғашқы жылдарында мемлекеттік
басқаруды орталықтандыру орын алған еді. Сол үдерістің нәтижесінде
макроэкономикалық тұрақтылыққа жеттік, нәтижесінде қазіргі уақытта
мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және жергілікті өзін өзі басқаруды
дамыту мәселелері белсенді түрде алға қойылып отыр. Мемлекеттік басқарудың
тиімділігін арттыруда осы жүйеге жаңа талаптар қойылып, сонымен қатар
жергілікті өзін-өзі басқаруды ғылыми тұрғыдан негіздеу қажеттігі туындап
отыр. Осыған байланысты мемлекеттік басқаруды реформалау және жергілікті
өзін-өзі басқаруды дамыту мәселелерін зерттеу бойынша жүргізіліп отырған
зерттеулердің рөлі өсіп келеді.
Қазақстан Республикасында тәуелсіздік алған 15 жыл ішінде бірінші рет
экономиканы дамыту және қоғамды демократиялауды нарықтық жолға қою бойынша
реформалар жүргізілді. Тәуелсіз мемлекет ретінде қазақстанның алғашғы
жылдарында басымдылықты көңіл мемлекеттілікті бекіту, күшейтуге,
халықаралық аренада орын алуға, әлеуметтік экономикалық сферда реформалар
жүргізуге аударылды. Дамудың қазіргі кезеңінде, яғни тәуелсіздіктің жалпы
ұлттық негізі құрастырылған шақта басымдылықты тапсырмалардың бірі
жергілікті мемлекеттік және өзін-өзі басқару жүйесін реформалау, бір
сөзбен айтқанда мемлекетік басқаруды орталықсыздандыру болып табылады.
Жергілікті өзін - өзі басқару институттары мен мемлекеттік басқаруды
орталықсыздандыру мәселелерін зерттемес бұрын мемлекеттік басқару мен оның
қағидалары, қызметтері және әдістерін анықтау жөн.
Нарықтың экономикадағы еркіндік, бәсеке және демократиялық тәртіптің
болуына мемлекет үлкен ықпал етеді. Осыған байланысты мемлекеттік басқару
нарық механизмдерінің тиімді қызмет етуіне, мақсатты және тиімді
әлеуметтік, экологиялық және басқа сфераларды реттеуге, әлемдік ауқымда
мемлекет позициясын бекітуді күшейтуге қызмет етуі керек.
Мемлекеттік басқару – мемлекеттің өзінің органдар және лауазымды
тұлғалары арқылы қоғамдық процесстерге, адамдардың танымына, іс-
әрекеттеріне және қызмет етулеріне бағытталған, ұйымдастырушылығына әсер
етуі болып табылады. Ол қоғамда субьективті фактор шегінде жүзеге асырылады
және билікті құрылым негізінде ұйымдасқан адамдардың материялдық әлеуметтік
және басқа өнімдерінің ұдайыөндіріс салаларында қызмет ететін адамдарды
басқару әсерін білдіреді.
Мемлекеттік басқару теориясының көрнекті өкілі Г.В Атаманчук осы мәселе
бойынша былай дейді: мемлекеттік басқару бұл – мемлекеттің адамдардың
қоғамдық өмірін реттеу, сақтау немесе қайта құру мақсатында тәжірибелік,
ұйымдастырушылық және реттеушілік әсер етуі. Бұл анықтама мемлекеттік
басқарудың үш қасиетін қамтиды: біріншіден, іс-әрекетті жүзеге асыру
барысында ол билікке басымдылық беретін ұйымдастыру механизмдерінің күшіне
сенеді; екіншіден, басқару механизмдерінің әсер етуімен оның маңызды
процестерінің өзара байланысын реттей отырып, қоғамға өзінің ықпалын
көрсетеді; үшіншіден, ол жүйелі қызмет етеді. Себебі екі күрделі
құрылымның, мемлекеттік басқару аппараты мен қоғамның жариялы қызмет етуін
біріктіреді.
Демократия – халық билігі, демек, оның бірінші баспалдағы, бастауы –
жергілікті өзін-өзі басқару болып табылады.
Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің түрі де, тетіктері де әр түрлі
болады. Әр ел өзінің экономикалық, идеологиялық, тарихи ерекшеліктеріне сай
бұл мәселені түрліше шешеді. Солай бола тұра барлығына бірдей негізгі
принциптер де бар. Олар біріншіден, жергілікті жердің ішкі ісіне
мемлекеттің араласа алмауы, екіншіден, жергілікті жердің басшыларын сол
аумақтық тұрғындарының сайлап қоюы.
Қазақстан Республикасының Конституциясында жергілікті өзін-өзі басқару
туралы бап та бар. Дегенмен осы баптың негізінде жұмыс жасауға тиіс заң әлі
дұрыс күшіне енген жоқ.
Жергілікті биліктің түрлері: жергілікті әкімшілік – аумақтық бөліктерде
биліктің екі түрі қатар жүзеге асуы мүмкін. Бұлар:
• жергілікті мемлекеттік басқару
• жергілікті өзін-өзі басқару.
Жергілікті мемлекеттік басқару дегеніміз жергілікті әкімшілік – аумақтық
жердегі Орталық үкіметтің атынан немесе деңгейі жоғары тұрған әкімшіліктің
атынан жүргізілетін биліктің түрі. Жергілікті мемлекеттік басқаруды жүзеге
асыратын адамдарды деңгейі жоғары тұрған әкімшілік орындары тағайындайды
(мысалы, ауылдың әкімін аудан әкімі тағайындаса, аудан әкімін тағайындау
облыс әкімінің қолында).
Жергілікті өзін-өзі басқару дегеніміз сол аумақта тұратын тұрғындардың
билігі, бұл билік сол тұрғындардың қалауымен сайланып қойлатын органдардың
қызметі арқылы жүзеге асады. Осы жерде жергілікті өзін-өзі басқару туралы
Еуропа Хартиясынан үзінді келтіре отырып, жоғарыдағы мағынаны толықтыра
түсейік: жергілікті тұрғындардың мүддесін қорғай отырып, заң шеңберінің
көлемінде мемлекеттік істердің негізгі бөлігін жүзеге асыруды және сол
істерді басқарудың нақты мүмкіншілігі мен құқығына ие болуды - жергілікті
өзін-өзі басқару деп түсінеміз.
Еуропа жүйесі бойынша жергілікті мемлекеттік және жергілікті өзін-өзі
басқару аралас жүреді, екеуі біріге отырып, бір жүйені құрайды. Басқарудың
екі түрінің араласуының да түрлі нұсқасы бар. Әсіресе, жергілікті
мемлекеттік басқаруға өзін-өзі басқару жүйесіне байланысты әртүрлі міндет
қойылады.
Біріншіден, әкімшіліктің жергілікті өзін-өзі басқаруды қамқорлығына
алуы. Бұл жағдайда жергілікті өзін-өзі басқару органының шешімі,
жергілікті мемлекеттік басқару органының рұқсатын алмайынша, күшіне ене
алмайды. Бір сөзбен айтқанда, сол шешімді жергілікті әкімшілік қолдауы не
бекітуі шарт. Оны қолдаудан бас тартудың да екі түрлі жолы бар. Біріншісі,
әкімшілік орындары жергілікті өзін-өзі басқару органының шешімін заңсыз деп
табады, екіншісі – шешімді қажетсіз деп, кейін қайтарады. Демек оның қажет
немесе қажет емес екендігін әкімнің білетін болғаны. Өркениетті елдердің
көпшілігінде дәл осындай әкім тарапынан болатын қамқорлық жойылған.
Екіншісі - әкімшілік тұрғысынан жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін
қадағалау. Бұл – бүгіндері көптеген мемлекеттерде кездесетін, еуропалық
жүйенің ең көп тараған түрі.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың қысқаша тарихына тоқтай кетсек, бұл
мәселе Қазақстан үшін, қазақ халқы үшін мүлдем жаңа, жат құбылыс деп айтуға
болмайды. Бұрынғы кезден бастап әр ауыл, әрбір аймақ өзінің ішкі
мәселелерін өздері шешкен, оған хан да, сұлтан да араласпаған. Белгілі бір
қауымның ішкі жұмысын былай қойғанда, ауыл арасындағы ата-ру кикілжің талас
– тартыс ауыл ақсақалдарынан артылса ара биге жүгінумен, соның билигімен
аяқталған. Орталық үкіметтің билік болып табылатын – хан билігі жергілікті
мәселелерді шешуге мүлдем араласпаған. Ханның жұмысы – елдің саяси бағыты,
көрші елдермен қарым – қатынас, соғыс пен бітім жасау, мемлекеттік алым –
салық, қысқасы, ұлттық өмірдің негізгі бағытын белгілеу болып табылады. Ал
ұлыстың ісі – сол жердегі өмір сүретін жандардың өздері ғана шеше алатын
жұмыстар. Осы жерде бұрынғы тоталитарлық қоғам негізінен шығатын ақылға
сыймайтын, бірақ, өкінішке орай, өмір шындығы болып табылатын бір мәселені
айта кету керек.
Бір орталыққа қатаң бағындырылған тоталитарлық құрылым әр ауданның, одан
қалды колхоз – совхоздың қай уақытта егін сеуіп, қашан жинауына дейін
өздері шешетін. Егін пісіп, жерге түсіп, ысырап болып жатса да, егіншілер
ауданнан не облыстан түсетін нұсқауды күтіп отыратын. Бұл халыққа билік
бермеудің әдіс болатын.
Ресей империясының қол астына енгеннен кейін де жергілікті басқаруда
айтарлықтай өзгерістер болған жоқ. Жаңа басқару реформасы нәтижесінде
губерния, уезд, болыстықтарға бөлінгенмен, мемлекеттік тұрғыда жергілікті
мәселелерді шешуге бағытталған нақты саясат болмады. Қазақ төңкерісі де
мәселелерді шешу жөнінде пәлендей жаңалық енгізе қойған жоқ.
- 1920 жылы Қырғыз (Қазақ) АССР-і Еңбекшілерінің құқығы декларациясы
деп аталатын құжатта жергілікті өзін-өзі басқару туралы мәселе
айтылған;
- 1926 жылы Қырғыз Советтік Социалистік Республикасының Конституциясында
Кеңестер құрылмаған жерлерде сайлаушылардың жалпы жиналысы ең жоғарғы
билігі болып табылады делінген. Құрылым көрсетілмеген, бірақ бұл
сөздер жергілікті өзін-өзі басқару жөнінде айтылғандығы сөзсіз;
- 1937 жылы Қазақ ССР-ң Конституциясы (негізгі заң) жергілікті жерлерде
мемлекеттік билік – халық депутаттары Кеңесінің қолында деп
көрсеткен, бірақ өзін-өзі басқару туралы сөз жоқ. Осы жерде жергілікті
өзін-өзі басқару жүйесінің халық депутаттары (жергілікті маслихат)
жүйесінен мүлдем бөлек құрылым екенін айта кеткен дұрыс сияқты.
Жергілікті мәслихат - өкілдікті орган, ал халық депутаттары -
халықтың мемлекеттік билікті жүргізуінің негізгі механизмі, бұл екеуін
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесімен шатыстырмау керек.
- 1968 жылы Қазақ ССР-ң поселкелік, селолық және ауылдық халық
депутаттары Кеңестері деген заңда 1971 жылы қабылданған Қазақ ССР-ң
аудандық халық депуттары Кеңестері заңында азаматтардың жергілікті
мәселелерді шешуге араласу құқығы айтылған.
- 1978 жылғы Қазақ ССР Конституциясында жергілікті ерікті қоғамдар
туралы жолдар бар. Бірақ ерікті қоғамның түрі өте көп екенін
ескерейік...
Дегенмен осы Конституцияның негізінде жергілікті өзін-өзі басқару
жүйесінің екі түрлі жолы көрініс алған сияқты. Оның бірі – азаматтардың
жиыны. Бұған түрлі дейгейдегі саулауларда кандидаттарды ұсыну, мемлекет пен
қоғамдық ұйымдарға ұсыныс жасау, немесе біреуді жазаға тарту, қауым болып
өтініш беру, талап ету болса, екіншісі – жолдастық сот, халық жасақтары,
ардагерлер кеңесі, көше, квартал комитеттері болып табылады.
- 1991 жылғы заң бойынша (Қазақ ССР-ң халық депутаттарының жергілікті
Кеңесі және жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі туралы) жергілікті
кеңестер өзін-өзі басқару жүйесіне кірді, сонымен қатар, мемлекеттік
биліктің өкілдікті органы болып қала береді. Әрине, бұл жағдай
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін мемлекет тарапынан қадағалауға
апарып соғары сөзсіз. Дегенмен осы екі түрлі жүйені араластыра отырып,
жергілікті биліктің нақты түрін шығарудың түпкі мағынасында сындарлы
ой жатыр.
1991 жылғы бойынша Заң бойынша екі жүйені қоса отырып, өзін-өзі басқаруды
жергілікті маслихатқа беру айласын жүзеге асыру қажет болды. оның
нәтижесінде 1993 жылғы Конституцияда және сол жылы қабылданған заң бойынша
(Қазақ Республикасының жергілікті өкілдіктері және атқару органдары)
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі мүлдем жойылып кетті.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың заңдық негізі: 1995 жылы қабылданған
Қазақстан конституциясында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне қатысты
арнайы бап (89 бап), бар және сол баптың 4 тармағы осы мәселенің негізгі
бағытын белгілейді.
1. Қазақстан Республикасында жергілікті маңызы бар мәселелерді тұрғын
халықтың шешуін қамтамасыз ететін жергілікті өзін - өзі басқару
танылады.
2. Жергілікті өзін - өзі басқару тұрғын халық тікелей сайлау жолымен,
сондай-ақ, халық топтары жинақты тұратын аумақты қамтитын селолық және
қалалық жергілікті өзін - өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырады.
3. Жергілікті өзін - өзі басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың
қызмет тәртібін заңмен белгіленген шекте азаматтардың өздері
белгілейді.
4. Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының дербестігіне олардың заңмен
белгіленген өкілеттігі шегінде кепілдік беріледі.
Жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің Конституциялық негіздерін
қарастырмастан бұрын, біздің ұлттық заңымызға негіз болатын халықаралық
және ТМД елдерінің құжаттарына шолу жасау дұрыс. Конституцияның баптарында
сол құжаттар бағыт сілтейтінін ұмытпаған жөн.
Халықаралық қауымдастықтың көпшілігі мойындаған осындай құжат -
жергілікті өзін - өзі басқару туралы Еуропалық Хартия болып табылады
(Страсбург, 1986 жыл).
Жергілікті өзін - өзі басқарудың конституциялық және құқықтық негізі:
жергілікті өзін - өзі басқару принциптері мемлекет заңдарында, мүмкін
болған жерлерде Конституцияда негізделеді.
Жергілікті өзін - өзі басқару туралы мәлімет:
1. жергілікті өзін - өзі басқару дегеніміз – жергілікті тұрғындардың
мүддесін қорғай отырып, өздеріне берілген заң шеңберінің негізінде, өз
мойындарына жауапкершілікті ала отырып, мемлекет міндетінің негізгі
бөлігін алу және сол қызметті атқару.
2. бұл құқық жалпыға бірдей сайлау ережесіне жабық дауыспен тәуелсіз
сайланған комиссиялармен жиналыстардың қызметі мен олардың есеп беріп
отыратын атқару органдарының қызметі арқылы жүзеге асады. Тұрғындардың
заң аясындағы басқару жұмысына ассамблея, реферундум арқылы қатысуына
бұл ереже кедерпгі келтірмейді.
Осы құжатты негізге ала отырып, ТМД-ға қатысушы мемлекеттер жергілікті
өзін - өзі басқару жүйесін жан – жақты қамтыған және ұлттық заңдарға үлгі
боларлық, тамаша құжат дайындап шығарды. Өкінішке орай, неге екені
белгісіз, бұл заң үлгісі біздің парламентте қолданыс таппады. Жергілікті
өзін - өзі басқару құрылымының ТМД елдеріне арналған жалпы принциптері
(үлгі ретіндегі заң актісі) 1992 жылдың ақпан айының 11 жұлдызы.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың заңдық негізі:
1. ТМД елдерінде заң және оны нормаландыру төмендегі тұжырымдамалық
ережелерге негізделеді:
- жергілікті өзін - өзі басқару халықтың тіршілік қажеттіліктерін
қамтамасыз етуге бағытталған;
- мемлекеттің демократиялық құрылысының ажырамас бір белгісі болып
табылады;
- азаматтар мемлекеттен жергілікті мәселелерді жергілікті өзін - өзі
басқару құрылым арқылы шешетіндей құқықтық кепілдеме алады;
- жергілікті өзін - өзі басқару, егер заң арқылы нақты белгіленген
жағдайлар болмаса, мемлекеттік барлық аумағында жүзеге асады;
- жергілікті өзін - өзі басқару тұрғындарының тіршілігіне тікелей қатысы
бар мәселелерді кешенді түрде шеуді қамтамасыз ете алатын, бұрыннан
халық орналасқан жерлер мен басқа да аумақтың шегінде жүзеге асады;
- жергілікті өзін - өзі басқаруды жүзеге асыру кезінде ұлттық және
тарихи ерекшеліктер мен сол жергілікті ерекшеліктері ескерілуі шарт;
- жергілікті өзін - өзі басқаруды жүзеге асырудың шегі заң арқылы
мемлекеттік деңгейде белгіленеді, бірақ мемлекеттік билік органдары
жергілікті өзін - өзі басқарудың заңға сай жүргізген жұмысына араласа
алмайды;
2. Жергілікті өзін-өзі басқаруды ТМД елдері өздерінің Конституцияларына,
осы заңға және басқа да заңдарға сай жүргізеді.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың түрлері:
1) жергілікті өзін - өзі басқару англосаксондық жүйесі (кейде жергілікті
өзін - өзі басқару америкалық түрі деп те аталады). Мұндай Америка
Құрама Штаттарында, Канада, Австриалия, Жаңа Зеландия сияқты елдерде
кең тараған.
Англосаксондық жүйенің басты ерекшелігі – жергілікті сайланбалы органды
бақылап, қамқоршы болып отыратын орталық үкімет өкілінің болмауы.
Дегенмен мемлекеттік басқару жүйесінің жергілікті өзін - өзі басқаруға
ықпал етіп отыратын механизмі бар. Мысалы, Англиядаға қоршаған ортаны
қорғау Министрлігі жергілікті қауымның құзіретіне берілген мәселенің іске
асырылуын толық бақылап отырады. Қысқасы, мемлекет жергілікті өзін - өзі
басқарудың өзі өкілеттігі деңгейінде жұмыс жасауын ғана қадағалайды. Ал
қажет деп тапқан жағдайда, түрлі қаржы механизмдерін пайдалана отырып
(субвенция, дотация және т.б.) жергілікті қауымның бағдарламаларына әсер
ете алады.
Бұл жүйенің екінші бір ерекшелігі - жергілікті өзін - өзі басқару
органдары заң бойынша рұқсат етілген мәселелерді ғана жүзеге асыра алады.
Муниципалитет жеке автономиялық құрылым есебінде парламенттің билігін ғана
іске асырады. Муниципалдық басқарманың құқықтық негізін парламент белгілеп
береді. Орталық үкімет пен муниципалитеттің өзара қарым–қатынасы заңмен
белгіленеді.
2) Жергілікті өзін - өзі басқару еуропалық жүйесі (кейде континенттік
жүйе деп аталады). Көптеген батыс елдері англосаксондық жүйеден гөрі
еуропалық жүйені таңдап алған. Бұл жүйенің басты ерешелігі жергілікті
өзін - өзі басқару мен мемлекеттік басқарудың қатар жүргізілуі.
Дегенмен, бұл жүйеде орталық үкіметтің жергілікті органдары әкімшілік
тұрғысынан бақылауға (қамқорлыққа) алуы басым. Орталық үкіметтің
қолында сол бақылауды жүргізетін түрлі бюрократиялық әдіс тәсілдерде
баршылық. Мысалы, жергілікті органдардың шешімін қолдау немесе
қолдамау, шешімді уақытша тоқтату, кері шақырып алу, жергілікті
органды тарату және т.б. Осылардың бәрі бір ғана мақсатты көздейтіні
анық, ол – жергілікті қауымның қызметін Орталыққа тәуелді ету.
Франциядағы жергілікті өзін - өзі басқарудың негізін коммуналар
құрайды. Әрбір коммуна өз кеңестерін сайлайды. Ал кеңес өзінің құрамынан
мэр сайлап алады. Мэр өз жұмысын муниципалдық кеңестің бақылауымен жүзеге
асырады. Сонымен бірге, мэрдің жұмысына департаменттегі мемлекет өкілі
болып саналатын республика комиссары әкімшілік бақылау жасайды. Республика
комиссарының міндеті – жергілікті органның қабылданған шешімінің заңға
сәйкес болуын қадағалау. Қажет тапқан жағдайда комиссар коммунаның шешімін
әкімшілік сотына беріп, тоқтала алады.
3) Жергілікті өзін - өзі басқарудың Кеңестік түрі: бұл нұсқаға жеке
тоқталу керек емес. Жергілікті халық өкілдеріне билікті толық бердік
деп, жар салғанымен, сол биліктің басқарушысы партияның қол астында
соған бағынышты болды. Коммунистік партияның мемлекеттік жүйесімен
біте қайнасып кеткені соншалық, жоғарыдан төмендей дейінгі билік пен
бақылау солардың қолында болды. бұл жағдайда жергілікті өзін - өзі
басқару туралы сөз қозғау артық. Егер көппартиялық жүйе болғанда,
мүмкін бұл жүйе ең жақсы құрылым болар ма еді...
Жергілікті өзін - өзі басқарудың негізгі мәселелері:
Өмірдің барлық саласына бақылау қойып, уысында ұстаған өкімет,
(демек сол үкіметтің өзін билеп отырған коммунистік партия) жергілікті
жердің билігінде ешкімге бергісі келмейді. Жергілікті өкілдікті орган –
маслихат (бұрынғы – кеңес депутаттары) халық билігінің белгісі ретінде
қалғанмен, шын мәніндегі билік ауылдарда, совхоз директорларында болса,
аудандарда - аудандық партия комитеттерінің қолында болатын.
Демократиялық қоғамға қадам бастық деп жариялаған Қазақстан үшін нағыз
тоталитарлық жүйенің белгісі болып табылатын жоғарыдағы құрылымның келмеске
кетуі – заңды құбылыс еді. Бірақ жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің
қоғамдық өмірге енуі де өте күрделі мәселе болып отыр. 1995 жылғы
Конституцияға енген 89 баптың әр жолының мағынасын ашып көрсететін, оны
жүзеге асыратын тетіктерді анықтап беретін заң әлі де нақты қабылданған
жоқ.
Біз жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің қазіргі проблемаларын
айқындай отырып, осы құрылымның басты приницптерін ашып көрсетейік:
1) жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің құрылысы нақты да анық:
а) жергілікті бір әкімшілік – аумақтық бірліктің тұрғындары заңды сайлау
(төте, жасырын, тең) арқылы сол аумақтық барлық ішкі мәселелерін шешуге
құқықты өкілдікті орган сайлайды. Соңғы заң жобаларын негізге ала отырып,
шартты түрде ол органды кеңес деп аталық.
ә) кеңес өздерінің арасынан адамды атқару органдарының басшысы етіп
сайлайды не тағайындайды. Кей жерлерде атқару органдарының басшысы да кеңес
мүшелері сияқты сайлау арқылы анықталады. Шартты түрде бұл орында отырған
адамды – жетекші деп аталық.
б) жетекші сол жердегі түрлі әлеуметтік – экономикалық, коммуналдық
мәселелерді ұйымдастырып, жүзеге асыратын атқарушы органды өзі жасайды. Сол
жердің қажеттіліктеріне қарамай әртүрлі саладағы бөлімдер ашады. Оның
басшыларын тағайындайды, құрамын анықтайды, міндеттерін нақтылайды, жалпы
басшылық жасайды.
г) кеңес не оның мүшелері жетекшінің атқару жұмысына тікелей араласа
алмайды, бірақ, түрлі саладағы комиссия құру арқылы олардың қызметтерін
бақылап отырады. Сонымен қатар, сол аумақтық даму жоспары әлеуметтік –
экономикалық бағытын да кеңес айқындайды. Кеңес мүшелері көп жерлерде
жалақыда алмайды.
2) Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың алдынғы жағдай - өте
(қызық) да күрделі...
Конституцияға сай жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің қоғамдық
өмірімізге енсе, жергілікті деңгейде қос үкіметтің орнауы ғажап емес.
Оның біреуі - қазір өмірде бар мемлекеттік жергілікті басқару (өкілетті
органы – жергілікті маслихат, атқарушы органы - әкімшілік) да, екіншісі -
жергілікті өзін - өзі басқару болмақ (өкілдікті органы – кеңес, ал атқарушы
органы - муниципалитет). Бүгінгі жергілікті халық өкілдері болып табылатын
маслихат – мемлекеттік басқарудың өкілдікті түрі болып саналады да, оның
шешімін жүзеге асыратын, оған тәуелді бағынышты органды – Президенттің
өкілі болып табылатын әкім басқаруда.
Құрылымдық жағынан да, мазмұны тұрғысынан да жергілікті өзін - өзі
басқаруға ең жақыны өкілдік орган (маслихат) болып табылады. Халықаралық
тәжірибеде өкілдікті органды жергілікті өзін-өзі басқару құрылымы айналдыру
кездеседі. Екі өкілдікті органнан гөрі жергілікті маслихатқа кеңеске
айналдыру тиімді де сияқты.
Дегенмен, ең күрделі мәселенің бірі – сол өкілдікті органға бағынышты
атқару органы, егер әкімшілік (демек, жоғарыдан тағайындалған әкім) органы
қаз қалпында қалса – ешқандай жергілікті өзін - өзі басқару болмайды.
Әр нәсенің өз атауы бар, мүмкін әкімдер жүйесі әлі де өз қажеттіліктерін
жоймаған шығар, бірақ, оны жергілікті өзін - өзі басқарумен буындастырып,
халық билігінің алғашқы сатысының бастысы белгісі етудің еш қажеті жоқ.
Шынын айту керек, Қазақстан Республикасының Парламенті екі жақты қиын
проблемаға кездесіп отыр. Конституцияда айқын жазылған баптарды жүзеге
асыра отырып, муниципалитеттік басқару жүйесіне көшетін заң қабылдайын десе
– жергілікті жердің басшыларының жоғарыдағылары деген бағыныштылығы
келмеске кетеді. Ал жергілікті өзін-өзі басқару органдары әкімшілікке
бағынышты ететін заң шығарса – Конституцияның 89-шы тармағындағы мәселелер
жүзеге аспайды.
Демек, Қазақстандағы жергілікті өзін - өзі басқару жүйесі тек бір ғана
заңның аясында жүзеге асады дегенге сену қиын. Бұл жерде жергілікті
әкімдерді сайлау да, өкілдікті органдардың статусына өзгерістер енгізу де,
бюджетке қатысты заңдарға қосымшалар мен түзетулер енгізу де қатар жүру
керек сияқты. Бір сөзбен айтқанда, жергілікті басқару жүйесін толық
реформалау қажет.
Сурет 1 – Қазақстан Республикасы мемлекеттік билік сызбасы
1982 жылғы муниципалдық реформаның нәтижесінде Францияда жергілікті
мәселелерді шешу толығымен жергілікті қауымға берілді. Бұл реформаны
жергілікті қауымдар да, мемлекет те қолдады.
Коммуналар, мемлекеттің пайдасынан зияны көп ұсақ бақылауынан құтылып,
еркін жұмыс істеуге мүмкіндік алса, мемлекет те әлеуметтік–экономикалық
мәселелердің бір бөлігін жергілікті органға беріп, арқаларын
кеңге салып, босаған күштерін басқа мемлекеттік маңызды жұмыстарға
бағытталды. Мемлекеттің қолында тек әкімшілік бақылау жұмысы ғана қалды.
Оны үкімет пен президенттің өкілі атқаратын болды. Унитарлық Францияның
тәжірибесі көп елдерге үлгі болғаны анық.
Жергілікті өзін - өзі басқару жүйесіндегі халықтың тікелей басқаруының
жолдары. Биліктің ең тиімді түрі – халыққа ең жақын билік деген тамаша
сөз бар. Қазір билік жүйелерінің ішіндегі халыққа жақыны да, өзінің
тиімділігінің барлық елдерде дәлелдеген де жергілікті құрылым болып отыр.
Дегенмен, жергілікті өзін - өзі басқару да жергілікті тұрғындардың
өкілдікті басқаруы болып табылады. Кеңес – тұрғындардың сайлауы арқылы
дүниеге келді де, солардың берген өкілдіктерінің негізінде жұмыс істеді.
Сонымен қатар, жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінде тікелей басқару
жолдары да берілген. Бұларға – жиналыстар, Кеңес өкілдеріін шақырып алу,
заң шығаруға араласу құқығы және жергілікті референдум жатады.
1. Қазақстан парламентінің оқылымынан өткен Жергілікті өзін-өзі басқару
туралы заң жобасында тұрғындардың жалпы саны 1000-нан кем болатын
елді мекендердегі жергілікті мәселелерді шешу – сол жерде тұратын
адамдардың жиналысына берілген. Мүмкін бұл да қажет шығар. 15-20 үйден
тұратын кішкене елді мекендерде арнайы сайлау өткізіп, лауазым иелерін
таңдау тиімді бола қояр ма екен?! Екіншіден, шағын топты жиналысқа
жинау да оңай және құрылым арнайы құрылым жасайтындай аса күрделі
мәселелердің бола қоймайтынын да анық.
2. халықтың тікелей басқару түріне өз міндеттерін ойдағыдай атқара
алмаған кеңес мүшелерін қайта шақырып алу да жатады. Бұл жүйе өте
қарапайым жолдармен жүзеге асады. Кеңес мүшелерін кері шақырып алудың
нақты себептері көрсетілген Петицияға кезінде сайлауға қатысқан
азаматтардың 10 пайызы қол қойса болғаны. Айта кету керек, дәл осындай
тәртіппен қаланың мэрін де қызметінен болата алады. Петиция (хат)
кеңестің хатшысына табыс етіледі. Хатшы 20 күннің ішінде петицияның
заңдылық жағын – 10 пайызға толуын, қолдардың дұрыс қойылуын, т.б. –
тексеріп шығып, қала нәтижесіне хабарлайды. Егер Петицияда көрсетілген
себептер толық дәлелденсе, қала хатшысы осы мәліметтерді кеңеске
тапсырады. Кеңес мүшелері дауысқа салып, шешім қабылдайды.
3. Жергілікті өзін - өзі басқару жүйесіндегі халық басқаруының төте
бүрінің бірі – жергілікті референдум болып табылады. Жергілікті
мәселелердің ішіндегі аса маңыздыларын шешу үстінде не кеңестің өзі
немесе халықтың бір бөлігінің талабымен жергілікті референдум
өткізіледі. Референдум жөнінде бастама көтеретін адамдардың саны
Жарғыда көрсетілуі шарт. Көптеген жерлерде Жарғының өзі де референдум
арқылы қабылданады.
Біздің бүгінгі өмірімізге қарағанда, жергілікті өзін - өзі басқару ең
басты ерекшелігі – жоғарыдан төменге дейінгі бағыныштылықтың, тәуелділіктің
болмауы. Мысалы, ауыл кеңесі мен оның атқарушы органы ауданның кеңесі мен
атқарушы органына бағынбайды, оларға есеп бермейді. Сонда олар кімге
бағыны, нені басшылыққа алады?
Жергілікті өзін - өзі басқарудың арқа сүйейтін және басшылыққа алатын
заңы – Конституция және Қазақстанның басқа заңдармен бірге, сол қауымның
дайыйдап, көпшіліктің талқысынан өтіп қабылданған Жарғы болып табылады.
Жарғыны сол жердің тұрғындары төте қабылдайды немесе өкілдікті орган –
кеңес бекітеді. Жарғыда төмендегі мәселелер орын алады:
1) Муниципалдық құрылымның аумақтық шекарасы мен құрылымы,
2) Халықтың жергілікті маңызы бар мәселелерді шешуге қатысу жолдары мен
тәртібі (мысалы, қандай мәселелерді шешпек болғанда референдум өткізу
керек?);
3) Жергілікті өзін - өзі басқару органдарын, олардың міндеттерін,
сайланбалы қызмет атқаратын адамдардың тізімі және өкілеттілігін,
оларды тағайындау не сайлау тәртібін анықтау;
4) Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының өкілдік мерзімі;
5) Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының норматвиті актілерін
қабылдау және күшіне енгізу жолдары.
6) Жергілікті өзін - өзі басқару органдары мен лауазымды қызметкерлерінің
жұмысын мерзімінен бұрын тоқтататын жағдайлар, тұрғындардың сол
органдар мен қызметкерлерге сенімсіздік білдіру, сайланған адамдарды
қайта шақырып алу тәртібі және тағы басқа.
Жарғы, міндетті түрде, мемлекеттік тіркеуден өтеді және бір сөзбен
айтқандай, жергілікті жердің Конституциясы қызметін атқарады.
Әкімшілік тарапынан бақылау дегеніміз не? Тоталитарлық басқару түрінен
демократияға қадам басқан Қазақстан үшін жергілікті өзін-өзі басқарудың
англосаксондық жүйесінен гөрі еуропалық нұсқасын таңдап алуы – шешілген
мәселе деуге болады. Бірақ мемлекет өзінің жергілікті жердегі билік
тетіктерін толығымен жергілікті құрылымға беруге асғар емес. Сондықтан да
жергілікті жерде мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін - өзі басқарудың
қатар жүруі әбден мүмкін. Әдетте, бұл жүйе мемлекет тарапынан жергілікті
өзін-өзі басқару құрылымын, органдарын бақылаумен ерекшеленеді.
Еуропалық Хартияның 8-бабы әкімшілік тарапынан жасалатын бақылауға
төмендегідей түсініктеме береді. 8-бап - жергілікті өзін - өзі басқару
органдардың қызметіне әкімшілік бақылау жасау:
1) жергілікті өзін - өзі басқару органдарының қызметіне әкімшілік
бақылау мемлекеттің заңдарында көрсетілген Конституцияда айтылған
нормаларды сақтау бағытында жүргізіледі;
2) жергілікті өзін - өзі басқару органдарының қызметіне әкімшілік
бақылау жүргізудің мақсаты – елдегі заңдылық ережелері мен
Конституцияда принциптерінің сақталуын қадағалау. Жергілікті өкімет
органдарының міндеттерін жоғарғы үкімет органдары бөлісе атқарған
жағдайда әкімшілік бақылау жұмысын жылдамдату үшін жасалады.
3) жергілікті өзін - өзі басқару органдарына әкімшілік тарапынан бақылау
жүргізілетін кезінде бақылау органының араласу деңгейі оның алдына
қойған мүддесіне сай болуы керек.
ТМД елдеріне арналған (үлгі ретіндегі заң актісі) жобада әкімшілік
тарапынан жүргізілетін бақылау туралы ештеңе айтылмаған. Оның орнына
Жергілікті өзін - өзі басқару құрылымының лауазым иелері мен жергілікті
өзін - өзі басқару органының заң мен муниципалитет құрылымының жарғысын
жүзеге асыруды бақылау ісін прокуратура жүзеге асырады делінген.
Жалпы алғанда, бақылаудың екі түрі бар. Біріншісіне, алдын–ала бақылау
– жұмысының міндетіне сай кез келген ақпарат, мәлімет алу құқығы кіреді.
Екінші, келесі деңгейде, бақылау органы шешімді өзгертуге немесе қайтаруға,
бұйрық беруге, егер ол орындалмаса – қызметкерді ауыстыруға құқықты.
Әсіресе, қауымның жылдық бюджетін тексеру, оның қорытындысын жариялау –
бақылау органы үшін міндетт іжұмыс болып табылады. Егер өкілдікті орган
бақылау нәтижесінде көрсетілген кемшіліктерді жоюдан бас тартса, жергілікті
өзін - өзі басқару органын таратып, комиссар тағайындау – бақылау органының
ең ауыр және шарасыздан қолданылатын жазасы болып табылады.
Жергілікті өзін - өзі басқару құзырына қандай мәселелер жатады? Егер
біздің болашақ заңымыз жергілікті өзін - өзі басқарудың еуропалық үлгісінде
қабылданатын болса, билік бөлінісін нақтылау қажеттілігі туады. Заңда
жергілікті өзін - өзі басқару құзырына не жататыны, мемлекеттік биліктің
қолында не қалатыны нақты айқындалмайынша, түсінбестік пен қайшылықтар
таусылмайды.Ең қауіптісі – ондай жағдайда жергілікті мемлекеттік билік
жергілікті халық билігі болып табылатын өзін - өзі басқаруды жүзеге
асырмай, бұрынғы кеңестердің рөлінде ұстайтыны анық. Енді осы мәселенің
жергілікті өзін - өзі басқару құрылымының ТМД елдеріне арналған жалпы
принциптеріне (үлгі ретінде заң актісі) қалай шешілгеніне көңіл аударалық.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың құзырына жататын мәселелер:
1) муниципалдық құрылымның құзырына жергілікті маңызы бар мәселелер
мен жергілікті муниципалдық құрылымға заң жүрінде беруге болатын
мемлекеттің құзырындағы кейбір жеке мәселелер кіреді;
2) жергілікті маңызы бар деп саналатын мәселелерге мыналар жатады:
1. муниципалды құрылымның жарғысын қабылдау,оған өзгерістер енгізу және
оның жүзеге асырылуын бақылау;
2. муниципалдық меншікті иемдену, пайдалану және басқару;
3. жергілікті қаржы мәселесі, жергілікті бюджетті әзірлеу, бекіту және
басқа да жергілікті маңызы бар қаржы мәселесін шешу,
4. муниципалдық құрылымның аумағында құрылыс салу мен жоспарлау жолдарын
ретке келтіру;
5. муниципалды тұрғын үй қоры мен тұрғын үйге жатпайтын ғимараттарды
пайдалану және ұстау;
6. муниципалдық құрылымның иелігіндегі мектепке дейінгі, орта және
кәсіптік білім беру орындарын ұйымдастыру, ұстау, дамыту;
7. муниципалдық құрылымның иелігіндегі денсаулық сақтау мекемелерін
ұйымдастыру, ұстау және дамыту. Халықты санитарлық тазалықпен
қамтамасыз ету;
8. қоғамдық тәртіпті сақтау, муниципалдық қоғамдық тәртіпті қорғау
орындарын ұйымдастыру, қамтамасыз ету және олардың қызметін бақылауды
жүзеге асыру;
9. муниципалдық аумаққа жататын жерлердің пайдалануына бақылау жасау;
10. жергілікті маңызы бар су қорларын, пайдалы қазба байлықтары кең
тараған жерлерді және жергілікті жер асты құрылысына қатысты жерлерді
пайдалануды реттеу;
11. муниципалды энергия, газ, жылу, су, жүйелерін және жер асты құбырларын
ұйымдастыру, қамтамасыз ету , дамыту;
12. муниципалдық жол құрылысы және жергілікті маңызы бар жолдарды күтіп
ұстау;
13. жерлеу жөніндегі қызметті ұйымдастыру және зираттарды күтіп ұстау;
14. муниципалдық ақпарат қызметін ұйымдастыру, жағдай жасау; т.б.
Бұл ережелерге көңіл бөліп қараған адамның көзіне бір мәселе бірден
шалынады.Ол – құқықтан көрі міндеттің басымдығы.Әр жолда жағдай жасау мен
жағдай тудыру деген сөзді кездестіреміз.
Шынында да, жергілікті өзін-өзі басқару – тұрғындардың билікке ие болу
ғана емес, сонымен қатар жауаптылықты да өз мойындарына алуы болып
табылады.Әсіресе тоталитарлық билік жүйесіндегі қатаң орталықтандыруға
негізделген Кеңес өкіметінің республикалары үшін жергілікті өзін-өзі
басқару-мемлекетті демократиялық басқару түріне жақындатудың алғашқы қадамы
болып табылатыны сөзсіз.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың меншіктік-қаржылық көзі:
Кез келген басқару жүйесінің өмір шеңдігі де, жұмысының нәтижесі де оның
тәуелсіздігіне, өздерінің шешім шығарып, сол шешімді жүзеге асыра алатындай
күш-қуатына байланысты болады.Ал тәуелсіздіктің ең басты кепілдігі – сол
басқару органының мүмкіншілігінде жатыр. Оның экономикалық негізі, меншік
пен жергілікті бюжет болып табылады. Жергілікті атқару органының
мүмкіншілігі де осы екі мәселеге келіп тіркелмекші. Қолдарында не меншік
жоқ, не қаражат жоқ басқару органы еш қандай жұмысты жүзеге асыра алмайды.
Аты бар да, заты жоқ жүйе немесе демократия жамылғышы осылай пайда болады.
Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының өздерінің өкілдіктері
деңгейінде материалдық –қаржылық қорларға ие болу және тұрғындары
мемлекеттік әлуметтік стандарттың өлшеміне сай қамтамасыз ету құқығы бар.
▪ Муниципалды меншіктің құрамына жергілікті бюджеттің қаржылары,
муниципалды бюджеттен тыс қорлар, жергілікті өзін-өзі басқару
органдарының дүние – мүліктері, муниципалды меншікке жататын жер және
басқа табиғи байлықтар, муниципалды кәсіпорындар мен бірлестіктер,
муниципалды банклер мен басқа да қаржы – кредит ұйымдары, муниципалды
тұрғын үй қоры мен тұрғын үйге жатпайтын ғимараттар, муниципалды
білім, денсаулық, мәдениет пен спорт мекемелері, басқа да мүліктер
кіреді.
▪ Жергілікті өзін-өзі басқару органдары заң нормаларына сай
муниципалдық меншіктің объектілерін уақытша немесе тұрақты түрде
пайдалануға жеке адамдар мен заңды тұлғаларға беруге жалға тапсыруға,
заңды жолмен қайтарып алуға құқықты.
▪ Муниципалды меншікті жекешелендірудің тәртібі мен шарттарын
... жалғасы
Сіз бұл жұмысты біздің қосымшамыз арқылы толығымен тегін көре аласыз.
МЕНЕДЖМЕНТ КАФЕДРАСЫ
МЕМЛЕКЕТТІК ЖӘНЕ ЖЕРГІЛІКТІ БАСҚАРУ МАМАНДЫҒЫ
Қорғауға жіберіледі,
Кафедра меңгерушісі,э.ғ.д., профессор
_________________Рогачева Т.М
_____________________2009 ж.
ДИПЛОМДЫҚ ЖҰМЫС
тақырыбы: Жергілікті өзін-өзі басқару органдары: жағдайы және даму
басымдылықтары
Студент
Бейсенов Ғ.
Ғылыми жетекші,
э.ғ.к., доцент
Исмаганбетов Ж.С.
Алматы, 2009 ж.
МАЗМҰНЫ
КІРІСПЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..3
I тарау. МЕМЛЕКЕТТІ БАСҚАРУ МӘСЕЛЕЛЕРІНІҢ ТЕОРИЯ-
ЛЫҚ - ӘДІСТЕМЕЛІК АСТАРЛАРЫ
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6
1.1 Жергілікті өзін-өзі басқарудың маңызы, заңдық қалыптасуы негіздері мен
дамуы ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... 6
1.2. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің теориялық аспектілері: даму
барысы мен
болашағы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ...20
1.3. Жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың шетелдік тәжірибесі және оны
елімізде қолдану
мәселелері ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... .. 30
II тарау. ЖЕРГІЛІКТІ БИЛІКТІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ҚАЗІРГІ ЖАҒДАЙДАҒЫ ІС
ӘРЕКЕТІ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..37
2.1 Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қаржылық
қызметі ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 37
2.2. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары мәселесінің мемлекеттік
маңыздылығы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .73
III тарау. ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ БАСҚАРУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ТИІМДІЛІГІНЕ ҚОЛ
ЖЕТКІЗУ ЖОЛДАРЫ МЕН БАҒЫТТАРЫ ... ...79
3.1. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін және олардың мемлекеттік басқару
органдарымен өзара байланысын жетілдіру
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..79
3.2. Елдегі Конституциялық реформалар жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін
енгізудің заңнамалық
негізі ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... 87
ҚОРЫТЫНДЫ ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... .90
ПАЙДАЛАНЫЛҒАН ӘДЕБИЕТТЕР
ТІЗІМІ ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ..94
КІРІСПЕ
Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаев Қазақстан
Республикасы Парламенті палаталарының бірлескен отырысындағы 2007 жылдың
мамыр айының 18-ші жұлдызындағы Қазақстанды демократияландырудың жаңа
кезеңі – еркін демократиялық қоғамды жедел дамыту деп аталатын
баяндамасында жергілікті өзін-өзі басқару жөнінде мыналай нақты ойлар
айтты: Конституцияның жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері жөніндегі
бөлімінде іргелі өзгерістер болады. Біздің елімізде мәслихаттар жергілікті
халық жергілікті міндеттерді шешу үшін сайлайтын өкілетті органдар
ретіндегі жергілікті өзін-өзі басқарудың негізі болады. Бұл ой бір күнде
дүниеге келіп, парламенттің алдында жария етіле салынған жоқ, ол көптеген
жылдар бойғы тәжірибенің нәтижесі. Ол жөнінде Президент өзінің жыл сайынғы
Қазақстан халқы алдындағы Жолдауларында, елдегі әкімшілік реформаларды
дұрыс жүргізу жөніндегі ұсыныстарында елге барынша түсіндіруге тырысып
келеді.
Қазақстан-2030 Стратегиясында қазіргі заманғы мемлекеттік басқарудың
құрылымы мен кәсіби деңгейін жақсарту мемлекеттің ең шешуші міндеттерінің
бірі ретінде белгіленген. Осы құжатта атап көрсетілгеніндей, үкімет
неғұрлым маңызды және жалпымемлекеттік міндеттерді шешумен айналысып, әрбір
министрлік пен басқарушы орган өздеріне тән емес функцияларды орталықтан
аймақтарға және мемлекеттен жеке секторға бере отырып, олардан арылу арқылы
өз жұмысын жетілдіре беруге міндетті болды. Міне, осы құжатта көрсетілген
міндеттер Елбасы Н.Назарбаевтың 2007 жылғы Жаңа әлемдегі Жаңа Қазақстан
атты елдің ішкі және сыртқы саясаттарының негізгі бағыттарын айқындайтын
Жолдауында тағы да нақтыланды.
Демократияландырудың бүгінгі жағдайындағы барысын ескерсек, жергілікті
басқарудың барлық механизмдерін бірден сайланған әкімдердің қолына беру
үлкен саяси-экономикалық келеңсіздіктерге соқтыруы мүмкін. Өйткені, қазіргі
сайлау-басқару мәдениетінің әртүрлі деңгейде болуы, саяси-әлеуметтік
ахуалдың күрделілігі, халықтың өмір сүру деңгейінің сапалық
көрсеткіштерінің де бірдей еместігі және басқа факторлардың сеперативтік
көзқарас тудыруы, жергілікті тұрғындардың саяси атсалысқа түсіп, шаруашылық
мәселелердің екінші деңгейге ысырып тасталуы, ұлттық-рулық айтыс-
тартыстардың тууына себепкер болуы сияқты мәселелердің бар екендігі рас.
Оларды Елбасы біртіндеп, байсалды шешіп келе жатқандығына осы мәселемен
ғылыми тұрғыдан шұғылданып, зерттеу жұмыстарын жүргізіп жүрген оқытушы –
ғалымдар куә бола алады.
Оған дәлел ретінде жолдауда дамудың жаңа сатысының логикасына саяси
жүйені модернизациялаудың сәйкес келу жөнінде міндет қойылып, оны шешу мен
жетілдіру жолдары да айқын көрсетілгендігін айта аламыз. Оған қоса, соңғы
кезде көпшілік қауымның талқылаған Жергілікті өзін-өзі басқару туралы Заң
жобасындағы түсініксіз болған жағдайлардың ашылғандығы, атап айтсақ,
аудан маслихатының өкілетінің күшейіп, олардың жергілікті өзін - өзі
басқару органы болатындығын Президенттің өзі айқындап бергендігі қуантарлық
жағдай.
Осы алға қойылған мақсатқа жету үшін мемлекеттің басқару орындары
толықтай қамтылып, бір тізбекпен жұмыс жасауы қажет-ақ. Ол жергілікті
басқару органдары қызметінің тиімділігін арттыруды да білдіреді. Жергілікті
орындардағы мемлекеттік басқару жүйесі сапалық жақсартуды талап етеді.
Реформалар салмағының өңірлерге көшірілуін және бірқатар функциялар мен
өкілеттіктердің жергілікті деңгейге берілуін ескере отырып, Үкімет
әкімдермен бірлесіп жергілікті мемлекеттік басқаруды жетілдіру және
жергілікті орындардағы әкімшілік реформаларды белсенді ету жөнінде шаралар
кешенін қабылдай береді.
Ел дамуының қазіргі кезеңінде мемлекеттік басқарудың тиімділігін одан
әрі арттыру қажеттілігін негізге ала отырып, биліктің барлық деңгейлер
арасындағы функцияларды неғұрлым айқын ажырату, реформалар жүргізу
орталығын жергілікті мемлекеттік басқарудың төменгі деңгейлеріне ауыстыру
мәселелері басым мәселелерге айналуы керек. Биліктің аудандық, қалалық және
ауылдық деңгейлері жергілікті маңызы бар міндеттерді шешуде неғұрлым дербес
және жауапты, олардың құқықтары, міндеттері мен жауапкершіліктері
заңнамалық деңгейінде айқын реттелуге тиіс.
Белгілі бір функцияларды мемлекеттік басқарудың белгілі бір деңгейіне
жатқызу тұрақты функционалдық талдау жасаудың негізінде жүзеге асырылады.
Мемлекеттік функцияларды орындау мемлекеттің еңбек және материалдық
ресурстарын пайдалану тиімділігін әрі бюджет қаражатын пайдаланудың
ашықтығын қамтамасыз ету мақсатында халыққа барынша жақын болуға тиіс.
Елімізде экономикалық реформалардың басым бағыттары мемлекеттік
басқаруды орталықсыздандыру мен жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін
қалыптастыруға негізделіп отыр. Осы аталмыш процесті дамыту экономикалық
жүйеге, елдің тұрақты әлеуметтік – экономикалық жағдайына байланысты.
Осыдан 6-7 жыл бұрын осы мәселе төңірегінде Елбасы Н.Ә.Назарбаевтың
Қазақстан халқына Қазақстан – 2030: өркендеу, қауіпсіздік және барлық
қазақстандықтардың әл-ауқатын жақсарту атты жолдауында басқару тетіктерін
министрліктерден аймақтарға және мемлекеттен жеке секторға беру арқылы
орталықсыздандырудың қажеттігі туралы айтты. Содан бері жергілікті және
өзін - өзі басқаруды жетілдіру жөнінде бірқатар жұмыстар атқарылу үстінде.
Үстіміздегі жылы жергілікті өзін - өзі басқаруды енгізу, оның қазіргі
жағдайына талдау жасау, шетелдік тәжірибенінің оңтайлы тұстарын қолдану
және тағыда басқа мәселелерді жүзеге асыруға байланысты қызу қарқынды
жұмыстар жүріп жатыр.
Бүгінгі күні қоғамда жергілікті өзін - өзі басқару туралы заң
жобасының тұжырымдамасы төңірегінде аз әңгіме қозғалып жүрген жоқ. Бірақ
уақыт, заман талабы аталған мәселенің көп ұзамай өмірге енгізілетінін де
айғақтап беріп отыр. Бұл туралы 2006 жылдың 6-шы маусымында Елбасы
Нұрсұлтан Назарбаевтың төрағалығымен өткен Демократиялық реформалар
бағдарламасын әзірлеу және нақтылау жөніндегі мемлекеттік комиссияның
үшінші отырысында да жан-жақты сөз болып, қоғам дамуы еліміздегі саяси
үдерістерге де қуатты серпін мен жеделдік беріп отырғаны атап көрсетілген
болатын.
Қазір елімізде Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі
басқару туралы заң жобасы жан-жақты талқылануда. Ол жайында пікірлерде
көп, олар бір–бірімен қарама-қайшы келетін тұстары да бар. Біреулері заң
жобасының үкіметтік нұсқасы мүдлем жарамсыз десе, екіншілері толықтай
қолдайтындықтарын айтады.
Жалпы, осы институт бізге қажет пе, өзі? – дейтін тұрғыдағы
көзқарастар да аз емес. Олардың көлденең тартатын уәждері мынадай: біз
тұрақты даму үстіндегі мемлекетпіз. Ал, жергілікті өзін-өзі басқару
институты енгізілсе, жаңа құрылымдар – кеңестер мен төрағалар құруға тура
келеді. Қазіргі жағдайда, мүмкін, бүгінде қалыптасып үлгерген, төменгі
деңгейге, яғни кенттік, ауылдық округтерге дейін қамтитын әрі қызмет етуге
қабілетті жергілікті басқару органдарымен шектелген де жеткілікті шығар?
Кейбір сарапшылар қолданыстағы Конституция шеңберінде Жергілікті өзін-өзі
басқару туралы толыққанды заң қабылдау мүмкін емес деп есептейді. Міне,
осындай әртүрлі көзқарастардың болуы осы тақырыптың өзектілігін көрсетеді.
Қазақстан аумағы кең, сондықтан еліміз аймақтарының табиғи
байлықтарының қалыптасуы, климаттық жағдайлары және тағы басқаларының
әлеуеті де әркелкі. Сонымен қатар олар демографиялық, этникалық және тарихи
ерекшеліктері бойынша да бір біріне ұқсамайды. Мемлекет барлық аймақтардың
қажеттіліктерін бірдей деңгейде қанағаттандыра алмайтындықтан, мемлекеттік
басқару деңгейлері арасында өкілеттіліктерді бөлу қажеттігі туындайтыны
заңдылық.
Дәл қазіргі кезде жергілікті мемлекеттік басқару органдары – ауыл,
ауылдық округтер, аудандық маңызы бар қалалар деңгейіндегі әкімдер
институттарының жұмыстары тиімді емес, олай дейтініміз жоғарыда тұрған
әкімдер үкіметке тәуелді. Жергілікті басқару органдары жеке бюджетке ие
еместігі салдарынан, олардың экономикалық жеке қызмет етуге мүмкіндіктерін
болғызбайды. Олардың басшыларын тағайындау жүйесі әкімдерде уақытша ғана
жұмыс істеу туралы ойлау психологиясын туғызады. Сондықтан олардың қызметі
негізінен халықтың мүддесін қанағаттандыру мен аумақты экономикалық өсіруге
емес, жоғары тұрған органдардың бұйрығын орындауға бағытталады. Міне,
осындай жағдайларды біртіндеп жою және оларды болдырмаудың бір жолы –
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізу болып табылады.
Жоғарыда аталғандар диплом жұмысымның өте ахуалды тақырыпқа жазылып
отырғандығын көрсетеді.
I тарау. МЕМЛЕКЕТТІ БАСҚАРУ МӘСЕЛЕЛЕРІНІҢ ТЕОРИЯЛЫҚ-
ӘДІСТЕМЕЛІК АСТАРЛАРЫ
1. Жергілікті өзін-өзі басқарудың маңызы, заңдық қалыптасуы негіздері мен
дамуы
Ел Президентінің Қазақстан-2030 барлық қазақстандықтардың гүлденуі,
қауіпсіздігі және әл-ауқатының жақсаруы Қазақстан халқына жолдауында
тиімді осы заманғы мемлекеттік қызметпен мемлекеттік басқару құрлымын құру
мемлекеттің түйінді міндеттерінің бірі болып айқындалды.
Бұл мемлекеттік басқарудың жүйелі болуын, әрбір басқару деңгейі үшін
қаржы ресурстарымен нығайтылған функциялар мен өкілеттіктер нақты
айқындалуға, биліктің барлық деңгейлерімен тиімді жұмыс істеуі үшін
ведомство аралық үйлестіруді қамтамасыз етіп, заңнамалық-құқықтық базасы
құрылуға тиіс екенін көздейді.
Қазақстан Республикасы егемендік алған алғашқы жылдарында мемлекеттік
басқаруды орталықтандыру орын алған еді. Сол үдерістің нәтижесінде
макроэкономикалық тұрақтылыққа жеттік, нәтижесінде қазіргі уақытта
мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және жергілікті өзін өзі басқаруды
дамыту мәселелері белсенді түрде алға қойылып отыр. Мемлекеттік басқарудың
тиімділігін арттыруда осы жүйеге жаңа талаптар қойылып, сонымен қатар
жергілікті өзін-өзі басқаруды ғылыми тұрғыдан негіздеу қажеттігі туындап
отыр. Осыған байланысты мемлекеттік басқаруды реформалау және жергілікті
өзін-өзі басқаруды дамыту мәселелерін зерттеу бойынша жүргізіліп отырған
зерттеулердің рөлі өсіп келеді.
Қазақстан Республикасында тәуелсіздік алған 15 жыл ішінде бірінші рет
экономиканы дамыту және қоғамды демократиялауды нарықтық жолға қою бойынша
реформалар жүргізілді. Тәуелсіз мемлекет ретінде қазақстанның алғашғы
жылдарында басымдылықты көңіл мемлекеттілікті бекіту, күшейтуге,
халықаралық аренада орын алуға, әлеуметтік экономикалық сферда реформалар
жүргізуге аударылды. Дамудың қазіргі кезеңінде, яғни тәуелсіздіктің жалпы
ұлттық негізі құрастырылған шақта басымдылықты тапсырмалардың бірі
жергілікті мемлекеттік және өзін-өзі басқару жүйесін реформалау, бір
сөзбен айтқанда мемлекетік басқаруды орталықсыздандыру болып табылады.
Жергілікті өзін - өзі басқару институттары мен мемлекеттік басқаруды
орталықсыздандыру мәселелерін зерттемес бұрын мемлекеттік басқару мен оның
қағидалары, қызметтері және әдістерін анықтау жөн.
Нарықтың экономикадағы еркіндік, бәсеке және демократиялық тәртіптің
болуына мемлекет үлкен ықпал етеді. Осыған байланысты мемлекеттік басқару
нарық механизмдерінің тиімді қызмет етуіне, мақсатты және тиімді
әлеуметтік, экологиялық және басқа сфераларды реттеуге, әлемдік ауқымда
мемлекет позициясын бекітуді күшейтуге қызмет етуі керек.
Мемлекеттік басқару – мемлекеттің өзінің органдар және лауазымды
тұлғалары арқылы қоғамдық процесстерге, адамдардың танымына, іс-
әрекеттеріне және қызмет етулеріне бағытталған, ұйымдастырушылығына әсер
етуі болып табылады. Ол қоғамда субьективті фактор шегінде жүзеге асырылады
және билікті құрылым негізінде ұйымдасқан адамдардың материялдық әлеуметтік
және басқа өнімдерінің ұдайыөндіріс салаларында қызмет ететін адамдарды
басқару әсерін білдіреді.
Мемлекеттік басқару теориясының көрнекті өкілі Г.В Атаманчук осы мәселе
бойынша былай дейді: мемлекеттік басқару бұл – мемлекеттің адамдардың
қоғамдық өмірін реттеу, сақтау немесе қайта құру мақсатында тәжірибелік,
ұйымдастырушылық және реттеушілік әсер етуі. Бұл анықтама мемлекеттік
басқарудың үш қасиетін қамтиды: біріншіден, іс-әрекетті жүзеге асыру
барысында ол билікке басымдылық беретін ұйымдастыру механизмдерінің күшіне
сенеді; екіншіден, басқару механизмдерінің әсер етуімен оның маңызды
процестерінің өзара байланысын реттей отырып, қоғамға өзінің ықпалын
көрсетеді; үшіншіден, ол жүйелі қызмет етеді. Себебі екі күрделі
құрылымның, мемлекеттік басқару аппараты мен қоғамның жариялы қызмет етуін
біріктіреді.
Демократия – халық билігі, демек, оның бірінші баспалдағы, бастауы –
жергілікті өзін-өзі басқару болып табылады.
Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің түрі де, тетіктері де әр түрлі
болады. Әр ел өзінің экономикалық, идеологиялық, тарихи ерекшеліктеріне сай
бұл мәселені түрліше шешеді. Солай бола тұра барлығына бірдей негізгі
принциптер де бар. Олар біріншіден, жергілікті жердің ішкі ісіне
мемлекеттің араласа алмауы, екіншіден, жергілікті жердің басшыларын сол
аумақтық тұрғындарының сайлап қоюы.
Қазақстан Республикасының Конституциясында жергілікті өзін-өзі басқару
туралы бап та бар. Дегенмен осы баптың негізінде жұмыс жасауға тиіс заң әлі
дұрыс күшіне енген жоқ.
Жергілікті биліктің түрлері: жергілікті әкімшілік – аумақтық бөліктерде
биліктің екі түрі қатар жүзеге асуы мүмкін. Бұлар:
• жергілікті мемлекеттік басқару
• жергілікті өзін-өзі басқару.
Жергілікті мемлекеттік басқару дегеніміз жергілікті әкімшілік – аумақтық
жердегі Орталық үкіметтің атынан немесе деңгейі жоғары тұрған әкімшіліктің
атынан жүргізілетін биліктің түрі. Жергілікті мемлекеттік басқаруды жүзеге
асыратын адамдарды деңгейі жоғары тұрған әкімшілік орындары тағайындайды
(мысалы, ауылдың әкімін аудан әкімі тағайындаса, аудан әкімін тағайындау
облыс әкімінің қолында).
Жергілікті өзін-өзі басқару дегеніміз сол аумақта тұратын тұрғындардың
билігі, бұл билік сол тұрғындардың қалауымен сайланып қойлатын органдардың
қызметі арқылы жүзеге асады. Осы жерде жергілікті өзін-өзі басқару туралы
Еуропа Хартиясынан үзінді келтіре отырып, жоғарыдағы мағынаны толықтыра
түсейік: жергілікті тұрғындардың мүддесін қорғай отырып, заң шеңберінің
көлемінде мемлекеттік істердің негізгі бөлігін жүзеге асыруды және сол
істерді басқарудың нақты мүмкіншілігі мен құқығына ие болуды - жергілікті
өзін-өзі басқару деп түсінеміз.
Еуропа жүйесі бойынша жергілікті мемлекеттік және жергілікті өзін-өзі
басқару аралас жүреді, екеуі біріге отырып, бір жүйені құрайды. Басқарудың
екі түрінің араласуының да түрлі нұсқасы бар. Әсіресе, жергілікті
мемлекеттік басқаруға өзін-өзі басқару жүйесіне байланысты әртүрлі міндет
қойылады.
Біріншіден, әкімшіліктің жергілікті өзін-өзі басқаруды қамқорлығына
алуы. Бұл жағдайда жергілікті өзін-өзі басқару органының шешімі,
жергілікті мемлекеттік басқару органының рұқсатын алмайынша, күшіне ене
алмайды. Бір сөзбен айтқанда, сол шешімді жергілікті әкімшілік қолдауы не
бекітуі шарт. Оны қолдаудан бас тартудың да екі түрлі жолы бар. Біріншісі,
әкімшілік орындары жергілікті өзін-өзі басқару органының шешімін заңсыз деп
табады, екіншісі – шешімді қажетсіз деп, кейін қайтарады. Демек оның қажет
немесе қажет емес екендігін әкімнің білетін болғаны. Өркениетті елдердің
көпшілігінде дәл осындай әкім тарапынан болатын қамқорлық жойылған.
Екіншісі - әкімшілік тұрғысынан жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін
қадағалау. Бұл – бүгіндері көптеген мемлекеттерде кездесетін, еуропалық
жүйенің ең көп тараған түрі.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың қысқаша тарихына тоқтай кетсек, бұл
мәселе Қазақстан үшін, қазақ халқы үшін мүлдем жаңа, жат құбылыс деп айтуға
болмайды. Бұрынғы кезден бастап әр ауыл, әрбір аймақ өзінің ішкі
мәселелерін өздері шешкен, оған хан да, сұлтан да араласпаған. Белгілі бір
қауымның ішкі жұмысын былай қойғанда, ауыл арасындағы ата-ру кикілжің талас
– тартыс ауыл ақсақалдарынан артылса ара биге жүгінумен, соның билигімен
аяқталған. Орталық үкіметтің билік болып табылатын – хан билігі жергілікті
мәселелерді шешуге мүлдем араласпаған. Ханның жұмысы – елдің саяси бағыты,
көрші елдермен қарым – қатынас, соғыс пен бітім жасау, мемлекеттік алым –
салық, қысқасы, ұлттық өмірдің негізгі бағытын белгілеу болып табылады. Ал
ұлыстың ісі – сол жердегі өмір сүретін жандардың өздері ғана шеше алатын
жұмыстар. Осы жерде бұрынғы тоталитарлық қоғам негізінен шығатын ақылға
сыймайтын, бірақ, өкінішке орай, өмір шындығы болып табылатын бір мәселені
айта кету керек.
Бір орталыққа қатаң бағындырылған тоталитарлық құрылым әр ауданның, одан
қалды колхоз – совхоздың қай уақытта егін сеуіп, қашан жинауына дейін
өздері шешетін. Егін пісіп, жерге түсіп, ысырап болып жатса да, егіншілер
ауданнан не облыстан түсетін нұсқауды күтіп отыратын. Бұл халыққа билік
бермеудің әдіс болатын.
Ресей империясының қол астына енгеннен кейін де жергілікті басқаруда
айтарлықтай өзгерістер болған жоқ. Жаңа басқару реформасы нәтижесінде
губерния, уезд, болыстықтарға бөлінгенмен, мемлекеттік тұрғыда жергілікті
мәселелерді шешуге бағытталған нақты саясат болмады. Қазақ төңкерісі де
мәселелерді шешу жөнінде пәлендей жаңалық енгізе қойған жоқ.
- 1920 жылы Қырғыз (Қазақ) АССР-і Еңбекшілерінің құқығы декларациясы
деп аталатын құжатта жергілікті өзін-өзі басқару туралы мәселе
айтылған;
- 1926 жылы Қырғыз Советтік Социалистік Республикасының Конституциясында
Кеңестер құрылмаған жерлерде сайлаушылардың жалпы жиналысы ең жоғарғы
билігі болып табылады делінген. Құрылым көрсетілмеген, бірақ бұл
сөздер жергілікті өзін-өзі басқару жөнінде айтылғандығы сөзсіз;
- 1937 жылы Қазақ ССР-ң Конституциясы (негізгі заң) жергілікті жерлерде
мемлекеттік билік – халық депутаттары Кеңесінің қолында деп
көрсеткен, бірақ өзін-өзі басқару туралы сөз жоқ. Осы жерде жергілікті
өзін-өзі басқару жүйесінің халық депутаттары (жергілікті маслихат)
жүйесінен мүлдем бөлек құрылым екенін айта кеткен дұрыс сияқты.
Жергілікті мәслихат - өкілдікті орган, ал халық депутаттары -
халықтың мемлекеттік билікті жүргізуінің негізгі механизмі, бұл екеуін
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесімен шатыстырмау керек.
- 1968 жылы Қазақ ССР-ң поселкелік, селолық және ауылдық халық
депутаттары Кеңестері деген заңда 1971 жылы қабылданған Қазақ ССР-ң
аудандық халық депуттары Кеңестері заңында азаматтардың жергілікті
мәселелерді шешуге араласу құқығы айтылған.
- 1978 жылғы Қазақ ССР Конституциясында жергілікті ерікті қоғамдар
туралы жолдар бар. Бірақ ерікті қоғамның түрі өте көп екенін
ескерейік...
Дегенмен осы Конституцияның негізінде жергілікті өзін-өзі басқару
жүйесінің екі түрлі жолы көрініс алған сияқты. Оның бірі – азаматтардың
жиыны. Бұған түрлі дейгейдегі саулауларда кандидаттарды ұсыну, мемлекет пен
қоғамдық ұйымдарға ұсыныс жасау, немесе біреуді жазаға тарту, қауым болып
өтініш беру, талап ету болса, екіншісі – жолдастық сот, халық жасақтары,
ардагерлер кеңесі, көше, квартал комитеттері болып табылады.
- 1991 жылғы заң бойынша (Қазақ ССР-ң халық депутаттарының жергілікті
Кеңесі және жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі туралы) жергілікті
кеңестер өзін-өзі басқару жүйесіне кірді, сонымен қатар, мемлекеттік
биліктің өкілдікті органы болып қала береді. Әрине, бұл жағдай
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін мемлекет тарапынан қадағалауға
апарып соғары сөзсіз. Дегенмен осы екі түрлі жүйені араластыра отырып,
жергілікті биліктің нақты түрін шығарудың түпкі мағынасында сындарлы
ой жатыр.
1991 жылғы бойынша Заң бойынша екі жүйені қоса отырып, өзін-өзі басқаруды
жергілікті маслихатқа беру айласын жүзеге асыру қажет болды. оның
нәтижесінде 1993 жылғы Конституцияда және сол жылы қабылданған заң бойынша
(Қазақ Республикасының жергілікті өкілдіктері және атқару органдары)
жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі мүлдем жойылып кетті.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың заңдық негізі: 1995 жылы қабылданған
Қазақстан конституциясында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне қатысты
арнайы бап (89 бап), бар және сол баптың 4 тармағы осы мәселенің негізгі
бағытын белгілейді.
1. Қазақстан Республикасында жергілікті маңызы бар мәселелерді тұрғын
халықтың шешуін қамтамасыз ететін жергілікті өзін - өзі басқару
танылады.
2. Жергілікті өзін - өзі басқару тұрғын халық тікелей сайлау жолымен,
сондай-ақ, халық топтары жинақты тұратын аумақты қамтитын селолық және
қалалық жергілікті өзін - өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырады.
3. Жергілікті өзін - өзі басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың
қызмет тәртібін заңмен белгіленген шекте азаматтардың өздері
белгілейді.
4. Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының дербестігіне олардың заңмен
белгіленген өкілеттігі шегінде кепілдік беріледі.
Жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің Конституциялық негіздерін
қарастырмастан бұрын, біздің ұлттық заңымызға негіз болатын халықаралық
және ТМД елдерінің құжаттарына шолу жасау дұрыс. Конституцияның баптарында
сол құжаттар бағыт сілтейтінін ұмытпаған жөн.
Халықаралық қауымдастықтың көпшілігі мойындаған осындай құжат -
жергілікті өзін - өзі басқару туралы Еуропалық Хартия болып табылады
(Страсбург, 1986 жыл).
Жергілікті өзін - өзі басқарудың конституциялық және құқықтық негізі:
жергілікті өзін - өзі басқару принциптері мемлекет заңдарында, мүмкін
болған жерлерде Конституцияда негізделеді.
Жергілікті өзін - өзі басқару туралы мәлімет:
1. жергілікті өзін - өзі басқару дегеніміз – жергілікті тұрғындардың
мүддесін қорғай отырып, өздеріне берілген заң шеңберінің негізінде, өз
мойындарына жауапкершілікті ала отырып, мемлекет міндетінің негізгі
бөлігін алу және сол қызметті атқару.
2. бұл құқық жалпыға бірдей сайлау ережесіне жабық дауыспен тәуелсіз
сайланған комиссиялармен жиналыстардың қызметі мен олардың есеп беріп
отыратын атқару органдарының қызметі арқылы жүзеге асады. Тұрғындардың
заң аясындағы басқару жұмысына ассамблея, реферундум арқылы қатысуына
бұл ереже кедерпгі келтірмейді.
Осы құжатты негізге ала отырып, ТМД-ға қатысушы мемлекеттер жергілікті
өзін - өзі басқару жүйесін жан – жақты қамтыған және ұлттық заңдарға үлгі
боларлық, тамаша құжат дайындап шығарды. Өкінішке орай, неге екені
белгісіз, бұл заң үлгісі біздің парламентте қолданыс таппады. Жергілікті
өзін - өзі басқару құрылымының ТМД елдеріне арналған жалпы принциптері
(үлгі ретіндегі заң актісі) 1992 жылдың ақпан айының 11 жұлдызы.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың заңдық негізі:
1. ТМД елдерінде заң және оны нормаландыру төмендегі тұжырымдамалық
ережелерге негізделеді:
- жергілікті өзін - өзі басқару халықтың тіршілік қажеттіліктерін
қамтамасыз етуге бағытталған;
- мемлекеттің демократиялық құрылысының ажырамас бір белгісі болып
табылады;
- азаматтар мемлекеттен жергілікті мәселелерді жергілікті өзін - өзі
басқару құрылым арқылы шешетіндей құқықтық кепілдеме алады;
- жергілікті өзін - өзі басқару, егер заң арқылы нақты белгіленген
жағдайлар болмаса, мемлекеттік барлық аумағында жүзеге асады;
- жергілікті өзін - өзі басқару тұрғындарының тіршілігіне тікелей қатысы
бар мәселелерді кешенді түрде шеуді қамтамасыз ете алатын, бұрыннан
халық орналасқан жерлер мен басқа да аумақтың шегінде жүзеге асады;
- жергілікті өзін - өзі басқаруды жүзеге асыру кезінде ұлттық және
тарихи ерекшеліктер мен сол жергілікті ерекшеліктері ескерілуі шарт;
- жергілікті өзін - өзі басқаруды жүзеге асырудың шегі заң арқылы
мемлекеттік деңгейде белгіленеді, бірақ мемлекеттік билік органдары
жергілікті өзін - өзі басқарудың заңға сай жүргізген жұмысына араласа
алмайды;
2. Жергілікті өзін-өзі басқаруды ТМД елдері өздерінің Конституцияларына,
осы заңға және басқа да заңдарға сай жүргізеді.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың түрлері:
1) жергілікті өзін - өзі басқару англосаксондық жүйесі (кейде жергілікті
өзін - өзі басқару америкалық түрі деп те аталады). Мұндай Америка
Құрама Штаттарында, Канада, Австриалия, Жаңа Зеландия сияқты елдерде
кең тараған.
Англосаксондық жүйенің басты ерекшелігі – жергілікті сайланбалы органды
бақылап, қамқоршы болып отыратын орталық үкімет өкілінің болмауы.
Дегенмен мемлекеттік басқару жүйесінің жергілікті өзін - өзі басқаруға
ықпал етіп отыратын механизмі бар. Мысалы, Англиядаға қоршаған ортаны
қорғау Министрлігі жергілікті қауымның құзіретіне берілген мәселенің іске
асырылуын толық бақылап отырады. Қысқасы, мемлекет жергілікті өзін - өзі
басқарудың өзі өкілеттігі деңгейінде жұмыс жасауын ғана қадағалайды. Ал
қажет деп тапқан жағдайда, түрлі қаржы механизмдерін пайдалана отырып
(субвенция, дотация және т.б.) жергілікті қауымның бағдарламаларына әсер
ете алады.
Бұл жүйенің екінші бір ерекшелігі - жергілікті өзін - өзі басқару
органдары заң бойынша рұқсат етілген мәселелерді ғана жүзеге асыра алады.
Муниципалитет жеке автономиялық құрылым есебінде парламенттің билігін ғана
іске асырады. Муниципалдық басқарманың құқықтық негізін парламент белгілеп
береді. Орталық үкімет пен муниципалитеттің өзара қарым–қатынасы заңмен
белгіленеді.
2) Жергілікті өзін - өзі басқару еуропалық жүйесі (кейде континенттік
жүйе деп аталады). Көптеген батыс елдері англосаксондық жүйеден гөрі
еуропалық жүйені таңдап алған. Бұл жүйенің басты ерешелігі жергілікті
өзін - өзі басқару мен мемлекеттік басқарудың қатар жүргізілуі.
Дегенмен, бұл жүйеде орталық үкіметтің жергілікті органдары әкімшілік
тұрғысынан бақылауға (қамқорлыққа) алуы басым. Орталық үкіметтің
қолында сол бақылауды жүргізетін түрлі бюрократиялық әдіс тәсілдерде
баршылық. Мысалы, жергілікті органдардың шешімін қолдау немесе
қолдамау, шешімді уақытша тоқтату, кері шақырып алу, жергілікті
органды тарату және т.б. Осылардың бәрі бір ғана мақсатты көздейтіні
анық, ол – жергілікті қауымның қызметін Орталыққа тәуелді ету.
Франциядағы жергілікті өзін - өзі басқарудың негізін коммуналар
құрайды. Әрбір коммуна өз кеңестерін сайлайды. Ал кеңес өзінің құрамынан
мэр сайлап алады. Мэр өз жұмысын муниципалдық кеңестің бақылауымен жүзеге
асырады. Сонымен бірге, мэрдің жұмысына департаменттегі мемлекет өкілі
болып саналатын республика комиссары әкімшілік бақылау жасайды. Республика
комиссарының міндеті – жергілікті органның қабылданған шешімінің заңға
сәйкес болуын қадағалау. Қажет тапқан жағдайда комиссар коммунаның шешімін
әкімшілік сотына беріп, тоқтала алады.
3) Жергілікті өзін - өзі басқарудың Кеңестік түрі: бұл нұсқаға жеке
тоқталу керек емес. Жергілікті халық өкілдеріне билікті толық бердік
деп, жар салғанымен, сол биліктің басқарушысы партияның қол астында
соған бағынышты болды. Коммунистік партияның мемлекеттік жүйесімен
біте қайнасып кеткені соншалық, жоғарыдан төмендей дейінгі билік пен
бақылау солардың қолында болды. бұл жағдайда жергілікті өзін - өзі
басқару туралы сөз қозғау артық. Егер көппартиялық жүйе болғанда,
мүмкін бұл жүйе ең жақсы құрылым болар ма еді...
Жергілікті өзін - өзі басқарудың негізгі мәселелері:
Өмірдің барлық саласына бақылау қойып, уысында ұстаған өкімет,
(демек сол үкіметтің өзін билеп отырған коммунистік партия) жергілікті
жердің билігінде ешкімге бергісі келмейді. Жергілікті өкілдікті орган –
маслихат (бұрынғы – кеңес депутаттары) халық билігінің белгісі ретінде
қалғанмен, шын мәніндегі билік ауылдарда, совхоз директорларында болса,
аудандарда - аудандық партия комитеттерінің қолында болатын.
Демократиялық қоғамға қадам бастық деп жариялаған Қазақстан үшін нағыз
тоталитарлық жүйенің белгісі болып табылатын жоғарыдағы құрылымның келмеске
кетуі – заңды құбылыс еді. Бірақ жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің
қоғамдық өмірге енуі де өте күрделі мәселе болып отыр. 1995 жылғы
Конституцияға енген 89 баптың әр жолының мағынасын ашып көрсететін, оны
жүзеге асыратын тетіктерді анықтап беретін заң әлі де нақты қабылданған
жоқ.
Біз жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің қазіргі проблемаларын
айқындай отырып, осы құрылымның басты приницптерін ашып көрсетейік:
1) жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің құрылысы нақты да анық:
а) жергілікті бір әкімшілік – аумақтық бірліктің тұрғындары заңды сайлау
(төте, жасырын, тең) арқылы сол аумақтық барлық ішкі мәселелерін шешуге
құқықты өкілдікті орган сайлайды. Соңғы заң жобаларын негізге ала отырып,
шартты түрде ол органды кеңес деп аталық.
ә) кеңес өздерінің арасынан адамды атқару органдарының басшысы етіп
сайлайды не тағайындайды. Кей жерлерде атқару органдарының басшысы да кеңес
мүшелері сияқты сайлау арқылы анықталады. Шартты түрде бұл орында отырған
адамды – жетекші деп аталық.
б) жетекші сол жердегі түрлі әлеуметтік – экономикалық, коммуналдық
мәселелерді ұйымдастырып, жүзеге асыратын атқарушы органды өзі жасайды. Сол
жердің қажеттіліктеріне қарамай әртүрлі саладағы бөлімдер ашады. Оның
басшыларын тағайындайды, құрамын анықтайды, міндеттерін нақтылайды, жалпы
басшылық жасайды.
г) кеңес не оның мүшелері жетекшінің атқару жұмысына тікелей араласа
алмайды, бірақ, түрлі саладағы комиссия құру арқылы олардың қызметтерін
бақылап отырады. Сонымен қатар, сол аумақтық даму жоспары әлеуметтік –
экономикалық бағытын да кеңес айқындайды. Кеңес мүшелері көп жерлерде
жалақыда алмайды.
2) Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың алдынғы жағдай - өте
(қызық) да күрделі...
Конституцияға сай жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінің қоғамдық
өмірімізге енсе, жергілікті деңгейде қос үкіметтің орнауы ғажап емес.
Оның біреуі - қазір өмірде бар мемлекеттік жергілікті басқару (өкілетті
органы – жергілікті маслихат, атқарушы органы - әкімшілік) да, екіншісі -
жергілікті өзін - өзі басқару болмақ (өкілдікті органы – кеңес, ал атқарушы
органы - муниципалитет). Бүгінгі жергілікті халық өкілдері болып табылатын
маслихат – мемлекеттік басқарудың өкілдікті түрі болып саналады да, оның
шешімін жүзеге асыратын, оған тәуелді бағынышты органды – Президенттің
өкілі болып табылатын әкім басқаруда.
Құрылымдық жағынан да, мазмұны тұрғысынан да жергілікті өзін - өзі
басқаруға ең жақыны өкілдік орган (маслихат) болып табылады. Халықаралық
тәжірибеде өкілдікті органды жергілікті өзін-өзі басқару құрылымы айналдыру
кездеседі. Екі өкілдікті органнан гөрі жергілікті маслихатқа кеңеске
айналдыру тиімді де сияқты.
Дегенмен, ең күрделі мәселенің бірі – сол өкілдікті органға бағынышты
атқару органы, егер әкімшілік (демек, жоғарыдан тағайындалған әкім) органы
қаз қалпында қалса – ешқандай жергілікті өзін - өзі басқару болмайды.
Әр нәсенің өз атауы бар, мүмкін әкімдер жүйесі әлі де өз қажеттіліктерін
жоймаған шығар, бірақ, оны жергілікті өзін - өзі басқарумен буындастырып,
халық билігінің алғашқы сатысының бастысы белгісі етудің еш қажеті жоқ.
Шынын айту керек, Қазақстан Республикасының Парламенті екі жақты қиын
проблемаға кездесіп отыр. Конституцияда айқын жазылған баптарды жүзеге
асыра отырып, муниципалитеттік басқару жүйесіне көшетін заң қабылдайын десе
– жергілікті жердің басшыларының жоғарыдағылары деген бағыныштылығы
келмеске кетеді. Ал жергілікті өзін-өзі басқару органдары әкімшілікке
бағынышты ететін заң шығарса – Конституцияның 89-шы тармағындағы мәселелер
жүзеге аспайды.
Демек, Қазақстандағы жергілікті өзін - өзі басқару жүйесі тек бір ғана
заңның аясында жүзеге асады дегенге сену қиын. Бұл жерде жергілікті
әкімдерді сайлау да, өкілдікті органдардың статусына өзгерістер енгізу де,
бюджетке қатысты заңдарға қосымшалар мен түзетулер енгізу де қатар жүру
керек сияқты. Бір сөзбен айтқанда, жергілікті басқару жүйесін толық
реформалау қажет.
Сурет 1 – Қазақстан Республикасы мемлекеттік билік сызбасы
1982 жылғы муниципалдық реформаның нәтижесінде Францияда жергілікті
мәселелерді шешу толығымен жергілікті қауымға берілді. Бұл реформаны
жергілікті қауымдар да, мемлекет те қолдады.
Коммуналар, мемлекеттің пайдасынан зияны көп ұсақ бақылауынан құтылып,
еркін жұмыс істеуге мүмкіндік алса, мемлекет те әлеуметтік–экономикалық
мәселелердің бір бөлігін жергілікті органға беріп, арқаларын
кеңге салып, босаған күштерін басқа мемлекеттік маңызды жұмыстарға
бағытталды. Мемлекеттің қолында тек әкімшілік бақылау жұмысы ғана қалды.
Оны үкімет пен президенттің өкілі атқаратын болды. Унитарлық Францияның
тәжірибесі көп елдерге үлгі болғаны анық.
Жергілікті өзін - өзі басқару жүйесіндегі халықтың тікелей басқаруының
жолдары. Биліктің ең тиімді түрі – халыққа ең жақын билік деген тамаша
сөз бар. Қазір билік жүйелерінің ішіндегі халыққа жақыны да, өзінің
тиімділігінің барлық елдерде дәлелдеген де жергілікті құрылым болып отыр.
Дегенмен, жергілікті өзін - өзі басқару да жергілікті тұрғындардың
өкілдікті басқаруы болып табылады. Кеңес – тұрғындардың сайлауы арқылы
дүниеге келді де, солардың берген өкілдіктерінің негізінде жұмыс істеді.
Сонымен қатар, жергілікті өзін - өзі басқару жүйесінде тікелей басқару
жолдары да берілген. Бұларға – жиналыстар, Кеңес өкілдеріін шақырып алу,
заң шығаруға араласу құқығы және жергілікті референдум жатады.
1. Қазақстан парламентінің оқылымынан өткен Жергілікті өзін-өзі басқару
туралы заң жобасында тұрғындардың жалпы саны 1000-нан кем болатын
елді мекендердегі жергілікті мәселелерді шешу – сол жерде тұратын
адамдардың жиналысына берілген. Мүмкін бұл да қажет шығар. 15-20 үйден
тұратын кішкене елді мекендерде арнайы сайлау өткізіп, лауазым иелерін
таңдау тиімді бола қояр ма екен?! Екіншіден, шағын топты жиналысқа
жинау да оңай және құрылым арнайы құрылым жасайтындай аса күрделі
мәселелердің бола қоймайтынын да анық.
2. халықтың тікелей басқару түріне өз міндеттерін ойдағыдай атқара
алмаған кеңес мүшелерін қайта шақырып алу да жатады. Бұл жүйе өте
қарапайым жолдармен жүзеге асады. Кеңес мүшелерін кері шақырып алудың
нақты себептері көрсетілген Петицияға кезінде сайлауға қатысқан
азаматтардың 10 пайызы қол қойса болғаны. Айта кету керек, дәл осындай
тәртіппен қаланың мэрін де қызметінен болата алады. Петиция (хат)
кеңестің хатшысына табыс етіледі. Хатшы 20 күннің ішінде петицияның
заңдылық жағын – 10 пайызға толуын, қолдардың дұрыс қойылуын, т.б. –
тексеріп шығып, қала нәтижесіне хабарлайды. Егер Петицияда көрсетілген
себептер толық дәлелденсе, қала хатшысы осы мәліметтерді кеңеске
тапсырады. Кеңес мүшелері дауысқа салып, шешім қабылдайды.
3. Жергілікті өзін - өзі басқару жүйесіндегі халық басқаруының төте
бүрінің бірі – жергілікті референдум болып табылады. Жергілікті
мәселелердің ішіндегі аса маңыздыларын шешу үстінде не кеңестің өзі
немесе халықтың бір бөлігінің талабымен жергілікті референдум
өткізіледі. Референдум жөнінде бастама көтеретін адамдардың саны
Жарғыда көрсетілуі шарт. Көптеген жерлерде Жарғының өзі де референдум
арқылы қабылданады.
Біздің бүгінгі өмірімізге қарағанда, жергілікті өзін - өзі басқару ең
басты ерекшелігі – жоғарыдан төменге дейінгі бағыныштылықтың, тәуелділіктің
болмауы. Мысалы, ауыл кеңесі мен оның атқарушы органы ауданның кеңесі мен
атқарушы органына бағынбайды, оларға есеп бермейді. Сонда олар кімге
бағыны, нені басшылыққа алады?
Жергілікті өзін - өзі басқарудың арқа сүйейтін және басшылыққа алатын
заңы – Конституция және Қазақстанның басқа заңдармен бірге, сол қауымның
дайыйдап, көпшіліктің талқысынан өтіп қабылданған Жарғы болып табылады.
Жарғыны сол жердің тұрғындары төте қабылдайды немесе өкілдікті орган –
кеңес бекітеді. Жарғыда төмендегі мәселелер орын алады:
1) Муниципалдық құрылымның аумақтық шекарасы мен құрылымы,
2) Халықтың жергілікті маңызы бар мәселелерді шешуге қатысу жолдары мен
тәртібі (мысалы, қандай мәселелерді шешпек болғанда референдум өткізу
керек?);
3) Жергілікті өзін - өзі басқару органдарын, олардың міндеттерін,
сайланбалы қызмет атқаратын адамдардың тізімі және өкілеттілігін,
оларды тағайындау не сайлау тәртібін анықтау;
4) Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының өкілдік мерзімі;
5) Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының норматвиті актілерін
қабылдау және күшіне енгізу жолдары.
6) Жергілікті өзін - өзі басқару органдары мен лауазымды қызметкерлерінің
жұмысын мерзімінен бұрын тоқтататын жағдайлар, тұрғындардың сол
органдар мен қызметкерлерге сенімсіздік білдіру, сайланған адамдарды
қайта шақырып алу тәртібі және тағы басқа.
Жарғы, міндетті түрде, мемлекеттік тіркеуден өтеді және бір сөзбен
айтқандай, жергілікті жердің Конституциясы қызметін атқарады.
Әкімшілік тарапынан бақылау дегеніміз не? Тоталитарлық басқару түрінен
демократияға қадам басқан Қазақстан үшін жергілікті өзін-өзі басқарудың
англосаксондық жүйесінен гөрі еуропалық нұсқасын таңдап алуы – шешілген
мәселе деуге болады. Бірақ мемлекет өзінің жергілікті жердегі билік
тетіктерін толығымен жергілікті құрылымға беруге асғар емес. Сондықтан да
жергілікті жерде мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін - өзі басқарудың
қатар жүруі әбден мүмкін. Әдетте, бұл жүйе мемлекет тарапынан жергілікті
өзін-өзі басқару құрылымын, органдарын бақылаумен ерекшеленеді.
Еуропалық Хартияның 8-бабы әкімшілік тарапынан жасалатын бақылауға
төмендегідей түсініктеме береді. 8-бап - жергілікті өзін - өзі басқару
органдардың қызметіне әкімшілік бақылау жасау:
1) жергілікті өзін - өзі басқару органдарының қызметіне әкімшілік
бақылау мемлекеттің заңдарында көрсетілген Конституцияда айтылған
нормаларды сақтау бағытында жүргізіледі;
2) жергілікті өзін - өзі басқару органдарының қызметіне әкімшілік
бақылау жүргізудің мақсаты – елдегі заңдылық ережелері мен
Конституцияда принциптерінің сақталуын қадағалау. Жергілікті өкімет
органдарының міндеттерін жоғарғы үкімет органдары бөлісе атқарған
жағдайда әкімшілік бақылау жұмысын жылдамдату үшін жасалады.
3) жергілікті өзін - өзі басқару органдарына әкімшілік тарапынан бақылау
жүргізілетін кезінде бақылау органының араласу деңгейі оның алдына
қойған мүддесіне сай болуы керек.
ТМД елдеріне арналған (үлгі ретіндегі заң актісі) жобада әкімшілік
тарапынан жүргізілетін бақылау туралы ештеңе айтылмаған. Оның орнына
Жергілікті өзін - өзі басқару құрылымының лауазым иелері мен жергілікті
өзін - өзі басқару органының заң мен муниципалитет құрылымының жарғысын
жүзеге асыруды бақылау ісін прокуратура жүзеге асырады делінген.
Жалпы алғанда, бақылаудың екі түрі бар. Біріншісіне, алдын–ала бақылау
– жұмысының міндетіне сай кез келген ақпарат, мәлімет алу құқығы кіреді.
Екінші, келесі деңгейде, бақылау органы шешімді өзгертуге немесе қайтаруға,
бұйрық беруге, егер ол орындалмаса – қызметкерді ауыстыруға құқықты.
Әсіресе, қауымның жылдық бюджетін тексеру, оның қорытындысын жариялау –
бақылау органы үшін міндетт іжұмыс болып табылады. Егер өкілдікті орган
бақылау нәтижесінде көрсетілген кемшіліктерді жоюдан бас тартса, жергілікті
өзін - өзі басқару органын таратып, комиссар тағайындау – бақылау органының
ең ауыр және шарасыздан қолданылатын жазасы болып табылады.
Жергілікті өзін - өзі басқару құзырына қандай мәселелер жатады? Егер
біздің болашақ заңымыз жергілікті өзін - өзі басқарудың еуропалық үлгісінде
қабылданатын болса, билік бөлінісін нақтылау қажеттілігі туады. Заңда
жергілікті өзін - өзі басқару құзырына не жататыны, мемлекеттік биліктің
қолында не қалатыны нақты айқындалмайынша, түсінбестік пен қайшылықтар
таусылмайды.Ең қауіптісі – ондай жағдайда жергілікті мемлекеттік билік
жергілікті халық билігі болып табылатын өзін - өзі басқаруды жүзеге
асырмай, бұрынғы кеңестердің рөлінде ұстайтыны анық. Енді осы мәселенің
жергілікті өзін - өзі басқару құрылымының ТМД елдеріне арналған жалпы
принциптеріне (үлгі ретінде заң актісі) қалай шешілгеніне көңіл аударалық.
Жергілікті өзін - өзі басқарудың құзырына жататын мәселелер:
1) муниципалдық құрылымның құзырына жергілікті маңызы бар мәселелер
мен жергілікті муниципалдық құрылымға заң жүрінде беруге болатын
мемлекеттің құзырындағы кейбір жеке мәселелер кіреді;
2) жергілікті маңызы бар деп саналатын мәселелерге мыналар жатады:
1. муниципалды құрылымның жарғысын қабылдау,оған өзгерістер енгізу және
оның жүзеге асырылуын бақылау;
2. муниципалдық меншікті иемдену, пайдалану және басқару;
3. жергілікті қаржы мәселесі, жергілікті бюджетті әзірлеу, бекіту және
басқа да жергілікті маңызы бар қаржы мәселесін шешу,
4. муниципалдық құрылымның аумағында құрылыс салу мен жоспарлау жолдарын
ретке келтіру;
5. муниципалды тұрғын үй қоры мен тұрғын үйге жатпайтын ғимараттарды
пайдалану және ұстау;
6. муниципалдық құрылымның иелігіндегі мектепке дейінгі, орта және
кәсіптік білім беру орындарын ұйымдастыру, ұстау, дамыту;
7. муниципалдық құрылымның иелігіндегі денсаулық сақтау мекемелерін
ұйымдастыру, ұстау және дамыту. Халықты санитарлық тазалықпен
қамтамасыз ету;
8. қоғамдық тәртіпті сақтау, муниципалдық қоғамдық тәртіпті қорғау
орындарын ұйымдастыру, қамтамасыз ету және олардың қызметін бақылауды
жүзеге асыру;
9. муниципалдық аумаққа жататын жерлердің пайдалануына бақылау жасау;
10. жергілікті маңызы бар су қорларын, пайдалы қазба байлықтары кең
тараған жерлерді және жергілікті жер асты құрылысына қатысты жерлерді
пайдалануды реттеу;
11. муниципалды энергия, газ, жылу, су, жүйелерін және жер асты құбырларын
ұйымдастыру, қамтамасыз ету , дамыту;
12. муниципалдық жол құрылысы және жергілікті маңызы бар жолдарды күтіп
ұстау;
13. жерлеу жөніндегі қызметті ұйымдастыру және зираттарды күтіп ұстау;
14. муниципалдық ақпарат қызметін ұйымдастыру, жағдай жасау; т.б.
Бұл ережелерге көңіл бөліп қараған адамның көзіне бір мәселе бірден
шалынады.Ол – құқықтан көрі міндеттің басымдығы.Әр жолда жағдай жасау мен
жағдай тудыру деген сөзді кездестіреміз.
Шынында да, жергілікті өзін-өзі басқару – тұрғындардың билікке ие болу
ғана емес, сонымен қатар жауаптылықты да өз мойындарына алуы болып
табылады.Әсіресе тоталитарлық билік жүйесіндегі қатаң орталықтандыруға
негізделген Кеңес өкіметінің республикалары үшін жергілікті өзін-өзі
басқару-мемлекетті демократиялық басқару түріне жақындатудың алғашқы қадамы
болып табылатыны сөзсіз.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың меншіктік-қаржылық көзі:
Кез келген басқару жүйесінің өмір шеңдігі де, жұмысының нәтижесі де оның
тәуелсіздігіне, өздерінің шешім шығарып, сол шешімді жүзеге асыра алатындай
күш-қуатына байланысты болады.Ал тәуелсіздіктің ең басты кепілдігі – сол
басқару органының мүмкіншілігінде жатыр. Оның экономикалық негізі, меншік
пен жергілікті бюжет болып табылады. Жергілікті атқару органының
мүмкіншілігі де осы екі мәселеге келіп тіркелмекші. Қолдарында не меншік
жоқ, не қаражат жоқ басқару органы еш қандай жұмысты жүзеге асыра алмайды.
Аты бар да, заты жоқ жүйе немесе демократия жамылғышы осылай пайда болады.
Жергілікті өзін - өзі басқару органдарының өздерінің өкілдіктері
деңгейінде материалдық –қаржылық қорларға ие болу және тұрғындары
мемлекеттік әлуметтік стандарттың өлшеміне сай қамтамасыз ету құқығы бар.
▪ Муниципалды меншіктің құрамына жергілікті бюджеттің қаржылары,
муниципалды бюджеттен тыс қорлар, жергілікті өзін-өзі басқару
органдарының дүние – мүліктері, муниципалды меншікке жататын жер және
басқа табиғи байлықтар, муниципалды кәсіпорындар мен бірлестіктер,
муниципалды банклер мен басқа да қаржы – кредит ұйымдары, муниципалды
тұрғын үй қоры мен тұрғын үйге жатпайтын ғимараттар, муниципалды
білім, денсаулық, мәдениет пен спорт мекемелері, басқа да мүліктер
кіреді.
▪ Жергілікті өзін-өзі басқару органдары заң нормаларына сай
муниципалдық меншіктің объектілерін уақытша немесе тұрақты түрде
пайдалануға жеке адамдар мен заңды тұлғаларға беруге жалға тапсыруға,
заңды жолмен қайтарып алуға құқықты.
▪ Муниципалды меншікті жекешелендірудің тәртібі мен шарттарын
... жалғасы
Сіз бұл жұмысты біздің қосымшамыз арқылы толығымен тегін көре аласыз.
Ұқсас жұмыстар
Пәндер
- Іс жүргізу
- Автоматтандыру, Техника
- Алғашқы әскери дайындық
- Астрономия
- Ауыл шаруашылығы
- Банк ісі
- Бизнесті бағалау
- Биология
- Бухгалтерлік іс
- Валеология
- Ветеринария
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Дін
- Ет, сүт, шарап өнімдері
- Жалпы тарих
- Жер кадастрі, Жылжымайтын мүлік
- Журналистика
- Информатика
- Кеден ісі
- Маркетинг
- Математика, Геометрия
- Медицина
- Мемлекеттік басқару
- Менеджмент
- Мұнай, Газ
- Мұрағат ісі
- Мәдениеттану
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности)
- Педагогика
- Полиграфия
- Психология
- Салық
- Саясаттану
- Сақтандыру
- Сертификаттау, стандарттау
- Социология, Демография
- Спорт
- Статистика
- Тілтану, Филология
- Тарихи тұлғалар
- Тау-кен ісі
- Транспорт
- Туризм
- Физика
- Философия
- Халықаралық қатынастар
- Химия
- Экология, Қоршаған ортаны қорғау
- Экономика
- Экономикалық география
- Электротехника
- Қазақстан тарихы
- Қаржы
- Құрылыс
- Құқық, Криминалистика
- Әдебиет
- Өнер, музыка
- Өнеркәсіп, Өндіріс
Қазақ тілінде жазылған рефераттар, курстық жұмыстар, дипломдық жұмыстар бойынша біздің қор #1 болып табылады.
Ақпарат
Қосымша
Email: info@stud.kz