АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
- раскрыть общую характеристику организации государственной службы в Республике Казахстан;
- рассмотреть отбор и продвижение государственного служащего, основанного на принципе меритократии;
- исследовать внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы Казахстана;
- провести анализ оплаты труда и повышение эффективности труда государственных служащих в Казахстане;
- изучить теоретические основы правового регулирования государственной службы стран-участников СНГ;
- рассмотреть особенности государственной службы;
- проанализировать публичный имидж государственной службы;
- исследовать особенности модернизации государственной службы;
- сделать сравнительный анализ реформ государственной службы;
- выявить и проанализировать интегративные возможности международного сотрудничества зарубежных стран в сфере подготовки кадров;
- изучить мировой опыт государственной службы и сравнить с Казахстаном.
Объектом дипломного исследования является государственная служба Казахстана и стран ближнего и дальнего зарубежья.
Предметом исследования выступает формирование и специфика государственной службы Казахстана и стран ближнего и дальнего зарубежья.
Основными методами исследования являются общенаучные методы, такие как диалектический, логический, системного анализа, историзма, частнонаучные методы: статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой и социологический.
Научная новизна дипломного исследования заключается прежде всего в комплексном и системном исследовании как теоретических, так и практических аспектов правового регулирования вопросов государственной службы Казахстана и стран ближнего и дальнего зарубежья.
Практическая значимость исследования. Результаты дипломной работы могут быть использованы в вопросах совершенствования и модернизации казахстанского законодательства в сфере государственной службы, а также в процессе преподавания административного, конституционного права и других юридических дисциплин в высших учебных заведениях.
Структура дипломного исследования обусловлена целью и поставленными задачами. Работа включает в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.
1 АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
1.1 Общая характеристика и развитие организации государственной службы в Республике Казахстан
Государственная служба является одним из основных стратегических ресурсов в достижении намеченных целей государственной политики. Формирование эффективного механизма власти в Казахстане, соответствующего всем государственным стандартам, в значительной мере зависит от развития государственной службы.
Формирование функционирующего института государственной службы происходило в четыре этапа:
1. подготовительный этап - середина 1980-х-1993 г.;
2. 1993-1995 гг.;
3. 1995-1999 гг.;
4. 2000 г.- по настоящее время.
Каждый из названных этапов характеризуется подготовкой и принятием нормативных правовых актов, направленных на создание новых и совершенствование существующих способов привлечения на государственную службу высококвалифицированных кадров, обеспечение стабильного правового положения государственных служащих, дальнейшее повышение их профессионализма, целенаправленную борьбу с коррупционными преступлениями.
В контексте рассматриваемого вопроса, отметим, что одним из важнейших документов, принятие которого явилось началом институционализации государственной службы в Казахстане, считается Указ Президента Республики Казахстан О государственной службе от 26 декабря 1995 года за № 2730, определивший правовые основы и организационные аспекты государственной службы в стране [1]. Принятие вышеупомянутого акта официально, на государственном уровне способствовало началу нормативного регулирования рассматриваемого института.
Далее, в связи с необходимостью совершенствования государственной политики, возник вопрос реформирования системы государственной службы в Казахстане. Так, впервые эта необходимость была озвучена Президентом Республики Казахстан Назарбаевым Н. А. в Послании народу Казахстана в 1997 году: Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев. Одним из приоритетных направлений развития названо создание профессионального правительства - высокоэффективной системы государственной службы и структуры государственного управления, наиболее оптимальной в условиях рыночной экономики; правительства, призванного реализовать обозначенные приоритетные цели; и государства, защищающего национальные интересы общества [2]. Послание Президента призывает к достижению поставленных целей не только представителей функционирующих органов государственной службы, но и весь народ Казахстана, что будет способствовать более эффективному реформированию системы государственной службы в нашей стране.
В целях реализации названных задач Указом Президента 18 сентября 1998 года в качестве уполномоченного органа в данной сфере было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.
Начиная с 2000 года, нормативно - правовая база в сфере регулирования государственной службы в Казахстане была значительно расширена. Так, с 1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан О государственной службе и Указы Президента, которые утвердили Положение о порядке прохождения государственной службы, текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва, постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы, а также другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы.
Следует подчеркнуть, что специфика института государственной службы в Республике Казахстан, в силу ее особых функций, заключается в том, что несение гражданами государственной службы есть выражение особого доверия со стороны общества и государства, что обосновывает предъявление повышенных требований к духовно-нравственному и морально-этическому облику государственных служащих. В связи с этим, нужно отметить актуальность подписанного 3 мая 2005 года Президентом страны Указа О кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан (утративший силу), сегодня это Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 года № 153 О мерах по дальнейшему совершенствованию этических норм и правил поведения государственных служащих Республики Казахстан [3].
Значение данного нормативного правового акта как раз и обусловлена необходимостью более эффективной реализации государственной службы и таких ее задач, как функционирование профессионального и компетентного аппарата чиновников, демократизация отношений в государственном аппарате, создание условий для гласности и открытости его деятельности, искоренение бюрократизма, патронажа, протекционизма и других негативных явлений в его работе [4]. Принятый Указ, как мы считаем, в большей мере направлен на воспитание морально - этических сторон организации государственной службы.
С целью более полного уяснения основ организации государственной службы в Казахстане, рассмотрим принципы отечественной государственной службы, которые являются основополагающими началами определения сущности института государственной службы [5]. К важнейшим среди них относятся:
- общие (казахстанский патриотизм, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод граждан и др.);
- специальные (принцип меритократии, означающий создание правовой системы, способствующей привлечению на государственную службу и продвижению по ней на основе личных профессиональных заслуг и достоинств наиболее компетентных, честных, и талантливых граждан);
- конституционно-правовые (законность, равнодоступность, обеспечивающий поиск достойных кандидатов на замещение вакантных административных должностей государственной службы; внепартийность, демократизм; единство системы государственной службы независимо от разделения ветвей государственной власти);
- нравственно-этические (гуманизм, справедливость, объективность, ответственность, уважение достоинства личности);
- социальные (профессионализм, эффективность, научность, реалистичность, социально-демографическое представительство, государственный и общественный контроль, социально-правовая защищенность) [6]. Как известно, исключения из принципов не допустимы, поэтому приведенные принципы должны строго соблюдаться при построении и функционировании государственной службы.
Упоминая о принципах, следует отметить, что современное законодательство о государственной службе имеет антикоррупционную направленность. В числе мер по снижению коррупции можно назвать такие, как повышение заработной платы госслужащих; установление стандартов качества предоставления государственных услуг; ужесточение мер контроля и наказания за нарушение Кодекса чести и стандартов предоставления услуг, вплоть до увольнения с должности без права возвращения на государственную службу; вовлечение населения, средств массовой информации, неправительственных организаций в решение этих задач. Подтверждением сказанному является наличие в нашем Уголовном кодексе перечня преступлений, признаваемых коррупционными, наряду с чем, ужесточена уголовная ответственность за взяточничество [7].
В силу того, что ежегодно совершенствуются различные направления государственной политики, в 2013 году начала функционировать новая модель казахстанской государственной службы, в основу которой легла Концепция, утвержденная Главой государства в июле 2011 года [8]. Концепция обозначила новые приоритетные аспекты в государственнлй службе Казахстана.
Вследствии чего, 26 марта 2013 года введены в действие принципиальные изменения в Закон О государственной службе (утратил силу, введен новый ЗРК) [9]. Также были приняты 15 Указов Главы государства, введены в действие постановление Правительства РК и 14 нормативных правовых актов Агентства. Нормативная правовая база создана в соответствии с основополагающими принципами новой модели:
- подотчетность обществу;
- транспарентность (прозрачность);
- меритократия (признание личных заслуг и достижений при поступлении и продвижении по службе) [10]. Новые принципы построения государственной службы являются отражением существующих условий государственной политики и направлены на укрепление государственной службы.
Таким образом, казахстанская система государственной службы явилась сочетанием передового опыта зарубежных государств, а также национальных традиций управленческой культуры. Вместе с тем, внедрение новых принципов функционирования системы государственной службы не всегда осуществлялось успешно и сопровождалось определенными трудностями.
Функциональные и структурные изменения, определяющие общее содержание института государственной службы, обусловили ее современное состояние. Итак, к основным чертам Казахстанской модели государственной службы можно отнести:
- разделение государственной службы в Казахстане на административную и политическую;
- отбор и продвижение государственных служащих, основанных на принципе меритократии;
- внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы;
- применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб;
- стимулирование постоянного обучения государственных служащих;
- разработка и успешное внедрение информационной системы электронное Правительство [11].
1.2 Разделение системы государственной службы на политическую и административную
Легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Основу Казахстанской системы государственной службы составляет административная государственная служба и политическая государственная служба. Такое деление служащих, в значительной степени, способствовало повышению стабильности административной карьеры и политической нейтральности государственных служащих, что положительно сказалось на их профессиональной деятельности [12].
К политическим отнесли тех государственных служащих, назначение которых осуществляется на внеконкурсной основе и по особым политическим критериям [13]. Увольнение производится по упрощенной процедуре, по политическим или иным деловым качествам.
По состоянию на 1 января 2019 года штатная численность государственных служащих составила 98 726 единиц, из них политических - 453, корпуса А - 285, корпуса Б - 97 988 [14].
Критериями для отнесения должности к той или иной группе являются:
- организационно- правовая форма и уровень органа;
- характер осуществляемых функций; объем и характер компетенции;
- значение и место должности в структуре органа государственной власти.
В качестве критериев разграничения между политическими и административными должностями выделяют особенности поступления на государственную службу, основные этапы ее прохождения, функции, характер ответственности, а также процесс прекращения государственной службы.
Общими чертами для административных и политических служащих являются единство принципов государственной службы, основные обязанности, права и ограничения, которые на них возлагаются, единая система социального, пенсионного и материального обеспечения [15].
Таким образом, разделение государственных должностей в Казахстане было во многом заимствовано из изучения и тщательного анализа инсттитутов государственной службы в развитых зарубежных странах с учетом собственного историко-политического и государственно-правового опыта.
1.3 Отбор и продвижение государственного служащего, основанного на принципе меритократии
Понятие меритократия подразумевает под собой карьерное продвижение и отбор государственных служащих с учетом его деловых качеств и личных заслуг.
Выявление принципа меритократии и источников формирования кадров государственной службы по данному принципу, является неотъемлемой частью более общей и глобальной проблемы - создания казахстанской демократической государственности, авторитетной и действенной власти в обществе. Как известно, меритократия (букв. власть достойных, от лат. meritus -- достойный, власть, правление) означает следующее - система, при которой положение личности в обществе определяется исключительно его способностями, это система раннего отбора и государственной опеки над самыми талантливыми и перспективными вне зависимости от социального положения, для пополнения кадрового состава государственной службы [16] .
Как показывает практика, в США распространено мнение, что принцип меритократии в США уже реализован, и что личные достижения каждого американца зависят лишь от его способностей, трудолюбия, жизненных установок и нравственности. Критики обращают внимание на то, что в США по-прежнему важную роль играют наследство, социальные и культурные преимущества, объективные возможности на рынке труда [17].
В послевоенной Великобритании бум профессий, для которых требуется сдача экзаменов (юристы, врачи), помог множеству людей по происхождению из рабочих перейти в средний класс. Однако для карьеры в других видах профессиональной деятельности (например, в связях с общественностью или рекламе) ключевую роль играют личные знакомства.
Стоит отметить, что в международной практике меритократия рассматривается как признание заслуг, когда труд человека, государственного служащего оценивается по достоинству и открывает для него возможности для профессионального, карьерного и социального роста. При меритократии на государственную службу приходят наиболее достойные, нравственные, компетентные, талантливые и трудолюбивые люди. Это равенство возможностей для граждан является основой социальных лифтов в стране.
Международные эксперты отмечают, что меритократия в самых развитых странах стала нормой корпоративной культуры и фактором организационной эффективности государственного аппарата [18].
Если делать сравнение, казахстанские научные источники не дают конкретного понятийного определения меритократии, четкого обозначения показателей, которые должны учитываться при отборе и продвижении государственного служащего по данному принципу. Не каждый рядовой казахстанский государственный служащий сегодня имеет правильное и полное представление образа меритократа, или принципа меритократии.
В то время как основы меритократии на государственной службе уже заложены в следующих:
1) Законе РК О государственной службе, который определяет государственную службу в первую очередь как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [9];
2) согласно Указу Президента Республики Казахстан О мерах по модернизации государственного управления РК от 13 января 2007 года эффективная система государственного управления должна основываться (помимо прочего) на создании условий для привлечения на государственную службу наиболее талантливых кадров [19],
3) в Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан, утвержденной Указом Президента 21 июля 2011 года, видение развития системы государственной службы основывается на ее профессионализации, которая в свою очередь зиждется на принципах меритократии, эффективности, результативности, транспарентности и подотчетности обществу [8].
Таким образом, государственная служба приобретает принципиально другое качество. Мы находимся перед фактом становления меритократии в стране, которая предполагает создание начальных условий для объективно одаренных и трудолюбивых людей, чтобы они в будущем имели шанс занять высокое общественное положение в условиях свободной конкуренции. Среди основных элементов меритократии можно выделить следующие принципы: поступление на государственную службу осуществляется на основании конкурса; оценка претендентов осуществляется по критериям их личных способностей, знаний и умений; одинаковое отношение ко всем государственным служащим в целях их не дискриминации; равная оплата труда за выполнение равнозначной работы (оплата в зависимости от результатов работы); поощрение государственных служащих, достигающих эффективных результатов в своей деятельности, коррекция деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны увольнение служащих, результаты, деятельности которых не удовлетворительны.
Безусловно, обеспечение и соблюдение этих принципов со стороны государства, а также действительно эффективная работа государственных служащих, будет способствовать укреплению института государственной службы, как в части качественного состава административного аппарата, так и в части поднятия престижа государственной службы.
Сегодня в области государственного управления ведется целенаправленная политика по поддержанию тех мер, которые озвучил глава государства, а именно отбор на государственную службу по принципу меритократии. Теперь впервые поступающие на госслужбу специалисты будут начинать с низовых должностей, а для дальнейшего продвижения по службе потребуется компетентность и стаж работы [20].
Из чего можно заключить, что использование принципа меритократии в системе государственной службы Казахстана значительно повысило эффективность кадрового управления и способствовало установлению приоритета профессионализма в государственной службе.
1.4 Внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы
В Республике Казахстан установлены следующие организационно-правовые способы поступления на государственную службу: назначение, избрание, утверждение и конкурс. Поступление на государственную службу политических государственных служащих осуществляется на основе назначения или избрания.
Проведенный в 2018 году независимый социологический опрос населения показал, что свыше 60% респондентов согласились с мнением об улучшении и повышении качественного состава лиц, принимаемых на государственную службу. Кроме того, 80% государственных служащих дали высокую оценку объективности процесса отбора. В этой связи, в 2018 году усилия Агентства были направлены на дальнейшее укрепление принципа меритократии и повышение качества отбора на государственную службу.
Это позволило в отчетном периоде в 3,5 раза увеличить количество выявленных попыток нарушения кандидатами порядка тестирования на знание законодательства (с 40 в 2016 году до 144 в 2018 году), более 50% кандидатов со слабым уровнем подготовки отсеиваются уже на этой стадии.
По итогам результатов аттестации 2017 года модернизировано тестирование по компетенциям с акцентом на выявление потенциала претендентов. Введена Единая рамка компетенции, устанавливающая требования по наличию знаний, умений и навыков, дифференцированно для каждой должности. В ходе данной оценки применяются психометрические инструменты, определяющие уровень достоверности ответов кандидатов. Если в ходе тестирования правдивость ответов претендента на государственную службу составила менее 50%, то он не допускается к собеседованию.
Для кандидатов на руководящие должности помимо тестирования предусмотрено написание эссе, что позволяет оценить уровень их грамотности, стратегического видения и критического мышления.
Для обеспечения прозрачности собеседования, введены инструменты открытости: кандидатам предоставлена возможность привлекать к участию в конкурсе наблюдателей, вести видео, аудио-фиксацию процесса. Более того, в открытом доступе опубликованы типовые вопросы для кандидатов.
В результате в 2018 году практически наполовину снизилось количество нарушений процедур конкурсного отбора.
Продолжается работа по унификации стандартов государственной и правоохранительной службы. По инициативе Агентства на законодательном уровне внедрено требование об обязательности проведения конкурса на занятие вакантных руководящих должностей [21].
Справочно: до 2018 года занятие вакантных руководящих должностей правоохранительных органов осуществлялось без проведения конкурса.
В 2019 году ожидается принятие законопроекта, которым будут унифицированы квалификационные требования к должностям правоохранительной системы, что повысит кадровую мобильность.
Справочно: в настоящее время к должностям одинакового уровня разных правоохранительных органов установлены различные требования. К примеру, претенденты на должность начальника департамента в Генеральной прокуратуре должны иметь стаж правоохранительной службы 9 лет, в МВД - 16 лет, в антикоррупционной службе и СЭР - 8 лет.
В 2018 году в целях дальнейшего совершенствования инструментов отбора на административную государственную службу с учетом рекомендаций ОЭСР предлагается решение следующих задач: введение прямого конкурсного отбора на должности корпуса А, что минимизирует возможность политизации таких назначений и будет способствовать привлечению профессионалов из частного сектора; проработка поэтапного перехода от проверки кандидатов корпуса Б на знание законодательства в пользу определения уровня их компетентности с одновременным расширением роли Агентства в части отбора на государственную службу.
С внедрением в 2016 году карьерной модели наблюдается устойчивая тенденция увеличения количества служащих, получивших повышение не только в рамках государственного органа, но и по схеме регион-центр.
Этот показатель в 2018 году вырос на 32% в сравнении с 2017 годом (с 5 186 в 2017 году до 6 826 в 2018 году), причем 96 служащих переместились в центральные государственные органы с областного и районного уровня. Кроме того, проведенный социологический опрос показал, что свыше 70% государственных служащих верят в возможность карьерного роста на основе принципа меритократии.
Вместе с тем, дефицит кадров сохраняется на сельском уровне. Решению этого вопроса будет способствовать включение государственных служащих в категорию лиц, на которых распространяется программа С дипломом в село [22]. Соответствующие поправки предусмотрены в законопроекте, который находится на рассмотрении Мажилиса Парламента. Кроме того, в целях повышения кадровой мобильности указанным проектом закона предусматривается введение подъемных и жилищных выплат ротируемым служащим, а также предоставление мест в детских садах для их детей.
Наряду с улучшением материального положения, одно из условий для удержания кадров является обеспечение непрерывной профессионализации сотрудников. Из 3 297 государственных служащих прошедших стажировку, 161 стажировались в организациях квазигосударственного и частного секторов по таким направлениям, как: фармация, строительство, теле-радио коммуникации, аналитика.
Рассматривается вопрос расширения возможности для прохождения стажировок в рамках Президентской программы Болашак.
В целях развития профессиональных навыков, а также профилактики коррупции прорабатываются вопросы распространения института ротации на отдельные политические должности, введение межрегионального перемещения, в том числе обязательного для служащих, наделенных контрольно-надзорными полномочиями.
Неотъемлемой частью профессионализации служащих остается система подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих на базе Академии государственного управления при Президенте и ее филиалов. Только в 2018 году проектному менеджменту обучено порядка 5 000 служащих.
В рамках проекта Цифровая Академия обучающая база Академии трансформирована в интеллектуально-цифровую платформу путем внедрения онлайн-обучения, электронной системы согласования учебных программ, раздачи материалов слушателям при помощи мобильного приложения.
Во исполнение поручения Президента подготовлена программа Руководитель новой формации для политических служащих и специальных курсов переподготовки для назначенцев на должности корпуса А. Программа Руководитель новой формации нацелена на наращивание потенциала политиков по трем основным блокам компетенций: Глобальное видение, Эффективные коммуникации и Трансформационное лидерство [23].
В свою очередь, специальные курсы переподготовки для служащих корпуса А ориентированы на развитие у них стратегического видения, системного управления и адаптивного лидерства. Обучение по данным программам предусмотрено на базе Академии государственного управления и Назарбаев Университета.
Резюмируя вышеизложенное, можно с уверенностью сказать, что конкурсно-карьерная модель соответствует современным международным стандартам, обеспечивает равный доступ всех граждан, которые желают поступить на государственную службу, способствует повышение профессиональных качеств служащих, т.е. направлена на повышение эффективности всей административной государственной службы.
Конкурсно-карьерная модель не является угрозой для государственной службы. Опыт стран с образцовой моделью государственной службы, таких как Германия, Франция, Австрия, Швейцария, Испания, где действует именно такая модель, является тому доказательством.
1.5 Оплата труда и повышение эффективности труда государственных служащих
С начала 2018 года в пилотном режиме в Агентстве, Министерстве юстиции, а также в акиматах Астаны и Мангистауской области реализуется переход к новой системе оплаты труда, основанной на факторно-балльной шкале и выплате бонусов по результатам работы.
Согласно Указу Президента от 18 сентября 2018 года № 304 руководителям государственных органов предоставлено право оптимизации расходов в целях использования высвободившихся средств на внедрение новой системы оплаты труда.
В декабре 2018 года в пилот также вошли акиматы городов Алматы и Шымкент.
Рабочей группой, созданной при Администрации Президента, выработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию пилотного проекта, в том числе пересмотрены механизмы распределения должностей между функциональными блоками, расчета стажа и оценки деятельности служащих, со смещением акцента на достижение конкретных результатов.
С учетом выработанных подходов и итогов анализа эффективности деятельности государственных органов в течение 2019 года продолжится изучение эффективности новой системы оплаты труда.
Государственные органы продолжают определять источники расходов, подлежащих оптимизации. Уже сейчас установлены пути снижения нагрузки на бюджет.
Первый источник - эффективное и рациональное использование государственного имущества.
Второй источник - оптимизация подведомственных организаций. Правительством установлено 345 видов деятельности, которые вправе осуществлять указанные предприятия, которые охватывают практически все сферы частного сектора. Например, пассажирские перевозки, издание газет и др. Зачастую эти функции реализуются посредством оказания подведомственными организациями платных услуг государственным органам. При этом, эти же услуги оказывают частные предприятия.
Однако, основанием для создания подведомственных организаций служит Предпринимательский кодекс, одно из условий которого является отсутствие на рынке альтернативных товаров, работ и услуг.
Кроме того, в отличие от госсектора не урегулированы лимиты их штатной численности (исключение составляют сферы образования, здравоохранения, обороны и внутренних дел). В результате соотношение численности отраслевого и вспомогательного персонала - 5050, тогда как в мировой практике - 7030.
В этой связи, для дальнейшего решения этих вопросов и сокращения государственных расходов будет продолжена реализация Плана мероприятий по оптимизации штатной численности и расходов центральных и местных исполнительных органов и иных организаций на 2019-2020 годы.
Для повышения эффективности труда госслужащих проводится работа по нескольким направлениям.
В первую очередь, пересматривается структура управления на предмет исключения дублирующих функций, сокращения управленческих звеньев, централизации отдельных подразделений.
В 2018 году проведена трансформация трех акиматов (г.Астана, г.Алматы, Акмолинская обл.), в ходе которой сокращено количество управлений, руководящего состава, созданы единые службы управления персоналом. Только в акимате города Астаны количество управлений оптимизировано с 27 до 17. Для улучшения бизнес-процессов создан единый оператор государственных закупок, что позволило сэкономить порядка 22,5 млрд. тенге.
Масштабирование данного опыта планируется осуществить и на другие государственные органы.
В акимате Акмолинской области путем проведенной оптимизации вдвое сократилось соотношение руководящих должностей к исполнительским.
В акимате г. Алматы создана Централизованная служба управления персоналом и упразднено 6 управлений. В результате численность руководящего состава сократилась на 13%.
Централизация и автоматизация однородных процессов высвободили государственные органы от рутинной работы и повысили оперативность.
Ключевое значение в происходящих трансформационных процессах имеет качественное и безбарьерное оказание государственных услуг населению.
Строительство моста доверия между государственными органами и населением возможно путем формирования безбарьерного пространства и создания фронт-офисов (при каждом акимате района и города), а также обеспечения контроля за ходом формирования в регионах систем оперативного реагирования, по примеру служб 109 и 112 в городе Астане.
Несмотря на то, что согласно последним социологическим опросам населения более 60% респондентов отмечают клиентоориентированность государственных органов, продолжается работа по дальнейшему повышению качества предоставления услуг. К примеру, Реестр государственных услуг формируется исходя из функций государственного органа и не ориентирован на потребности граждан. В итоге из 739 услуг населением востребована лишь десятая часть. Кроме того, не относятся к государственным услугам общественно-значимые работы, финансируемые из бюджета (ремонт дорог, очистка улиц, подача тепла и электроэнергии, водоснабжение, охрана окружающей среды и т.д.). Тогда как именно они оказывают наибольшее влияние на качество жизни населения.
Таким образом, идет переход к построению сервисного государства по принципу услуга для человека, а не человек для услуги. Такой подход позволит выстроить оптимальную структуру управления государственного аппарата, сохранив за государственными органами стратегические и регуляторные функции, а реализационные передать подведомственным организациям.
В 2019 году продолжится работа по дальнейшему исполнению поручения Президента, направленного на улучшение бизнес-процессов и сокращение переработок в государственных органах. Уже сейчас в отдельных государственных органах введен гибкий график рабочего времени. К примеру, он устанавливается для служащих, имеющих малолетних детей, в целях представления возможности сопровождения их в дошкольные учреждения.
Для исключения нарушения трудового законодательства в государственных органах внедряется система автоматического выключения компьютеров по окончании рабочего времени.
В результате профилактических мер, принятых Агентством, уровень незаконных переработок в стране сократился на 91% (с 12 739 часов в месяц до 1 095).
В настоящее время, в рамках единой информационной среды государственных органов прорабатывается вопрос удаленного доступа государственных служащих к рабочему месту.
Коммуникационная система электронное Правительство также является одной из специфических особенностей Казахстанской модели государственной службы. Построение данной информационной системы направлено на достижение следующих целей:
- минимизацию прямого контакта населения с государственными служащими;
- использование широких новых технологий для повышения эффективности организации и функционирования института государственной службы;
- обеспечение качественного и оперативного доступа граждан к услугам, предоставляемыми государственными органами;
- повышения гибкости, мобильности государственного аппарата, т.е. его оптимизации;
- модернизации системы государственного управления [24].
Резюмируя, можно сделать вывод, что Казахстанская система государственного управления государственной службы является модельной для стран СНГ, она соответствует собственным управленческим и государственным традициям и, что очень важно, соответствует принципу социальности.
В Казахстане сформировалась собственная модель и достаточно продвинутые принципы функционирования государственной службы и управления.
Меры, предложенные в настоящей работе, сформированы с учетом анализа практики применения законодательства о государственной службе.
Для этого в 2020 году в сфере государственной службы необходимо решить следующие задачи:
1) изучение возможности введения стратегического кадрового планирования, а также институционального совершенствования государственной службы;
2) проработка вопроса внедрения практики перемещений по принципу центр-регион для сотрудников высших центральных государственных органов с возможностью возвращения в направивший их орган;
3) модернизация системы отбора на должности корпуса А с введением прямого конкурса, а также переход от проверки кандидатов на должности корпуса Б на знание законодательства в пользу определения уровня их компетентности путем расширения роли Агентства;
4) продолжение работы по оптимизации расходов государственных органов и подведомственных организаций для перехода на новую систему оплаты труда;
5) проработка вопроса концептуального пересмотра Закона О государственных услугах, в том числе введение понятия общественно-значимая услуга;
6) изучение вопроса оптимального соотношения отраслевого и вспомогательного персонала, целесообразности введения института контрактных государственных служащих;
7) проработка вопроса выстраивания оптимальной структуры управления государственным аппаратом, сохранив за государственными органами стратегические и регуляторные функции, передав реализационные подведомственным организациям.
Предлагаемые меры направлены на дальнейшее совершенствование системы государственной службы и обеспечение перехода к следующему этапу развития госаппарата - стратегическо-инновационной модели.
2 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СТРАН-УЧАСТНИКОВ СНГ
2.1 Особенности государственной службы
Современное состояние развития законодательства о государственной службе в странах СНГ представляет очень большое разнообразие. Таким образом, одни государства находятся на стадии больших и глубоких преобразований, а другие - на этапе завершения или модернизации. Таким образом, одни опираются на свои организационные, финансовые, интеллектуальные возможности (Азербайджан, Беларусь, Казахстан), а другие активно используют опыт и помощь зарубежных стран и их финансовых институтов (Грузия, Украина) [25].
Следовательно, современный период развития Республики Казахстан характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений, в связи, с чем использование, следовательно, передового зарубежного опыта, как в сфере правового регулирования служебных отношений, так и в системе организации государственной службы позволит нам более эффективно решать стратегические и текущие задачи административной реформы и в целом реформы государственной службы [26].
Так, например, отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации является ее комплексный характер, который обусловлен сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на определенные виды (гражданская, правоохранительная и военная), и на соответствующие уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации). Государственная служба РФ - это особая профессиональная служебная деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы России по обеспечению, следовательно, исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов России, лиц, а также замещающих государственные должности России, и лиц, замещающих государственные должности субъектов России [27].
Таким образом, помимо доктринального толкования понятия государственная служба имеется законодательное определение, которое, установлено Модельным законом Об основах государственной службы, которое утверждено Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 июня 1998 г. и национальным законодательством о государственной службе стран - участников содружества независимых государств. Cогласно которому государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, которая замещает государственные должности государственной службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [28].
И так, в качестве предопределяющего фактора вектора развития служебного законодательства всех стран СНГ выступают закрепленные в статье 5 Модельного закона Об основах государственной службы, которое утверждено Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г.
Таким образом, к числу общих и основных принципов государственной службы отнесены:
1) верховенство конституции и законов;
2) законность,
3) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
4) демократизм и гласность;
5) гуманизм и социальная справедливость;
6) внепартийность и светский характер государственной службы, а также обеспечение преемствования в государственной службе [28].
Следовательно, также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы правового статуса государственных служащих:
- следовательно, добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины;
- следовательно, защищенность государственного служащего;
- следовательно, подконтрольность и подотчетность государственных служащих;
- стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих являются основополагающими принципами.
В общих чертах наряду с общими принципами в законах о государственной службе в некоторых государствах имеются специфические принципы.
Например, в законодательстве РФ установлены следующие принципы: федерализм, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение некоторых конституционных разграничений предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации.
В нашем государстве в систему основных принципов включены следующие принципы:
1) казахстанского патриотизма;
2) единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви,
3) поощрения государственных служащих за добросовестное инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности и т.д. [29, c.67].
Так же стоит отметить, что опыт большинства государств - участников СНГ в части регулирования взаимосвязи государственной и муниципальной службы неприемлем для России так как, данные государства устанавливают принципиально новые подходы к взаимодействию органов государственной власти: либо единую централизованную систему государственного управления на местах как в Казахстан, либо взаимосвязанную систему государственного управления и местного самоуправления как в Армении, либо система местного самоуправления не отделена от системы государственной власти как в Беларусии.
И так при такой модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы законодательно все таки не установлен и так поскольку система местного самоуправления или едина с системой государственной власти, или встроена в нее, то у нее отсутствует организационное обособление органов местного самоуправления, как это предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Согласно нормам и канонам международного права, для каждой демократической страны обязанности государства перед его гражданами составляют ее содержательную сторону прав и обязанностей государственных служащих перед гражданским обществом, тем самым определяют состав функций государственной службы перед ее народом по ведению его государственных (публичных) дел.
Таким образом, в законодательстве государств - участников СНГ закреплен круг субъектов, обладающих правом поступления на государственную службу. Поэтому данное право относится к числу политических прав граждан государства.
В плане установления субъектного состава лиц, обладающих правом доступа к государственной службе, примечателен опыт Республики Азербайджан. Так, в части 2 статьи 55 Конституции Республики Азербайджан от 12 ноября 1995 г. предусмотрено, что граждане Азербайджанской Республики имеют право служить в государственных органах. Из ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
- рассмотреть отбор и продвижение государственного служащего, основанного на принципе меритократии;
- исследовать внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы Казахстана;
- провести анализ оплаты труда и повышение эффективности труда государственных служащих в Казахстане;
- изучить теоретические основы правового регулирования государственной службы стран-участников СНГ;
- рассмотреть особенности государственной службы;
- проанализировать публичный имидж государственной службы;
- исследовать особенности модернизации государственной службы;
- сделать сравнительный анализ реформ государственной службы;
- выявить и проанализировать интегративные возможности международного сотрудничества зарубежных стран в сфере подготовки кадров;
- изучить мировой опыт государственной службы и сравнить с Казахстаном.
Объектом дипломного исследования является государственная служба Казахстана и стран ближнего и дальнего зарубежья.
Предметом исследования выступает формирование и специфика государственной службы Казахстана и стран ближнего и дальнего зарубежья.
Основными методами исследования являются общенаучные методы, такие как диалектический, логический, системного анализа, историзма, частнонаучные методы: статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой и социологический.
Научная новизна дипломного исследования заключается прежде всего в комплексном и системном исследовании как теоретических, так и практических аспектов правового регулирования вопросов государственной службы Казахстана и стран ближнего и дальнего зарубежья.
Практическая значимость исследования. Результаты дипломной работы могут быть использованы в вопросах совершенствования и модернизации казахстанского законодательства в сфере государственной службы, а также в процессе преподавания административного, конституционного права и других юридических дисциплин в высших учебных заведениях.
Структура дипломного исследования обусловлена целью и поставленными задачами. Работа включает в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.
1 АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
1.1 Общая характеристика и развитие организации государственной службы в Республике Казахстан
Государственная служба является одним из основных стратегических ресурсов в достижении намеченных целей государственной политики. Формирование эффективного механизма власти в Казахстане, соответствующего всем государственным стандартам, в значительной мере зависит от развития государственной службы.
Формирование функционирующего института государственной службы происходило в четыре этапа:
1. подготовительный этап - середина 1980-х-1993 г.;
2. 1993-1995 гг.;
3. 1995-1999 гг.;
4. 2000 г.- по настоящее время.
Каждый из названных этапов характеризуется подготовкой и принятием нормативных правовых актов, направленных на создание новых и совершенствование существующих способов привлечения на государственную службу высококвалифицированных кадров, обеспечение стабильного правового положения государственных служащих, дальнейшее повышение их профессионализма, целенаправленную борьбу с коррупционными преступлениями.
В контексте рассматриваемого вопроса, отметим, что одним из важнейших документов, принятие которого явилось началом институционализации государственной службы в Казахстане, считается Указ Президента Республики Казахстан О государственной службе от 26 декабря 1995 года за № 2730, определивший правовые основы и организационные аспекты государственной службы в стране [1]. Принятие вышеупомянутого акта официально, на государственном уровне способствовало началу нормативного регулирования рассматриваемого института.
Далее, в связи с необходимостью совершенствования государственной политики, возник вопрос реформирования системы государственной службы в Казахстане. Так, впервые эта необходимость была озвучена Президентом Республики Казахстан Назарбаевым Н. А. в Послании народу Казахстана в 1997 году: Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев. Одним из приоритетных направлений развития названо создание профессионального правительства - высокоэффективной системы государственной службы и структуры государственного управления, наиболее оптимальной в условиях рыночной экономики; правительства, призванного реализовать обозначенные приоритетные цели; и государства, защищающего национальные интересы общества [2]. Послание Президента призывает к достижению поставленных целей не только представителей функционирующих органов государственной службы, но и весь народ Казахстана, что будет способствовать более эффективному реформированию системы государственной службы в нашей стране.
В целях реализации названных задач Указом Президента 18 сентября 1998 года в качестве уполномоченного органа в данной сфере было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.
Начиная с 2000 года, нормативно - правовая база в сфере регулирования государственной службы в Казахстане была значительно расширена. Так, с 1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан О государственной службе и Указы Президента, которые утвердили Положение о порядке прохождения государственной службы, текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва, постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы, а также другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы.
Следует подчеркнуть, что специфика института государственной службы в Республике Казахстан, в силу ее особых функций, заключается в том, что несение гражданами государственной службы есть выражение особого доверия со стороны общества и государства, что обосновывает предъявление повышенных требований к духовно-нравственному и морально-этическому облику государственных служащих. В связи с этим, нужно отметить актуальность подписанного 3 мая 2005 года Президентом страны Указа О кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан (утративший силу), сегодня это Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 года № 153 О мерах по дальнейшему совершенствованию этических норм и правил поведения государственных служащих Республики Казахстан [3].
Значение данного нормативного правового акта как раз и обусловлена необходимостью более эффективной реализации государственной службы и таких ее задач, как функционирование профессионального и компетентного аппарата чиновников, демократизация отношений в государственном аппарате, создание условий для гласности и открытости его деятельности, искоренение бюрократизма, патронажа, протекционизма и других негативных явлений в его работе [4]. Принятый Указ, как мы считаем, в большей мере направлен на воспитание морально - этических сторон организации государственной службы.
С целью более полного уяснения основ организации государственной службы в Казахстане, рассмотрим принципы отечественной государственной службы, которые являются основополагающими началами определения сущности института государственной службы [5]. К важнейшим среди них относятся:
- общие (казахстанский патриотизм, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод граждан и др.);
- специальные (принцип меритократии, означающий создание правовой системы, способствующей привлечению на государственную службу и продвижению по ней на основе личных профессиональных заслуг и достоинств наиболее компетентных, честных, и талантливых граждан);
- конституционно-правовые (законность, равнодоступность, обеспечивающий поиск достойных кандидатов на замещение вакантных административных должностей государственной службы; внепартийность, демократизм; единство системы государственной службы независимо от разделения ветвей государственной власти);
- нравственно-этические (гуманизм, справедливость, объективность, ответственность, уважение достоинства личности);
- социальные (профессионализм, эффективность, научность, реалистичность, социально-демографическое представительство, государственный и общественный контроль, социально-правовая защищенность) [6]. Как известно, исключения из принципов не допустимы, поэтому приведенные принципы должны строго соблюдаться при построении и функционировании государственной службы.
Упоминая о принципах, следует отметить, что современное законодательство о государственной службе имеет антикоррупционную направленность. В числе мер по снижению коррупции можно назвать такие, как повышение заработной платы госслужащих; установление стандартов качества предоставления государственных услуг; ужесточение мер контроля и наказания за нарушение Кодекса чести и стандартов предоставления услуг, вплоть до увольнения с должности без права возвращения на государственную службу; вовлечение населения, средств массовой информации, неправительственных организаций в решение этих задач. Подтверждением сказанному является наличие в нашем Уголовном кодексе перечня преступлений, признаваемых коррупционными, наряду с чем, ужесточена уголовная ответственность за взяточничество [7].
В силу того, что ежегодно совершенствуются различные направления государственной политики, в 2013 году начала функционировать новая модель казахстанской государственной службы, в основу которой легла Концепция, утвержденная Главой государства в июле 2011 года [8]. Концепция обозначила новые приоритетные аспекты в государственнлй службе Казахстана.
Вследствии чего, 26 марта 2013 года введены в действие принципиальные изменения в Закон О государственной службе (утратил силу, введен новый ЗРК) [9]. Также были приняты 15 Указов Главы государства, введены в действие постановление Правительства РК и 14 нормативных правовых актов Агентства. Нормативная правовая база создана в соответствии с основополагающими принципами новой модели:
- подотчетность обществу;
- транспарентность (прозрачность);
- меритократия (признание личных заслуг и достижений при поступлении и продвижении по службе) [10]. Новые принципы построения государственной службы являются отражением существующих условий государственной политики и направлены на укрепление государственной службы.
Таким образом, казахстанская система государственной службы явилась сочетанием передового опыта зарубежных государств, а также национальных традиций управленческой культуры. Вместе с тем, внедрение новых принципов функционирования системы государственной службы не всегда осуществлялось успешно и сопровождалось определенными трудностями.
Функциональные и структурные изменения, определяющие общее содержание института государственной службы, обусловили ее современное состояние. Итак, к основным чертам Казахстанской модели государственной службы можно отнести:
- разделение государственной службы в Казахстане на административную и политическую;
- отбор и продвижение государственных служащих, основанных на принципе меритократии;
- внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы;
- применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб;
- стимулирование постоянного обучения государственных служащих;
- разработка и успешное внедрение информационной системы электронное Правительство [11].
1.2 Разделение системы государственной службы на политическую и административную
Легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Основу Казахстанской системы государственной службы составляет административная государственная служба и политическая государственная служба. Такое деление служащих, в значительной степени, способствовало повышению стабильности административной карьеры и политической нейтральности государственных служащих, что положительно сказалось на их профессиональной деятельности [12].
К политическим отнесли тех государственных служащих, назначение которых осуществляется на внеконкурсной основе и по особым политическим критериям [13]. Увольнение производится по упрощенной процедуре, по политическим или иным деловым качествам.
По состоянию на 1 января 2019 года штатная численность государственных служащих составила 98 726 единиц, из них политических - 453, корпуса А - 285, корпуса Б - 97 988 [14].
Критериями для отнесения должности к той или иной группе являются:
- организационно- правовая форма и уровень органа;
- характер осуществляемых функций; объем и характер компетенции;
- значение и место должности в структуре органа государственной власти.
В качестве критериев разграничения между политическими и административными должностями выделяют особенности поступления на государственную службу, основные этапы ее прохождения, функции, характер ответственности, а также процесс прекращения государственной службы.
Общими чертами для административных и политических служащих являются единство принципов государственной службы, основные обязанности, права и ограничения, которые на них возлагаются, единая система социального, пенсионного и материального обеспечения [15].
Таким образом, разделение государственных должностей в Казахстане было во многом заимствовано из изучения и тщательного анализа инсттитутов государственной службы в развитых зарубежных странах с учетом собственного историко-политического и государственно-правового опыта.
1.3 Отбор и продвижение государственного служащего, основанного на принципе меритократии
Понятие меритократия подразумевает под собой карьерное продвижение и отбор государственных служащих с учетом его деловых качеств и личных заслуг.
Выявление принципа меритократии и источников формирования кадров государственной службы по данному принципу, является неотъемлемой частью более общей и глобальной проблемы - создания казахстанской демократической государственности, авторитетной и действенной власти в обществе. Как известно, меритократия (букв. власть достойных, от лат. meritus -- достойный, власть, правление) означает следующее - система, при которой положение личности в обществе определяется исключительно его способностями, это система раннего отбора и государственной опеки над самыми талантливыми и перспективными вне зависимости от социального положения, для пополнения кадрового состава государственной службы [16] .
Как показывает практика, в США распространено мнение, что принцип меритократии в США уже реализован, и что личные достижения каждого американца зависят лишь от его способностей, трудолюбия, жизненных установок и нравственности. Критики обращают внимание на то, что в США по-прежнему важную роль играют наследство, социальные и культурные преимущества, объективные возможности на рынке труда [17].
В послевоенной Великобритании бум профессий, для которых требуется сдача экзаменов (юристы, врачи), помог множеству людей по происхождению из рабочих перейти в средний класс. Однако для карьеры в других видах профессиональной деятельности (например, в связях с общественностью или рекламе) ключевую роль играют личные знакомства.
Стоит отметить, что в международной практике меритократия рассматривается как признание заслуг, когда труд человека, государственного служащего оценивается по достоинству и открывает для него возможности для профессионального, карьерного и социального роста. При меритократии на государственную службу приходят наиболее достойные, нравственные, компетентные, талантливые и трудолюбивые люди. Это равенство возможностей для граждан является основой социальных лифтов в стране.
Международные эксперты отмечают, что меритократия в самых развитых странах стала нормой корпоративной культуры и фактором организационной эффективности государственного аппарата [18].
Если делать сравнение, казахстанские научные источники не дают конкретного понятийного определения меритократии, четкого обозначения показателей, которые должны учитываться при отборе и продвижении государственного служащего по данному принципу. Не каждый рядовой казахстанский государственный служащий сегодня имеет правильное и полное представление образа меритократа, или принципа меритократии.
В то время как основы меритократии на государственной службе уже заложены в следующих:
1) Законе РК О государственной службе, который определяет государственную службу в первую очередь как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [9];
2) согласно Указу Президента Республики Казахстан О мерах по модернизации государственного управления РК от 13 января 2007 года эффективная система государственного управления должна основываться (помимо прочего) на создании условий для привлечения на государственную службу наиболее талантливых кадров [19],
3) в Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан, утвержденной Указом Президента 21 июля 2011 года, видение развития системы государственной службы основывается на ее профессионализации, которая в свою очередь зиждется на принципах меритократии, эффективности, результативности, транспарентности и подотчетности обществу [8].
Таким образом, государственная служба приобретает принципиально другое качество. Мы находимся перед фактом становления меритократии в стране, которая предполагает создание начальных условий для объективно одаренных и трудолюбивых людей, чтобы они в будущем имели шанс занять высокое общественное положение в условиях свободной конкуренции. Среди основных элементов меритократии можно выделить следующие принципы: поступление на государственную службу осуществляется на основании конкурса; оценка претендентов осуществляется по критериям их личных способностей, знаний и умений; одинаковое отношение ко всем государственным служащим в целях их не дискриминации; равная оплата труда за выполнение равнозначной работы (оплата в зависимости от результатов работы); поощрение государственных служащих, достигающих эффективных результатов в своей деятельности, коррекция деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны увольнение служащих, результаты, деятельности которых не удовлетворительны.
Безусловно, обеспечение и соблюдение этих принципов со стороны государства, а также действительно эффективная работа государственных служащих, будет способствовать укреплению института государственной службы, как в части качественного состава административного аппарата, так и в части поднятия престижа государственной службы.
Сегодня в области государственного управления ведется целенаправленная политика по поддержанию тех мер, которые озвучил глава государства, а именно отбор на государственную службу по принципу меритократии. Теперь впервые поступающие на госслужбу специалисты будут начинать с низовых должностей, а для дальнейшего продвижения по службе потребуется компетентность и стаж работы [20].
Из чего можно заключить, что использование принципа меритократии в системе государственной службы Казахстана значительно повысило эффективность кадрового управления и способствовало установлению приоритета профессионализма в государственной службе.
1.4 Внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы
В Республике Казахстан установлены следующие организационно-правовые способы поступления на государственную службу: назначение, избрание, утверждение и конкурс. Поступление на государственную службу политических государственных служащих осуществляется на основе назначения или избрания.
Проведенный в 2018 году независимый социологический опрос населения показал, что свыше 60% респондентов согласились с мнением об улучшении и повышении качественного состава лиц, принимаемых на государственную службу. Кроме того, 80% государственных служащих дали высокую оценку объективности процесса отбора. В этой связи, в 2018 году усилия Агентства были направлены на дальнейшее укрепление принципа меритократии и повышение качества отбора на государственную службу.
Это позволило в отчетном периоде в 3,5 раза увеличить количество выявленных попыток нарушения кандидатами порядка тестирования на знание законодательства (с 40 в 2016 году до 144 в 2018 году), более 50% кандидатов со слабым уровнем подготовки отсеиваются уже на этой стадии.
По итогам результатов аттестации 2017 года модернизировано тестирование по компетенциям с акцентом на выявление потенциала претендентов. Введена Единая рамка компетенции, устанавливающая требования по наличию знаний, умений и навыков, дифференцированно для каждой должности. В ходе данной оценки применяются психометрические инструменты, определяющие уровень достоверности ответов кандидатов. Если в ходе тестирования правдивость ответов претендента на государственную службу составила менее 50%, то он не допускается к собеседованию.
Для кандидатов на руководящие должности помимо тестирования предусмотрено написание эссе, что позволяет оценить уровень их грамотности, стратегического видения и критического мышления.
Для обеспечения прозрачности собеседования, введены инструменты открытости: кандидатам предоставлена возможность привлекать к участию в конкурсе наблюдателей, вести видео, аудио-фиксацию процесса. Более того, в открытом доступе опубликованы типовые вопросы для кандидатов.
В результате в 2018 году практически наполовину снизилось количество нарушений процедур конкурсного отбора.
Продолжается работа по унификации стандартов государственной и правоохранительной службы. По инициативе Агентства на законодательном уровне внедрено требование об обязательности проведения конкурса на занятие вакантных руководящих должностей [21].
Справочно: до 2018 года занятие вакантных руководящих должностей правоохранительных органов осуществлялось без проведения конкурса.
В 2019 году ожидается принятие законопроекта, которым будут унифицированы квалификационные требования к должностям правоохранительной системы, что повысит кадровую мобильность.
Справочно: в настоящее время к должностям одинакового уровня разных правоохранительных органов установлены различные требования. К примеру, претенденты на должность начальника департамента в Генеральной прокуратуре должны иметь стаж правоохранительной службы 9 лет, в МВД - 16 лет, в антикоррупционной службе и СЭР - 8 лет.
В 2018 году в целях дальнейшего совершенствования инструментов отбора на административную государственную службу с учетом рекомендаций ОЭСР предлагается решение следующих задач: введение прямого конкурсного отбора на должности корпуса А, что минимизирует возможность политизации таких назначений и будет способствовать привлечению профессионалов из частного сектора; проработка поэтапного перехода от проверки кандидатов корпуса Б на знание законодательства в пользу определения уровня их компетентности с одновременным расширением роли Агентства в части отбора на государственную службу.
С внедрением в 2016 году карьерной модели наблюдается устойчивая тенденция увеличения количества служащих, получивших повышение не только в рамках государственного органа, но и по схеме регион-центр.
Этот показатель в 2018 году вырос на 32% в сравнении с 2017 годом (с 5 186 в 2017 году до 6 826 в 2018 году), причем 96 служащих переместились в центральные государственные органы с областного и районного уровня. Кроме того, проведенный социологический опрос показал, что свыше 70% государственных служащих верят в возможность карьерного роста на основе принципа меритократии.
Вместе с тем, дефицит кадров сохраняется на сельском уровне. Решению этого вопроса будет способствовать включение государственных служащих в категорию лиц, на которых распространяется программа С дипломом в село [22]. Соответствующие поправки предусмотрены в законопроекте, который находится на рассмотрении Мажилиса Парламента. Кроме того, в целях повышения кадровой мобильности указанным проектом закона предусматривается введение подъемных и жилищных выплат ротируемым служащим, а также предоставление мест в детских садах для их детей.
Наряду с улучшением материального положения, одно из условий для удержания кадров является обеспечение непрерывной профессионализации сотрудников. Из 3 297 государственных служащих прошедших стажировку, 161 стажировались в организациях квазигосударственного и частного секторов по таким направлениям, как: фармация, строительство, теле-радио коммуникации, аналитика.
Рассматривается вопрос расширения возможности для прохождения стажировок в рамках Президентской программы Болашак.
В целях развития профессиональных навыков, а также профилактики коррупции прорабатываются вопросы распространения института ротации на отдельные политические должности, введение межрегионального перемещения, в том числе обязательного для служащих, наделенных контрольно-надзорными полномочиями.
Неотъемлемой частью профессионализации служащих остается система подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих на базе Академии государственного управления при Президенте и ее филиалов. Только в 2018 году проектному менеджменту обучено порядка 5 000 служащих.
В рамках проекта Цифровая Академия обучающая база Академии трансформирована в интеллектуально-цифровую платформу путем внедрения онлайн-обучения, электронной системы согласования учебных программ, раздачи материалов слушателям при помощи мобильного приложения.
Во исполнение поручения Президента подготовлена программа Руководитель новой формации для политических служащих и специальных курсов переподготовки для назначенцев на должности корпуса А. Программа Руководитель новой формации нацелена на наращивание потенциала политиков по трем основным блокам компетенций: Глобальное видение, Эффективные коммуникации и Трансформационное лидерство [23].
В свою очередь, специальные курсы переподготовки для служащих корпуса А ориентированы на развитие у них стратегического видения, системного управления и адаптивного лидерства. Обучение по данным программам предусмотрено на базе Академии государственного управления и Назарбаев Университета.
Резюмируя вышеизложенное, можно с уверенностью сказать, что конкурсно-карьерная модель соответствует современным международным стандартам, обеспечивает равный доступ всех граждан, которые желают поступить на государственную службу, способствует повышение профессиональных качеств служащих, т.е. направлена на повышение эффективности всей административной государственной службы.
Конкурсно-карьерная модель не является угрозой для государственной службы. Опыт стран с образцовой моделью государственной службы, таких как Германия, Франция, Австрия, Швейцария, Испания, где действует именно такая модель, является тому доказательством.
1.5 Оплата труда и повышение эффективности труда государственных служащих
С начала 2018 года в пилотном режиме в Агентстве, Министерстве юстиции, а также в акиматах Астаны и Мангистауской области реализуется переход к новой системе оплаты труда, основанной на факторно-балльной шкале и выплате бонусов по результатам работы.
Согласно Указу Президента от 18 сентября 2018 года № 304 руководителям государственных органов предоставлено право оптимизации расходов в целях использования высвободившихся средств на внедрение новой системы оплаты труда.
В декабре 2018 года в пилот также вошли акиматы городов Алматы и Шымкент.
Рабочей группой, созданной при Администрации Президента, выработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию пилотного проекта, в том числе пересмотрены механизмы распределения должностей между функциональными блоками, расчета стажа и оценки деятельности служащих, со смещением акцента на достижение конкретных результатов.
С учетом выработанных подходов и итогов анализа эффективности деятельности государственных органов в течение 2019 года продолжится изучение эффективности новой системы оплаты труда.
Государственные органы продолжают определять источники расходов, подлежащих оптимизации. Уже сейчас установлены пути снижения нагрузки на бюджет.
Первый источник - эффективное и рациональное использование государственного имущества.
Второй источник - оптимизация подведомственных организаций. Правительством установлено 345 видов деятельности, которые вправе осуществлять указанные предприятия, которые охватывают практически все сферы частного сектора. Например, пассажирские перевозки, издание газет и др. Зачастую эти функции реализуются посредством оказания подведомственными организациями платных услуг государственным органам. При этом, эти же услуги оказывают частные предприятия.
Однако, основанием для создания подведомственных организаций служит Предпринимательский кодекс, одно из условий которого является отсутствие на рынке альтернативных товаров, работ и услуг.
Кроме того, в отличие от госсектора не урегулированы лимиты их штатной численности (исключение составляют сферы образования, здравоохранения, обороны и внутренних дел). В результате соотношение численности отраслевого и вспомогательного персонала - 5050, тогда как в мировой практике - 7030.
В этой связи, для дальнейшего решения этих вопросов и сокращения государственных расходов будет продолжена реализация Плана мероприятий по оптимизации штатной численности и расходов центральных и местных исполнительных органов и иных организаций на 2019-2020 годы.
Для повышения эффективности труда госслужащих проводится работа по нескольким направлениям.
В первую очередь, пересматривается структура управления на предмет исключения дублирующих функций, сокращения управленческих звеньев, централизации отдельных подразделений.
В 2018 году проведена трансформация трех акиматов (г.Астана, г.Алматы, Акмолинская обл.), в ходе которой сокращено количество управлений, руководящего состава, созданы единые службы управления персоналом. Только в акимате города Астаны количество управлений оптимизировано с 27 до 17. Для улучшения бизнес-процессов создан единый оператор государственных закупок, что позволило сэкономить порядка 22,5 млрд. тенге.
Масштабирование данного опыта планируется осуществить и на другие государственные органы.
В акимате Акмолинской области путем проведенной оптимизации вдвое сократилось соотношение руководящих должностей к исполнительским.
В акимате г. Алматы создана Централизованная служба управления персоналом и упразднено 6 управлений. В результате численность руководящего состава сократилась на 13%.
Централизация и автоматизация однородных процессов высвободили государственные органы от рутинной работы и повысили оперативность.
Ключевое значение в происходящих трансформационных процессах имеет качественное и безбарьерное оказание государственных услуг населению.
Строительство моста доверия между государственными органами и населением возможно путем формирования безбарьерного пространства и создания фронт-офисов (при каждом акимате района и города), а также обеспечения контроля за ходом формирования в регионах систем оперативного реагирования, по примеру служб 109 и 112 в городе Астане.
Несмотря на то, что согласно последним социологическим опросам населения более 60% респондентов отмечают клиентоориентированность государственных органов, продолжается работа по дальнейшему повышению качества предоставления услуг. К примеру, Реестр государственных услуг формируется исходя из функций государственного органа и не ориентирован на потребности граждан. В итоге из 739 услуг населением востребована лишь десятая часть. Кроме того, не относятся к государственным услугам общественно-значимые работы, финансируемые из бюджета (ремонт дорог, очистка улиц, подача тепла и электроэнергии, водоснабжение, охрана окружающей среды и т.д.). Тогда как именно они оказывают наибольшее влияние на качество жизни населения.
Таким образом, идет переход к построению сервисного государства по принципу услуга для человека, а не человек для услуги. Такой подход позволит выстроить оптимальную структуру управления государственного аппарата, сохранив за государственными органами стратегические и регуляторные функции, а реализационные передать подведомственным организациям.
В 2019 году продолжится работа по дальнейшему исполнению поручения Президента, направленного на улучшение бизнес-процессов и сокращение переработок в государственных органах. Уже сейчас в отдельных государственных органах введен гибкий график рабочего времени. К примеру, он устанавливается для служащих, имеющих малолетних детей, в целях представления возможности сопровождения их в дошкольные учреждения.
Для исключения нарушения трудового законодательства в государственных органах внедряется система автоматического выключения компьютеров по окончании рабочего времени.
В результате профилактических мер, принятых Агентством, уровень незаконных переработок в стране сократился на 91% (с 12 739 часов в месяц до 1 095).
В настоящее время, в рамках единой информационной среды государственных органов прорабатывается вопрос удаленного доступа государственных служащих к рабочему месту.
Коммуникационная система электронное Правительство также является одной из специфических особенностей Казахстанской модели государственной службы. Построение данной информационной системы направлено на достижение следующих целей:
- минимизацию прямого контакта населения с государственными служащими;
- использование широких новых технологий для повышения эффективности организации и функционирования института государственной службы;
- обеспечение качественного и оперативного доступа граждан к услугам, предоставляемыми государственными органами;
- повышения гибкости, мобильности государственного аппарата, т.е. его оптимизации;
- модернизации системы государственного управления [24].
Резюмируя, можно сделать вывод, что Казахстанская система государственного управления государственной службы является модельной для стран СНГ, она соответствует собственным управленческим и государственным традициям и, что очень важно, соответствует принципу социальности.
В Казахстане сформировалась собственная модель и достаточно продвинутые принципы функционирования государственной службы и управления.
Меры, предложенные в настоящей работе, сформированы с учетом анализа практики применения законодательства о государственной службе.
Для этого в 2020 году в сфере государственной службы необходимо решить следующие задачи:
1) изучение возможности введения стратегического кадрового планирования, а также институционального совершенствования государственной службы;
2) проработка вопроса внедрения практики перемещений по принципу центр-регион для сотрудников высших центральных государственных органов с возможностью возвращения в направивший их орган;
3) модернизация системы отбора на должности корпуса А с введением прямого конкурса, а также переход от проверки кандидатов на должности корпуса Б на знание законодательства в пользу определения уровня их компетентности путем расширения роли Агентства;
4) продолжение работы по оптимизации расходов государственных органов и подведомственных организаций для перехода на новую систему оплаты труда;
5) проработка вопроса концептуального пересмотра Закона О государственных услугах, в том числе введение понятия общественно-значимая услуга;
6) изучение вопроса оптимального соотношения отраслевого и вспомогательного персонала, целесообразности введения института контрактных государственных служащих;
7) проработка вопроса выстраивания оптимальной структуры управления государственным аппаратом, сохранив за государственными органами стратегические и регуляторные функции, передав реализационные подведомственным организациям.
Предлагаемые меры направлены на дальнейшее совершенствование системы государственной службы и обеспечение перехода к следующему этапу развития госаппарата - стратегическо-инновационной модели.
2 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СТРАН-УЧАСТНИКОВ СНГ
2.1 Особенности государственной службы
Современное состояние развития законодательства о государственной службе в странах СНГ представляет очень большое разнообразие. Таким образом, одни государства находятся на стадии больших и глубоких преобразований, а другие - на этапе завершения или модернизации. Таким образом, одни опираются на свои организационные, финансовые, интеллектуальные возможности (Азербайджан, Беларусь, Казахстан), а другие активно используют опыт и помощь зарубежных стран и их финансовых институтов (Грузия, Украина) [25].
Следовательно, современный период развития Республики Казахстан характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений, в связи, с чем использование, следовательно, передового зарубежного опыта, как в сфере правового регулирования служебных отношений, так и в системе организации государственной службы позволит нам более эффективно решать стратегические и текущие задачи административной реформы и в целом реформы государственной службы [26].
Так, например, отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации является ее комплексный характер, который обусловлен сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на определенные виды (гражданская, правоохранительная и военная), и на соответствующие уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации). Государственная служба РФ - это особая профессиональная служебная деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы России по обеспечению, следовательно, исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов России, лиц, а также замещающих государственные должности России, и лиц, замещающих государственные должности субъектов России [27].
Таким образом, помимо доктринального толкования понятия государственная служба имеется законодательное определение, которое, установлено Модельным законом Об основах государственной службы, которое утверждено Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 июня 1998 г. и национальным законодательством о государственной службе стран - участников содружества независимых государств. Cогласно которому государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, которая замещает государственные должности государственной службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [28].
И так, в качестве предопределяющего фактора вектора развития служебного законодательства всех стран СНГ выступают закрепленные в статье 5 Модельного закона Об основах государственной службы, которое утверждено Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г.
Таким образом, к числу общих и основных принципов государственной службы отнесены:
1) верховенство конституции и законов;
2) законность,
3) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
4) демократизм и гласность;
5) гуманизм и социальная справедливость;
6) внепартийность и светский характер государственной службы, а также обеспечение преемствования в государственной службе [28].
Следовательно, также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы правового статуса государственных служащих:
- следовательно, добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины;
- следовательно, защищенность государственного служащего;
- следовательно, подконтрольность и подотчетность государственных служащих;
- стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих являются основополагающими принципами.
В общих чертах наряду с общими принципами в законах о государственной службе в некоторых государствах имеются специфические принципы.
Например, в законодательстве РФ установлены следующие принципы: федерализм, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение некоторых конституционных разграничений предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации.
В нашем государстве в систему основных принципов включены следующие принципы:
1) казахстанского патриотизма;
2) единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви,
3) поощрения государственных служащих за добросовестное инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности и т.д. [29, c.67].
Так же стоит отметить, что опыт большинства государств - участников СНГ в части регулирования взаимосвязи государственной и муниципальной службы неприемлем для России так как, данные государства устанавливают принципиально новые подходы к взаимодействию органов государственной власти: либо единую централизованную систему государственного управления на местах как в Казахстан, либо взаимосвязанную систему государственного управления и местного самоуправления как в Армении, либо система местного самоуправления не отделена от системы государственной власти как в Беларусии.
И так при такой модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы законодательно все таки не установлен и так поскольку система местного самоуправления или едина с системой государственной власти, или встроена в нее, то у нее отсутствует организационное обособление органов местного самоуправления, как это предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Согласно нормам и канонам международного права, для каждой демократической страны обязанности государства перед его гражданами составляют ее содержательную сторону прав и обязанностей государственных служащих перед гражданским обществом, тем самым определяют состав функций государственной службы перед ее народом по ведению его государственных (публичных) дел.
Таким образом, в законодательстве государств - участников СНГ закреплен круг субъектов, обладающих правом поступления на государственную службу. Поэтому данное право относится к числу политических прав граждан государства.
В плане установления субъектного состава лиц, обладающих правом доступа к государственной службе, примечателен опыт Республики Азербайджан. Так, в части 2 статьи 55 Конституции Республики Азербайджан от 12 ноября 1995 г. предусмотрено, что граждане Азербайджанской Республики имеют право служить в государственных органах. Из ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
