Басқарудың орталық деңгейінің құрылымын жетілдіру
МАЗМҰНЫ
КІРІСПЕ 4
1 ҚАЗАҚСТАНДА МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫҢ ОРТАЛЫҚ-ТАНДЫРЫЛУЫ МЕН ОРТАЛЫҚСЫЗДАНДЫРЫЛУЫ ТЕПЕ-ТЕҢДІГІН ЗЕРТТЕУДІҢ ТЕОРИЯЛЫҚ-ӘДІСТЕМЕЛІК НЕГІЗДЕРІ 10
1.1 Әкімшілік реформалаудағы орталықтандырылу мен
орталықсыздандырылу тепе-теңдігін зерттеудегі негізгі
түсініктер мен әдістер 10
1.2 Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандыруды қалыптастырудың тарихи-әлеуметтік алғышарттары 20
2 МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫҢ ОРТАЛЫҚСЫЗДАНУЫ
ТАРИХИ-ӘЛЕУМЕТТІК ПРОЦЕСС 35
2.1 Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың орталықсыздануының негізгі бағыттары 35
2.2 Әлеуметтік әріптестік Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандыру әдастерінің бірі ретінде 52
3 МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫ ОРТАЛЫҚСЫЗДАНДЫРУДАҒЫ
ҚАЗАҚСТАННЫҢ БОЛАШАҒЫ 71
ҚОРЫТЫНДЫ 80
ПАЙДАЛАНЫЛҒАН ӘДЕБИЕТТЕР ТІЗІМІ 82
КІРІСПЕ
Жұмыстың жалпы сипаттамасы. Дипломдық жұмыста бүгінгі Қазақстандағы әкімшілік реформасының негізгі бағыттарының бірі болып табылатын мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансына қол жеткізудің теориялық және практикалық мәселелері зерттеледі. Жұмыста Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың бүгінгі жағдайы қарастырылады. Қазақстаңдағы мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтаңдыру жағына қарай орын алатын дисбаланс факторлары мен алғышарттары талданады; кең саяси-әлеуметтік процесс ретіндегі мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру ұғымы негізінде оның негізгі бағыттары және Қазақстандағы жүзеге асырылуы мүмкіндігі зерттеледі; федеративті және унитарлы мемлекеттердің тарихи дамуындағы мемлекеттік басқарудың орталықтандырылуы мен орталықсыздандырылуы балансы эволюциясының негізгі кезеңдері талданады; мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылуы-ның унитарлы мемлекеттердегі әкімшілік басқаруды жетілдіру процесіндегі саяси және ұйымдық зандылықтары анықталады; Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру үлгілері ұсынылды; диплом жұмысында жүргізілген зерттеулер негізінде Қазақстан Республикасындағы әкімшілік басқаруды жетілдіру жөнінде ғылыми-қолданымдық ұсыныстар жасалды.
Зерттеу тақырыбының өзектілігі. Қазақстан Республикасының саяси және әлеуметтік-экономикалық дамуы үшін мемлекеттік басқару жүйесін жетілдірудің маңызы үлкен. Республикадағы мемлекеттік басқару жүйесін қалыптастыру және жетілдіру жұмыстары тәуелсіздік алған сәттен бері жүргізіліп келеді.
Әкімшілік реформа негізгі бес бағыттардан түрады. Бірінші бағыт мемлекеттік басқарудың орталық деңгейін жетілдіруге қатысты. Атқарушы билікті оның орталық деңгейінде реформалаудың мазмұны Үкімет пен әрбір мемлекеттік орынның қүрылымы саяси істердегі функциялардың дәл жіктелуі, оның орындалуы және бақылануы арқылы анықгалатындығында болып табылады. Министрліктер сәйкесті басқару аясындағы саяси өндеудің стратегиялық функцияларын жүзеге асырулары тиіс. Қолдану және бақылау-тексеру функцияларын министрліктер құрамына кіретін комитеттер жүзеге асырады. Әкімшілік реформасының басқа бағыттары мыналарға қатысты:
oo мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктердің жіктелуі және жергілікті мемлекеттік басқару құрылымдарын реформалау;
oo мемлекеттік басқаруды бюрократсыздандыру;
oo мемлекеттік қызметті жетілдіру;
oo мемлекеттік экономика секторын басқаруды жетілдіру [1, 2 б.].
Біз дипломдық жұмысымыздың тақырыбы аясындағы әкімшілік реформаның мемлекеттік басқару деңгейлері арасыңдағы өкілеттіктердің жіктелуі және жергілікті мемлекеттік басқару құрылымын реформалауға қатысты екінші бағытына көңіл аударғымыз келді. Кең мағынада алғанда бұл жерде, мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі салаларының бірі болып табылатын, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру жөнінде әңгіме болып отыр.
Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі тұрғысынан алғанда билікті орталықсыздандыру мәселесі Қазақстанның саяси басшылығы үшін жаңалық емес. Бұрынырақ, 2003 жылдың акпан айында Қазақстан Республикасы Үкіметінің мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен фунциялардың жіктелуі және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру концепциясы жайлы қаулысы қабылданды. Осы концепция негізінде сәйкесті заң қабылдануы тиіс. Негізгі мақсаты концепцияны жүзеге асырып және оның негізінде мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі және бюджетаралық қатынастардың жетілдірілуі жөніндегі Қазақстан Республикасының заңын жасау болып табылатын мемлекеттік комиссия құрылды.
Осы айтылғандар диплом тақырыбының өзекті екендігін дәлелдеп көрсетеді. Сонымен бірге мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мәселесі теориялық тұрғыда да, міндетті түрде, өзекті және маңызды мәселелер қатарына жатады. Бұл, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мәселесі қатысты болатын әкімшілік басқарудың теориялық мәселелерінің жалпы сипатымен анықталады.
Әкімшілік басқарудың кең ауқымды мәселелері ішінде мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандырулардың өзара байланысы мәселесі ерекше мән алады. Индустриялы дәуірде қазіргі мемлекеттерді әкімшілік басқаруда орталықтандыру және мемлекеттік басқару жүйесіндегі биліктің атқарушы орындарының жетекшілік рөлі тенденциясы басымдылық көрсетуде. Бұл тенденциялар уақыт өте келе мемлекеттік басқарудың бюрократиялануы, қалың қауымньң қоғамды басқарудан шеттеп қалуы, шенеуніктер арасында коррупцияның өсуі және т.б. байланысты өзінің теріс жақтарын көрсете бастады. Билікті орталықсыздандырудағы осы және басқа да келеңсіз салдарлар бүгінгі Қазақстанда да толығымен орын алады.
Әкімшілік басқарудың әлемдік тәжірибесі орталықтандыру мен атқарушы билік орындарының үстемдігінің теріс салдарларымен күресудегі тиімді әдістердің бірі мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру болып табылатындығын көрсетті. 1970-80 жылдары бірқатар батыстық елдерде мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыруға бағытталған әкімшілік басқару реформасы жүзеге асырылды. 1990 жылдары осындай реформаны Орталық және Шығыс Еуропаның посткоммунистік елдері жүргізді. Мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандыру мен орталықсыздандыру арасындағы балансты сақтау бұл реформаның маңызды бөлігі болды.
Теориялық тұрғыдан алғанда мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансы және осы негізде, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру түрғысынан келгенде, осындай балансқа қол жеткізу заңдылықтарын анықтаудың әлемдік тәжірибесін зерттеу үлкен қызығушылық туғызуда. Мұндай зерттеу Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасының жүзеге асырылуы мен тереңдетілуінің теориялық тұғырының негізін жасайды.
Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасына теориялық талдау жасау мемлекеттік басқару жүйесінің бүгінгі күйін билікті орталықтандыру жөне орталықсыздандыру түрғысынан зерттемей мүмкін емес. Бұл тұрғыдан алғанда Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандырудың тарихи және әлеуметтік-экономикалық алғышарттарын ашып көрсету әсіресе маңызды. Республикадағы биліктің орталықтанған жүйесінің институтталуына талдау жасау және осының негізінде елдегі мемлекеттік басқару жүйесінің ядросы ретіндегі орталықтың қүрылымын анықтаудың да маңызы үлкен.
Орталықтанған басқару жүйесі бар басқа да унитарлы мемлекеттердегі сияқты Қазақстанда да мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандыру және орталықсыздандыру балансына қол жеткізуде орталықсыздандыру шешуші мәнге ие болады. Осыған байланысты мемлекеттік басқаруды орталықтаңдыру деп нені түсінеміз деген сұрақ туады. Бұл түсінікке қандай мазмұн беріп, қандай компоненттер ендіргенімізге орталықсыздандырудың теориялық мәні ғана емес, сонымен бірге Қазақстан Республикасындағы нақты әкімшілік реформасы тәжірибесінің өзі де тәуелді болады.
Тақырыптың зерттелу деңгейі. Мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансы жету кешенді және көпжақты мәселе болып табылады. Ол мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың алғышарттары мен факторларын және Қазақстан мен басқа да посткеңестік мемлекеттердегі бүкіл саяси жүйені зерттеуді білдіреді. Алайда, отандық саясаттанушылар бұл мәселелерге жеткілікті көңіл бөліп отырған жоқ. Биліктің орталықтандырылуы мәселесіне арналған қазақстандық саясаттанушылар еңбектерінің ішінен А.М.Беліспаевтың Қазақстандағы биліктің орталықганған жүйесінің қалыптасуы деген тақырыптағы кандидаттық диссертациясы жұмысын бөліп қарауға болады [2].
Мемлекеттік басқару жүйесінің орталығы құрылымын орталық пен периферийдің өзара қарым-қатынасы түрғысынан талдамай орталықтандыру мен орталықсыздандыру балансына қол жеткізу мәселесін зерттеу мүмкін емес. Президенттік институт ядросы болып табылатын орталықтың өзі биліктің орталықтанған жүйесін институттауда да, сол сияқты бір бағыты мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру болып табылатын әкімшіліктік реформасында да шешуші рөл атқарады. Басқарудың президенттік түрі мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздаңдыру балансына қол жеткізуге ықпал жасайтын институттардың бірі болып табылады. Қазақстандық саясаттанушылардың президенттік институтқа арналған жұмыстарының көпшілігінде осы институттың ұлттық мемлекеттілікті құруына, Қазақстанның саяси-әлеуметтік жүйесін реформалауға, президенттік билікке айналдырылған күшті билік қалыптастырудағы рөліне баса көңіл бөледі. Осы тұрғыда Жаңа тәуелсіз мемлекеттердегі президенттік институт жинағын, сонымен бірге
Ж. Жүнісова [3], Е. Ертісбаев [4], М. Нәрікбаев [5] және басқалардың еңбектерін атап көрсеткен жөн. Қазақстандық саяси әдебиеттерде президенттік институттың мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудағы рөлін талдайтын жұмыс та жоқтың қасы.
Қазіргі әкімшілік басқаруды зерттеу жұмыстарында мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мәселесін талдауға көбірек мән беріледі. Қазақ саясаттануында бұл мәселе өзінің талдануының алғашқы сатысында жүр. Қазақстандық саясаттанушылар ішінен орталықсыздандырудың жалпы мәселелерін зерттеп жүрген С. Абдуллаев [6], Ж. Әлжани [7], А. Беліспаев [8],
Р. Кадыржанов [9], және басқалардың еңбектерін атап айтуға болады.
Бұл жұмыстар орталықсыздандыруды өкілеттіктер мен функцияларды мемлекеттік басқарудың орталық деңгейінен аймақтық және жергілікті деңгейлерге беретін әкімшіліктік процесс ретінде қабылдауға негізделген. Алайда, әкімшілік басқаруды казіргі сатыда зерттеу орталықсыздандыруды кешенді саяси-әлеуметтік процесс ретінде кеңірек түсінуді талап етеді. Бұлайша түсінілетін орталықсыздандыруға өкілеттіктер мен функцияларды бөлісу ғана емес, сонымен бірге бірқатар мемлекеттік функцияларды этатсыздандыру мен қазіргі қоғамның негізгі секторлары мемлекет, бизнес және азаматтық қоғамның әлеуметтік серіктестігі жатады.
Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың осындай синтетикалық түсінігі қазақстандық саясаттану үшін, белгілі бір шамада, соны болып табылады. Отандық саясаттануда мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың осындай түсінігіне негізделген жұмыстар жоқтың қасы. Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздаңдырудың жекелеген аспектілерін ашатын жұмыстар бар.
Бұл, бірінші кезекте орталықсыздандырудың Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру сияқгы аспектілеріне қатысты. Бүл мәселе қазақстандық саясаттану және басқа да әлеуметтік ғылымдарда кеңінен талқыланатын өзекті мәселелер қатарына жатады. Республикадағы жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыруды институттық талдау барысында саясаттану және құқықтық саладағы жүмыстар ұштасып жатады. Олардың арасында
Ө. Байгелді [10], А. Жанүзақова [11], Г. Илеуова [12], К. Қазкенов [13],
К. Кубаев [14], Р. Сақиева [15], П. Своик [16], Г. Телебаев [17], К. Шәріпбаев [18] және басқалардың еңбектерін атап айтқан жөн. 2002 жылы ақпан айында өткізілген Қазақстан Республикасындағы орталықсыздандыру және жергілікті өзін-өзі басқару тақырыбындағы ғылыми конференция материалдары қызығушылық туғызды. Ғалымдар, мемлекеттік орындар, саяси партиялар, ҮЕҰ өкілдері, сонымен бірге шетелдік ғалымдар қатысқан бұл конференция материалдары Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі баскарудың қалыптасуы мен дамуы жөнінде елеулі мөлшерде талдаулар береді [19].
Жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыруға біз зерттеген саланың қазақстандық қоғамның негізгі секторларының мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудағы өлеуметтік серіктестігі сияқты аспектісі де кіреді. Мемлекет, бизнес және кәсіподақтардың әлеуметтік-еңбек мәселелерін шешудегі өзара әсері түріндегі әлеуметтік серіктестік мәселелеріне А.Жүсіпованың Қазақстан Республикасындағы өлеуметтік серіктестікті институттаудағы кәсіподақтардың рөлі [20] деген тақырыбындағы және Ж.Момынбаевтың Өтпелі кезендегі Қазақстандағы патернализм және әлеуметтік саясат [21] деген тақырыбындағы кандидаттық диссертация жұмыстары арналған. Әлеуметтік серіктестік мәселелерінің талданымы Қазақстан Республикасы мәдениет, акдараттар және қоғамдық келісім министрлігінің жинақарында кең тұрғыда келтірілген, онда ҮЕҰ өкілдері мемлекет пен ҮЕҰ-дың бірқатар мемлекеттік әлеуметтік бағдарламаларды орындауда араларындағы жауапкершіліктердің бөлінуі мәселелері бойынша өзара ықпалдасуы жөнінде тәжірибелер бөлісіп, пікірлерін білдірді [22].
Автордың Қазақстандық саясаттанушылардың аталған жұмыстарына талдау жасауы Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың орталықтандырылуы мен орталықсыздандырылуы балансына қол жеткізу мәселесін ой елегінен өткізіп, оның теориялық жөне практикалық шешілуінің жолдарын ұсынуына көмектесті.
Зерттеудің негізгі мақсаты: бүгінгі Қазақстандағы мемлекеттік басқарудың күйіне кешенді талдау жасап, орталықтандыру мен орталықсыздандыру балансына қол жеткізу қажеттігін елдегі әкімшілік реформасы тұрғысында негіздеу.
Зерттеу мақсатынан туындайтын негізгі міндеттерді:
oo орталықтандыру және орталықсыздандыру балансына қол жеткізу қажеттігін Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасының басымдылықтарының бірі ретінде негіздеу;
oo Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандырудың тарихи, экономикалық және этносаяси алғышарттарын ашып көрсету;
oo Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың орталықтанған жүйесінің ядросы болып табылатын орталықтың құрылымын айқындау;
oo Қазақстандағы мемлекеттік баскаруды орталықсыздандырудың негізгі бағыттарын ашу;
oo Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және азаматтық қоғамды дамыту әдістері ретіндегі қазақстандық қоғамның негізгі секторларының әлеуметтік серіктестігін негіздеу;
oo федеративті жөне унитарлы мемлекеттердегі мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансының эволюциясының негізгі басқыштарын анықгау және осы негізде оның жетістіктерінің заңдылықтарын саяси, ұйымдық және басқа тұрғыларда түйіндеу;
oo Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру үлгісін биліктің орталықтануы және орталықсыздануы балансына қол жеткізу тұрғысында жасау;
oo мемлекеттік басқарудың орталықтандырылуы мен орталықсыздандыры-луы балансына қол жеткізуге Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасы тұрғысында ғылыми-тәжірибелік ұсыныстар жасау.
Диплом жұмысының практикалық мәні оның қағидалары мен тұжырымдарын Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру бағытындағы әкімшілік реформасының ұлғаюы мен тереңдеуі кезінде мемлекеттік органдардың пайдалануы мүмкіндігімен түсіндіріледі. Диплом жұмысының қағидалары мен тұжырымдарын жергілікті мемлекеттік басқару және жергілікті өзін-өзі басқару жөнінде арнайы курстарында пайдалануға болады.
Зерттеудің деректік қоры ҚР Конституциясы, ҚР Президенті Н.Ә. Назарбаевтың Қазақстандағы әкімшілік басқару мәселелері жөніндегі еңбектері мен сөйлеген сөздері, ҚР Президентінің қазақстан халқына әр жылдардағы жолдауы, ҚР жергілікті мемлекеттік басқару жөніндегі заңы, мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру Концепциясы және басқа да мемлекеттік құжаттар құрайды.
Дипломның құрылымы мен көлемі. Жұмыста қойылған міндеттер мен мақсаттар және зерттеудің логикасы дипломның келесі құрылымын анықтайды: кіріспе, үш бөлім, қорытынды және пайдаланылған әдебиеттер тізімі.
1 ҚАЗАҚСТАНДА МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫҢ
ОРТАЛЫҚТАНДЫРЫЛУЫ МЕН ОРТАЛЫҚСЫЗДАНДЫРЫЛУЫ ТЕПЕ-ТЕҢДІГІН ЗЕРТТЕУДІҢ
ТЕОРИЯЛЫҚ-ӘДІСТЕМЕЛІК НЕГІЗДЕРІ
1.1 Әкімшілік реформалаудағы орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу тепе-теңдігін зерттеудегі негізгі түсініктер мен әдістер
Алып жатқан жері үлкен және біртекті емес аймақтарға бөлінетін Қазақстанда мемлекеттік басқаруда орталық және жергілікті биліктердің қатынасы өзекті мәселеге айналып отыр. Қазақстан мынадай аймақтарға бөлінеді:
oo Оңтүстік (Жамбыл, Оңтүстік-Қазақстан, Қызылорда облыстары);
oo Батыс (Маңғыстау, Атырау, Батыс-Қазақстан, Ақтөбе облыстары);
oo Солтүстік (Қостанай, Солтүстік-Қазақстан, Павлодар облыстары);
oo Шығыс (Шығыс-Қазақстан облысы);
oo Орталық аймақ (Қарағанды және Ақмола облыстары);
oo Оңтүстік-Шығыс (Алматы облысы, Алматы қаласы].
Бұлай аймақтарға бөлінуді қатаң бөліну деп қарастырмаған жөн, олар өзара шектесу орындарында бір-біріне біртіндеп өтеді. Дегенмен, бұл аймақтарды экономикалық, мәдени, тарихи, демографиялық, ұлттық-этникалық тұрғыдан қарастырғанда олардың бір-бірінен айырмашылығы білініп тұрады. Бұл жөнінде жеткілікті жазылып жүргендіктен біз қайталап айтуды жөн көрмедік.
Бүгінгі Қазақстанда орталық-периферия қатынасы орталық биліктің жергілікті билікке елеулі ықпалы арқылы сипатталады. Бұл жағдай Қазақстан ғана емес посткеңестік мемлекеттердің барлығына да тән, яғни оларда да билік қатаң орталықтандырылған.
Кең тұрғыда алғандағы мемлекеттің біртекті еместігі оның шекараласу өңірлерінде кіші ауқымда, яғни әкімшілік тұрғысындағы мемлекеттің біртекті болмауын туғызады. Бұл тұста әкімшілік деп белгілі бір ұлттық мемлекет шеңберінде өмір сүріп, қоғамды басқаруды жүзеге асыратын саяси-әлеуметтік институтты түсінеміз. Мемлекеттің осындай объективті себептегі біртекті еместігінен оның қоғамды басқарушы институты құрылымының орталық және жергілікті биліктерге бөлінуі келіп шығады.
В.А. Халипованың пікірінше орталық билік, біріншіден, мемлекеттің орталығында, яғни, астанасында жүзеге асырылады, ол мемлекеттік жоғарғы орындардың сәйкесті жоғарғы басқарма, мекеме және лауазым иелеріне билігі болып табылады. Екіншіден, орталық билік елдің ең жоғарғы басқарушы билік түйіні болып табылады [23].
Орталық билік елдің біртұтас саяси-әлеуметтік өміріне, дербестігіне, ұлттық қауіпсіздігіне, аймақтық тұтастығына, қоғам мүддесін қорғауға, халықаралық аренадағы мемлекет қызметіне жауап береді. Орталық биліктің жоғарғы орындары заң шығарушы, өкілетті, атқарушы және сот билік тармақтарына бөлінеді. Алайда олардың өзара қарым-қатынасы саяси жүйенің сипаты және басқа факторларға байланысты әр түрлі елде әр басқа болып келеді. Осыған байланысты мемлекеттерді парламенттік, президенттік, парламенттік-президенттік басқару түрі деп бөледі.
Мемлекеттің географиялық, мәдени, этникалық, тарихи және басқа тұрғыдағы маңыздылығы мен аймақтық біртекті еместігіне орай орталық билікпен қатар жергілікті билік те болады.
Жергілікті билік аты айтып тұрғандай, жергілікті жерлердегі орындар мен мекемелер сияқты институттар атқаратын билік болып табылады [24].
Жергілікті билік белгілі бір дәрежеде орталық билікті толықтырып, оның ықпалы мен беделінің елдің түкпір-түкпіріне таралуын жүзеге асырып отырады.
Орталық билік өзі басқарып отырған елді әлеуметтік-экономикалық және саяси бүтін тұрғыда қарастырса, жергілікті билік өзі әрекет жасайтын аймақтың экономикалық, тарихи, демографиялық, экологиялық және басқа ерекшеліктеріне орай қалыптасады.
Жергілікті биліктің орталық билікке қарағанда нақтылы бір бағыт ұстанымы болатынын ескеру қажет. Мемлекет орталығы жүзеге асырып отырған орталық билік мемлекеттік билік болып табылады, ол елдің ұлттық мүддесін көрсету және қорғауға бағытталған. Басқаша айтқанда, бүгінгі ұлттық мемлекет біртұтас азаматтық принциптеріне негізделген қауымдастықтың белгілі бір геосаяси аумағында өмір сүріп жатқан ұлттың мүддесін білдіруші саяси-әлеуметтік институт түрінде қалыптасып өмір сүреді.
Географиялық жағынан алғанда орталық билік пен ел тұрғындары арасында, астана тұрғындарын айтпағанда, белгілі бір алшақтық бар. Бұл тұрғыдан қарағанда жергілікті билік ел тұрғындарына етене жақын болып табылады. Алайда, жергілікті билік өзінің саяси-әлеуметтік қызметіне, яғни басқару әрекетіне сай ұлттық мүдде емес, жергілік қауым мүддесін көтереді. Сондықтан, жергілікті билік толық мемлекеттік сипат алуы мүмкін (бүгінгі Қазақстанда орын алатындай), немесе жергілікті өзін-өзі басқарудың сипатына қарай мемлекеттік және мемлекеттік емес биліктердің үйлесімі мен өзара әсері түрінде көрінуі мүмкін.
Біз тақырыбымызды зерттеу алдында Жалпы саяси орталықтандыру және мемлекеттік билікті орталықтандыру деп нені түсінеміз? - деген сұраққа жауап беріп көрелік. А.Н. Смирнов саяси орталықтануды бұрынғы бірнеше автономиялық бірліктердің бір орталықтың айналасына бірігуінен тұратын ұйымдасу процесі деп түсіндіреді. Бұл процесс саяси субъектілердің қатынастары, қоғамдағы мүдделері және мақсаттарының жаңа жүйелерін белгілеумен, немесе өзіне тән құрылымы, субординациясы және біртұтас орталығы бар саяси жүйе мен жүйе бөліктерінің тұтастығын қамтамасыз ету қажеттігімен байланысты. Орталықтандыру - орталық пен периферияның болуы және олардың арасында билеушілік және бағынушылық қатынастарының қалыптасуы болып табылады [25].
Мемлекеттік басқарудың орталықтануын мемлекеттік билікті біртұтас иерархиялық пирамида түрінде ұйымдастыру тәртібі деп түсінеміз. Бұл пирамиданың төменгі бөлігінде тұрған элементтерінің өзінің деңгейінде жоғарғы орындардан тәуелсіз жұмыс істеуіне ешқандай да құқығы, немесе елеулі автономиясы жоқ, олар жоғарғы орындарға толығымен бағынады. Мемлекеттік басқаруды орталықтандырудың негізгі шарты - оған жетекшілік пен басқарудың маңызды, шешуші қызметтерін топтастыру болып табылады.
Алайда, орталықтандырылу мемлекеттік басқаруды ұйымдастырудағы мүмкін болатын жалғыз әдіс емес. Мемлекеттік басқару жүйесінде оның орталықсыздандырылуы да үлкен мәнге ие. Талдауымызды жалғастырмас бұрын біз мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылу деп нені түсінеміз деген сұраққа жауап беру қажет. Ресей зерттеушісі Г.В. Каменская орталықсыздандыруды биліктің өкілеттіктерін немесе басқарушылық функцияларын аймақтық және жергілікті билік орындарының құзырына бөліп беру процесі деп түсіндіреді [26].
Осыдан, орталықтандырылу мен орталықсыздандырылудың тіпті де қоғамдағы әкімшіліктік және саяси ұйымдардың бірін-бірі болдыртпайтын түрлері емес екендігін атап көрсеткен жөн. Мемлекеттік басқарудың барлық салалары мен деңгейлерінде міндетті түрде, биіктің орталықтандырылуының да және орталықсыздандырылуының да элементтері бар болып табылады. Міне, сондықтанда да жергілікті басқаруды реформалауды жүзеге асырудағы басты мәселе елдегі нақты жағдайлар мен жергілікті басқарудың алдына қойылып отырған міндеттерге сай биліктің орталықтандырылуы мен орталықсыздандырылуы арасындағы қалыптасатын тепе-теңдікте болып отыр.
Біз жоғарыда мемлекеттік басқарудағы Қазақстанға және басқа посткеңестік мемлекеттерге тән сипат оның орталықтандырылуы, яғни орталық билік орындарының аймақтық және жергілікті орындарға үстемдік жасауы, көбіне аймақтар мен жергілікті жерлердегі билік орындарының қызметінің тиімсіз жүруіне алып келетіні жөнінде айтқан болатынбыз.
Әлемдік тәжірибе көрсеткендей, орталықтандырылған басқару жүйесінің тиімсіздігін болдырмаудың бірден-бір тәсілі оны орталықсыздандыру болып табылады.
Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың әлемдік заманауи тәжірибесі әр түрлі елдердегі ұлттық, тарихи, мәдени және басқа ерекшеліктердің әр алуандығынан келіп шығатын үлкен көпжақтылығымен ерекшеленеді. Сонымен бірге, көрсетілген процестерді олардың жалпылығы, әмбебаптығында қарастыруға мүмкіндік беретіндей бірқатар заңдылықтарды, типтік сипаттарды бөліп алуға болады.
Орталықсыздандыру процестерінің заңдылықтары, типтік сипаттары заманауи әлемнің әртүрлі мемлекеттерінде жүзеге асырылған әкімшілік реформалардың негізгі мақсаттарымен және бағыттарымен байланысты. Әкімшілік реформалардың мақсаттары мен бағыттарының өзі келесідей негізгі тақырыптардың, немесе мәңгілік дилеммалардың төңірегіне шоғырланған:
oo үш секторлардың, яғни мемлекет, бизнес және азаматтық қоғамның аралығындағы шекара қалай жүргізілуі тиіс;
oo саясат пен басқарудың арасындағы шекара қалай жатыр;
oo әкімшілік бостандыққа қандай шектеу жасалады;
oo мәдени азшылықтың мүдделері мен ерекше қажеттіліктеріне жауап беретіндей етіп қоғамдық институттарды қалай жобалауға болады;
oo орталықтандыру мен орталықсыздандыру тепе-теңдігінің мәні қандай;
oo бір атқарушы бір ғана басшылыққа қызмет жасағаннан ұйым ұта алады ма;
oo қоғамдық сектор құрайтын формальді түрдегі көптеген автономдық функционалдық (қызметтік тұрғыда) тәуелсіз ұйымдардың жұмысын қалай тиімді реттеп отыруға болады;
oo биліктің атқарушы орындарының қызметтерін қалай тиімді өлшеуге болады;
oo мемлекеттік қызметкерлердің парызы мен жауапкершіліктері қандай [27].
Аталған сұрақтардың ішінде қоғамды мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу балансы жөніндегі сұрақ бізді бірінші кезекете қызықтырады. Жұмыстың негізгі тұжырымы мемлекеттік басқару жүйесінде орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу арасында баланс болу керек дегеннен тұрады. Мұндай текті баланс барлық деңгейдегі мемлекеттік басқарылуы толық орталықтандырылғандығымен ерекшеленіп отырған Қазақстандағы мемлекеттік басқару жүйесі реформасының басты мақсаттарының бірі болуы тиіс.
Бұл жерде мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу балансы жөніндегі принципті мәселе көтеріледі. Басқаша айтқанда, қоғамды басқарудағы орталықтық және орталықсыздық элементтердің өзара байланысы жөніндегі мәселе. Әрине, орталықтандырылу және орталықсыздандырылу арасындағы баланс мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтық және орталықсыздық элементтері теңдей екіге бөлінген дегенді білдірмейді.
Мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу элементтерінің қатынасы жөніндегі мәселеге саяси ғылым мен күрделі жүйелерді басқару, соның ішінде мемлекетті басқару теориясындағы ауқымды мәселелер жатады. Диплом жұмысындағы қойылған міндеттерді шешу тұрғысынан түсіну үшін мемлекеттік басқару теориясының негізгі ұғымдарына жүгіну керек.
Саясаттану мен мемлекеттік басқару теориясындағы алғашқы кездесетін ұғым мемлекет жөніндегі ұғымнан бастаған жөн. Мемлекет деп белгілі бір аумақтағы қоғамдық өмірді ұйымдастырушы саяси институттар жүйесін түсінеміз [28]. Мұнда, әрине адамдар орналасқан аумақ жөнінде әңгіме болып отыр. Мемлекеттік аумаққа тиістіліктің өзі ондағы тұрып жатқан адамдарды белгілі бір етенелесуді қалыптастырып және оларды заманауи саясаттануда ұлт, немесе ұлт-мемлекет деп аталатын саяси әлеуметтік қауымдастыққа біріктіреді.
Жоғарыда айтылғандай мемлекет ұғымы саяси ғылым үшін алғашқы және басты болуы тиіс, сондықтан да оның анықтамалары өткір ғылыми пікірталас тақырыбына айналып жүр. Макс Вебердің Саясат кәсіп ретінде деп аталатын жұмысында заманауи мемлекетке берген анықтамасы көпке танымал болып отыр. Ол мемлекеттің негізгі үш сипатын бөліп көрсетеді: белгілі бір аумағы (территориясы) болуы, мемлекеттік билікті жүзеге асырушы мекемелер мен арнайы орындардың ерекше жүйесі болуы, сонымен бірге заңдылықтары, құқықтық жүйесі болуы қажет. Вебер берілген аумақтағы күштерді заңды түрде қолдану құқығына ие болатындай әлеуметтік институттар болмаған жерде анархия билейді деп тұжырымдайды. Вебер адамдар неліктен өздерін басқаратындарға бағынады деген сұрақ қоя отырып, мемлекет қызметінің басты мазмұнына - билік жүргізуге заңды сипат беруге ұмтылушылыққа көңіл аударады [29].
Мемлекет бір қатар ішкі және сыртқы маңызды қызметтер атқарады. Саяси-әлеуметтік тұрақтылыққа қол жеткізу, қоғам жетістігіне қызмет ету ішкі қызметтердің бастысы болып табылады. Мемлекет саяси мүдделердің тартысы кезінде бас төреші ретінде болуға, әлеуметтік мәселелерді ушықтырмай, оларды бейбіт жағдайда шешуге ұмтылады. Мемлекет сонымен бірге мынадай ішкі қызметтерді атқарады:
oo экономикалық процестердің бас үйлестірушісі және реттеушісі ретінде экономикалық мәселелерді;
oo әлеуметтік қамсыздандыру жүйесін, қоғамдық өтемелерді, әлеуметтік қамқоршылықты, денсаулық сақтауды дамытуды қамтамасыз ете отырып, әлеуметтік мәселелерді;
oo ұлттық ғылым мен мәдениетті сақтау және өрістетудің, халыққа білім беру жүйесін дамытудың басты кепілі бола отырып, мәдени-ағарту мәселелерін;
oo өз аумағындағы қоршаған ортаны қорғауға жауап бере отырып, экология мәселелерін.
Мемлекеттің сыртқы қызметтері оның халықаралық аренадағы мүдделері мен мақсаттарын жүзеге асыруға бағытталған.
Олардың негізгілері мыналар: ұлттық қауіпсіздікті қамтамасыз ету, халықаралық ұйымдарда мемлекет мүдделерін сақтау, өзара тиімді бірлескен қызметтерді дамыту, ауқымды мәселелерді шешуге қатысу.
Дәстүрлі мемлекетке қарағанда заманауи мемлекет, көріп жүргеніміздей, көптеген қызметтерді атқарады. Бұл қызметтер орталықтық деңгейде де, сол сияқты аймақтық және жергілікті деңгейлерде де орындалады. Бұл заманауи мемлекет саяси да басқарушылық та қызметтерді орындайды дегенді көрсетеді. Соған орай мемлекет заманауи қоғамның саяси жүйесіне де әкімшілік-басқару жүйесіне тиісті болады. Сондықтан да мемлекеттік билік жүзеге асырып отырған саяси басқару, және мекемелер мен қызмет орындарының ерекше жүйесі ретіндегі әкімшілік аппараты жүзеге асырып отырған мемлекеттік басқарулардың ара жігі жөнінде әңгіме етуге болады.
Мемлекеттік билік пен мемлекеттік басқарудың көрсетілген айырмасы заманауи қоғамда қоғамдық құрылымды түсіну үшін де, сонымен бірге оны басқарудағы орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу балансын зерттеу үшін де маңызды.
Бұл айырма қоғамның саяси жүйесі мен оның әкімшілік жүйесінің айырмасымен анықталады.
Заманауи қоғамның күрделігіне орай саяси жүйе мен әкімшілік жүйенің ара жігі барлық кезде анық бола бермейді. Бұл айтылып отырғандар саяси және әкімшілік жүйелерге ғана емес, сонымен бірге заманауи қоғамның басқа да жүйелеріне қатысты. Мысалы Д. Истон қоғамдағы саяси және экономикалық жүйелердің арасындағы айырмашылықты ажыратып көрсету көп жағдайда күрделі болатындығын айтады. Бұл заманауи адамның бір уақытта бірнеше рөлдерді орындайтындығымен, бір-бірінен ажырағысыз бірнеше тұрғылары болуымен байланысты [30].
Осы жағдай қоғамның саяси және әкімшілік жүйелеріне де қатысты, себебі мемлекеттік биліктің жоғарғы сатыларында мемлекет басшысының, премьер-министрдің, министрлердің, еліміздегі аймақтық билік жетекшілерінің қызметкерлеріндегі саяси және басқарушылық қызметтерді айыру өте қиын.
Ресей саясаттанушысы И.А. Василенко мемлекеттік элита қызметіндегі саяси және басқарушылық қызметтерді ажырату үшін мемлекеттік басқару және саяси басқару ұғымдарын ендіреді. Мемлекеттік басқару - бұл өмірде мемлекеттік - әкімшілік аппарат арқылы жүргізілетін саяси және әкімшілік шешімдер қабылдау жүйесі болып табылады. Саяси басқаруға саяси шешімдер қабылдау жүйесі, мемлекеттік дамудың барлық басымды бағыттары бойынша мемлекеттік саясат және мемлекеттік бағдарламалар жасау жатады [31].
Мемлекеттік басқару мемлекеттік-әкімшілік басқару аппараты көмегімен жүзеге асырылса, саяси басқаруға қатысты мұндай анықтама жасалмайды. Бұл мемлекеттік және саяси басқарулардағы саяси және әкімшілік шешімдерді кім, қандай субъектілер қабылдағанына да байланысты.
Біздіңше, саяси және мемлекеттік басқаруларды айырмалау көбіне саяси режім түрімен, сонымен бірге қоғамдағы қабылданған мемлекеттік басқару түрімен анықталады. Заманауи дүниеде саяси режімдер авторитарлық және демократиялық болып екіге бөлінетіні белгілі.
Авторитаризм саяси оппозицияны болдыртпайтын, бірақ сыртқы саяси аймақта жеке тұлға мен қоғамның автономиясын сақтайтын бір кісінің немесе топтың шектеусіз билік құруы деп түсіндіріледі [31, 72 б.]. Осыдан түйіндейтініміз, авторитаризм жағдайындағы саяси басқару жоғарғы басшының немесе онымен ресми (институттық), әлде бейресми (отбасылық, жеке жақындық және т.б.) қатыстар арқылы байланысқан, оған жақын кісілер мен топтардың құзырындағы іс болып табылады.
Ал мемлекеттік орындар басшылары, атқарушы, заңдылық және сот биліктері жетекшілеріне келетін болсақ, олар шын мәнінде саяси тұлғаларға жатпайды. Бұл жетекшілер, басқаша айтқанда, саяси билікке емес, мемлекеттік басқару қызметіндегі мемлекеттік билікке жатады. Авторитарлық жүйедегі саяси басшылық саяси шешім қабылдау билігіне ие бірнеше кісінің ғана қолында. Мемлекеттік басқару болса, ол саяси басқаруға бағынады және соның бақылауында. Бұл авторитарлық қоғамның барлық басқа да жүйелеріне тән.
Демократия жағдайында саяси аймаққа аз ғана топтың монополиясы орын алмайды. Оған көптеген саяси субъектілер - барлық билік тармақтары орындары, аймақтық билік және жергілікті өзін-өзі басқару орындары, саяси партиялар, БАҚ, азаматтық қоғам институттары және т.б. қатысып, әрекет жасайды. Әрине олардың саяси және мемлекеттік басқару тұрғысынан алғанда салмақтары бірдей емес, сонда да олардың саяси процестердегі пікірлері мен ұстанымдарын ешкім елеусіз қалдыра алмайды.
Демократиялық режімдер парламенттік және президенттік басқару деп негізгі екі түрге бөлінеді. Бұл басқару түрлері арасында мемлекеттік билік (саяси жүйе) пен мемлекеттік басқару (әкімшілік жүйе) айырмасына әсер жасайтын белгілі бір айырма бар. Көбіне бұл айырма саяси режімдегі саяси партиялар атқаратын рөлмен анықталады.
Парламенттік басқару түрінде парламент заң қабылдауға толық құқық берілген ең жоғарғы билік орны болып табылады.
Парламент мемлекеттегі жоғарғы билік орны ретінде негізгі атқарушылар саяси партиялар болатын парламенттік сайлауларда жасақталады. Парламенттік сайлауда жеңіске жеткен партия басқарушы тұрғысына ие болады, яғни өз бетінше, немесе басқа партиялармен бірлесе отырып атқарушы биліктің ең жоғарғы орны үкіметті құруға құқық алады. Жетекші партияның лидері үкіметтің премьер-министрі, яғни мемлекеттің атқарушы билігінің басшысы болады.
Жеңген партияның басқа басты қайраткерлері министрлер қоржындарын иеленіп, мемлекеттің қызмет әрекетін қаржылық, экономикалық, сауда, құқықтық, мәдени, білім беру, әлеуметтік, халықаралық және басқа салаларда бағыттап отыруға мүмкіндік алады.
Парламенттік басқаруда үкімет министрлері, ең әуелі, парламенттік сайлауларда жеңіске жеткен өз партияларының өкілі ретінде, саяси тұлғалар болып табылады. Сондықтан да олар өз қызметінде партияның сайлау алдында қоғамға ұсынған жалпы сайлау алды тұғырнамасын басшылыққа алады. Парламент сайлауындағы жеңісі қоғамның осы тұғырнаманы қолдап, ол тұғырнаманы қоғамды жақын болашақта, яғни парламенттің осы құрамы қызметінің мерзімінде, немесе одан да ұзағырақ мерзімде дамытудың бағдарламасы ретінде жүзеге асыруда партияға сенуі дегенді білдіреді.
Праламенттік басқаруда министрлер басты саяси партияның өкілдері ретінде ең алдымен саяси тұлғалар болып табылады, саяси функцияларды орындайды. Сонымен бірге олар өз партиялары билік басында тұрған уақытта мемлекеттік басқарушылар болып та табылады. Егер партия келесі парламент сайлауында жеңіліп, үкіметті қалыптастыру мандатынан айрылып жатса, онда оның жетекшілері парламент депутаты ретінде саяси тұлға болып қалады, бірақ мемлекет басқарудағы қызметін тоқтатады.
Парламенттік басқару жағдайындағы елдерде жоғарғы мемлекеттік басшылықтағы - премьер-министр, министрлер және мемлекеттік басқармалар мен корпорациялар басшыларымен бірге билік басында қандай партия отырғанына тәуелсіз өз жұмыстарын жүргізе беретін мемлекеттік басқарушылар мен шенеуніктердің үлкен армиясы да болады. Бұлар сайланбалы үкіметке бағынатын, кез-келген партия бағдарламасын қолдана отырып мемлекетке қызмет ететін саяси бейтарап өкілдер [32].
Осылайша, парламенттік басқару түріндегі саяси режімде қоғамдағы саяси және әкімшілік жүйелер арасындағы ара жікті жеткілікті ажыратуға болады. Бұл сол қоғамның саяси және мемлекеттік жүйесінде саяси партиялар үлкен рөл алатындығымен байланысты.
Президенттік басқару түріндегі саяси режімдерде саяси партияларға қоғамдық өмірде аз рөл тиесілі болады. Бұл жерде президент біруақытта мемлекетті де басқарады және атқарушы билікке де жетекшілік етеді. Ол өзін ұсынған саяси партияның өкілі ретінде президент сайлауында сайланады. Оның саяси тұғырнамасы негізінен оны ұсынған саяси партияның идеологиясымен сәйкесті келеді, сонымен бірге оның өзінің де жеке ұстанымдары мен құндылықтарының із таңбасы көрініп тұрады.
Бұл айтылғандар президентті ұсынушы партияның өкілдерінен жинақталатын үкіметті президенттің қалыптастыруына да қатысты, мұнда да көп мәселе президенттің өзінің жеке қолдауына байланысты. Парламентпен бірге президент те мемлекеттік биліктің бет-бейнесі және нақты жүргізушісі болып табылады, яғни өз қызметінде саяси функцияларды да және мемлекеттік басқару функцияларын да орындайды.
Үкіметтің құрамындағы министрлерге келетін болсақ, олар да саяси тұлғалар болып табылады, бірақ президентке қарағанда елеулі төменгі деңгейде. Мысалы, АҚШ-та кабинет мүшелері өз тұрғысы бойынша сәйкесті сала жөніндегі президенттің кеңесшісі, содан кейін сәйкесті министрлік немесе басқарманы басқарушы болып табылады [33]. Олар атқаратын саяси функциялар көбіне президентке байланысты, сондықтан сәйкесті саладағы олар ұсынатын мемлекет саясаты мен бағыты президент идеяларымен сәйкес келмесе, президент оларды министрлік қызметінен түсіре алады. Қайсыбір кеңесші немесе көмекші болмасын қандай да бір мәселеде президент көзқарасына ықпал жасай алады, бірақ барлық уақытта соңғы сөз президентте қалады.
Президенттік басқаруда министрлер саяси тұлғаға қарағанда көбірек мемлекеттік басқарушы болып келеді. Сонымен бірге оларда саяси функциялар болмайды, немесе аз болады деп тұжырымдау да қате болады. Нақты жағдайда орталық биліктің кез-келген министрлігі немесе мемлекеттік орны қызметінде саяси да және әкімшіліктік те мезеттер болады.
Қазіргі қолға алынып жатқан Қазақстандағы әкімшілік реформасы министрліктер мен басқармалардың қызмет әрекеттерін саяси және әкімшілік құраушыларға жіктеуге негізделген. Біз Қазақстандағы әкімшілік реформасын мұқият талдауға кіріспес бұрын жалпы әкімшілік реформасының бізге қажетті теориялық аспектілерін қарастырайық.
Әкімшілік реформасын мемлекеттік аппараттық жұмысының тиімділігі мен қабылданған шешімдердің сапасының жетілуін арттыруға бағытталған құрылымдық өзгерістер процесі деп түсінеміз. Әлемнің жетекші елдеріндегі соңғы жылдары жүргізілген әкімшілік реформасының әсіресе елеулі себептерін талдау барысында белгілі болғаны:
oo ақпараттық технологиялардың үдей дамуы мемлекеттік басқару аясына ақпараттық жүйені ендірумен байланысты елеулі құрылымдық өзгерістерді қажет етуі;
oo мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру барлық сапалық өлшемдері бойынша бизнес аясындағы басқарудан, әсіресе корпоративті менеджменттен қалыс қалуы;
oo мемлекеттік бюджет дефицитінің өсуі және мемлекеттік басқарудың көптеген функцияларын бүгінгі күнге сай қамтамасыз етуге қажетті тетіктер жетіспеуі;
oo ақпараттық технологиялар мен менеджментті үздіксіз жетілдіру аясындағы басқару функцияларының тұрақты қымбаттауы;
oo ғылым, техника және өндірісті дамытудағы жаңа бағыттардың пайда болуымен байланысты мемлекеттік құрылымның шектен тыс ұлғаюы, осының салдарынан мемлекеттік аппарат ішінде бірін-бірі қайталайтын құрылымдар жасалып, құзырлықтар аумақтарының айқасуына алып келуі;
oo оппозициялық саяси партиялардың мемлекеттік аппаратты орталықсыздандыру және жергілікті бостандықты қорғауды талап етуі;
oo мемлекеттік аппараттағы пайдасыз лауазымдарды қысқартуға ұмтылу; қызметкерлердің өз міндеттеріне қатынасындағы қызғаныштық сезімнің көбірек болуын қадағалау; жауапкершілік сезімін арттыру;
oo үнемді және тиімді мемлекеттік аппарат құруға ұмтылу - қолда бар тетіктер арқылы жоғарырақ нәтижелерге жету, немесе азырақ шығын жұмсап сондайлық нәтижелер алу [1, 1 б.].
Қазақстандағы әкімшілік реформасы 2004 жылдың қыркүйек айында бастау алды. Оның басты бағыттары мыналар:
1. Басқарудың орталық деңгейінің құрылымын жетілдіру.
2. Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктердің жіктелуі және жергілікті мемлекеттік басқару құрылымын реформалау.
3. Мемлекеттік басқаруды бюрократсыздандыру.
4. Мемлекеттік қызметті жетілдіру.
5. Экономиканың мемлекеттік секторын басқаруды жетілдіру.
Әкімшілік реформада аталғандардың алғашқы екі бағытына ерекше мән беріледі. Мемлекеттік басқарудың орталық деңгейінің құрылымын жетілдіруге келсек, әкімшілік реформасының бастамашысы, Президент Н. Назарбаев Үкіметтің және мемлекеттік орынның құрылымы саясатты құру, оны орындау және бақылау функцияларын дәл ажыратуға байланысты анықталады деп есептейді. Бір ғана орынның өзі ереже дайындап, өзі оны жүзеге асырып, содан соң өзі оған бақылау жасауы болмауы тиіс [1, 2 б.].
Қазақстандағы әкімшілік реформасы негізінде мемлекеттік орындар қызметтеріндегі саяси функциялар мен әкімшілік функцияларды ажыратуға ұмтылу жатыр. Әлемдік тәжірибе көрсеткендей, осы функцияларды дәл ажыратпау мемлекеттік билік орындары қызметінің тиімсіз жүруіне алып келеді.
Қазақстан Президенті әкімшілік реформасының әлемдік тәжірибесіне сүйеніп мемлекеттік басқару орындары арасында функциялардың келесі бөлінулерін ұсынды. Министрліктерге стратегиялық функцияларды, яғни сәйкесті басқару аясында мемлекеттік саясатты дайындауды тапсыру. Олар осымен қатар жүзеге асырушылық және бақылау-қадағалау функцияларымен айналыспауы қажет. Бұл функциялармен министрліктер құрамына кіретін комитеттер айналысулары тиіс. Соған орай комитеттер екі топқа бөлінуі қажет. Бірінші топқа функцияларды орындауға, яғни мемлекеттік бағдарламаларды, мөлшерлік құқықтық актілерді орындауға, қызмет көрсетуге, мемлекеттік меншік нысандарын басқаруға және басқаларға жауапты комитеттер жатады.
Екінші топты бақылаушы және реттеуші функцияларды, яғни белгілі бір саладағы заңдылықтың сақталуын бақылау және қадағалау, лицензиялау, сертификаттау, тіркеу және басқа функцияларды жүзеге асырушы комитеттер құрайды. Мемлекет басшысының пікірінше мәселеге осылай келу әрбір мемлекеттік орынның жауапкершілігін дәл анықтап жіктеуге, тежемелеу және қарымта салмақ жүйесін жасауға, министрліктер жауапкершілігін күшейтуге мүмкіндік береді. Функциялардың барлығын да қанағаттандырарлықтай жіктелу болған емес, бірақ ол ондағы реформалардың стратегиялық бағыты болады [1, 2 б.].
Қазақстандағы әкімшілік реформаның екінші маңызды бағыты мемлекеттік басқаруды әкімшіліктік орталықсыздандырумен байланысты. Бұл бағыт мемлекеттік басқарудың дамуының әлемдік тенденцияларына толық жауап береді, себебі бүкіл әлемдегі саяси партиялар мен парламентарийлердің басым көпшілігі мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылуын қолдайды. Басқаша айтқанда, билікті орталықтандыру мен орталықсыздандыру балансы қазіргі уақытта заманауи мемлекетті басқарудың негізгі жүйесі және басты шарттарының бірі болып табылады. Заманауи әлемнің көптеген жетекші мемлекеттеріндегі әкімшілік реформалары осы балансқа қол жеткізуге бағытталған. Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқару реформасы да осы мақсатты көздейді деп айтуға болады.
Президент Н. Назарбаев Қазақстанда мемлекеттік функциялардағы орталықсыздандырылу процесі қарқын алып келе жатқанын бірнеше рет атап айтты. Бюджеттік кодекс пен Жергілікті мемлекеттік басқару Заңына өзгерістер енгізудің қабылдануы реформаның бірінші кезеңі жүзеге асырылғанын білдіреді. Бұл кезеңде жергілікті деңгейге барлығы жүзден аса функцияларды беру көзделген. Бұл ең әуелі сәулет және құрылыс, қоршаған ортаны қорғау, табиғи монополия субъектілері қызметі және т.б. аясындағы реттеу функциялары болып табылады. Басқа да заңдар қабылдай отырып жергілікті деңгейге тағы да жүзден аса функция беріледі.
Биліктің орталық деңгейінен жергілікті деңгейге функцияларды беру жергілікті билік орындарынан олардың қызметін қайта құруды талап етеді, алайда мемлекет басшысының тапсыруымен жүргізілген талдау нәтижесі бұл басқару деңгейінде бірқатар шешілмеген мәселелердің бар екенін көрсетті.
Біріншіден, жергілікті атқарушы орындар саны өсуі мен мемлекеттік қызметкерлер саны әр түрлі жергілікті мемлекеттік басқару деңгейлері орындайтын функциялар көлеміне сай келмейді. Егер 1997 жыл мен 2001 жыл аралығында, әлі де болса үкімет бекіткен жергілікті басқарудың типтік құрылымы жұмыс істеп тұрған кезде облыстық деңгейде 9 өзіндік жергілікті атқару орындары жұмыс істесе, 2004 жылы олардың саны аймақтарға байланысты 16-дан 28-ге дейін жетті.
Екіншіден, жергілікті атқару орындарының ұйымдық-құқықтық келбеті тәртіптелмеуі және олар атқаратын функциялардың әрбағыттылығы көрініп тұрды.
Үшіншіден, орталық және жергілікті деңгейлердегі басқару сызбасы арасында корелляция болмады.
Төртіншіден, жергілікті мемлекеттік басқару құрылымы тұрақсыз. Әдетте әрбір әкім алмасқан сайын құрылым өзгереді, мамандар алмасады және құрамы өседі.
Міне сондықтан да жергілікті басқарудың тиімді құрылымын жасау бүгінгі күні мемлекеттік саясаттың түйінді мәселесіне айналып отыр. Әкімшілік реформа шеңберінде аталған мәселелерді шешу үшін жергілікті мемлекеттік басқарудың келесідей бір түрдегі құрылымын (әкім аппаратын қоспағанда) қарастыру керек: облыста - 20 департамент (басқарма) республикалық мазмұндағы қалада (астанада) - 20 департамент (басқарма), (мұнда қала ерекшелігін ескеру керек); ауданда ... жалғасы
Сіз бұл жұмысты біздің қосымшамыз арқылы толығымен тегін көре аласыз.
КІРІСПЕ 4
1 ҚАЗАҚСТАНДА МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫҢ ОРТАЛЫҚ-ТАНДЫРЫЛУЫ МЕН ОРТАЛЫҚСЫЗДАНДЫРЫЛУЫ ТЕПЕ-ТЕҢДІГІН ЗЕРТТЕУДІҢ ТЕОРИЯЛЫҚ-ӘДІСТЕМЕЛІК НЕГІЗДЕРІ 10
1.1 Әкімшілік реформалаудағы орталықтандырылу мен
орталықсыздандырылу тепе-теңдігін зерттеудегі негізгі
түсініктер мен әдістер 10
1.2 Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандыруды қалыптастырудың тарихи-әлеуметтік алғышарттары 20
2 МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫҢ ОРТАЛЫҚСЫЗДАНУЫ
ТАРИХИ-ӘЛЕУМЕТТІК ПРОЦЕСС 35
2.1 Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың орталықсыздануының негізгі бағыттары 35
2.2 Әлеуметтік әріптестік Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандыру әдастерінің бірі ретінде 52
3 МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫ ОРТАЛЫҚСЫЗДАНДЫРУДАҒЫ
ҚАЗАҚСТАННЫҢ БОЛАШАҒЫ 71
ҚОРЫТЫНДЫ 80
ПАЙДАЛАНЫЛҒАН ӘДЕБИЕТТЕР ТІЗІМІ 82
КІРІСПЕ
Жұмыстың жалпы сипаттамасы. Дипломдық жұмыста бүгінгі Қазақстандағы әкімшілік реформасының негізгі бағыттарының бірі болып табылатын мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансына қол жеткізудің теориялық және практикалық мәселелері зерттеледі. Жұмыста Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың бүгінгі жағдайы қарастырылады. Қазақстаңдағы мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтаңдыру жағына қарай орын алатын дисбаланс факторлары мен алғышарттары талданады; кең саяси-әлеуметтік процесс ретіндегі мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру ұғымы негізінде оның негізгі бағыттары және Қазақстандағы жүзеге асырылуы мүмкіндігі зерттеледі; федеративті және унитарлы мемлекеттердің тарихи дамуындағы мемлекеттік басқарудың орталықтандырылуы мен орталықсыздандырылуы балансы эволюциясының негізгі кезеңдері талданады; мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылуы-ның унитарлы мемлекеттердегі әкімшілік басқаруды жетілдіру процесіндегі саяси және ұйымдық зандылықтары анықталады; Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру үлгілері ұсынылды; диплом жұмысында жүргізілген зерттеулер негізінде Қазақстан Республикасындағы әкімшілік басқаруды жетілдіру жөнінде ғылыми-қолданымдық ұсыныстар жасалды.
Зерттеу тақырыбының өзектілігі. Қазақстан Республикасының саяси және әлеуметтік-экономикалық дамуы үшін мемлекеттік басқару жүйесін жетілдірудің маңызы үлкен. Республикадағы мемлекеттік басқару жүйесін қалыптастыру және жетілдіру жұмыстары тәуелсіздік алған сәттен бері жүргізіліп келеді.
Әкімшілік реформа негізгі бес бағыттардан түрады. Бірінші бағыт мемлекеттік басқарудың орталық деңгейін жетілдіруге қатысты. Атқарушы билікті оның орталық деңгейінде реформалаудың мазмұны Үкімет пен әрбір мемлекеттік орынның қүрылымы саяси істердегі функциялардың дәл жіктелуі, оның орындалуы және бақылануы арқылы анықгалатындығында болып табылады. Министрліктер сәйкесті басқару аясындағы саяси өндеудің стратегиялық функцияларын жүзеге асырулары тиіс. Қолдану және бақылау-тексеру функцияларын министрліктер құрамына кіретін комитеттер жүзеге асырады. Әкімшілік реформасының басқа бағыттары мыналарға қатысты:
oo мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктердің жіктелуі және жергілікті мемлекеттік басқару құрылымдарын реформалау;
oo мемлекеттік басқаруды бюрократсыздандыру;
oo мемлекеттік қызметті жетілдіру;
oo мемлекеттік экономика секторын басқаруды жетілдіру [1, 2 б.].
Біз дипломдық жұмысымыздың тақырыбы аясындағы әкімшілік реформаның мемлекеттік басқару деңгейлері арасыңдағы өкілеттіктердің жіктелуі және жергілікті мемлекеттік басқару құрылымын реформалауға қатысты екінші бағытына көңіл аударғымыз келді. Кең мағынада алғанда бұл жерде, мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі салаларының бірі болып табылатын, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру жөнінде әңгіме болып отыр.
Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі тұрғысынан алғанда билікті орталықсыздандыру мәселесі Қазақстанның саяси басшылығы үшін жаңалық емес. Бұрынырақ, 2003 жылдың акпан айында Қазақстан Республикасы Үкіметінің мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен фунциялардың жіктелуі және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру концепциясы жайлы қаулысы қабылданды. Осы концепция негізінде сәйкесті заң қабылдануы тиіс. Негізгі мақсаты концепцияны жүзеге асырып және оның негізінде мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі және бюджетаралық қатынастардың жетілдірілуі жөніндегі Қазақстан Республикасының заңын жасау болып табылатын мемлекеттік комиссия құрылды.
Осы айтылғандар диплом тақырыбының өзекті екендігін дәлелдеп көрсетеді. Сонымен бірге мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мәселесі теориялық тұрғыда да, міндетті түрде, өзекті және маңызды мәселелер қатарына жатады. Бұл, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мәселесі қатысты болатын әкімшілік басқарудың теориялық мәселелерінің жалпы сипатымен анықталады.
Әкімшілік басқарудың кең ауқымды мәселелері ішінде мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандырулардың өзара байланысы мәселесі ерекше мән алады. Индустриялы дәуірде қазіргі мемлекеттерді әкімшілік басқаруда орталықтандыру және мемлекеттік басқару жүйесіндегі биліктің атқарушы орындарының жетекшілік рөлі тенденциясы басымдылық көрсетуде. Бұл тенденциялар уақыт өте келе мемлекеттік басқарудың бюрократиялануы, қалың қауымньң қоғамды басқарудан шеттеп қалуы, шенеуніктер арасында коррупцияның өсуі және т.б. байланысты өзінің теріс жақтарын көрсете бастады. Билікті орталықсыздандырудағы осы және басқа да келеңсіз салдарлар бүгінгі Қазақстанда да толығымен орын алады.
Әкімшілік басқарудың әлемдік тәжірибесі орталықтандыру мен атқарушы билік орындарының үстемдігінің теріс салдарларымен күресудегі тиімді әдістердің бірі мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру болып табылатындығын көрсетті. 1970-80 жылдары бірқатар батыстық елдерде мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыруға бағытталған әкімшілік басқару реформасы жүзеге асырылды. 1990 жылдары осындай реформаны Орталық және Шығыс Еуропаның посткоммунистік елдері жүргізді. Мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандыру мен орталықсыздандыру арасындағы балансты сақтау бұл реформаның маңызды бөлігі болды.
Теориялық тұрғыдан алғанда мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансы және осы негізде, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру түрғысынан келгенде, осындай балансқа қол жеткізу заңдылықтарын анықтаудың әлемдік тәжірибесін зерттеу үлкен қызығушылық туғызуда. Мұндай зерттеу Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасының жүзеге асырылуы мен тереңдетілуінің теориялық тұғырының негізін жасайды.
Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасына теориялық талдау жасау мемлекеттік басқару жүйесінің бүгінгі күйін билікті орталықтандыру жөне орталықсыздандыру түрғысынан зерттемей мүмкін емес. Бұл тұрғыдан алғанда Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандырудың тарихи және әлеуметтік-экономикалық алғышарттарын ашып көрсету әсіресе маңызды. Республикадағы биліктің орталықтанған жүйесінің институтталуына талдау жасау және осының негізінде елдегі мемлекеттік басқару жүйесінің ядросы ретіндегі орталықтың қүрылымын анықтаудың да маңызы үлкен.
Орталықтанған басқару жүйесі бар басқа да унитарлы мемлекеттердегі сияқты Қазақстанда да мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандыру және орталықсыздандыру балансына қол жеткізуде орталықсыздандыру шешуші мәнге ие болады. Осыған байланысты мемлекеттік басқаруды орталықтаңдыру деп нені түсінеміз деген сұрақ туады. Бұл түсінікке қандай мазмұн беріп, қандай компоненттер ендіргенімізге орталықсыздандырудың теориялық мәні ғана емес, сонымен бірге Қазақстан Республикасындағы нақты әкімшілік реформасы тәжірибесінің өзі де тәуелді болады.
Тақырыптың зерттелу деңгейі. Мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансы жету кешенді және көпжақты мәселе болып табылады. Ол мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың алғышарттары мен факторларын және Қазақстан мен басқа да посткеңестік мемлекеттердегі бүкіл саяси жүйені зерттеуді білдіреді. Алайда, отандық саясаттанушылар бұл мәселелерге жеткілікті көңіл бөліп отырған жоқ. Биліктің орталықтандырылуы мәселесіне арналған қазақстандық саясаттанушылар еңбектерінің ішінен А.М.Беліспаевтың Қазақстандағы биліктің орталықганған жүйесінің қалыптасуы деген тақырыптағы кандидаттық диссертациясы жұмысын бөліп қарауға болады [2].
Мемлекеттік басқару жүйесінің орталығы құрылымын орталық пен периферийдің өзара қарым-қатынасы түрғысынан талдамай орталықтандыру мен орталықсыздандыру балансына қол жеткізу мәселесін зерттеу мүмкін емес. Президенттік институт ядросы болып табылатын орталықтың өзі биліктің орталықтанған жүйесін институттауда да, сол сияқты бір бағыты мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру болып табылатын әкімшіліктік реформасында да шешуші рөл атқарады. Басқарудың президенттік түрі мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздаңдыру балансына қол жеткізуге ықпал жасайтын институттардың бірі болып табылады. Қазақстандық саясаттанушылардың президенттік институтқа арналған жұмыстарының көпшілігінде осы институттың ұлттық мемлекеттілікті құруына, Қазақстанның саяси-әлеуметтік жүйесін реформалауға, президенттік билікке айналдырылған күшті билік қалыптастырудағы рөліне баса көңіл бөледі. Осы тұрғыда Жаңа тәуелсіз мемлекеттердегі президенттік институт жинағын, сонымен бірге
Ж. Жүнісова [3], Е. Ертісбаев [4], М. Нәрікбаев [5] және басқалардың еңбектерін атап көрсеткен жөн. Қазақстандық саяси әдебиеттерде президенттік институттың мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудағы рөлін талдайтын жұмыс та жоқтың қасы.
Қазіргі әкімшілік басқаруды зерттеу жұмыстарында мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мәселесін талдауға көбірек мән беріледі. Қазақ саясаттануында бұл мәселе өзінің талдануының алғашқы сатысында жүр. Қазақстандық саясаттанушылар ішінен орталықсыздандырудың жалпы мәселелерін зерттеп жүрген С. Абдуллаев [6], Ж. Әлжани [7], А. Беліспаев [8],
Р. Кадыржанов [9], және басқалардың еңбектерін атап айтуға болады.
Бұл жұмыстар орталықсыздандыруды өкілеттіктер мен функцияларды мемлекеттік басқарудың орталық деңгейінен аймақтық және жергілікті деңгейлерге беретін әкімшіліктік процесс ретінде қабылдауға негізделген. Алайда, әкімшілік басқаруды казіргі сатыда зерттеу орталықсыздандыруды кешенді саяси-әлеуметтік процесс ретінде кеңірек түсінуді талап етеді. Бұлайша түсінілетін орталықсыздандыруға өкілеттіктер мен функцияларды бөлісу ғана емес, сонымен бірге бірқатар мемлекеттік функцияларды этатсыздандыру мен қазіргі қоғамның негізгі секторлары мемлекет, бизнес және азаматтық қоғамның әлеуметтік серіктестігі жатады.
Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың осындай синтетикалық түсінігі қазақстандық саясаттану үшін, белгілі бір шамада, соны болып табылады. Отандық саясаттануда мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың осындай түсінігіне негізделген жұмыстар жоқтың қасы. Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздаңдырудың жекелеген аспектілерін ашатын жұмыстар бар.
Бұл, бірінші кезекте орталықсыздандырудың Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру сияқгы аспектілеріне қатысты. Бүл мәселе қазақстандық саясаттану және басқа да әлеуметтік ғылымдарда кеңінен талқыланатын өзекті мәселелер қатарына жатады. Республикадағы жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыруды институттық талдау барысында саясаттану және құқықтық саладағы жүмыстар ұштасып жатады. Олардың арасында
Ө. Байгелді [10], А. Жанүзақова [11], Г. Илеуова [12], К. Қазкенов [13],
К. Кубаев [14], Р. Сақиева [15], П. Своик [16], Г. Телебаев [17], К. Шәріпбаев [18] және басқалардың еңбектерін атап айтқан жөн. 2002 жылы ақпан айында өткізілген Қазақстан Республикасындағы орталықсыздандыру және жергілікті өзін-өзі басқару тақырыбындағы ғылыми конференция материалдары қызығушылық туғызды. Ғалымдар, мемлекеттік орындар, саяси партиялар, ҮЕҰ өкілдері, сонымен бірге шетелдік ғалымдар қатысқан бұл конференция материалдары Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі баскарудың қалыптасуы мен дамуы жөнінде елеулі мөлшерде талдаулар береді [19].
Жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыруға біз зерттеген саланың қазақстандық қоғамның негізгі секторларының мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудағы өлеуметтік серіктестігі сияқты аспектісі де кіреді. Мемлекет, бизнес және кәсіподақтардың әлеуметтік-еңбек мәселелерін шешудегі өзара әсері түріндегі әлеуметтік серіктестік мәселелеріне А.Жүсіпованың Қазақстан Республикасындағы өлеуметтік серіктестікті институттаудағы кәсіподақтардың рөлі [20] деген тақырыбындағы және Ж.Момынбаевтың Өтпелі кезендегі Қазақстандағы патернализм және әлеуметтік саясат [21] деген тақырыбындағы кандидаттық диссертация жұмыстары арналған. Әлеуметтік серіктестік мәселелерінің талданымы Қазақстан Республикасы мәдениет, акдараттар және қоғамдық келісім министрлігінің жинақарында кең тұрғыда келтірілген, онда ҮЕҰ өкілдері мемлекет пен ҮЕҰ-дың бірқатар мемлекеттік әлеуметтік бағдарламаларды орындауда араларындағы жауапкершіліктердің бөлінуі мәселелері бойынша өзара ықпалдасуы жөнінде тәжірибелер бөлісіп, пікірлерін білдірді [22].
Автордың Қазақстандық саясаттанушылардың аталған жұмыстарына талдау жасауы Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың орталықтандырылуы мен орталықсыздандырылуы балансына қол жеткізу мәселесін ой елегінен өткізіп, оның теориялық жөне практикалық шешілуінің жолдарын ұсынуына көмектесті.
Зерттеудің негізгі мақсаты: бүгінгі Қазақстандағы мемлекеттік басқарудың күйіне кешенді талдау жасап, орталықтандыру мен орталықсыздандыру балансына қол жеткізу қажеттігін елдегі әкімшілік реформасы тұрғысында негіздеу.
Зерттеу мақсатынан туындайтын негізгі міндеттерді:
oo орталықтандыру және орталықсыздандыру балансына қол жеткізу қажеттігін Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасының басымдылықтарының бірі ретінде негіздеу;
oo Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықтандырудың тарихи, экономикалық және этносаяси алғышарттарын ашып көрсету;
oo Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудың орталықтанған жүйесінің ядросы болып табылатын орталықтың құрылымын айқындау;
oo Қазақстандағы мемлекеттік баскаруды орталықсыздандырудың негізгі бағыттарын ашу;
oo Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және азаматтық қоғамды дамыту әдістері ретіндегі қазақстандық қоғамның негізгі секторларының әлеуметтік серіктестігін негіздеу;
oo федеративті жөне унитарлы мемлекеттердегі мемлекеттік басқаруды орталықтандыру және орталықсыздандыру балансының эволюциясының негізгі басқыштарын анықгау және осы негізде оның жетістіктерінің заңдылықтарын саяси, ұйымдық және басқа тұрғыларда түйіндеу;
oo Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру үлгісін биліктің орталықтануы және орталықсыздануы балансына қол жеткізу тұрғысында жасау;
oo мемлекеттік басқарудың орталықтандырылуы мен орталықсыздандыры-луы балансына қол жеткізуге Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформасы тұрғысында ғылыми-тәжірибелік ұсыныстар жасау.
Диплом жұмысының практикалық мәні оның қағидалары мен тұжырымдарын Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру бағытындағы әкімшілік реформасының ұлғаюы мен тереңдеуі кезінде мемлекеттік органдардың пайдалануы мүмкіндігімен түсіндіріледі. Диплом жұмысының қағидалары мен тұжырымдарын жергілікті мемлекеттік басқару және жергілікті өзін-өзі басқару жөнінде арнайы курстарында пайдалануға болады.
Зерттеудің деректік қоры ҚР Конституциясы, ҚР Президенті Н.Ә. Назарбаевтың Қазақстандағы әкімшілік басқару мәселелері жөніндегі еңбектері мен сөйлеген сөздері, ҚР Президентінің қазақстан халқына әр жылдардағы жолдауы, ҚР жергілікті мемлекеттік басқару жөніндегі заңы, мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктер мен функциялардың жіктелуі және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру Концепциясы және басқа да мемлекеттік құжаттар құрайды.
Дипломның құрылымы мен көлемі. Жұмыста қойылған міндеттер мен мақсаттар және зерттеудің логикасы дипломның келесі құрылымын анықтайды: кіріспе, үш бөлім, қорытынды және пайдаланылған әдебиеттер тізімі.
1 ҚАЗАҚСТАНДА МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫҢ
ОРТАЛЫҚТАНДЫРЫЛУЫ МЕН ОРТАЛЫҚСЫЗДАНДЫРЫЛУЫ ТЕПЕ-ТЕҢДІГІН ЗЕРТТЕУДІҢ
ТЕОРИЯЛЫҚ-ӘДІСТЕМЕЛІК НЕГІЗДЕРІ
1.1 Әкімшілік реформалаудағы орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу тепе-теңдігін зерттеудегі негізгі түсініктер мен әдістер
Алып жатқан жері үлкен және біртекті емес аймақтарға бөлінетін Қазақстанда мемлекеттік басқаруда орталық және жергілікті биліктердің қатынасы өзекті мәселеге айналып отыр. Қазақстан мынадай аймақтарға бөлінеді:
oo Оңтүстік (Жамбыл, Оңтүстік-Қазақстан, Қызылорда облыстары);
oo Батыс (Маңғыстау, Атырау, Батыс-Қазақстан, Ақтөбе облыстары);
oo Солтүстік (Қостанай, Солтүстік-Қазақстан, Павлодар облыстары);
oo Шығыс (Шығыс-Қазақстан облысы);
oo Орталық аймақ (Қарағанды және Ақмола облыстары);
oo Оңтүстік-Шығыс (Алматы облысы, Алматы қаласы].
Бұлай аймақтарға бөлінуді қатаң бөліну деп қарастырмаған жөн, олар өзара шектесу орындарында бір-біріне біртіндеп өтеді. Дегенмен, бұл аймақтарды экономикалық, мәдени, тарихи, демографиялық, ұлттық-этникалық тұрғыдан қарастырғанда олардың бір-бірінен айырмашылығы білініп тұрады. Бұл жөнінде жеткілікті жазылып жүргендіктен біз қайталап айтуды жөн көрмедік.
Бүгінгі Қазақстанда орталық-периферия қатынасы орталық биліктің жергілікті билікке елеулі ықпалы арқылы сипатталады. Бұл жағдай Қазақстан ғана емес посткеңестік мемлекеттердің барлығына да тән, яғни оларда да билік қатаң орталықтандырылған.
Кең тұрғыда алғандағы мемлекеттің біртекті еместігі оның шекараласу өңірлерінде кіші ауқымда, яғни әкімшілік тұрғысындағы мемлекеттің біртекті болмауын туғызады. Бұл тұста әкімшілік деп белгілі бір ұлттық мемлекет шеңберінде өмір сүріп, қоғамды басқаруды жүзеге асыратын саяси-әлеуметтік институтты түсінеміз. Мемлекеттің осындай объективті себептегі біртекті еместігінен оның қоғамды басқарушы институты құрылымының орталық және жергілікті биліктерге бөлінуі келіп шығады.
В.А. Халипованың пікірінше орталық билік, біріншіден, мемлекеттің орталығында, яғни, астанасында жүзеге асырылады, ол мемлекеттік жоғарғы орындардың сәйкесті жоғарғы басқарма, мекеме және лауазым иелеріне билігі болып табылады. Екіншіден, орталық билік елдің ең жоғарғы басқарушы билік түйіні болып табылады [23].
Орталық билік елдің біртұтас саяси-әлеуметтік өміріне, дербестігіне, ұлттық қауіпсіздігіне, аймақтық тұтастығына, қоғам мүддесін қорғауға, халықаралық аренадағы мемлекет қызметіне жауап береді. Орталық биліктің жоғарғы орындары заң шығарушы, өкілетті, атқарушы және сот билік тармақтарына бөлінеді. Алайда олардың өзара қарым-қатынасы саяси жүйенің сипаты және басқа факторларға байланысты әр түрлі елде әр басқа болып келеді. Осыған байланысты мемлекеттерді парламенттік, президенттік, парламенттік-президенттік басқару түрі деп бөледі.
Мемлекеттің географиялық, мәдени, этникалық, тарихи және басқа тұрғыдағы маңыздылығы мен аймақтық біртекті еместігіне орай орталық билікпен қатар жергілікті билік те болады.
Жергілікті билік аты айтып тұрғандай, жергілікті жерлердегі орындар мен мекемелер сияқты институттар атқаратын билік болып табылады [24].
Жергілікті билік белгілі бір дәрежеде орталық билікті толықтырып, оның ықпалы мен беделінің елдің түкпір-түкпіріне таралуын жүзеге асырып отырады.
Орталық билік өзі басқарып отырған елді әлеуметтік-экономикалық және саяси бүтін тұрғыда қарастырса, жергілікті билік өзі әрекет жасайтын аймақтың экономикалық, тарихи, демографиялық, экологиялық және басқа ерекшеліктеріне орай қалыптасады.
Жергілікті биліктің орталық билікке қарағанда нақтылы бір бағыт ұстанымы болатынын ескеру қажет. Мемлекет орталығы жүзеге асырып отырған орталық билік мемлекеттік билік болып табылады, ол елдің ұлттық мүддесін көрсету және қорғауға бағытталған. Басқаша айтқанда, бүгінгі ұлттық мемлекет біртұтас азаматтық принциптеріне негізделген қауымдастықтың белгілі бір геосаяси аумағында өмір сүріп жатқан ұлттың мүддесін білдіруші саяси-әлеуметтік институт түрінде қалыптасып өмір сүреді.
Географиялық жағынан алғанда орталық билік пен ел тұрғындары арасында, астана тұрғындарын айтпағанда, белгілі бір алшақтық бар. Бұл тұрғыдан қарағанда жергілікті билік ел тұрғындарына етене жақын болып табылады. Алайда, жергілікті билік өзінің саяси-әлеуметтік қызметіне, яғни басқару әрекетіне сай ұлттық мүдде емес, жергілік қауым мүддесін көтереді. Сондықтан, жергілікті билік толық мемлекеттік сипат алуы мүмкін (бүгінгі Қазақстанда орын алатындай), немесе жергілікті өзін-өзі басқарудың сипатына қарай мемлекеттік және мемлекеттік емес биліктердің үйлесімі мен өзара әсері түрінде көрінуі мүмкін.
Біз тақырыбымызды зерттеу алдында Жалпы саяси орталықтандыру және мемлекеттік билікті орталықтандыру деп нені түсінеміз? - деген сұраққа жауап беріп көрелік. А.Н. Смирнов саяси орталықтануды бұрынғы бірнеше автономиялық бірліктердің бір орталықтың айналасына бірігуінен тұратын ұйымдасу процесі деп түсіндіреді. Бұл процесс саяси субъектілердің қатынастары, қоғамдағы мүдделері және мақсаттарының жаңа жүйелерін белгілеумен, немесе өзіне тән құрылымы, субординациясы және біртұтас орталығы бар саяси жүйе мен жүйе бөліктерінің тұтастығын қамтамасыз ету қажеттігімен байланысты. Орталықтандыру - орталық пен периферияның болуы және олардың арасында билеушілік және бағынушылық қатынастарының қалыптасуы болып табылады [25].
Мемлекеттік басқарудың орталықтануын мемлекеттік билікті біртұтас иерархиялық пирамида түрінде ұйымдастыру тәртібі деп түсінеміз. Бұл пирамиданың төменгі бөлігінде тұрған элементтерінің өзінің деңгейінде жоғарғы орындардан тәуелсіз жұмыс істеуіне ешқандай да құқығы, немесе елеулі автономиясы жоқ, олар жоғарғы орындарға толығымен бағынады. Мемлекеттік басқаруды орталықтандырудың негізгі шарты - оған жетекшілік пен басқарудың маңызды, шешуші қызметтерін топтастыру болып табылады.
Алайда, орталықтандырылу мемлекеттік басқаруды ұйымдастырудағы мүмкін болатын жалғыз әдіс емес. Мемлекеттік басқару жүйесінде оның орталықсыздандырылуы да үлкен мәнге ие. Талдауымызды жалғастырмас бұрын біз мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылу деп нені түсінеміз деген сұраққа жауап беру қажет. Ресей зерттеушісі Г.В. Каменская орталықсыздандыруды биліктің өкілеттіктерін немесе басқарушылық функцияларын аймақтық және жергілікті билік орындарының құзырына бөліп беру процесі деп түсіндіреді [26].
Осыдан, орталықтандырылу мен орталықсыздандырылудың тіпті де қоғамдағы әкімшіліктік және саяси ұйымдардың бірін-бірі болдыртпайтын түрлері емес екендігін атап көрсеткен жөн. Мемлекеттік басқарудың барлық салалары мен деңгейлерінде міндетті түрде, биіктің орталықтандырылуының да және орталықсыздандырылуының да элементтері бар болып табылады. Міне, сондықтанда да жергілікті басқаруды реформалауды жүзеге асырудағы басты мәселе елдегі нақты жағдайлар мен жергілікті басқарудың алдына қойылып отырған міндеттерге сай биліктің орталықтандырылуы мен орталықсыздандырылуы арасындағы қалыптасатын тепе-теңдікте болып отыр.
Біз жоғарыда мемлекеттік басқарудағы Қазақстанға және басқа посткеңестік мемлекеттерге тән сипат оның орталықтандырылуы, яғни орталық билік орындарының аймақтық және жергілікті орындарға үстемдік жасауы, көбіне аймақтар мен жергілікті жерлердегі билік орындарының қызметінің тиімсіз жүруіне алып келетіні жөнінде айтқан болатынбыз.
Әлемдік тәжірибе көрсеткендей, орталықтандырылған басқару жүйесінің тиімсіздігін болдырмаудың бірден-бір тәсілі оны орталықсыздандыру болып табылады.
Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың әлемдік заманауи тәжірибесі әр түрлі елдердегі ұлттық, тарихи, мәдени және басқа ерекшеліктердің әр алуандығынан келіп шығатын үлкен көпжақтылығымен ерекшеленеді. Сонымен бірге, көрсетілген процестерді олардың жалпылығы, әмбебаптығында қарастыруға мүмкіндік беретіндей бірқатар заңдылықтарды, типтік сипаттарды бөліп алуға болады.
Орталықсыздандыру процестерінің заңдылықтары, типтік сипаттары заманауи әлемнің әртүрлі мемлекеттерінде жүзеге асырылған әкімшілік реформалардың негізгі мақсаттарымен және бағыттарымен байланысты. Әкімшілік реформалардың мақсаттары мен бағыттарының өзі келесідей негізгі тақырыптардың, немесе мәңгілік дилеммалардың төңірегіне шоғырланған:
oo үш секторлардың, яғни мемлекет, бизнес және азаматтық қоғамның аралығындағы шекара қалай жүргізілуі тиіс;
oo саясат пен басқарудың арасындағы шекара қалай жатыр;
oo әкімшілік бостандыққа қандай шектеу жасалады;
oo мәдени азшылықтың мүдделері мен ерекше қажеттіліктеріне жауап беретіндей етіп қоғамдық институттарды қалай жобалауға болады;
oo орталықтандыру мен орталықсыздандыру тепе-теңдігінің мәні қандай;
oo бір атқарушы бір ғана басшылыққа қызмет жасағаннан ұйым ұта алады ма;
oo қоғамдық сектор құрайтын формальді түрдегі көптеген автономдық функционалдық (қызметтік тұрғыда) тәуелсіз ұйымдардың жұмысын қалай тиімді реттеп отыруға болады;
oo биліктің атқарушы орындарының қызметтерін қалай тиімді өлшеуге болады;
oo мемлекеттік қызметкерлердің парызы мен жауапкершіліктері қандай [27].
Аталған сұрақтардың ішінде қоғамды мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу балансы жөніндегі сұрақ бізді бірінші кезекете қызықтырады. Жұмыстың негізгі тұжырымы мемлекеттік басқару жүйесінде орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу арасында баланс болу керек дегеннен тұрады. Мұндай текті баланс барлық деңгейдегі мемлекеттік басқарылуы толық орталықтандырылғандығымен ерекшеленіп отырған Қазақстандағы мемлекеттік басқару жүйесі реформасының басты мақсаттарының бірі болуы тиіс.
Бұл жерде мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу балансы жөніндегі принципті мәселе көтеріледі. Басқаша айтқанда, қоғамды басқарудағы орталықтық және орталықсыздық элементтердің өзара байланысы жөніндегі мәселе. Әрине, орталықтандырылу және орталықсыздандырылу арасындағы баланс мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтық және орталықсыздық элементтері теңдей екіге бөлінген дегенді білдірмейді.
Мемлекеттік басқару жүйесіндегі орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу элементтерінің қатынасы жөніндегі мәселеге саяси ғылым мен күрделі жүйелерді басқару, соның ішінде мемлекетті басқару теориясындағы ауқымды мәселелер жатады. Диплом жұмысындағы қойылған міндеттерді шешу тұрғысынан түсіну үшін мемлекеттік басқару теориясының негізгі ұғымдарына жүгіну керек.
Саясаттану мен мемлекеттік басқару теориясындағы алғашқы кездесетін ұғым мемлекет жөніндегі ұғымнан бастаған жөн. Мемлекет деп белгілі бір аумақтағы қоғамдық өмірді ұйымдастырушы саяси институттар жүйесін түсінеміз [28]. Мұнда, әрине адамдар орналасқан аумақ жөнінде әңгіме болып отыр. Мемлекеттік аумаққа тиістіліктің өзі ондағы тұрып жатқан адамдарды белгілі бір етенелесуді қалыптастырып және оларды заманауи саясаттануда ұлт, немесе ұлт-мемлекет деп аталатын саяси әлеуметтік қауымдастыққа біріктіреді.
Жоғарыда айтылғандай мемлекет ұғымы саяси ғылым үшін алғашқы және басты болуы тиіс, сондықтан да оның анықтамалары өткір ғылыми пікірталас тақырыбына айналып жүр. Макс Вебердің Саясат кәсіп ретінде деп аталатын жұмысында заманауи мемлекетке берген анықтамасы көпке танымал болып отыр. Ол мемлекеттің негізгі үш сипатын бөліп көрсетеді: белгілі бір аумағы (территориясы) болуы, мемлекеттік билікті жүзеге асырушы мекемелер мен арнайы орындардың ерекше жүйесі болуы, сонымен бірге заңдылықтары, құқықтық жүйесі болуы қажет. Вебер берілген аумақтағы күштерді заңды түрде қолдану құқығына ие болатындай әлеуметтік институттар болмаған жерде анархия билейді деп тұжырымдайды. Вебер адамдар неліктен өздерін басқаратындарға бағынады деген сұрақ қоя отырып, мемлекет қызметінің басты мазмұнына - билік жүргізуге заңды сипат беруге ұмтылушылыққа көңіл аударады [29].
Мемлекет бір қатар ішкі және сыртқы маңызды қызметтер атқарады. Саяси-әлеуметтік тұрақтылыққа қол жеткізу, қоғам жетістігіне қызмет ету ішкі қызметтердің бастысы болып табылады. Мемлекет саяси мүдделердің тартысы кезінде бас төреші ретінде болуға, әлеуметтік мәселелерді ушықтырмай, оларды бейбіт жағдайда шешуге ұмтылады. Мемлекет сонымен бірге мынадай ішкі қызметтерді атқарады:
oo экономикалық процестердің бас үйлестірушісі және реттеушісі ретінде экономикалық мәселелерді;
oo әлеуметтік қамсыздандыру жүйесін, қоғамдық өтемелерді, әлеуметтік қамқоршылықты, денсаулық сақтауды дамытуды қамтамасыз ете отырып, әлеуметтік мәселелерді;
oo ұлттық ғылым мен мәдениетті сақтау және өрістетудің, халыққа білім беру жүйесін дамытудың басты кепілі бола отырып, мәдени-ағарту мәселелерін;
oo өз аумағындағы қоршаған ортаны қорғауға жауап бере отырып, экология мәселелерін.
Мемлекеттің сыртқы қызметтері оның халықаралық аренадағы мүдделері мен мақсаттарын жүзеге асыруға бағытталған.
Олардың негізгілері мыналар: ұлттық қауіпсіздікті қамтамасыз ету, халықаралық ұйымдарда мемлекет мүдделерін сақтау, өзара тиімді бірлескен қызметтерді дамыту, ауқымды мәселелерді шешуге қатысу.
Дәстүрлі мемлекетке қарағанда заманауи мемлекет, көріп жүргеніміздей, көптеген қызметтерді атқарады. Бұл қызметтер орталықтық деңгейде де, сол сияқты аймақтық және жергілікті деңгейлерде де орындалады. Бұл заманауи мемлекет саяси да басқарушылық та қызметтерді орындайды дегенді көрсетеді. Соған орай мемлекет заманауи қоғамның саяси жүйесіне де әкімшілік-басқару жүйесіне тиісті болады. Сондықтан да мемлекеттік билік жүзеге асырып отырған саяси басқару, және мекемелер мен қызмет орындарының ерекше жүйесі ретіндегі әкімшілік аппараты жүзеге асырып отырған мемлекеттік басқарулардың ара жігі жөнінде әңгіме етуге болады.
Мемлекеттік билік пен мемлекеттік басқарудың көрсетілген айырмасы заманауи қоғамда қоғамдық құрылымды түсіну үшін де, сонымен бірге оны басқарудағы орталықтандырылу мен орталықсыздандырылу балансын зерттеу үшін де маңызды.
Бұл айырма қоғамның саяси жүйесі мен оның әкімшілік жүйесінің айырмасымен анықталады.
Заманауи қоғамның күрделігіне орай саяси жүйе мен әкімшілік жүйенің ара жігі барлық кезде анық бола бермейді. Бұл айтылып отырғандар саяси және әкімшілік жүйелерге ғана емес, сонымен бірге заманауи қоғамның басқа да жүйелеріне қатысты. Мысалы Д. Истон қоғамдағы саяси және экономикалық жүйелердің арасындағы айырмашылықты ажыратып көрсету көп жағдайда күрделі болатындығын айтады. Бұл заманауи адамның бір уақытта бірнеше рөлдерді орындайтындығымен, бір-бірінен ажырағысыз бірнеше тұрғылары болуымен байланысты [30].
Осы жағдай қоғамның саяси және әкімшілік жүйелеріне де қатысты, себебі мемлекеттік биліктің жоғарғы сатыларында мемлекет басшысының, премьер-министрдің, министрлердің, еліміздегі аймақтық билік жетекшілерінің қызметкерлеріндегі саяси және басқарушылық қызметтерді айыру өте қиын.
Ресей саясаттанушысы И.А. Василенко мемлекеттік элита қызметіндегі саяси және басқарушылық қызметтерді ажырату үшін мемлекеттік басқару және саяси басқару ұғымдарын ендіреді. Мемлекеттік басқару - бұл өмірде мемлекеттік - әкімшілік аппарат арқылы жүргізілетін саяси және әкімшілік шешімдер қабылдау жүйесі болып табылады. Саяси басқаруға саяси шешімдер қабылдау жүйесі, мемлекеттік дамудың барлық басымды бағыттары бойынша мемлекеттік саясат және мемлекеттік бағдарламалар жасау жатады [31].
Мемлекеттік басқару мемлекеттік-әкімшілік басқару аппараты көмегімен жүзеге асырылса, саяси басқаруға қатысты мұндай анықтама жасалмайды. Бұл мемлекеттік және саяси басқарулардағы саяси және әкімшілік шешімдерді кім, қандай субъектілер қабылдағанына да байланысты.
Біздіңше, саяси және мемлекеттік басқаруларды айырмалау көбіне саяси режім түрімен, сонымен бірге қоғамдағы қабылданған мемлекеттік басқару түрімен анықталады. Заманауи дүниеде саяси режімдер авторитарлық және демократиялық болып екіге бөлінетіні белгілі.
Авторитаризм саяси оппозицияны болдыртпайтын, бірақ сыртқы саяси аймақта жеке тұлға мен қоғамның автономиясын сақтайтын бір кісінің немесе топтың шектеусіз билік құруы деп түсіндіріледі [31, 72 б.]. Осыдан түйіндейтініміз, авторитаризм жағдайындағы саяси басқару жоғарғы басшының немесе онымен ресми (институттық), әлде бейресми (отбасылық, жеке жақындық және т.б.) қатыстар арқылы байланысқан, оған жақын кісілер мен топтардың құзырындағы іс болып табылады.
Ал мемлекеттік орындар басшылары, атқарушы, заңдылық және сот биліктері жетекшілеріне келетін болсақ, олар шын мәнінде саяси тұлғаларға жатпайды. Бұл жетекшілер, басқаша айтқанда, саяси билікке емес, мемлекеттік басқару қызметіндегі мемлекеттік билікке жатады. Авторитарлық жүйедегі саяси басшылық саяси шешім қабылдау билігіне ие бірнеше кісінің ғана қолында. Мемлекеттік басқару болса, ол саяси басқаруға бағынады және соның бақылауында. Бұл авторитарлық қоғамның барлық басқа да жүйелеріне тән.
Демократия жағдайында саяси аймаққа аз ғана топтың монополиясы орын алмайды. Оған көптеген саяси субъектілер - барлық билік тармақтары орындары, аймақтық билік және жергілікті өзін-өзі басқару орындары, саяси партиялар, БАҚ, азаматтық қоғам институттары және т.б. қатысып, әрекет жасайды. Әрине олардың саяси және мемлекеттік басқару тұрғысынан алғанда салмақтары бірдей емес, сонда да олардың саяси процестердегі пікірлері мен ұстанымдарын ешкім елеусіз қалдыра алмайды.
Демократиялық режімдер парламенттік және президенттік басқару деп негізгі екі түрге бөлінеді. Бұл басқару түрлері арасында мемлекеттік билік (саяси жүйе) пен мемлекеттік басқару (әкімшілік жүйе) айырмасына әсер жасайтын белгілі бір айырма бар. Көбіне бұл айырма саяси режімдегі саяси партиялар атқаратын рөлмен анықталады.
Парламенттік басқару түрінде парламент заң қабылдауға толық құқық берілген ең жоғарғы билік орны болып табылады.
Парламент мемлекеттегі жоғарғы билік орны ретінде негізгі атқарушылар саяси партиялар болатын парламенттік сайлауларда жасақталады. Парламенттік сайлауда жеңіске жеткен партия басқарушы тұрғысына ие болады, яғни өз бетінше, немесе басқа партиялармен бірлесе отырып атқарушы биліктің ең жоғарғы орны үкіметті құруға құқық алады. Жетекші партияның лидері үкіметтің премьер-министрі, яғни мемлекеттің атқарушы билігінің басшысы болады.
Жеңген партияның басқа басты қайраткерлері министрлер қоржындарын иеленіп, мемлекеттің қызмет әрекетін қаржылық, экономикалық, сауда, құқықтық, мәдени, білім беру, әлеуметтік, халықаралық және басқа салаларда бағыттап отыруға мүмкіндік алады.
Парламенттік басқаруда үкімет министрлері, ең әуелі, парламенттік сайлауларда жеңіске жеткен өз партияларының өкілі ретінде, саяси тұлғалар болып табылады. Сондықтан да олар өз қызметінде партияның сайлау алдында қоғамға ұсынған жалпы сайлау алды тұғырнамасын басшылыққа алады. Парламент сайлауындағы жеңісі қоғамның осы тұғырнаманы қолдап, ол тұғырнаманы қоғамды жақын болашақта, яғни парламенттің осы құрамы қызметінің мерзімінде, немесе одан да ұзағырақ мерзімде дамытудың бағдарламасы ретінде жүзеге асыруда партияға сенуі дегенді білдіреді.
Праламенттік басқаруда министрлер басты саяси партияның өкілдері ретінде ең алдымен саяси тұлғалар болып табылады, саяси функцияларды орындайды. Сонымен бірге олар өз партиялары билік басында тұрған уақытта мемлекеттік басқарушылар болып та табылады. Егер партия келесі парламент сайлауында жеңіліп, үкіметті қалыптастыру мандатынан айрылып жатса, онда оның жетекшілері парламент депутаты ретінде саяси тұлға болып қалады, бірақ мемлекет басқарудағы қызметін тоқтатады.
Парламенттік басқару жағдайындағы елдерде жоғарғы мемлекеттік басшылықтағы - премьер-министр, министрлер және мемлекеттік басқармалар мен корпорациялар басшыларымен бірге билік басында қандай партия отырғанына тәуелсіз өз жұмыстарын жүргізе беретін мемлекеттік басқарушылар мен шенеуніктердің үлкен армиясы да болады. Бұлар сайланбалы үкіметке бағынатын, кез-келген партия бағдарламасын қолдана отырып мемлекетке қызмет ететін саяси бейтарап өкілдер [32].
Осылайша, парламенттік басқару түріндегі саяси режімде қоғамдағы саяси және әкімшілік жүйелер арасындағы ара жікті жеткілікті ажыратуға болады. Бұл сол қоғамның саяси және мемлекеттік жүйесінде саяси партиялар үлкен рөл алатындығымен байланысты.
Президенттік басқару түріндегі саяси режімдерде саяси партияларға қоғамдық өмірде аз рөл тиесілі болады. Бұл жерде президент біруақытта мемлекетті де басқарады және атқарушы билікке де жетекшілік етеді. Ол өзін ұсынған саяси партияның өкілі ретінде президент сайлауында сайланады. Оның саяси тұғырнамасы негізінен оны ұсынған саяси партияның идеологиясымен сәйкесті келеді, сонымен бірге оның өзінің де жеке ұстанымдары мен құндылықтарының із таңбасы көрініп тұрады.
Бұл айтылғандар президентті ұсынушы партияның өкілдерінен жинақталатын үкіметті президенттің қалыптастыруына да қатысты, мұнда да көп мәселе президенттің өзінің жеке қолдауына байланысты. Парламентпен бірге президент те мемлекеттік биліктің бет-бейнесі және нақты жүргізушісі болып табылады, яғни өз қызметінде саяси функцияларды да және мемлекеттік басқару функцияларын да орындайды.
Үкіметтің құрамындағы министрлерге келетін болсақ, олар да саяси тұлғалар болып табылады, бірақ президентке қарағанда елеулі төменгі деңгейде. Мысалы, АҚШ-та кабинет мүшелері өз тұрғысы бойынша сәйкесті сала жөніндегі президенттің кеңесшісі, содан кейін сәйкесті министрлік немесе басқарманы басқарушы болып табылады [33]. Олар атқаратын саяси функциялар көбіне президентке байланысты, сондықтан сәйкесті саладағы олар ұсынатын мемлекет саясаты мен бағыты президент идеяларымен сәйкес келмесе, президент оларды министрлік қызметінен түсіре алады. Қайсыбір кеңесші немесе көмекші болмасын қандай да бір мәселеде президент көзқарасына ықпал жасай алады, бірақ барлық уақытта соңғы сөз президентте қалады.
Президенттік басқаруда министрлер саяси тұлғаға қарағанда көбірек мемлекеттік басқарушы болып келеді. Сонымен бірге оларда саяси функциялар болмайды, немесе аз болады деп тұжырымдау да қате болады. Нақты жағдайда орталық биліктің кез-келген министрлігі немесе мемлекеттік орны қызметінде саяси да және әкімшіліктік те мезеттер болады.
Қазіргі қолға алынып жатқан Қазақстандағы әкімшілік реформасы министрліктер мен басқармалардың қызмет әрекеттерін саяси және әкімшілік құраушыларға жіктеуге негізделген. Біз Қазақстандағы әкімшілік реформасын мұқият талдауға кіріспес бұрын жалпы әкімшілік реформасының бізге қажетті теориялық аспектілерін қарастырайық.
Әкімшілік реформасын мемлекеттік аппараттық жұмысының тиімділігі мен қабылданған шешімдердің сапасының жетілуін арттыруға бағытталған құрылымдық өзгерістер процесі деп түсінеміз. Әлемнің жетекші елдеріндегі соңғы жылдары жүргізілген әкімшілік реформасының әсіресе елеулі себептерін талдау барысында белгілі болғаны:
oo ақпараттық технологиялардың үдей дамуы мемлекеттік басқару аясына ақпараттық жүйені ендірумен байланысты елеулі құрылымдық өзгерістерді қажет етуі;
oo мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру барлық сапалық өлшемдері бойынша бизнес аясындағы басқарудан, әсіресе корпоративті менеджменттен қалыс қалуы;
oo мемлекеттік бюджет дефицитінің өсуі және мемлекеттік басқарудың көптеген функцияларын бүгінгі күнге сай қамтамасыз етуге қажетті тетіктер жетіспеуі;
oo ақпараттық технологиялар мен менеджментті үздіксіз жетілдіру аясындағы басқару функцияларының тұрақты қымбаттауы;
oo ғылым, техника және өндірісті дамытудағы жаңа бағыттардың пайда болуымен байланысты мемлекеттік құрылымның шектен тыс ұлғаюы, осының салдарынан мемлекеттік аппарат ішінде бірін-бірі қайталайтын құрылымдар жасалып, құзырлықтар аумақтарының айқасуына алып келуі;
oo оппозициялық саяси партиялардың мемлекеттік аппаратты орталықсыздандыру және жергілікті бостандықты қорғауды талап етуі;
oo мемлекеттік аппараттағы пайдасыз лауазымдарды қысқартуға ұмтылу; қызметкерлердің өз міндеттеріне қатынасындағы қызғаныштық сезімнің көбірек болуын қадағалау; жауапкершілік сезімін арттыру;
oo үнемді және тиімді мемлекеттік аппарат құруға ұмтылу - қолда бар тетіктер арқылы жоғарырақ нәтижелерге жету, немесе азырақ шығын жұмсап сондайлық нәтижелер алу [1, 1 б.].
Қазақстандағы әкімшілік реформасы 2004 жылдың қыркүйек айында бастау алды. Оның басты бағыттары мыналар:
1. Басқарудың орталық деңгейінің құрылымын жетілдіру.
2. Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктердің жіктелуі және жергілікті мемлекеттік басқару құрылымын реформалау.
3. Мемлекеттік басқаруды бюрократсыздандыру.
4. Мемлекеттік қызметті жетілдіру.
5. Экономиканың мемлекеттік секторын басқаруды жетілдіру.
Әкімшілік реформада аталғандардың алғашқы екі бағытына ерекше мән беріледі. Мемлекеттік басқарудың орталық деңгейінің құрылымын жетілдіруге келсек, әкімшілік реформасының бастамашысы, Президент Н. Назарбаев Үкіметтің және мемлекеттік орынның құрылымы саясатты құру, оны орындау және бақылау функцияларын дәл ажыратуға байланысты анықталады деп есептейді. Бір ғана орынның өзі ереже дайындап, өзі оны жүзеге асырып, содан соң өзі оған бақылау жасауы болмауы тиіс [1, 2 б.].
Қазақстандағы әкімшілік реформасы негізінде мемлекеттік орындар қызметтеріндегі саяси функциялар мен әкімшілік функцияларды ажыратуға ұмтылу жатыр. Әлемдік тәжірибе көрсеткендей, осы функцияларды дәл ажыратпау мемлекеттік билік орындары қызметінің тиімсіз жүруіне алып келеді.
Қазақстан Президенті әкімшілік реформасының әлемдік тәжірибесіне сүйеніп мемлекеттік басқару орындары арасында функциялардың келесі бөлінулерін ұсынды. Министрліктерге стратегиялық функцияларды, яғни сәйкесті басқару аясында мемлекеттік саясатты дайындауды тапсыру. Олар осымен қатар жүзеге асырушылық және бақылау-қадағалау функцияларымен айналыспауы қажет. Бұл функциялармен министрліктер құрамына кіретін комитеттер айналысулары тиіс. Соған орай комитеттер екі топқа бөлінуі қажет. Бірінші топқа функцияларды орындауға, яғни мемлекеттік бағдарламаларды, мөлшерлік құқықтық актілерді орындауға, қызмет көрсетуге, мемлекеттік меншік нысандарын басқаруға және басқаларға жауапты комитеттер жатады.
Екінші топты бақылаушы және реттеуші функцияларды, яғни белгілі бір саладағы заңдылықтың сақталуын бақылау және қадағалау, лицензиялау, сертификаттау, тіркеу және басқа функцияларды жүзеге асырушы комитеттер құрайды. Мемлекет басшысының пікірінше мәселеге осылай келу әрбір мемлекеттік орынның жауапкершілігін дәл анықтап жіктеуге, тежемелеу және қарымта салмақ жүйесін жасауға, министрліктер жауапкершілігін күшейтуге мүмкіндік береді. Функциялардың барлығын да қанағаттандырарлықтай жіктелу болған емес, бірақ ол ондағы реформалардың стратегиялық бағыты болады [1, 2 б.].
Қазақстандағы әкімшілік реформаның екінші маңызды бағыты мемлекеттік басқаруды әкімшіліктік орталықсыздандырумен байланысты. Бұл бағыт мемлекеттік басқарудың дамуының әлемдік тенденцияларына толық жауап береді, себебі бүкіл әлемдегі саяси партиялар мен парламентарийлердің басым көпшілігі мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылуын қолдайды. Басқаша айтқанда, билікті орталықтандыру мен орталықсыздандыру балансы қазіргі уақытта заманауи мемлекетті басқарудың негізгі жүйесі және басты шарттарының бірі болып табылады. Заманауи әлемнің көптеген жетекші мемлекеттеріндегі әкімшілік реформалары осы балансқа қол жеткізуге бағытталған. Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқару реформасы да осы мақсатты көздейді деп айтуға болады.
Президент Н. Назарбаев Қазақстанда мемлекеттік функциялардағы орталықсыздандырылу процесі қарқын алып келе жатқанын бірнеше рет атап айтты. Бюджеттік кодекс пен Жергілікті мемлекеттік басқару Заңына өзгерістер енгізудің қабылдануы реформаның бірінші кезеңі жүзеге асырылғанын білдіреді. Бұл кезеңде жергілікті деңгейге барлығы жүзден аса функцияларды беру көзделген. Бұл ең әуелі сәулет және құрылыс, қоршаған ортаны қорғау, табиғи монополия субъектілері қызметі және т.б. аясындағы реттеу функциялары болып табылады. Басқа да заңдар қабылдай отырып жергілікті деңгейге тағы да жүзден аса функция беріледі.
Биліктің орталық деңгейінен жергілікті деңгейге функцияларды беру жергілікті билік орындарынан олардың қызметін қайта құруды талап етеді, алайда мемлекет басшысының тапсыруымен жүргізілген талдау нәтижесі бұл басқару деңгейінде бірқатар шешілмеген мәселелердің бар екенін көрсетті.
Біріншіден, жергілікті атқарушы орындар саны өсуі мен мемлекеттік қызметкерлер саны әр түрлі жергілікті мемлекеттік басқару деңгейлері орындайтын функциялар көлеміне сай келмейді. Егер 1997 жыл мен 2001 жыл аралығында, әлі де болса үкімет бекіткен жергілікті басқарудың типтік құрылымы жұмыс істеп тұрған кезде облыстық деңгейде 9 өзіндік жергілікті атқару орындары жұмыс істесе, 2004 жылы олардың саны аймақтарға байланысты 16-дан 28-ге дейін жетті.
Екіншіден, жергілікті атқару орындарының ұйымдық-құқықтық келбеті тәртіптелмеуі және олар атқаратын функциялардың әрбағыттылығы көрініп тұрды.
Үшіншіден, орталық және жергілікті деңгейлердегі басқару сызбасы арасында корелляция болмады.
Төртіншіден, жергілікті мемлекеттік басқару құрылымы тұрақсыз. Әдетте әрбір әкім алмасқан сайын құрылым өзгереді, мамандар алмасады және құрамы өседі.
Міне сондықтан да жергілікті басқарудың тиімді құрылымын жасау бүгінгі күні мемлекеттік саясаттың түйінді мәселесіне айналып отыр. Әкімшілік реформа шеңберінде аталған мәселелерді шешу үшін жергілікті мемлекеттік басқарудың келесідей бір түрдегі құрылымын (әкім аппаратын қоспағанда) қарастыру керек: облыста - 20 департамент (басқарма) республикалық мазмұндағы қалада (астанада) - 20 департамент (басқарма), (мұнда қала ерекшелігін ескеру керек); ауданда ... жалғасы
Сіз бұл жұмысты біздің қосымшамыз арқылы толығымен тегін көре аласыз.
Ұқсас жұмыстар
Пәндер
- Іс жүргізу
- Автоматтандыру, Техника
- Алғашқы әскери дайындық
- Астрономия
- Ауыл шаруашылығы
- Банк ісі
- Бизнесті бағалау
- Биология
- Бухгалтерлік іс
- Валеология
- Ветеринария
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Дін
- Ет, сүт, шарап өнімдері
- Жалпы тарих
- Жер кадастрі, Жылжымайтын мүлік
- Журналистика
- Информатика
- Кеден ісі
- Маркетинг
- Математика, Геометрия
- Медицина
- Мемлекеттік басқару
- Менеджмент
- Мұнай, Газ
- Мұрағат ісі
- Мәдениеттану
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности)
- Педагогика
- Полиграфия
- Психология
- Салық
- Саясаттану
- Сақтандыру
- Сертификаттау, стандарттау
- Социология, Демография
- Спорт
- Статистика
- Тілтану, Филология
- Тарихи тұлғалар
- Тау-кен ісі
- Транспорт
- Туризм
- Физика
- Философия
- Халықаралық қатынастар
- Химия
- Экология, Қоршаған ортаны қорғау
- Экономика
- Экономикалық география
- Электротехника
- Қазақстан тарихы
- Қаржы
- Құрылыс
- Құқық, Криминалистика
- Әдебиет
- Өнер, музыка
- Өнеркәсіп, Өндіріс
Қазақ тілінде жазылған рефераттар, курстық жұмыстар, дипломдық жұмыстар бойынша біздің қор #1 болып табылады.
Ақпарат
Қосымша
Email: info@stud.kz