Понятие и механизм управления здравоохранением
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. С обретением суверенитета Республикой
Казахстан начался процесс перехода к рыночной экономике, ликвидации
монопольного господства, государственной собственности, реформирование всей
общественной системы, в том числе и здравоохранения. Конституция - главный
нормативный акт государства и общества. Одной из важных характеристик
правового и социального государства, провозглашенного в Основном законе,
является обеспечение прав и свобод личности, охрана здоровья населения,
продление и улучшение качества жизни каждого гражданина. Вследствие чего ее
нормы являются концептуальной, юридической основой развития здравоохранения
в стране и, прежде всего, ст.29. Она фиксирует: Граждане Республики
Казахстан имеют право на охрану здоровья. Вправе получать бесплатно
гарантированный объем медицинской помощи. Острые проблемы в отрасли
зачастую возникают по причине фрагментарности, отсутствия системности
государственного управления и правового регулирования здравоохранения.
Решение первоочередных задач здравоохранения ставит перед юридической
наукой проблему осмысления опыта и разработку рекомендаций по
реформированию и развитию здравоохранения, которое невозможно без
рационализации организационной структурных, управления отраслью,
совершенствования механизма правового регулирования, систематизации
нормативных правовых актов в области охраны здоровья населения. В свете
сказанного, Президент страны в Послании народу Казахстана нынешнего года
поставил задачу разработать проект Кодекса о здоровье народа и системе
здравоохранения. Таким образом, необходимость реформирования управления
здравоохранением закреплена в государственных стратегических и программных
документах. Однако правовое обеспечение стратегии ее осуществления,
механизмы эффективного правового регулирования не получили соответствующего
признания и исследования. Усиление роли права в области государственного
управления, в сфере охраны здоровья населения в период построения правового
и социального государства требует научно-теоретических разработок данных
проблем. Важность организационно-правовых вопросов управления
здравоохранением определила выбор темы, а указанные выше обстоятельства
подчеркивают актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Из специальных работ советского
периода посвященных организационно-управленческим и правовым проблемам
охраны здоровья следует отметить исследование В.И.Шабайлова [6]. Однако по
многим позициям данная работа устарела, поскольку в настоящее время
существенно изменилась общественная структура, государство, его роль и
методы в управлении общественными процессами. В ходе написания
диссертационного исследования были изучены работы представителей
медицинской науки Ю.П.Лисицина, Н.В.Полунина, В.3.Кучеренко, О.Т.Жузжанова,
Б.С.Туткушева, Ф.Б.Бисмильдина, П.И.Калью, П.П Петрова, Т.К.Калжекова и
другие, посвященные вопросам решения лечебно-диагностического процесса,
совершенствование экономических отношений медицинских учреждений. В
учебниках по административному праву А.П.Алехина, А.А.Кармолицкого,
Ю.М.Козлова , А.А.Таранова и других управлению здравоохранением уделено
мало внимания, что не позволило им в полной мере раскрыть организационно-
правовые проблемы охраны здоровья. В научных исследованиях
А.Н.Сагиндыковой, Г В Балашовой, С.А.Дюжикова изучены вопросы реализации и
обеспечения конституционного права на охрану здоровья. Российскими учеными
(Стеценко С.Г., Мохов А.А. и другие) разрабатывают теоретические основы
медицинского права.
Объектом дипломного исследования являются вопросы теории и практики
управления здравоохранением в Республике Казахстан. Оно охватывает
совокупность политических, экономических, правовых, организационных,
кадровых, финансовых, информационных, технических и иных составляющих
системы здравоохранения. Многогранность государственного управления в
области здравоохранения не позволяете рамках данной работы осветить все
указанные аспекты. Поэтому ограничимся следующими ключевыми вопросами: 1)
организационная структура управления отраслью; 2) механизм правового
обеспечения общественных отношений в области охраны здоровья. Данные
вопросы являются предметом дипломного исследования.
Цель и задачи. Цель дипломной работы состоит в проведении анализа
государственного управления в сфере здравоохранения Республики Казахстана.
Эта цель последовательно реализуется в задачах, а именно:
- Рассмотрение теоретических обоснований системы управления
здравоохранения.
- Изучение нормативно-правовой базы, регулирующей систему управления
здравоохранения.
- Изучение сущности системы управления здравоохранения
- Выявление основных тенденций и проблем сферы здравоохранения.
Круг рассматриваемых вопросов в дипломной работе еще не исследовался
другими авторами в современных условиях. Накопился значительный опыт в деле
поиска наиболее оптимальных организационных форм государственного
руководства здравоохранением и его правового обеспечения. В связи с этим
исследование организационно-правовых вопросов управления отраслью является
настоятельной необходимостью с точки зрения развития теории и
совершенствования управленческой практики в области здравоохранения.
Новизна темы исследования очевидна в связи с Государственной программой
реформирования и развития здравоохранения и Концепцией правовой политики
Республики Казахстан, в которой предусматривается разработка отраслевых
программ правового обеспечения (в том числе здравоохранения). Концепция
рационализации управления здравоохранением в свете Стратегии Казахстан -
2050 и ежегодных посланий Президента Республики Казахстан. Результат
получен на основе: а) разработки теоретических основ управления
здравоохранением; б) разграничение компетенции органов управления отраслью;
в) предлагаемых автором мер по рационализации организационной структуры
управления здравоохранением.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение
исследования связано с обобщением знаний в области государственного
управления здравоохранением в условиях политических и социально-
экономических преобразованиях в Республике Казахстан. Практическая
значимость дипломной работы заключается в возможности использования
результатов исследования: при совершенствовании законодательства, в научно-
исследовательской деятельности, в методических пособиях по вопросам
управления медицинского права, в образовательных учреждениях юридического
профиля, в процессе преподавания курсов государственное управление, теории
государства и права, а также в образовательных учреждения медицинского
профиля в процессе преподавания курсов по организации здравоохранения,
социальной гигиене, медицинского права и других.
Объем и структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из
введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы,
приложения. Список использованных источников включает в себя более 40
наименований.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ
1. Здравоохранение как социальный объект управления
Разработка теоретических основ управленческой деятельности в области
здравоохранения имеет первостепенное значение в свете Стратегии развития
страны Казахстан - 2050 и Послания Президента Республики Казахстан.
Необходимо разработать такую систему управления здравоохранением, которая
обеспечивала бы социальные запросы населения, реализацию прав граждан в
области охраны здоровья, укрепление национальной безопасности. В связи с
этим существует объективная потребность в рассмотрении научных,
теоретических основ управленческой деятельности в данной отрасли общества,
ведь без их разработки в принципе, невозможно добиться повышения
эффективности системы государственного управления здравоохранением.
Категория теоретические основы, нами рассматриваются в качестве главных,
основных закономерностей управленческой деятельности, отражающие
существенные стороны рассматриваемого явления. Таковыми являются:
здравоохранение как социальный объект управления; понятие и механизм
управления здравоохранением; правовые принципы государственной политики и
управления здравоохранением.
Казахстан – расположенное в степях государство, ставшее независимым
после распада Советского Союза в 1991 году. Занимая территорию в 2,7 млн
км2 (что примерно соответствует территории 15 стран Евросоюза до 2004
года), Казахстан является крупнейшей после Российской Федерации республикой
бывшего Советского Союза. Сразу после провозглашения независимости
Казахстан пережил сильнейший экономический спад, за которым последовал
период восстановления экономики, длившийся с 1996 по 2007 год. С
углублением мирового экономического кризиса рост ВВП страны замедлился до
3,3% в 2008 году, затем до 1,2% в 2009 году и вновь вырос до 7% в 2015
году. Население Казахстана составляет примерно 16 млн человек. Ожидаемая
продолжительность жизни при рождении в 2017 году составляла оценочно 63,6
года для мужчин и 73,5 года для женщин; эти показатели являются
одними из самых низких в странах Европейского региона ВОЗ. Ишемическая
болезнь сердца, инсульты и рак являются основными причинами смерти.
Инфекционные болезни также вызывают тревогу ввиду высокого уровня
заболеваемости ВИЧСПИДом и туберкулезом (ТБ).[4]
Широко известно, что теоретическое осмысление управленческого процесса
невозможно без четкого установления объекта государственного управления и
правового регулирования, выявления его социальной роли, специфических,
отраслевых признаков и закономерностей развития, так как, именно
управляемый объект имеет приоритетное значение перед субъектом управления
и в конечном счете, определяет весь механизм отраслевого управления.
В этом плане, в первую очередь, важно определиться с наиболее главными
элементами, отражающие основные, характерные взаимосвязи, отношения в сфере
здравоохранения; дать их определение. Это необходимо в целях познания их
истинного значения, смысла и однородного понимания в научно-
исследовательской работе и правоприменительной практике.
Основными категориями, относящиеся к уровню объекта управления,
являются здоровье, общественное здоровье, охрана здоровья,
здравоохранение, система здравоохранения. Указанные понятия зачастую
используются в идентичном смысле как в законодательстве, научной, учебной
литературе, (медицинской, юридической), так и в практической деятельности
органов управления. Безусловно, они относятся к одной предметной области.
Однако компоненты понятийного аппарата отрасли здравоохранения должны быть
однопорядковыми, но не могут быть тождественными. Необходимо выявить их
сущностные характеристики, обосновать их необходимость.
Цель отрасли здравоохранения - наивысший уровень здоровья каждого
человека. Следовательно, прежде всего, необходимо уяснить вопрос о самом
понятии здоровье. Здоровье - это непременное условие жизни и гармоничного
развития человека. Без обладания здоровьем затруднительно осуществление
иных прав и свобод, таких как, право на образование, свобода передвижения и
др. Оно является существенным условием гармоничного развития личности,
реализации его потенциала. Если провести социальный опрос, то большинство
населения поставит здоровье на первое место среди жизненных ценностей и
благ, считая его более важным, чем материальное положение и карьера. В
настоящее время существует большое количество определений здоровья, с точки
зрения клинической медицины, психологии, эстетики и других сфер знаний.
Наиболее полное, удачное определение, по нашему мнению, дано в Уставе
Всемирной Организации Здравоохранения, здоровье - это состояние полного
физического, душевного (психического) и социального благополучия, а не
только отсутствие болезней и физических дефектов. Национальное
законодательство также восприняло данную дефиницию.
В медицинской научной литературе часто используется понятие
общественное здоровье, характеризуемое в качестве одного из важных
свойств, аспектов общества как социального организма, определяемое
комплексом показателей: демографические данные, заболеваемость,
инвалидность и др. Общественное здоровье в зависимости от среза его
исследования является различным. Если рассматривать здоровье нескольких
людей, сообществ (например, здоровье детей до 18 лет, здоровье женщин
перинантального возраста и т.д или исследовать население в административно-
территориальном срезе (города, района и т.п.) то мы имеем дело с групповым
здоровьем, а если на территории всей страны - здоровье населения" или
общественное здоровье. Другими словами, индивидуальное здоровье является
Проявлением конкретного, групповое здоровье - особенного, a общественное
здоровье - проявление общего.
Здравоохранение же представляет собой совокупность мер обеспечивающий
высокий уровень общественного здоровья. Так, в толковом словаре русского
языка С.И.Ожегова, Н.Ю.Шведова здравоохранение значится как, охрана
здоровья населения, предупреждение и лечение болезней и поддержание
общественной гигиены и санитарии. Однако категорию охрана здоровья
населения необходимо рассматривать в более широком смысле, включающая в
себя совокупность мероприятий политико-экономического, экологического,
социально-культурного, правового, медицинского, санитарно-гигиенического и
противоэпидемиологического характера, направленных на укрепление
физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его
долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи в случае
утраты здоровья. Здравоохранение же является элементом охраны здоровья
населения - комплекс лечебных, профилактических, санитарно-гигиенических и
других мер, те. специализированный вид деятельности в обеспечении охраны
здоровья населения. При всем этом данные категории тесно взаимосвязаны.
Во-первых, профилактический эффект имеют не только медицинские осмотры
широких слоев населения, вакцинация от особо опасных заболеваний, но и
комплекс социально-экономических мероприятий такие как, повышение
минимальной заработной платы, пенсий, улучшение условий труда, жилища,
система экологических мероприятий по обеспечению здоровых условий
жизнедеятельности граждан, повышение общей культуры населения страны, в том
числе санитарно-правовой. Во-вторых, сам уровень оказания квалифицированной
медицинской помощи зависит от политической воли высшего руководства,
финансовых возможностей бюджета, те. от политической и социально-
экономической ситуации в обществе и государстве. Тем не менее, разделение
охраны здоровья и здравоохранения имеет существенное значение, как в
теоретических исследованиях, так и в управленческой практике. От четкого
определения границ объекта управления во многом зависит эффективность
управляющих воздействий. Иначе, можно прийти к ситуации объятия
необъятного, когда государственное управление здравоохранением будет
вторгаться в сферы интересов других ведомств (экологии и охраны окружающей
среды, труда и социальной защиты и др.). В этом плане обходимо отметить,
что национальное законодательство четко не разделяет рассматриваемые
категории. Так, понятие здравоохранение данное в Законе Республики
Казахстан О системе здравоохранения и понятие охрана здоровья
закрепленное в Законе Республики Казахстан Об охране здоровья граждан
тождественны, что не может не сказаться на рациональности системы
управления отраслью.[4]
Некоторые авторы, такие как, В.И.Шабайлов, В.И.Лопков, еще в Советский
период, рассматривали здравоохранение в качестве самостоятельной функции
государства. Данную позицию можно подвергнуть справедливой критике. В
современной юридической литературе все больше сторонников, берущие в
качестве исходных позиций в определении функций государства не конкретные
направления деятельности государства, а формы деятельности. Ведь в
юридическом смысле деятельность облекается в форму управляющего воздействия
на людей и их отношения. Следовательно, государство осуществляет четыре
вида функций: законодательную, исполнительную, судебную и контрольно-
надзорную, а здравоохранение является объектом управления, т.е. сферой
жизни общества, в отношении которой осуществляются данные функции
государства.
Исходя из выше отмеченного, необходимо раскрыть социальные функции
здравоохранения, определить ее характер, специфические качества,
выступающие основой специализации управленческой деятельности.
Здравоохранение является одной из отраслей социальной сферы общества. В
широком смысле социальное тождественно общественному вообще, те.
Относящиеся к жизни людей, их отношениям в обществе. Социальная же сфера
как подсистема общества, состоит из граждан, объединенных в определенные
организационно-правовые формы, структуры (убеждения, организации и др.) и,
на которую распространяется организующая деятельность государства. Она
характеризуется наличием минимального набора благ, позволяющего человеку
приобрести определенный уровень духовного и физического состояния
обеспечивающий гармоничное развитие, полное удовлетворение его духовных
потребностей, доступность медицинской помощи и поддержку нетрудоспособных
граждан. В различных обществах представления о социальном благополучии
существенно разняться. Вместе с тем нельзя сужать сферу предоставления
социальных услуг, рассматривать ее исключительно с точки зрения
потребностей социально незащищенных групп населения. В условиях
постиндустриального общества их цель - содействие, а иногда и
непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного
развития.
Специализация внутри социальной сферы, т е. обособление здравоохранения
от других объектов управления (образование, физическая культура и спорт и
т.д.), основывается на объективно существующем виде деятельности,
специфичной и однородной по своей цели, характеру и результатам. Процесс
охраны здоровья, лечения заболеваний были присущи человеку всегда. Ее
сущность остается практически неизменной на протяжении всей истории
человечества с разницей лишь в уровне обеспеченности данной деятельности
(научно- технический прогресс).
В свете сказанного, видится, последовательной реформа органов
государственного управления здравоохранением. В соответствии с Указом
Президент Республики Казахстан комитет фармации, фармацевтической и
медицинской промышленности Министерства здравоохранения Республики
Казахстан преобразован в комитет фармации Министерства здравоохранения
Республики Казахстан путем выделения и передачи вопросов фармацевтической и
медицинской промышленности в компетенцию Министерства индустрии и торговли
Республики Казахстан. Ведь процесс производства лекарственных средств,
медицинской техники и приборов подчиняется экономическим закономерностям,
как и результат, обретающий овеществленную форму. За комитетом фармации
сохраняются полномочия по осуществлению контроля, за качеством медицинских
препаратов и медицинской техники, их государственной регистрации, тем самым
обеспечиваются социальные интересы общества в сфере обращения лекарственных
средств.
Здравоохранение тесно связано со всеми сторонами жизни общества. С
точки зрения системного подхода оно является сложным, многофункциональным
объектом управления и проявляет себя в различных социальных гранях.
Прежде всего, здравоохранение является элементом обеспечения
национальной безопасности. Государство не сможет обеспечить суверенитет,
территориальную целостность, имея физически или психически больное
население. Здравоохранение воздействует на все, без исключения структурные
элементы национальной безопасности (экономическая, военная, экологическая,
продовольственная и др. О состоянии общественного здоровья свидетельствует
такие основные показатели, как заболеваемость, смертность,
продолжительность жизни и инвалидность, регистрируемая в стране. Более
того, именно здравоохранение, в большей мере, возлагается ответственность
за подготовку физически и психически здоровых молодых людей к службе в
Вооруженных Силах Республики Казахстан. Соответственно, охрана здоровья как
фактор обеспечения национальной безопасности получило свое закрепление в
качестве принципа государственной политики на законодательном уровне.
Здравоохранение это и важный аспект экономического развития. Система
здравоохранения, как социальный объект, строится, с одной стороны, на
основе достижений экономики, научно-технического прогресса, а с другой
стороны - выступает в качестве социальной предпосылки экономического роста,
фактора обеспечения конкурентоспособности экономики страны на мировом
рынке. Охрана здоровья путем воздействия на формирование человеческого
капитала способствует развитию производительных сил. Так, в результате
мероприятий по предупреждению и снижению заболеваний, например, можно
значительно снизить временную нетрудоспособность среди работающего
населения, что благотворно отразиться на национальном доходе. Потери
рабочего времени от временной нетрудоспоосбности работников, составляют
примерно 5% всего годового рабочего времени. Важность здравоохранения в
экономическом процессе признана на международном уровне.
Тем не менее, нельзя согласиться с мнением некоторых специалистов,
считающих, что сложилась экономика здравоохранения, как подотрасль
экономики государства. Не отвергая необходимость применения экономических
методов управления в сфере охраны здоровья, мы считаем, что здравоохранение
все-таки является социальным объектом управления, в котором можно выделить,
как и в любой другой отрасли социальной сферы общества финансово-
экономические вопросы. Данное позиция аргументируется следующим: во-первых,
здоровье человека, состояние физического и психического благополучия, не
возможно выразить в стоимостном (денежном) эквиваленте что подчеркивает ее
не экономический, а социальный характер. Во-вторых, большинство граждан
страны не в состоянии обеспечить охрану здоровья из собственных средств.
Поэтому государство обеспечивает гарантированный объем бесплатной
медицинской помощи всему населению, льготное лекарственное и медицинское
обслуживание инвалидов, пенсионеров и других социально незащищенных слоев
населения. Иначе говоря, в медицине проявляется социальная роль
государства, что свидетельствует о социальной природе отрасли
здравоохранения.
Здравоохранение это и аспект обеспечения права на жизнь. Право на жизнь
является первостепенной, универсальной ценностью, получившей закрепление в
Конституции нашей страны. Право на жизнь в аспекте сохранения жизни
(индивидуальности) трактуется, прежде всего, как отказ от войны и участия в
ней, отказ от смертной казни, установление порядка применения оружия и его
нахождения в гражданском обороте. В то же время конституционное право на
жизнь должно обеспечиваться и развитой системой здравоохранения. Гражданин
не может в полной мере реализовать свое право на жизнь. в условиях лишения
или ограничения возможности пользоваться медицинскими услугами. Только
достаточный уровень развития здравоохранения, материально-техническая
оснащенность лечебно-профилактических учреждений, обеспечение необходимыми
лекарствами, медицинскими кадрами, реализация принципа доступности
медицинской помощи населения независимо от социального и имущественного
положения закрепленный в статье Закона Республики Казахстан "О системе
здравоохранения" может предотвратить наступление смерти и продлить жизнь
человеку. В этом плане, большое значение приобретают такие области
медицины, как реаниматология, трансплантология и др.
Следуя данной логике можно выстроить иерархическую систему, при которой
каждый предыдущий элемент будет гарантировать последующий правовой интерес.
Таким образом, здравоохранение как социальный объект управления является
организационной основой реализации конституционного права на охрану
здоровья (ст.29 Конституции), которое в свою очередь есть право-гарант
обеспечения естественного, фундаментального права на жизнь (ст. 15
Конституции).[4]
Здравоохранение это и фактор социализации личности, формирования образа
жизни. Оно играет важную роль в социальной адаптации личности. Широко
известно, что здоровье человека зависит на 50% от образа жизни и питания. В
свете внедрения здорового образа жизни важно выработать такие подходы и
механизмы, чтобы забота о здоровье как индивидуальной и общественной
ценности стала выгодной и престижной для каждого гражданина. Недостаток
работы в этом плане привел к тому, что сейчас подавляющее большинство
населения, зная теоретически правила здорового образа жизни, не реализует
их практически, так как эти правила не стали с раннего детства естественной
потребностью личности. Ведь какие бы меры государство не предпринимало,
если индивид не будет бережно относиться к своему здоровью и здоровью
окружающих, то достижение целей управляющих воздействий не возможна. Иначе
говоря, здоровый образ жизни должен стать неотъемлемым элементом духовной
культуры каждого человека, заключающиеся в ценностном отношении к личному
здоровью и здоровью других лиц.
Здравоохранение это и аспект международного сотрудничества. Феномен
глобализации проникает и в нашу общественную жизнь. Эффективная охрана
здоровья невозможна без международного сотрудничества в рассматриваемой
сфере. Международные здравоохранительные связи развиваются в силу ряда
объективных причин, среди которых немаловажное место принадлежит гуманизму
медицинской деятельности, ее направленности на защиту здоровья и жизни
человека, на развитие взаимного уважения и мира между народами. Многие
международные договоры, защищающие права человека, признают и право на
здоровье, учитывая роль здоровья в обеспечении благополучия людей, их
полноценного развития, а также обязательства государств, относительно
развития национальной системы здравоохранения. Важная роль в установлении
межгосударственных отношений принадлежит Всемирной Организации
Здравоохранения. Международно-правовые нормы, выработанные данной
организацией, представляют собой наивысшее достижение международного
сообщества в области охраны здоровья. Это своего рода эталон
здравоохранения, творческое освоение которого является необходимым условием
развития системы здравоохранения в Казахстане.
В связи с этим, деятельность, связанная с расширением и углублением
международного сотрудничества, занимает значительный и все увеличивающийся
удельный вес в работе центральных органов управления здравоохранением
страны. Она заключается в организации совместных научных исследований по
наиболее актуальным проблемам медицинской науки, проведении международных
научных конференций, обмене медицинскими кадрами, развитии взаимной
медицинской и медико-технической информации и др.
Итак, здравоохранение пронизывает всю общественную структуру,
является выражением возможностей общественного строя, важнейшим показателем
социального прогресса. Следовательно, следующим этапом исследования
здравоохранения как социального объекта управления является выявление его
отраслевых признаков, характеристик.[8]
Здравоохранение как объект управления представлен не просто людьми,
взаимодействующими между собой, а объединенными в определенные
организационные структуры, формы. В технико-организационном срезе отрасль
представляет собой совокупность специальных учреждений, с однородным,
профильным характером деятельности, т.е. осуществляющих медико-
профилактическое обслуживание населения (больницы, диспансеры, аптеки,
центры санитарно-эпидемиологической экспертизы и т.д.). Многообразие видов
болезней и форм их лечения и профилактики не позволяют осуществлять
медицинскую помощь в рамках одного вида организации. Медицинские учреждения
в своей совокупности составляющие систему здравоохранения, имеют внутреннюю
структуру и правовое закрепление, собственный административно-правовой
статус. Соответственно отношения в области здравоохранения обладают
признаком прикладной обеспеченности. Установлены требования к строительству
типовых медицинских учреждений, производству и эксплуатации медицинского
оборудования, одежды и других изделий медицинского назначения. Необходимо
констатировать, что материально-техническая база здравоохранения не
соответствует установленным нормативам. Медицинские организации в основном
размещены в приспособленных, не отвечающих санитарно-гигиеническим
требованиям помещениях (на селе - более 70 %). Оснащенность современным
медицинским оборудованием, санитарным автотранспортом составляет менее 50
%.
Здесь же следует отметить понятийно-категориальную ошибочность,
закрепленную в национальном законодательстве. Так, Закон Республики
Казахстан О системе здравоохранения дает следующие определение: Система
здравоохранения - совокупность государственных органов и субъектов
здравоохранения, деятельность которых направлена на обеспечение прав
граждан на охрану здоровья и получение медицинской помощи. Если целевая
установка, получившие нормативно-правовое закрепление не вызывает сомнений,
то субъектный состав отраслевой системы требует корректировки. По нашему
мнению, государственные органы в области здравоохранения необходимо
исключить из системы здравоохранения, состоящей из совокупности медицинских
Организаций и лиц, занимающиеся частной медицинской практикой, так как
данные органы относятся к управляющей системе, субъекту управления
здравоохранением, иначе говоря, являются внешними по отношению к уровню
объекта управления.
Здравоохранение, как сложный объект социальной сферы общества и
управляемая система, обладающая специфическими отраслевыми признаками,
распадается в свою очередь на определенные самостоятельные подотрасли,
подобъекты управляющего воздействия. В казахстанском здравоохранении
усиливаются получившие распространение во всех странах с рыночной
экономикой разделение отрасли в зависимости от форм собственности
медицинских организаций и способов оплаты услуг на систему государственного
и частного здравоохранения.[8]
Заинтересованность государства в разделении системы здравоохранения на
государственный частный сектор свидетельствует тот факт, что
государственные и частные лечебные учреждения, а также лица, занимающиеся
частной медицинской практикой, закреплены в Конституции (п.З ст.29) в
качестве самостоятельных конституционных институтов. Развитие
негосударственной системы здравоохранения основывается на реализации
частного интереса в рамках конституционной свободы на предпринимательскую
деятельность (ст.26 конституции). Соответственно государство признает и
равным образом защищает государственную и частную собственность (ст.6
Конституции). Ведь частные медицинские учреждения и практикующие врачи
также, в определенной мере, участвуют в достижении государственных задач в
области охраны здоровья. Например, развивая здоровую конкуренцию между
государственными и негосударственными медицинскими организациями создаются
возможности реализации права граждан на выбор врача и медицинской
организации.
Исходя из смысла содержания Конституции страны и Закона Республики
Казахстан Об административно-территориальном устройстве, в
территориальном срезе единая система здравоохранения страны складывается
из систем здравоохранения регионов, имеющие определенные особенности в
материально-технической оснащенности, кадре Обеспечении медицинских
учреждений. Следовательно, правомерно разделить здравоохранение на 2
иерархических уровня: 1) подсистема здравоохранения республиканского
уровня; 2) подсистема здравоохранения регионов (столицы, города
республиканского значения, областей). При этом, необходимо иметь в виду,
что в условиях унитарной формы государственного устройства Казахстана
выравнивание уровней региональных систем здравоохранения обретает особую
актуальность. Предоставление минимального набора бесплатных медико-
профилактических услуг является неотъемлемым элементом реализации принципа
доступности медицинской помощи, те. фактической возможности реализовать
каждым гражданином право на квалифицированную медицинскую помощь, не
зависимо от места его жительства в той или иной административно-
территориальной единице.
Особо следует отметить деконцентрированную сущность здравоохранения,
как объекта управления. Оно является отраслью социальной сферы, в которую
помимо отраслевых медицинских организаций, подведомстенные Министерству
здравоохранения и местным органам управления здравоохранением, входят и
ведомственные, находящиеся в подчинении министерства обороны, министерства
внутренних дел, комитета уголовно- исполнительной системы министерства
юстиции, управления делами Президента и т.д. Их существование имеет
объективный характер, так как они обеспечивают учет специфического
характера профессиональной деятельности, приближают медико-профилактические
услуги работникам данных органов. Соответственно, в отрасли здравоохранения
выделяется ведомственная подсистема. Она дополняет общую, единую систему
здравоохранения в свете реализации конституционного права граждан на охрану
здоровья.
Усиление интенсивности социальных процессов, усложнение общественных
отношений, возрастающая дифференциация труда обусловливает увеличение
объема и сложности работы по охране здоровья населения, что, в свою
очередь, влечет объективное разделение отрасли здравоохранения, исходя из
видов и способов осуществления лечебно-профилактической деятельности, на
фармацию санитарно-эпидемиологическую службу, научно-образовательные
подотрасли, а также, организации, занимающиеся ресурсным обеспечением
здравоохранения.
Итак, научно-теоретическое исследование здравоохранения как социального
объекта государственного управления рассматривается в качестве системы, т
е. совокупности, выше рассмотренных, взаимосвязанных элементов,
функционирующих как единое целое. Иными словами, диалектика систем, в том
числе и системы здравоохранения, выражается в отношении целого и частей,
причем основой этого единства является целое. Включая в себя несколько
подотраслей, здравоохранение является целостной системой, единым объектом
управления, имеющий комплексный характер. Это проявляется в наличии общей
цели, социальных функций, существующими взаимосвязями между лечебно-
профилактическими учреждениями. Для реального функционирования единой
системы здравоохранения принят Закон Республики Казахстан О системе
здравоохранения, установивший основы координации вопросов охраны здоровья
и границы компетенции органов управления отраслью, как на республиканском,
так и на местном уровне.
2. Понятие и механизм управления здравоохранением
Организационная деятельность государства по охране здоровья населения
как вид отраслевого управления является частью единой системы
государственного управления.
В узком смысле, государственное управление - это деятельность
исполнительно-распорядительных органов (органов исполнительной власти) по
регулированию деятельности подведомственных объектов. По нашему мнению, нет
оснований для двойственного понимания рассматриваемого института.
Государственная власть является единой (ст.З Конституции), как и
государство, выступающее субъектом ее осуществления. Разделение же
государственной власти на ветви не означает ее расщепление, а является
распределением компетенции по ее осуществлению между государственными
органами (законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные).
Иначе говоря, государственное управление является универсальным понятием,
выражающее единство государства по осуществлению государственной власти.
Некоторые представители узкого понимания, в своих размышлениях доходят
до полного отрицания термина государственного управление, ссылаясь на его
исчезновение из конституции и ряда других нормативных актов. В частности,
В.С.Рыжов считает, что руководитель организует управление только во
вверенном ему органе. В отношении же сферы, отрасли и т.п. он выступает в
качестве представителя власти. Это не объекты его управления, а объекты
государственно-властной деятельности по вопросам ведения органа в пределах
полномочий. Данное мнение может быть нами объяснено негативным отношением
к практике Советского государства, где государственное управление приобрело
гипертрофированные формы, несущие в себе ограничения и запреты. Однако
свобода достигается не в противовес государству, а с помощью его.
Государственное управление по своей природе обладает признаком властности.
Оно выделяется из общего социального управления именно тем, что в нем
сосредоточена государственная власть. Властная природа полномочий
государственных органов позволяет осуществлять в установленном порядке
возложенные на них задачи, заключающиеся в управляющем воздействии на
общество с целью ее перевода в новое состояние: решения общих дел.
Следовательно, государственно- властная деятельность не может быть ничем,
иначе, как государственным управлением, Оно возникло с государством как
реакция на усложнение отношений между людьми.
В современных условиях управленческая деятельность не только продолжает
выполнять свою роль в жизни общества, но и обретает возрастающее значение,
при неукоснительном соблюдении требований ограниченности государственного
управления отношениями публичного характера, обрамлении управляющих
воздействий в правовую форму, высоком нравственном и профессиональном
уровне государственных служащих.
Управление в сфере охраны здоровья выражает объективные потребности
всего общества, является необходимым условием существования огромной и
сложной отрасли здравоохранения; обеспечивает координацию всей
деятельности, направленную на охрану и укрепление здоровья в масштабе
стран. Другими словами, системообразующий характер процесса управления
здравоохранением позволяет утверждать, насколько эффективна в государстве
управленческая деятельность, настолько благополучно общество в отношении
здоровья населения. Такой статус государственного управления полностью
соответствует организационной деятельности в отрасли здравоохранения в
современных условиях.
Исходя из выше отмеченного, под государственным управлением
здравоохранением необходимо понимать постоянное целенаправленное
управляющее воздействие государства (государственного аппарата) на систему
здравоохранения (медицинские организации, врачи) облекаемое, как правило,
в правовую форму.
В литературе последних лет часто употребляется термин менеджмент, в
том числе, в связке с прилагательным "государственный" и как синоним
государственному управлению. Представители медицинской науки считают, что
применительно к здравоохранению, в самой простой форме, менеджмент - это
достижение целей в управлении здравоохранительными процессами посредством
эффективного использования человеческих, материальных и медико-
технологических ресурсов.
По моему мнению, государственное управление и менеджмент это не
синонимы, тем более, в такой сфере как здравоохранение, по следующим
причинам:
- Heсовпадение определяется, прежде всего, целевыми установками.
Менеджмент как экономическая категория ориентирована, прежде всего, на
прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление
здравоохранением ориентировано на достижение общественных интересов,
потребностей, обеспечение прав граждан. Как ранее отмечалось,
здравоохранение является не производственным, а социальным объектом.
Следовательно, экономические показатели (прибыль) не могут рассматриваться
в качестве главных критериев оценки деятельности медицинских организаций, а
равно и органов управления отраслью. Таковыми критериями, прежде всего,
должны являться доступность и качество медицинской помощи;
- деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на
нормах частного права (гражданского, трудового и т. д.). Государственное
управление же осуществляется в тех сферах (здравоохранение), в которых оно
имеет публичный интерес. Индивидуальное становится публичным, поскольку
общество и государство берут обязательство гарантировать гражданам
реализацию стандартов их личных прав, в том числе на охрану здоровья.
Организация системы оказания лечебно-профилактических услуг регулируется
административно-правовыми нормами;
- органы государства в отличие от частных организации (с их правом на
коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны
общественных институтов;
- различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте
на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-
психологические методы, в государственном управлении в арсенале методов
имеется и легитимное принуждение (администрирование).
В итоге, можно констатировать, что государственное управление и
менеджмент расходятся по установочным приоритетам источникам и ресурсам,
методам и субъектам управляющего воздействия. Соответственно, термин
менеджмент здравоохранения применим в ограниченном смысле, в отношении
корпоративного управления частных медицинских организаций. Однако не нужно
впадать в крайность, и видеть китайскую стены между данными двумя
институтами. Более того, необходимо использовать и внедрять некоторые
эффективные формы охраны здоровья частной системы здравоохранения в
практику государственного управления отраслью, при условии их соответствия
публичным интересам государства.
Постоянное осуществление управленческой деятельности требует
надлежащего организационного построения субъекта управления, т,е.
государственных органов управления здравоохранением, наделение их
соответствующим объемом полномочий, а также совокупностью правовых средств,
обеспечивающих государственно-властное оформление рассматриваемых
общественных отношений в целях их дальнейшего развития и совершенствования.
Определение понятия государственного управления здравоохранением,
отграничение его от смежных категорий (менеджмент) является обусловленным
шагом для исследования сущности отраслевого управления в рассматриваемой
сфере, т е. механизма управления здравоохранением.
В Послании Президента страны народу Казахстана Казахстан - 2050
отмечается, что государственное управление сложными системными
преобразованиями общества и экономики само должно стать системным. В этом
плане рассмотрение механизма управления, его структурных элементов дает
возможность получить представление о методологической основе системного
решения практических задач и реализации основных направлений реформирования
здравоохранения.
В современной юридической науке под механизмом управления понимают,
прежде всего совокупность управленческих средств, посредством которых
осуществляется принятие научно-обоснованного управленческого решения и
достигается эффективная его реализация. Иными словами, механизм
государственного управления здравоохранением - это управленческий
инструмент, интегрирующий основные элементы системы управления в области
здравоохранения в процессе достижения социально значимых результатов. В
структурном отношении механизм управления здравоохранением включает:
целеполагание, принципы, функции и методы. Их раскрытие позволит выявить
функциональную сторону отраслевого управления, т.е. содержание
управленческой деятельности.
Прежде всего, следует исходить из того, что управленческий процесс в
области здравоохранения, как и в целом в системе государственного
управления основывается на праве. Без права нет государственного
управления, ни в масштабе страны или отрасли, ни в масштабе предприятия или
учреждения. Оно придает легитимность и стабильность системе управления,
так как в праве закрепляются структуры органов управления на всех уровнях,
устанавливаются права, обязанности, ответственность каждого звена, его
возможности воздействия на управляемые объекты, место в системе органов.
Более того, беря за основу широкое понимание государственного управления,
следует отталкиваться оттого, что именно при помощи законодательства
государство обеспечивает регулирование всего комплекса вопросов, связанных
с организацией охраны здоровья населения, а не только установление
правового статуса органов управления, медицинских организаций. Иначе
говоря, право отражает направления и приоритеты развития здравоохранения,
определяет степень влияния различных социальных субъектов на процессы,
происходящие в сфере охраны здоровья. В этом плане правовое обеспечение
здравоохранения, рассматриваемое нами в 3 разделе, является широкой и емкой
категорией. Правовая же основа деятельности государственных органов
является условием обеспечения законности в государственном управлении
здравоохранением, те. создание такого режима, при котором деятельность
органов управления осуществляется исходя из содержания действующего
законодательства, соответствующего Идеи Права, отвечающие требованиям
справедливости, гуманности, формального равенства.
Однако следует иметь в виду, что ведущими, имеющие первостепенное
значение являются административные правоотношения в области здравоохранения
с участием граждан, как вертикального, так и горизонтального. Ведь человек,
его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 1 Конституции),
определяющие содержание и применение законов. Данные административные
правоотношения возникают в результате реализации гражданами права на
гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, права на информацию о
состоянии своего здоровья и факторах, влияющих на здоровье и др., а также в
прямо предусмотренных административно-правовыми нормами случаях ограничения
правовых интересов личности (заболевания представляющие опасность для
окружающих) и ответственности. В этом плане, всю систему управления
здравоохранением необходимо рассматривать через призму полного обеспечения
прав граждан в сфере охраны здоровья.
Итак, государственное управление здравоохранением характеризуется
целенаправленным организующим воздействием государственного аппарата на
коллективы медицинских организаций -и физических лиц, занимающихся частной
медицинской практикой облекаемое в форму административно-правовых
отношений. Следовательно, первоначальным этапом выстраивания механизма
''правления здравоохранением является определение собственной целевой
установки. Часто от выбора целей полностью зависит результат общественных,
коллективных и личных усилий. Они должны быть не только нужными, но и
возможными их практически реализовать
В статье 3 закона Республики Казахстан О системе здравоохранения
закреплены следующие задачи:
- обеспечение граждан Республики Казахстан гарантированным объемом
бесплатной медицинской помощи;
- соблюдение безопасности в сфере обеспечения лекарственными
средствами;
- обеспечение развития отечественной медицинской и фармацевтической
промышленности;
- обеспечение непрерывности и преемственности медицинского образования
с использованием современных технологий обучения;
- установление нормативов финансирования при формировании
республиканского и местных бюджетов в области здравоохранения;
- преемственность действий медицинских организаций при оказании
медицинской помощи;
- установление стандартов в области здравоохранения;
- государственная поддержка научно-исследовательской деятельности,
информационных и коммуникационных систем в области здравоохранения;
- оказание медицинской помощи в соответствии с современными
достижениями медицинской науки и техники, новыми технологиями лечения;
- организация и проведение мер по охране здоровья граждан социально
уязвимых слоев населения, в том числе матерей, детей, инвалидов и
пенсионеров;
- предоставление статистической и иной информации о состоянии здоровья
населения и факторах среды обитания;
- осуществление государственного контроля за качеством и полнотой
оказываемых услуг, а также соблюдением иных требований законодательства
Республики Казахстан о здравоохранения;
- развитие международного сотрудничества в области охраны здоровья
граждан.
Функции государственного управления здравоохранением неотделимы от
государства и его роли в охране здоровья населения. Они выражают
организационные формы осуществления деятельности государства. Функция
управления в чистом виде существуют лишь как абстракция, безотносительно
к конкретным органам. Определение перечня и содержание функций
государственного управления здравоохранением лежит в основе
совершенствования структуры-сокращение излишних подразделений
управленческого аппарата.
Иными словами, ключевым вопросом в деле рационализации управления
здравоохранением является соотношение функциональной структуры (функции
государства, государственного управления, государственных органов) и
организационной структуры (системы органов управления здравоохранением),
представляющие собой проявление более широких философских понятий -
содержание и форма. Управление здравоохранением, как явление, процесс имеет
специфическое содержание и надлежащую ему форму. При этом в науке
управления сложилась важная закономерность, пронизывающая всю систему
государственного управления, в том числе и отрасли здравоохранения,
заключающиеся в первичности содержания управления и, в большей мере,
функций управления перед организационной структурой. Организационная
структура выступает средством необходимым для осуществления функций
управления в достижении генеральной цели.
Неотъемлемым элементом функциональной структуры управления
здравоохранением является контроль и надзор. Контрольно-надзорная
деятельность является основой обратной связи, что способствует достижению
поставленных перед системой управления целей с наименьшими мате; энными,
кадровыми, и также временными ресурсами. Ее назначение состоит в том, чтобы
установить уровень соответствия фактического состояния и деятельности
управляемых объектов заданным стандартам, т е. обеспечивает режим
законности и защиты прав и свобод граждан в процессе здравоохранительной
деятельности.
Понятия контроль и надзор в научной литературе и законодательстве
имеют различное понимание, некоторые считают, что эти понятия равнозначны,
другие же считают, что они таковыми не являются. По моему мнению,
разграничение контроля и надзора заключается в следующем: контроль влечет
оценку деятельности объектов не только с точки зрения законности, но и с
точки зрения целесообразности, эффективности. Надзор же распространяется на
неограниченное количество объектов, т е. осуществляется в отношении
неопределенных субъектов, что влечет оценку деятельности только с точки
зрения законности. Надзор играет важную роль в государственном управлении,
так как позволяет осуществлять единую политику в вопросах межотраслевого
характера.
В отрасли управления здравоохранением, с определенной долей условности,
можно выделить следующие специфические виды контрольно-надзорной функции:
контроль за качеством медицинских услуг медицинских учреждений и
частнопрактикующих врачей, фармацевтический контроль, государственный
санитарный надзор, те. надзор за соблюдением всеми коллективными и
индивидуальными субъектами санитарно-гигиенических и санитарно -
противоэпидемиологических правил и норм. Данные контрольно-надзорные
функции государственного управления здравоохранения получили свое
организационное оформление в виде отдельных ведомств и реализовываются в
специальных административно-правовых режимах. Так, административно-правовой
режим осуществления санитарного надзора состоит из правовых норм
(санитарные правила и нормы), круга субъектов, осуществляющий санитарный
надзор и правового ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Актуальность темы исследования. С обретением суверенитета Республикой
Казахстан начался процесс перехода к рыночной экономике, ликвидации
монопольного господства, государственной собственности, реформирование всей
общественной системы, в том числе и здравоохранения. Конституция - главный
нормативный акт государства и общества. Одной из важных характеристик
правового и социального государства, провозглашенного в Основном законе,
является обеспечение прав и свобод личности, охрана здоровья населения,
продление и улучшение качества жизни каждого гражданина. Вследствие чего ее
нормы являются концептуальной, юридической основой развития здравоохранения
в стране и, прежде всего, ст.29. Она фиксирует: Граждане Республики
Казахстан имеют право на охрану здоровья. Вправе получать бесплатно
гарантированный объем медицинской помощи. Острые проблемы в отрасли
зачастую возникают по причине фрагментарности, отсутствия системности
государственного управления и правового регулирования здравоохранения.
Решение первоочередных задач здравоохранения ставит перед юридической
наукой проблему осмысления опыта и разработку рекомендаций по
реформированию и развитию здравоохранения, которое невозможно без
рационализации организационной структурных, управления отраслью,
совершенствования механизма правового регулирования, систематизации
нормативных правовых актов в области охраны здоровья населения. В свете
сказанного, Президент страны в Послании народу Казахстана нынешнего года
поставил задачу разработать проект Кодекса о здоровье народа и системе
здравоохранения. Таким образом, необходимость реформирования управления
здравоохранением закреплена в государственных стратегических и программных
документах. Однако правовое обеспечение стратегии ее осуществления,
механизмы эффективного правового регулирования не получили соответствующего
признания и исследования. Усиление роли права в области государственного
управления, в сфере охраны здоровья населения в период построения правового
и социального государства требует научно-теоретических разработок данных
проблем. Важность организационно-правовых вопросов управления
здравоохранением определила выбор темы, а указанные выше обстоятельства
подчеркивают актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Из специальных работ советского
периода посвященных организационно-управленческим и правовым проблемам
охраны здоровья следует отметить исследование В.И.Шабайлова [6]. Однако по
многим позициям данная работа устарела, поскольку в настоящее время
существенно изменилась общественная структура, государство, его роль и
методы в управлении общественными процессами. В ходе написания
диссертационного исследования были изучены работы представителей
медицинской науки Ю.П.Лисицина, Н.В.Полунина, В.3.Кучеренко, О.Т.Жузжанова,
Б.С.Туткушева, Ф.Б.Бисмильдина, П.И.Калью, П.П Петрова, Т.К.Калжекова и
другие, посвященные вопросам решения лечебно-диагностического процесса,
совершенствование экономических отношений медицинских учреждений. В
учебниках по административному праву А.П.Алехина, А.А.Кармолицкого,
Ю.М.Козлова , А.А.Таранова и других управлению здравоохранением уделено
мало внимания, что не позволило им в полной мере раскрыть организационно-
правовые проблемы охраны здоровья. В научных исследованиях
А.Н.Сагиндыковой, Г В Балашовой, С.А.Дюжикова изучены вопросы реализации и
обеспечения конституционного права на охрану здоровья. Российскими учеными
(Стеценко С.Г., Мохов А.А. и другие) разрабатывают теоретические основы
медицинского права.
Объектом дипломного исследования являются вопросы теории и практики
управления здравоохранением в Республике Казахстан. Оно охватывает
совокупность политических, экономических, правовых, организационных,
кадровых, финансовых, информационных, технических и иных составляющих
системы здравоохранения. Многогранность государственного управления в
области здравоохранения не позволяете рамках данной работы осветить все
указанные аспекты. Поэтому ограничимся следующими ключевыми вопросами: 1)
организационная структура управления отраслью; 2) механизм правового
обеспечения общественных отношений в области охраны здоровья. Данные
вопросы являются предметом дипломного исследования.
Цель и задачи. Цель дипломной работы состоит в проведении анализа
государственного управления в сфере здравоохранения Республики Казахстана.
Эта цель последовательно реализуется в задачах, а именно:
- Рассмотрение теоретических обоснований системы управления
здравоохранения.
- Изучение нормативно-правовой базы, регулирующей систему управления
здравоохранения.
- Изучение сущности системы управления здравоохранения
- Выявление основных тенденций и проблем сферы здравоохранения.
Круг рассматриваемых вопросов в дипломной работе еще не исследовался
другими авторами в современных условиях. Накопился значительный опыт в деле
поиска наиболее оптимальных организационных форм государственного
руководства здравоохранением и его правового обеспечения. В связи с этим
исследование организационно-правовых вопросов управления отраслью является
настоятельной необходимостью с точки зрения развития теории и
совершенствования управленческой практики в области здравоохранения.
Новизна темы исследования очевидна в связи с Государственной программой
реформирования и развития здравоохранения и Концепцией правовой политики
Республики Казахстан, в которой предусматривается разработка отраслевых
программ правового обеспечения (в том числе здравоохранения). Концепция
рационализации управления здравоохранением в свете Стратегии Казахстан -
2050 и ежегодных посланий Президента Республики Казахстан. Результат
получен на основе: а) разработки теоретических основ управления
здравоохранением; б) разграничение компетенции органов управления отраслью;
в) предлагаемых автором мер по рационализации организационной структуры
управления здравоохранением.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение
исследования связано с обобщением знаний в области государственного
управления здравоохранением в условиях политических и социально-
экономических преобразованиях в Республике Казахстан. Практическая
значимость дипломной работы заключается в возможности использования
результатов исследования: при совершенствовании законодательства, в научно-
исследовательской деятельности, в методических пособиях по вопросам
управления медицинского права, в образовательных учреждениях юридического
профиля, в процессе преподавания курсов государственное управление, теории
государства и права, а также в образовательных учреждения медицинского
профиля в процессе преподавания курсов по организации здравоохранения,
социальной гигиене, медицинского права и других.
Объем и структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из
введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы,
приложения. Список использованных источников включает в себя более 40
наименований.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ
1. Здравоохранение как социальный объект управления
Разработка теоретических основ управленческой деятельности в области
здравоохранения имеет первостепенное значение в свете Стратегии развития
страны Казахстан - 2050 и Послания Президента Республики Казахстан.
Необходимо разработать такую систему управления здравоохранением, которая
обеспечивала бы социальные запросы населения, реализацию прав граждан в
области охраны здоровья, укрепление национальной безопасности. В связи с
этим существует объективная потребность в рассмотрении научных,
теоретических основ управленческой деятельности в данной отрасли общества,
ведь без их разработки в принципе, невозможно добиться повышения
эффективности системы государственного управления здравоохранением.
Категория теоретические основы, нами рассматриваются в качестве главных,
основных закономерностей управленческой деятельности, отражающие
существенные стороны рассматриваемого явления. Таковыми являются:
здравоохранение как социальный объект управления; понятие и механизм
управления здравоохранением; правовые принципы государственной политики и
управления здравоохранением.
Казахстан – расположенное в степях государство, ставшее независимым
после распада Советского Союза в 1991 году. Занимая территорию в 2,7 млн
км2 (что примерно соответствует территории 15 стран Евросоюза до 2004
года), Казахстан является крупнейшей после Российской Федерации республикой
бывшего Советского Союза. Сразу после провозглашения независимости
Казахстан пережил сильнейший экономический спад, за которым последовал
период восстановления экономики, длившийся с 1996 по 2007 год. С
углублением мирового экономического кризиса рост ВВП страны замедлился до
3,3% в 2008 году, затем до 1,2% в 2009 году и вновь вырос до 7% в 2015
году. Население Казахстана составляет примерно 16 млн человек. Ожидаемая
продолжительность жизни при рождении в 2017 году составляла оценочно 63,6
года для мужчин и 73,5 года для женщин; эти показатели являются
одними из самых низких в странах Европейского региона ВОЗ. Ишемическая
болезнь сердца, инсульты и рак являются основными причинами смерти.
Инфекционные болезни также вызывают тревогу ввиду высокого уровня
заболеваемости ВИЧСПИДом и туберкулезом (ТБ).[4]
Широко известно, что теоретическое осмысление управленческого процесса
невозможно без четкого установления объекта государственного управления и
правового регулирования, выявления его социальной роли, специфических,
отраслевых признаков и закономерностей развития, так как, именно
управляемый объект имеет приоритетное значение перед субъектом управления
и в конечном счете, определяет весь механизм отраслевого управления.
В этом плане, в первую очередь, важно определиться с наиболее главными
элементами, отражающие основные, характерные взаимосвязи, отношения в сфере
здравоохранения; дать их определение. Это необходимо в целях познания их
истинного значения, смысла и однородного понимания в научно-
исследовательской работе и правоприменительной практике.
Основными категориями, относящиеся к уровню объекта управления,
являются здоровье, общественное здоровье, охрана здоровья,
здравоохранение, система здравоохранения. Указанные понятия зачастую
используются в идентичном смысле как в законодательстве, научной, учебной
литературе, (медицинской, юридической), так и в практической деятельности
органов управления. Безусловно, они относятся к одной предметной области.
Однако компоненты понятийного аппарата отрасли здравоохранения должны быть
однопорядковыми, но не могут быть тождественными. Необходимо выявить их
сущностные характеристики, обосновать их необходимость.
Цель отрасли здравоохранения - наивысший уровень здоровья каждого
человека. Следовательно, прежде всего, необходимо уяснить вопрос о самом
понятии здоровье. Здоровье - это непременное условие жизни и гармоничного
развития человека. Без обладания здоровьем затруднительно осуществление
иных прав и свобод, таких как, право на образование, свобода передвижения и
др. Оно является существенным условием гармоничного развития личности,
реализации его потенциала. Если провести социальный опрос, то большинство
населения поставит здоровье на первое место среди жизненных ценностей и
благ, считая его более важным, чем материальное положение и карьера. В
настоящее время существует большое количество определений здоровья, с точки
зрения клинической медицины, психологии, эстетики и других сфер знаний.
Наиболее полное, удачное определение, по нашему мнению, дано в Уставе
Всемирной Организации Здравоохранения, здоровье - это состояние полного
физического, душевного (психического) и социального благополучия, а не
только отсутствие болезней и физических дефектов. Национальное
законодательство также восприняло данную дефиницию.
В медицинской научной литературе часто используется понятие
общественное здоровье, характеризуемое в качестве одного из важных
свойств, аспектов общества как социального организма, определяемое
комплексом показателей: демографические данные, заболеваемость,
инвалидность и др. Общественное здоровье в зависимости от среза его
исследования является различным. Если рассматривать здоровье нескольких
людей, сообществ (например, здоровье детей до 18 лет, здоровье женщин
перинантального возраста и т.д или исследовать население в административно-
территориальном срезе (города, района и т.п.) то мы имеем дело с групповым
здоровьем, а если на территории всей страны - здоровье населения" или
общественное здоровье. Другими словами, индивидуальное здоровье является
Проявлением конкретного, групповое здоровье - особенного, a общественное
здоровье - проявление общего.
Здравоохранение же представляет собой совокупность мер обеспечивающий
высокий уровень общественного здоровья. Так, в толковом словаре русского
языка С.И.Ожегова, Н.Ю.Шведова здравоохранение значится как, охрана
здоровья населения, предупреждение и лечение болезней и поддержание
общественной гигиены и санитарии. Однако категорию охрана здоровья
населения необходимо рассматривать в более широком смысле, включающая в
себя совокупность мероприятий политико-экономического, экологического,
социально-культурного, правового, медицинского, санитарно-гигиенического и
противоэпидемиологического характера, направленных на укрепление
физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его
долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи в случае
утраты здоровья. Здравоохранение же является элементом охраны здоровья
населения - комплекс лечебных, профилактических, санитарно-гигиенических и
других мер, те. специализированный вид деятельности в обеспечении охраны
здоровья населения. При всем этом данные категории тесно взаимосвязаны.
Во-первых, профилактический эффект имеют не только медицинские осмотры
широких слоев населения, вакцинация от особо опасных заболеваний, но и
комплекс социально-экономических мероприятий такие как, повышение
минимальной заработной платы, пенсий, улучшение условий труда, жилища,
система экологических мероприятий по обеспечению здоровых условий
жизнедеятельности граждан, повышение общей культуры населения страны, в том
числе санитарно-правовой. Во-вторых, сам уровень оказания квалифицированной
медицинской помощи зависит от политической воли высшего руководства,
финансовых возможностей бюджета, те. от политической и социально-
экономической ситуации в обществе и государстве. Тем не менее, разделение
охраны здоровья и здравоохранения имеет существенное значение, как в
теоретических исследованиях, так и в управленческой практике. От четкого
определения границ объекта управления во многом зависит эффективность
управляющих воздействий. Иначе, можно прийти к ситуации объятия
необъятного, когда государственное управление здравоохранением будет
вторгаться в сферы интересов других ведомств (экологии и охраны окружающей
среды, труда и социальной защиты и др.). В этом плане обходимо отметить,
что национальное законодательство четко не разделяет рассматриваемые
категории. Так, понятие здравоохранение данное в Законе Республики
Казахстан О системе здравоохранения и понятие охрана здоровья
закрепленное в Законе Республики Казахстан Об охране здоровья граждан
тождественны, что не может не сказаться на рациональности системы
управления отраслью.[4]
Некоторые авторы, такие как, В.И.Шабайлов, В.И.Лопков, еще в Советский
период, рассматривали здравоохранение в качестве самостоятельной функции
государства. Данную позицию можно подвергнуть справедливой критике. В
современной юридической литературе все больше сторонников, берущие в
качестве исходных позиций в определении функций государства не конкретные
направления деятельности государства, а формы деятельности. Ведь в
юридическом смысле деятельность облекается в форму управляющего воздействия
на людей и их отношения. Следовательно, государство осуществляет четыре
вида функций: законодательную, исполнительную, судебную и контрольно-
надзорную, а здравоохранение является объектом управления, т.е. сферой
жизни общества, в отношении которой осуществляются данные функции
государства.
Исходя из выше отмеченного, необходимо раскрыть социальные функции
здравоохранения, определить ее характер, специфические качества,
выступающие основой специализации управленческой деятельности.
Здравоохранение является одной из отраслей социальной сферы общества. В
широком смысле социальное тождественно общественному вообще, те.
Относящиеся к жизни людей, их отношениям в обществе. Социальная же сфера
как подсистема общества, состоит из граждан, объединенных в определенные
организационно-правовые формы, структуры (убеждения, организации и др.) и,
на которую распространяется организующая деятельность государства. Она
характеризуется наличием минимального набора благ, позволяющего человеку
приобрести определенный уровень духовного и физического состояния
обеспечивающий гармоничное развитие, полное удовлетворение его духовных
потребностей, доступность медицинской помощи и поддержку нетрудоспособных
граждан. В различных обществах представления о социальном благополучии
существенно разняться. Вместе с тем нельзя сужать сферу предоставления
социальных услуг, рассматривать ее исключительно с точки зрения
потребностей социально незащищенных групп населения. В условиях
постиндустриального общества их цель - содействие, а иногда и
непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного
развития.
Специализация внутри социальной сферы, т е. обособление здравоохранения
от других объектов управления (образование, физическая культура и спорт и
т.д.), основывается на объективно существующем виде деятельности,
специфичной и однородной по своей цели, характеру и результатам. Процесс
охраны здоровья, лечения заболеваний были присущи человеку всегда. Ее
сущность остается практически неизменной на протяжении всей истории
человечества с разницей лишь в уровне обеспеченности данной деятельности
(научно- технический прогресс).
В свете сказанного, видится, последовательной реформа органов
государственного управления здравоохранением. В соответствии с Указом
Президент Республики Казахстан комитет фармации, фармацевтической и
медицинской промышленности Министерства здравоохранения Республики
Казахстан преобразован в комитет фармации Министерства здравоохранения
Республики Казахстан путем выделения и передачи вопросов фармацевтической и
медицинской промышленности в компетенцию Министерства индустрии и торговли
Республики Казахстан. Ведь процесс производства лекарственных средств,
медицинской техники и приборов подчиняется экономическим закономерностям,
как и результат, обретающий овеществленную форму. За комитетом фармации
сохраняются полномочия по осуществлению контроля, за качеством медицинских
препаратов и медицинской техники, их государственной регистрации, тем самым
обеспечиваются социальные интересы общества в сфере обращения лекарственных
средств.
Здравоохранение тесно связано со всеми сторонами жизни общества. С
точки зрения системного подхода оно является сложным, многофункциональным
объектом управления и проявляет себя в различных социальных гранях.
Прежде всего, здравоохранение является элементом обеспечения
национальной безопасности. Государство не сможет обеспечить суверенитет,
территориальную целостность, имея физически или психически больное
население. Здравоохранение воздействует на все, без исключения структурные
элементы национальной безопасности (экономическая, военная, экологическая,
продовольственная и др. О состоянии общественного здоровья свидетельствует
такие основные показатели, как заболеваемость, смертность,
продолжительность жизни и инвалидность, регистрируемая в стране. Более
того, именно здравоохранение, в большей мере, возлагается ответственность
за подготовку физически и психически здоровых молодых людей к службе в
Вооруженных Силах Республики Казахстан. Соответственно, охрана здоровья как
фактор обеспечения национальной безопасности получило свое закрепление в
качестве принципа государственной политики на законодательном уровне.
Здравоохранение это и важный аспект экономического развития. Система
здравоохранения, как социальный объект, строится, с одной стороны, на
основе достижений экономики, научно-технического прогресса, а с другой
стороны - выступает в качестве социальной предпосылки экономического роста,
фактора обеспечения конкурентоспособности экономики страны на мировом
рынке. Охрана здоровья путем воздействия на формирование человеческого
капитала способствует развитию производительных сил. Так, в результате
мероприятий по предупреждению и снижению заболеваний, например, можно
значительно снизить временную нетрудоспособность среди работающего
населения, что благотворно отразиться на национальном доходе. Потери
рабочего времени от временной нетрудоспоосбности работников, составляют
примерно 5% всего годового рабочего времени. Важность здравоохранения в
экономическом процессе признана на международном уровне.
Тем не менее, нельзя согласиться с мнением некоторых специалистов,
считающих, что сложилась экономика здравоохранения, как подотрасль
экономики государства. Не отвергая необходимость применения экономических
методов управления в сфере охраны здоровья, мы считаем, что здравоохранение
все-таки является социальным объектом управления, в котором можно выделить,
как и в любой другой отрасли социальной сферы общества финансово-
экономические вопросы. Данное позиция аргументируется следующим: во-первых,
здоровье человека, состояние физического и психического благополучия, не
возможно выразить в стоимостном (денежном) эквиваленте что подчеркивает ее
не экономический, а социальный характер. Во-вторых, большинство граждан
страны не в состоянии обеспечить охрану здоровья из собственных средств.
Поэтому государство обеспечивает гарантированный объем бесплатной
медицинской помощи всему населению, льготное лекарственное и медицинское
обслуживание инвалидов, пенсионеров и других социально незащищенных слоев
населения. Иначе говоря, в медицине проявляется социальная роль
государства, что свидетельствует о социальной природе отрасли
здравоохранения.
Здравоохранение это и аспект обеспечения права на жизнь. Право на жизнь
является первостепенной, универсальной ценностью, получившей закрепление в
Конституции нашей страны. Право на жизнь в аспекте сохранения жизни
(индивидуальности) трактуется, прежде всего, как отказ от войны и участия в
ней, отказ от смертной казни, установление порядка применения оружия и его
нахождения в гражданском обороте. В то же время конституционное право на
жизнь должно обеспечиваться и развитой системой здравоохранения. Гражданин
не может в полной мере реализовать свое право на жизнь. в условиях лишения
или ограничения возможности пользоваться медицинскими услугами. Только
достаточный уровень развития здравоохранения, материально-техническая
оснащенность лечебно-профилактических учреждений, обеспечение необходимыми
лекарствами, медицинскими кадрами, реализация принципа доступности
медицинской помощи населения независимо от социального и имущественного
положения закрепленный в статье Закона Республики Казахстан "О системе
здравоохранения" может предотвратить наступление смерти и продлить жизнь
человеку. В этом плане, большое значение приобретают такие области
медицины, как реаниматология, трансплантология и др.
Следуя данной логике можно выстроить иерархическую систему, при которой
каждый предыдущий элемент будет гарантировать последующий правовой интерес.
Таким образом, здравоохранение как социальный объект управления является
организационной основой реализации конституционного права на охрану
здоровья (ст.29 Конституции), которое в свою очередь есть право-гарант
обеспечения естественного, фундаментального права на жизнь (ст. 15
Конституции).[4]
Здравоохранение это и фактор социализации личности, формирования образа
жизни. Оно играет важную роль в социальной адаптации личности. Широко
известно, что здоровье человека зависит на 50% от образа жизни и питания. В
свете внедрения здорового образа жизни важно выработать такие подходы и
механизмы, чтобы забота о здоровье как индивидуальной и общественной
ценности стала выгодной и престижной для каждого гражданина. Недостаток
работы в этом плане привел к тому, что сейчас подавляющее большинство
населения, зная теоретически правила здорового образа жизни, не реализует
их практически, так как эти правила не стали с раннего детства естественной
потребностью личности. Ведь какие бы меры государство не предпринимало,
если индивид не будет бережно относиться к своему здоровью и здоровью
окружающих, то достижение целей управляющих воздействий не возможна. Иначе
говоря, здоровый образ жизни должен стать неотъемлемым элементом духовной
культуры каждого человека, заключающиеся в ценностном отношении к личному
здоровью и здоровью других лиц.
Здравоохранение это и аспект международного сотрудничества. Феномен
глобализации проникает и в нашу общественную жизнь. Эффективная охрана
здоровья невозможна без международного сотрудничества в рассматриваемой
сфере. Международные здравоохранительные связи развиваются в силу ряда
объективных причин, среди которых немаловажное место принадлежит гуманизму
медицинской деятельности, ее направленности на защиту здоровья и жизни
человека, на развитие взаимного уважения и мира между народами. Многие
международные договоры, защищающие права человека, признают и право на
здоровье, учитывая роль здоровья в обеспечении благополучия людей, их
полноценного развития, а также обязательства государств, относительно
развития национальной системы здравоохранения. Важная роль в установлении
межгосударственных отношений принадлежит Всемирной Организации
Здравоохранения. Международно-правовые нормы, выработанные данной
организацией, представляют собой наивысшее достижение международного
сообщества в области охраны здоровья. Это своего рода эталон
здравоохранения, творческое освоение которого является необходимым условием
развития системы здравоохранения в Казахстане.
В связи с этим, деятельность, связанная с расширением и углублением
международного сотрудничества, занимает значительный и все увеличивающийся
удельный вес в работе центральных органов управления здравоохранением
страны. Она заключается в организации совместных научных исследований по
наиболее актуальным проблемам медицинской науки, проведении международных
научных конференций, обмене медицинскими кадрами, развитии взаимной
медицинской и медико-технической информации и др.
Итак, здравоохранение пронизывает всю общественную структуру,
является выражением возможностей общественного строя, важнейшим показателем
социального прогресса. Следовательно, следующим этапом исследования
здравоохранения как социального объекта управления является выявление его
отраслевых признаков, характеристик.[8]
Здравоохранение как объект управления представлен не просто людьми,
взаимодействующими между собой, а объединенными в определенные
организационные структуры, формы. В технико-организационном срезе отрасль
представляет собой совокупность специальных учреждений, с однородным,
профильным характером деятельности, т.е. осуществляющих медико-
профилактическое обслуживание населения (больницы, диспансеры, аптеки,
центры санитарно-эпидемиологической экспертизы и т.д.). Многообразие видов
болезней и форм их лечения и профилактики не позволяют осуществлять
медицинскую помощь в рамках одного вида организации. Медицинские учреждения
в своей совокупности составляющие систему здравоохранения, имеют внутреннюю
структуру и правовое закрепление, собственный административно-правовой
статус. Соответственно отношения в области здравоохранения обладают
признаком прикладной обеспеченности. Установлены требования к строительству
типовых медицинских учреждений, производству и эксплуатации медицинского
оборудования, одежды и других изделий медицинского назначения. Необходимо
констатировать, что материально-техническая база здравоохранения не
соответствует установленным нормативам. Медицинские организации в основном
размещены в приспособленных, не отвечающих санитарно-гигиеническим
требованиям помещениях (на селе - более 70 %). Оснащенность современным
медицинским оборудованием, санитарным автотранспортом составляет менее 50
%.
Здесь же следует отметить понятийно-категориальную ошибочность,
закрепленную в национальном законодательстве. Так, Закон Республики
Казахстан О системе здравоохранения дает следующие определение: Система
здравоохранения - совокупность государственных органов и субъектов
здравоохранения, деятельность которых направлена на обеспечение прав
граждан на охрану здоровья и получение медицинской помощи. Если целевая
установка, получившие нормативно-правовое закрепление не вызывает сомнений,
то субъектный состав отраслевой системы требует корректировки. По нашему
мнению, государственные органы в области здравоохранения необходимо
исключить из системы здравоохранения, состоящей из совокупности медицинских
Организаций и лиц, занимающиеся частной медицинской практикой, так как
данные органы относятся к управляющей системе, субъекту управления
здравоохранением, иначе говоря, являются внешними по отношению к уровню
объекта управления.
Здравоохранение, как сложный объект социальной сферы общества и
управляемая система, обладающая специфическими отраслевыми признаками,
распадается в свою очередь на определенные самостоятельные подотрасли,
подобъекты управляющего воздействия. В казахстанском здравоохранении
усиливаются получившие распространение во всех странах с рыночной
экономикой разделение отрасли в зависимости от форм собственности
медицинских организаций и способов оплаты услуг на систему государственного
и частного здравоохранения.[8]
Заинтересованность государства в разделении системы здравоохранения на
государственный частный сектор свидетельствует тот факт, что
государственные и частные лечебные учреждения, а также лица, занимающиеся
частной медицинской практикой, закреплены в Конституции (п.З ст.29) в
качестве самостоятельных конституционных институтов. Развитие
негосударственной системы здравоохранения основывается на реализации
частного интереса в рамках конституционной свободы на предпринимательскую
деятельность (ст.26 конституции). Соответственно государство признает и
равным образом защищает государственную и частную собственность (ст.6
Конституции). Ведь частные медицинские учреждения и практикующие врачи
также, в определенной мере, участвуют в достижении государственных задач в
области охраны здоровья. Например, развивая здоровую конкуренцию между
государственными и негосударственными медицинскими организациями создаются
возможности реализации права граждан на выбор врача и медицинской
организации.
Исходя из смысла содержания Конституции страны и Закона Республики
Казахстан Об административно-территориальном устройстве, в
территориальном срезе единая система здравоохранения страны складывается
из систем здравоохранения регионов, имеющие определенные особенности в
материально-технической оснащенности, кадре Обеспечении медицинских
учреждений. Следовательно, правомерно разделить здравоохранение на 2
иерархических уровня: 1) подсистема здравоохранения республиканского
уровня; 2) подсистема здравоохранения регионов (столицы, города
республиканского значения, областей). При этом, необходимо иметь в виду,
что в условиях унитарной формы государственного устройства Казахстана
выравнивание уровней региональных систем здравоохранения обретает особую
актуальность. Предоставление минимального набора бесплатных медико-
профилактических услуг является неотъемлемым элементом реализации принципа
доступности медицинской помощи, те. фактической возможности реализовать
каждым гражданином право на квалифицированную медицинскую помощь, не
зависимо от места его жительства в той или иной административно-
территориальной единице.
Особо следует отметить деконцентрированную сущность здравоохранения,
как объекта управления. Оно является отраслью социальной сферы, в которую
помимо отраслевых медицинских организаций, подведомстенные Министерству
здравоохранения и местным органам управления здравоохранением, входят и
ведомственные, находящиеся в подчинении министерства обороны, министерства
внутренних дел, комитета уголовно- исполнительной системы министерства
юстиции, управления делами Президента и т.д. Их существование имеет
объективный характер, так как они обеспечивают учет специфического
характера профессиональной деятельности, приближают медико-профилактические
услуги работникам данных органов. Соответственно, в отрасли здравоохранения
выделяется ведомственная подсистема. Она дополняет общую, единую систему
здравоохранения в свете реализации конституционного права граждан на охрану
здоровья.
Усиление интенсивности социальных процессов, усложнение общественных
отношений, возрастающая дифференциация труда обусловливает увеличение
объема и сложности работы по охране здоровья населения, что, в свою
очередь, влечет объективное разделение отрасли здравоохранения, исходя из
видов и способов осуществления лечебно-профилактической деятельности, на
фармацию санитарно-эпидемиологическую службу, научно-образовательные
подотрасли, а также, организации, занимающиеся ресурсным обеспечением
здравоохранения.
Итак, научно-теоретическое исследование здравоохранения как социального
объекта государственного управления рассматривается в качестве системы, т
е. совокупности, выше рассмотренных, взаимосвязанных элементов,
функционирующих как единое целое. Иными словами, диалектика систем, в том
числе и системы здравоохранения, выражается в отношении целого и частей,
причем основой этого единства является целое. Включая в себя несколько
подотраслей, здравоохранение является целостной системой, единым объектом
управления, имеющий комплексный характер. Это проявляется в наличии общей
цели, социальных функций, существующими взаимосвязями между лечебно-
профилактическими учреждениями. Для реального функционирования единой
системы здравоохранения принят Закон Республики Казахстан О системе
здравоохранения, установивший основы координации вопросов охраны здоровья
и границы компетенции органов управления отраслью, как на республиканском,
так и на местном уровне.
2. Понятие и механизм управления здравоохранением
Организационная деятельность государства по охране здоровья населения
как вид отраслевого управления является частью единой системы
государственного управления.
В узком смысле, государственное управление - это деятельность
исполнительно-распорядительных органов (органов исполнительной власти) по
регулированию деятельности подведомственных объектов. По нашему мнению, нет
оснований для двойственного понимания рассматриваемого института.
Государственная власть является единой (ст.З Конституции), как и
государство, выступающее субъектом ее осуществления. Разделение же
государственной власти на ветви не означает ее расщепление, а является
распределением компетенции по ее осуществлению между государственными
органами (законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные).
Иначе говоря, государственное управление является универсальным понятием,
выражающее единство государства по осуществлению государственной власти.
Некоторые представители узкого понимания, в своих размышлениях доходят
до полного отрицания термина государственного управление, ссылаясь на его
исчезновение из конституции и ряда других нормативных актов. В частности,
В.С.Рыжов считает, что руководитель организует управление только во
вверенном ему органе. В отношении же сферы, отрасли и т.п. он выступает в
качестве представителя власти. Это не объекты его управления, а объекты
государственно-властной деятельности по вопросам ведения органа в пределах
полномочий. Данное мнение может быть нами объяснено негативным отношением
к практике Советского государства, где государственное управление приобрело
гипертрофированные формы, несущие в себе ограничения и запреты. Однако
свобода достигается не в противовес государству, а с помощью его.
Государственное управление по своей природе обладает признаком властности.
Оно выделяется из общего социального управления именно тем, что в нем
сосредоточена государственная власть. Властная природа полномочий
государственных органов позволяет осуществлять в установленном порядке
возложенные на них задачи, заключающиеся в управляющем воздействии на
общество с целью ее перевода в новое состояние: решения общих дел.
Следовательно, государственно- властная деятельность не может быть ничем,
иначе, как государственным управлением, Оно возникло с государством как
реакция на усложнение отношений между людьми.
В современных условиях управленческая деятельность не только продолжает
выполнять свою роль в жизни общества, но и обретает возрастающее значение,
при неукоснительном соблюдении требований ограниченности государственного
управления отношениями публичного характера, обрамлении управляющих
воздействий в правовую форму, высоком нравственном и профессиональном
уровне государственных служащих.
Управление в сфере охраны здоровья выражает объективные потребности
всего общества, является необходимым условием существования огромной и
сложной отрасли здравоохранения; обеспечивает координацию всей
деятельности, направленную на охрану и укрепление здоровья в масштабе
стран. Другими словами, системообразующий характер процесса управления
здравоохранением позволяет утверждать, насколько эффективна в государстве
управленческая деятельность, настолько благополучно общество в отношении
здоровья населения. Такой статус государственного управления полностью
соответствует организационной деятельности в отрасли здравоохранения в
современных условиях.
Исходя из выше отмеченного, под государственным управлением
здравоохранением необходимо понимать постоянное целенаправленное
управляющее воздействие государства (государственного аппарата) на систему
здравоохранения (медицинские организации, врачи) облекаемое, как правило,
в правовую форму.
В литературе последних лет часто употребляется термин менеджмент, в
том числе, в связке с прилагательным "государственный" и как синоним
государственному управлению. Представители медицинской науки считают, что
применительно к здравоохранению, в самой простой форме, менеджмент - это
достижение целей в управлении здравоохранительными процессами посредством
эффективного использования человеческих, материальных и медико-
технологических ресурсов.
По моему мнению, государственное управление и менеджмент это не
синонимы, тем более, в такой сфере как здравоохранение, по следующим
причинам:
- Heсовпадение определяется, прежде всего, целевыми установками.
Менеджмент как экономическая категория ориентирована, прежде всего, на
прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление
здравоохранением ориентировано на достижение общественных интересов,
потребностей, обеспечение прав граждан. Как ранее отмечалось,
здравоохранение является не производственным, а социальным объектом.
Следовательно, экономические показатели (прибыль) не могут рассматриваться
в качестве главных критериев оценки деятельности медицинских организаций, а
равно и органов управления отраслью. Таковыми критериями, прежде всего,
должны являться доступность и качество медицинской помощи;
- деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на
нормах частного права (гражданского, трудового и т. д.). Государственное
управление же осуществляется в тех сферах (здравоохранение), в которых оно
имеет публичный интерес. Индивидуальное становится публичным, поскольку
общество и государство берут обязательство гарантировать гражданам
реализацию стандартов их личных прав, в том числе на охрану здоровья.
Организация системы оказания лечебно-профилактических услуг регулируется
административно-правовыми нормами;
- органы государства в отличие от частных организации (с их правом на
коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны
общественных институтов;
- различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте
на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-
психологические методы, в государственном управлении в арсенале методов
имеется и легитимное принуждение (администрирование).
В итоге, можно констатировать, что государственное управление и
менеджмент расходятся по установочным приоритетам источникам и ресурсам,
методам и субъектам управляющего воздействия. Соответственно, термин
менеджмент здравоохранения применим в ограниченном смысле, в отношении
корпоративного управления частных медицинских организаций. Однако не нужно
впадать в крайность, и видеть китайскую стены между данными двумя
институтами. Более того, необходимо использовать и внедрять некоторые
эффективные формы охраны здоровья частной системы здравоохранения в
практику государственного управления отраслью, при условии их соответствия
публичным интересам государства.
Постоянное осуществление управленческой деятельности требует
надлежащего организационного построения субъекта управления, т,е.
государственных органов управления здравоохранением, наделение их
соответствующим объемом полномочий, а также совокупностью правовых средств,
обеспечивающих государственно-властное оформление рассматриваемых
общественных отношений в целях их дальнейшего развития и совершенствования.
Определение понятия государственного управления здравоохранением,
отграничение его от смежных категорий (менеджмент) является обусловленным
шагом для исследования сущности отраслевого управления в рассматриваемой
сфере, т е. механизма управления здравоохранением.
В Послании Президента страны народу Казахстана Казахстан - 2050
отмечается, что государственное управление сложными системными
преобразованиями общества и экономики само должно стать системным. В этом
плане рассмотрение механизма управления, его структурных элементов дает
возможность получить представление о методологической основе системного
решения практических задач и реализации основных направлений реформирования
здравоохранения.
В современной юридической науке под механизмом управления понимают,
прежде всего совокупность управленческих средств, посредством которых
осуществляется принятие научно-обоснованного управленческого решения и
достигается эффективная его реализация. Иными словами, механизм
государственного управления здравоохранением - это управленческий
инструмент, интегрирующий основные элементы системы управления в области
здравоохранения в процессе достижения социально значимых результатов. В
структурном отношении механизм управления здравоохранением включает:
целеполагание, принципы, функции и методы. Их раскрытие позволит выявить
функциональную сторону отраслевого управления, т.е. содержание
управленческой деятельности.
Прежде всего, следует исходить из того, что управленческий процесс в
области здравоохранения, как и в целом в системе государственного
управления основывается на праве. Без права нет государственного
управления, ни в масштабе страны или отрасли, ни в масштабе предприятия или
учреждения. Оно придает легитимность и стабильность системе управления,
так как в праве закрепляются структуры органов управления на всех уровнях,
устанавливаются права, обязанности, ответственность каждого звена, его
возможности воздействия на управляемые объекты, место в системе органов.
Более того, беря за основу широкое понимание государственного управления,
следует отталкиваться оттого, что именно при помощи законодательства
государство обеспечивает регулирование всего комплекса вопросов, связанных
с организацией охраны здоровья населения, а не только установление
правового статуса органов управления, медицинских организаций. Иначе
говоря, право отражает направления и приоритеты развития здравоохранения,
определяет степень влияния различных социальных субъектов на процессы,
происходящие в сфере охраны здоровья. В этом плане правовое обеспечение
здравоохранения, рассматриваемое нами в 3 разделе, является широкой и емкой
категорией. Правовая же основа деятельности государственных органов
является условием обеспечения законности в государственном управлении
здравоохранением, те. создание такого режима, при котором деятельность
органов управления осуществляется исходя из содержания действующего
законодательства, соответствующего Идеи Права, отвечающие требованиям
справедливости, гуманности, формального равенства.
Однако следует иметь в виду, что ведущими, имеющие первостепенное
значение являются административные правоотношения в области здравоохранения
с участием граждан, как вертикального, так и горизонтального. Ведь человек,
его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 1 Конституции),
определяющие содержание и применение законов. Данные административные
правоотношения возникают в результате реализации гражданами права на
гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, права на информацию о
состоянии своего здоровья и факторах, влияющих на здоровье и др., а также в
прямо предусмотренных административно-правовыми нормами случаях ограничения
правовых интересов личности (заболевания представляющие опасность для
окружающих) и ответственности. В этом плане, всю систему управления
здравоохранением необходимо рассматривать через призму полного обеспечения
прав граждан в сфере охраны здоровья.
Итак, государственное управление здравоохранением характеризуется
целенаправленным организующим воздействием государственного аппарата на
коллективы медицинских организаций -и физических лиц, занимающихся частной
медицинской практикой облекаемое в форму административно-правовых
отношений. Следовательно, первоначальным этапом выстраивания механизма
''правления здравоохранением является определение собственной целевой
установки. Часто от выбора целей полностью зависит результат общественных,
коллективных и личных усилий. Они должны быть не только нужными, но и
возможными их практически реализовать
В статье 3 закона Республики Казахстан О системе здравоохранения
закреплены следующие задачи:
- обеспечение граждан Республики Казахстан гарантированным объемом
бесплатной медицинской помощи;
- соблюдение безопасности в сфере обеспечения лекарственными
средствами;
- обеспечение развития отечественной медицинской и фармацевтической
промышленности;
- обеспечение непрерывности и преемственности медицинского образования
с использованием современных технологий обучения;
- установление нормативов финансирования при формировании
республиканского и местных бюджетов в области здравоохранения;
- преемственность действий медицинских организаций при оказании
медицинской помощи;
- установление стандартов в области здравоохранения;
- государственная поддержка научно-исследовательской деятельности,
информационных и коммуникационных систем в области здравоохранения;
- оказание медицинской помощи в соответствии с современными
достижениями медицинской науки и техники, новыми технологиями лечения;
- организация и проведение мер по охране здоровья граждан социально
уязвимых слоев населения, в том числе матерей, детей, инвалидов и
пенсионеров;
- предоставление статистической и иной информации о состоянии здоровья
населения и факторах среды обитания;
- осуществление государственного контроля за качеством и полнотой
оказываемых услуг, а также соблюдением иных требований законодательства
Республики Казахстан о здравоохранения;
- развитие международного сотрудничества в области охраны здоровья
граждан.
Функции государственного управления здравоохранением неотделимы от
государства и его роли в охране здоровья населения. Они выражают
организационные формы осуществления деятельности государства. Функция
управления в чистом виде существуют лишь как абстракция, безотносительно
к конкретным органам. Определение перечня и содержание функций
государственного управления здравоохранением лежит в основе
совершенствования структуры-сокращение излишних подразделений
управленческого аппарата.
Иными словами, ключевым вопросом в деле рационализации управления
здравоохранением является соотношение функциональной структуры (функции
государства, государственного управления, государственных органов) и
организационной структуры (системы органов управления здравоохранением),
представляющие собой проявление более широких философских понятий -
содержание и форма. Управление здравоохранением, как явление, процесс имеет
специфическое содержание и надлежащую ему форму. При этом в науке
управления сложилась важная закономерность, пронизывающая всю систему
государственного управления, в том числе и отрасли здравоохранения,
заключающиеся в первичности содержания управления и, в большей мере,
функций управления перед организационной структурой. Организационная
структура выступает средством необходимым для осуществления функций
управления в достижении генеральной цели.
Неотъемлемым элементом функциональной структуры управления
здравоохранением является контроль и надзор. Контрольно-надзорная
деятельность является основой обратной связи, что способствует достижению
поставленных перед системой управления целей с наименьшими мате; энными,
кадровыми, и также временными ресурсами. Ее назначение состоит в том, чтобы
установить уровень соответствия фактического состояния и деятельности
управляемых объектов заданным стандартам, т е. обеспечивает режим
законности и защиты прав и свобод граждан в процессе здравоохранительной
деятельности.
Понятия контроль и надзор в научной литературе и законодательстве
имеют различное понимание, некоторые считают, что эти понятия равнозначны,
другие же считают, что они таковыми не являются. По моему мнению,
разграничение контроля и надзора заключается в следующем: контроль влечет
оценку деятельности объектов не только с точки зрения законности, но и с
точки зрения целесообразности, эффективности. Надзор же распространяется на
неограниченное количество объектов, т е. осуществляется в отношении
неопределенных субъектов, что влечет оценку деятельности только с точки
зрения законности. Надзор играет важную роль в государственном управлении,
так как позволяет осуществлять единую политику в вопросах межотраслевого
характера.
В отрасли управления здравоохранением, с определенной долей условности,
можно выделить следующие специфические виды контрольно-надзорной функции:
контроль за качеством медицинских услуг медицинских учреждений и
частнопрактикующих врачей, фармацевтический контроль, государственный
санитарный надзор, те. надзор за соблюдением всеми коллективными и
индивидуальными субъектами санитарно-гигиенических и санитарно -
противоэпидемиологических правил и норм. Данные контрольно-надзорные
функции государственного управления здравоохранения получили свое
организационное оформление в виде отдельных ведомств и реализовываются в
специальных административно-правовых режимах. Так, административно-правовой
режим осуществления санитарного надзора состоит из правовых норм
(санитарные правила и нормы), круга субъектов, осуществляющий санитарный
надзор и правового ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
