Основные теории местного самоуправления
ВВЕДЕНИЕ
После получения государственной независимости в Казахстане предпринимаются стремления по реформированию системы местного государственного управления и самоуправления.
Местное самоуправление - администрация, наиболее близкая к населению. Ее близость обусловливается не только ее местом в иерархии государственной власти, а также функциями, которые она исполняет. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантиях.
Местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа мак - симально приближено к населению, затраги - вает интересы ка - ждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важ - ным моментом является то, что ме - стное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, од - новременно высту - пает и формой самоорганизации граждан, без чего невозможно успешное формирование гражданского общества. Поэтому ме - стное самоуправление позволяет гражданам сознательно уча - ст - вовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, форми - рует ответственность за решение ме - стных проблем, повышает их социаль - ную и граж - данскую ак - тивность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельно - стью органов управления.
В этой связи местное самоуправление рассматривается как важный институт, который предот - вращает конфликты между отдельными группами граждан, способствует социально-экономическому раз - витию территории и устойчивому развитию страны в целом.
Как и другие посткоммунистические страны, Казахстан переживает сложный процесс системной трансформации, заключающийся в изменении централизованной тоталитарной политической системы, подчиненной партийной коммунистической идеологии, в систему, основанную на принципах демократии и свободного рынка, на уважении гражданских прав и свобод. Этот процесс требует глубокой и многоуровневой перестройки государственно-политического устройства. Для того чтобы данный процесс завершился успешно, следует, среди прочего, изменить правовую систему, перестроить институты собственности и общественной жизни, построить рыночную экономику. Очень важным фактором в данном процессе является и изменение менталитета людей, которые должны решительно отказаться от коммунистического наследия и привести свои взгляды в соответствие с новыми условиями рыночной экономики.
Большинство развитых стран стремится к совершенствованию моделей местного государственного управления и самоуправления. Данный уровень власти наиболее приближен к населению, и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного государственного управления и самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.
В современных условиях местное самоуправление рассматривается в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Республики Казахстан. За период, прошедший после принятия Конституции местное управление, которое в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, кардинальным образом реформировано и обрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.
Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального развития.
Местное самоуправление в современном Казахстане поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местного значения, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. В современных условиях все большую актуальность приобретают вопросы, связанные с развитием местного самоуправления как одного из институтов демократизации общества.
Цель дипломной работы - анализ общегосударственной политики местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- рассмотреть теоретическое обоснование местного самоуправления, исходя из основных теорий местного самоуправления, его функций и зарубежного опыта;
- изучить нормативно- правовое обеспечение местного самоуправления в Казахстане;
- разобрать организационную структуру и финансово - экономические основы местного самоуправления в Республике Казахстан;
- исследовать аспекты участие населения в реализации местного самоуправления;
- разграничить функции местного государственного управления и местного самоуправления.
В данной работе я использовала в качестве методологической основы Конституцию, Закон О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан, так как они в настоящее время являются правовой основой местного самоуправления в Казахстане.
Конституция Республики Казахстан гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. Конституция признает местное самоуправление как обеспечение возможности принятия решений по вопросам местного значения населением самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения [1].
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления [2].
В соответствии с за - коно - дательством органы государст - венной власти обязаны создать необходимые пра - вовые, организационные и материально-фи - нансовые условия для раз - вития местного само - управления для реализации конституционных прав казахстан - ского народа. Это явля - ется составной частью общей стратегии раз - вития казахстанской государственности.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Основные теории местного самоуправления
В середине XIX в. стали появляться первые теории, способные объяснить сущность местного самоуправления. Для уяснения места и роли муниципальной власти в системе публичной власти, определения места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие и существующие теории и модели местного самоуправления. Традиционно выделяют следующие теории: теорию свободной общины (естественных прав общины); общественную (хозяйственную) теорию самоуправления; государственную теорию самоуправления; теорию дуализма муниципального управления [3, с.12].
Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его природу и вытекающие из этих взглядов теории, сформировавшиеся в основном в XIX столетии. В сводном виде их характеристика представлена в таблице 1.
Таблица 1
Основные теории местного самоуправления
Теории
Основные признаки
1.Теория свободной общины
Община - естественно сложившийся организм, независимый от государства
2. Общественная теория
Строгое разграничение государственных и общинных дел
2.1. Хозяйственная теория
Приоритет хозяйственной самостоятельности общины
2.2. Юридическая теория
Приоритет юридической самостоятельности общины
2.3. Политическая теория
Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы
3. Государственная теория
Общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на места
4. Теория дуализма
Органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне
П р и м е ч а н и е - Таблица составлена автором
Далее рассмотрим теории конкретнее.
Существенный вклад в развитие теории местного самоуправления внесла немецкая юридическая школа. Она выдвинула теорию свободной общины. Основные положения немецких ученых при разработке теории заимствованы из французского и бельгийского права.
Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, обосновывающей сущность местного самоуправления. Она возникла в Германии в первой половине XIX в. Ее создателями считаются Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Эта теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, независимым от государства.
Основные идеи теории свободной общины Л. А. Велихов сформулировал следующим образом:
1) круг общинных дел отличен от дел государственных;
2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;
3) должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют не государство, а "общество". Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе [4, с.124].
Так Л. А. Велихов писал, что в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы государство в государстве. Необходимо все же отметить, что развитие государства не может сохранить статус общин как абсолютно свободных, автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин невозможна.
Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным [5, с.4].
Преимущества теории свободной общины: община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом.
Принципы:
1. выборы членов органа местного самоуправления. Право голоса при такой системе имеет каждый член общины;
2. все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление;
3. государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом.
Государство не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, оно должно лишь следить за тем, чтобы община не нарушала законы государства и не выходила за пределы своих полномочий. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.
Однако уже в конце XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной. Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.
На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Эта теория также исходила из идеи противопоставления государства и общины, однако несколько скорректировала ее.
Ее создателями считаются Р. Моль, А. И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке, В. Н. Лешков. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления [6, с. 75].
Общественная теория самоуправления имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какой аспект независимости общины от государства выдвигался на первый план. Так, сторонники хозяйственной теории считали, что функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается экономическая самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными.
Сторонники юридической теории делали упор на то, что органы местного самоуправления являются органами не государства, а общины, поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.
Согласно политической теории самоуправление - прежде всего самостоятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Все эти разновидности исходят из одной общей идеи строгого разделения общинных и государственных дел.
Р. Гнейст в своей политической теории, указывает, что суть местного самоуправления состоит в реализации полномочий почетными представителями местного населения бесплатно, а выборность органов и должностных лиц местного самоуправления не является гарантией реальности местного самоуправления, его самостоятельностью.
А. Токвиль убежден, что местное самоуправление - залог от излишнего индивидуализма: равенство ставит всех людей в одну линию, не создавая между ними никакой связи. Каждой территории должна быть предоставлена возможность жить собственной политической жизнью, чтобы граждане получали неограниченное количество стимулов к совместной работе и ежедневно ощущали свою зависимость друг от друга [7, с. 56].
Главной идеей в концепции А. Токвиля является идея о том, что первоисточником власти в стране является не государство, представленное его представительными органами, а отдельные лица, добровольно вступающие в общины и управляющие своими делами. Правительство рассматривалось им как своего рода сдерживающий фактор, к которому следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива общины бессильна.
В середине XIX в. формируется новая теория - государственная теория самоуправления. Ее основоположниками стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст.
Государственная теория рассматривала местное самоуправление как часть государственного устройства и исходила из невозможности строгого разграничения общинных и государственных дел.
Как писал Л. А. Велихов государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления.
Согласно этой теории общинные дела - это часть государственных дел, переданных для исполнения па местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.
Государственная теория самоуправления доказывает, что самоуправление является частью государственного управления, вследствие этого все полномочия его органов получены от государства. Приверженцы данной теории считают, что главы органов местного самоуправления назначаются вышестоящими органами и поэтому не являются независимыми [8, с. 34].
Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам. Лоренц фон Штейн сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому органы местного самоуправления решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины.
Но Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.
Как показала практика реализации данной теории, в крайних вариантах она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых наверху решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно - местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.) вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых.
Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления.
Последняя из теорий предусматривает то, что местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения на осуществление полномочия по самостоятельному и под своей ответственностью решению местных дел. Вместе с тем создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и тому подобные вопросы регулируются государством.
Сторонниками данной теории являются Т. Маунц, О. Зеевальд и другие ученые. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления - в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне.
Тем не менее, у данных теорий есть нечто общее:
- во-первых, местное самоуправление, связанное с государственным управлением, является продолжением реализации контроля со стороны государства за местными делами;
- во-вторых, в управлении делами на местах участвуют не только высокопоставленные государственные служащие, но и местные общины и их представители;
- в-третьих, местное самоуправление имеет разную степень независимости [9, с. 26].
Б. Н. Чичерин писал: Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный... Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве [10, с.87].
По мнению Н. С. Тимофеева, дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер [11, с.81].
Несмотря на сохраняющуюся противоположность взглядов на понимание сущности местного самоуправления, в последнее время стала широко распространена в научной литературе дуалистическая теория местного самоуправления. Представители данной теории пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местных органов власти.
Согласно теории дуализма, местное самоуправление несет в себе оба принципа: государственный и общественный, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственно-административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - законным выражением идей местных сообществ. Местное самоуправление может рассматриваться как особый, специфический уровень исполнительной и представительной власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно учитывает интересы населения.
Такую же позицию разделяет и казахстанский исследователь Л. Н. Бурлаков, который полагает, что, несмотря на разнообразие мнений в научной литературе, дуалистическая концепция местного самоуправления ближе всего к объяснению феномена местного самоуправления, поскольку, как показывает практика, оно всегда опирается на проявление встречной инициативы со стороны населения, которое поручает местным органам власти выполнять ряд функций [12, с. 142].
Так и со стороны государства, возложение на местные власти решения целого ряда вопросов - в этом интерес не только с точки зрения конкретной административно-территориальной единицы, но и государства в целом. Кроме того, казахстанский ученый А.А. Таранов [13, с. 32] важное место отводит принципам организации местного самоуправления: принципы являются основополагающими идеями местного самоуправления, исходным началом, в соответствии с которым строится организация и функционирование местного самоуправления. Функции и задачи местного самоуправления тесно связаны с принципами.
В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
По мнению Н. Л. Пешина, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Традиционно выделяется три модели:
1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью встроена в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти весьма остро отзывался Л. А. Велихов: Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому "полицейскому государству", в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства [4, с.49].
2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. Вторая модель на практике не встречается в мировых муниципальных системах. Пожалуй, в наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой мини-государства со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии [4, с.51].
3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является продолжением государства, с другой - общественным институтом. Степень дуалистичности модели взаимоотношений государства и местного самоуправления можно оценить через величину стоимости полномочий, которые осуществляют органы государства как субъекты местного самоуправления специальной компетенции, и полномочий, которые осуществляют органы местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий, в соотношении с величиной стоимости полномочий, которые осуществляют субъекты местного самоуправления по решению вопросов местного значения и других вопросов местного самоуправления [5, с.6].
1.2 Функции местного самоуправления
В Республике Казахстан местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами.
К местным представительным органам относятся маслихаты, образуемые в областях, городах республиканского и областного значения и районах. На остальных уровнях административно-территориального деления маслихаты не создаются.
Местные исполнительные органы представляют аким с подчиненным ему аппаратом и местные органы отраслевого и межотраслевого управления. В отличие от маслихатов органы исполнительной власти создаются на всех уровнях территориального деления: в областях, городах республиканского, областного и районного значения, районах, городских районах, поселках, аульных (сельских округах).
Местное государственное управление и местное самоуправление обеспечивает осуществление функций высших органов государственной власти. Местное население, участвуя в формировании местного представительного органа как органа местного государственного управления своими представителями, через них решает государственные проблемы.
Республика Казахстан объединяет местные представительные органы и местные исполнительные органы под общим названием Местное государственное управление. Характерными чертами в реализации такого подхода являются следующие:
1. Местные представительные органы считаются органами местного государственного управления. Этим самым признается управленческий характер деятельности местных представительных органов.
2. Местные представительные органы, формируемые непосредственно населением, тем не менее считаются органами государственного управления.
3. Местные представительные органы организационно не связаны с местными органами исполнительной власти, хотя и те, и другие относятся к органам местного государственного управления.
По мнению зарубежных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление.
Рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе и повышать доверие населения к власти. В свете мировых финансового и продовольственного кризисов важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности.
Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.
Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий [14].
При внедрении местного самоуправления важно учитывать опыт прошлого отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере родового и аульного самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления. В истории Казахстана имеются традиции местного самоуправления. Знаменитые "Жеты Жаргы" - еще в средние века четко делили все сферы компетенции различных общественных и государственных институтов.
Сегодня ситуация кардинально изменилась благодаря инициированному Елбасы обновлению Основного закона страны. Во-первых, исключена норма о том, что не допускается слияние общественных и государственных институтов, что позволит делегировать органам местного самоуправления осуществление государственных функций. Во-вторых, основой местного самоуправления теперь являются местные маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования. Повышены роль и полномочия маслихатов. Срок полномочий маслихатов увеличен до пяти лет. С их согласия станут назначаться акимы всех уровней.
Таким образом, в Конституции заложены базовые параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления.
Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.
Н.А. Назарбаев посчитал, что акимы низовых уровней должны быть интегрированы в систему местного самоуправления с одновременным повышением их статуса и ответственности. Он сказал, что по решениям и действиям акимов разных уровней граждане судят в целом о власти, поэтому нужно повышать имидж акимов и их ответственность за этот имидж. По его мнению, в целом выстроена логичная структура представительной и исполнительной власти.
Еще 22 ноября 2008 года Правительство внесло законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа.
Органами местного самоуправления являются представительные органы - маслихаты области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) и исполнительный орган - аким области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), района в городе, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села).
Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получают возможность легитимно решать задачи местного самоуправления [15, с.126].
Законопроектом предусматривалось, что маслихаты станут основой местного самоуправления в стране, как представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. При этом акимы будут интегрированы в систему местного самоуправления, и одновременно будут выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения.
Проходя практику в ГУ Аппарат акима поселка Шахан я детально рассматривала такие понятия как аким и аппарат акима, исходя из Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148 О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан.
1) аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории;
2) аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания), акима и осуществляющее иные функции, предусмотренные законодательством Республики Казахстан [16].
Документом на основании которого сейчас действует ГУ Аппарат акима поселка Шахан является Положение ГУ Аппарат акима поселка Шахан.
Рассмотрим основные задачи, функции, права и обязанности аппарата акима города районного значения, села, поселка, сельского округа используя главу 2 Типового положения об аппарате акима города районного значения, села, поселка, сельского округа.
Задачи: Информационно-аналитическое, организационно-правовое, материально-техническое обеспечение деятельности акима, а также решение вопросов местного значения.
Функции:
1) Аппарат акима города районного значения, поселка, села, сельского округа в рамках своей компетенции:
- обеспечивает организацию проведения схода местного сообщества, раздельного схода местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома, собрания местного сообщества;
- оповещает о времени, месте созыва раздельного схода местного сообщества, схода и собрания местного сообщества и обсуждаемых вопросах не позднее чем за десять календарных дней до дня их проведения через средства массовой информации или иными способами;
- обеспечивает исполнение решений, принятых на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества и одобренных акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- обеспечивает планирование и исполнение бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- представляет собранию местного сообщества и в маслихат района (города областного значения) отчет об исполнении бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- принимает решение о реализации бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- разрабатывает и представляет на утверждение собрания местного сообщества программу развития местного сообщества;
- выступает заказчиком по строительству, реконструкции и ремонту объектов, относящихся к коммунальному имуществу города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием коммунального имущества местного самоуправления;
- осуществляет права субъекта права коммунальной собственности по отношению к коммунальным юридическим лицам местного самоуправления;
- устанавливает коммунальному государственному предприятию, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), срок содержания и обеспечения сохранности изъятого имущества до его передачи иному лицу с последующим списанием с баланса;
- представляет интересы государства по вопросам коммунального имущества местного самоуправления, осуществляет защиту права собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- осуществляет контроль за выполнением доверительным управляющим обязательств по договору доверительного управления коммунальным имуществом местного самоуправления;
- осуществляет контроль и анализ выполнения планов развития коммунальных государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- организует учет коммунального имущества местного самоуправления, обеспечивает его эффективное использование;
2) Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа по согласованию с собранием местного сообщества:
- разрабатывает проекты правовых актов в сфере управления коммунальным имуществом местного самоуправления в пределах своей компетенции;
- управляет коммунальным имуществом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законами Республики Казахстан, осуществляет меры по его защите;
- принимает решение и осуществляет приватизацию коммунального имущества местного самоуправления, в том числе обеспечивает его сохранность в процессе подготовки объекта к приватизации, привлекает посредника для организации процесса приватизации, обеспечивает оценку объекта приватизации, осуществляет подготовку и заключение договоров купли-продажи объекта приватизации и контроль за соблюдением условий договоров купли-продажи;
- определяет предмет и цели деятельности коммунального государственного предприятия, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), а также вид коммунального государственного предприятия (на праве хозяйственного ведения или казенное предприятие), осуществляющего такую деятельность;
- осуществляет изъятие или перераспределение имущества, переданного коммунальному юридическому лицу местного самоуправления или приобретенного им в результате собственной хозяйственной деятельности;
- осуществляет изъятие излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества коммунальных юридических лиц местного самоуправления;
- предоставляет коммунальное имущество местного самоуправления в имущественный наем (аренду), доверительное управление физическим лицам и негосударственным юридическим лицам без права последующего выкупа либо с правом последующего выкупа;
- принимает решение о создании, реорганизации, изменении наименования и ликвидации коммунальных юридических лиц местного самоуправления по согласованию с акимом района (города областного значения);
- дает согласие коммунальному государственному предприятию на отчуждение или распоряжение иным способом, закрепленным за ним имуществом (за исключением продажи произведенной им продукции), создание филиалов и представительств, а также на передачу и списание дебиторской задолженности;
- утверждает устав (положение) государственных юридических лиц местного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
- определяет приоритетные направления деятельности и обязательные объемы работ (услуг), финансируемых из бюджета, коммунальных государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- рассматривает, согласовывает в случаях, предусмотренных Законом Республики Казахстан "О государственном имуществе", и утверждает планы развития государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), и отчеты по их исполнению;
- принимает решения об использовании коммунального имущества местного самоуправления, в том числе о передаче его в залог, аренду, безвозмездное пользование и доверительное управление;
- закрепляет коммунальное имущество местного самоуправления за коммунальными юридическими лицами местного самоуправления;
- принимает решение об отчуждении коммунального имущества местного самоуправления;
- осуществляет иные полномочия, предоставленные законодательством Республики Казахстан.
Аппарат акима имеет право, в пределах своей компетенции:
- запрашивать и получать необходимую информацию, документы и иные материалы от должностных лиц государственных органов и других организаций;
- приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права;
- пользоваться информационными базами данных органов государственного управления, архивов, научных учреждений;
- заключать договора, соглашения;
- иметь иные права, предусмотренные в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Обязанности аппарата акима, в пределах своей компетенции:
- качественно оказывать государственные услуги населению в соответствии с действующим законодательством;
- качественно и своевременно исполнять акты и поручения Президента, Правительства Республики Казахстан и иных центральных исполнительных органов, акима и акимата области, района (города областного значения), акима города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- осуществлять иные обязанности, предусмотренные действующим законодательством.
Полномочия акима:
- организует работу аппарата акима, осуществляет руководство его деятельностью;
- рассматривает решения, принятые на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества, обеспечивает их исполнение;
- принимает работников по трудовому договору за счет экономии бюджетных средств и (или) поступлений, предусмотренных законодательством Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении;
- составляет и утверждает сводный план поступлений и расходов денег от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), остающихся в их распоряжении, в соответствии с бюджетным законодательством Республики Казахстан;
- проводит инвентаризацию жилищного фонда города районного значения, поселка, села, сельского округа;
- организует по согласованию с акимом района (города областного значения) и собранием местного сообщества снос аварийного жилья города районного значения, поселка, села, сельского округа;
- оказывает содействие микрокредитованию сельского населения в рамках программных документов системы государственного планирования;
- осуществляет иные полномочия, возложенные законами и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан.
Аким может иметь заместителя акима в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Аким определяет обязанности и полномочия заместителя акима в соответствии с законодательными актами Республики ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
После получения государственной независимости в Казахстане предпринимаются стремления по реформированию системы местного государственного управления и самоуправления.
Местное самоуправление - администрация, наиболее близкая к населению. Ее близость обусловливается не только ее местом в иерархии государственной власти, а также функциями, которые она исполняет. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантиях.
Местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа мак - симально приближено к населению, затраги - вает интересы ка - ждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важ - ным моментом является то, что ме - стное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, од - новременно высту - пает и формой самоорганизации граждан, без чего невозможно успешное формирование гражданского общества. Поэтому ме - стное самоуправление позволяет гражданам сознательно уча - ст - вовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, форми - рует ответственность за решение ме - стных проблем, повышает их социаль - ную и граж - данскую ак - тивность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельно - стью органов управления.
В этой связи местное самоуправление рассматривается как важный институт, который предот - вращает конфликты между отдельными группами граждан, способствует социально-экономическому раз - витию территории и устойчивому развитию страны в целом.
Как и другие посткоммунистические страны, Казахстан переживает сложный процесс системной трансформации, заключающийся в изменении централизованной тоталитарной политической системы, подчиненной партийной коммунистической идеологии, в систему, основанную на принципах демократии и свободного рынка, на уважении гражданских прав и свобод. Этот процесс требует глубокой и многоуровневой перестройки государственно-политического устройства. Для того чтобы данный процесс завершился успешно, следует, среди прочего, изменить правовую систему, перестроить институты собственности и общественной жизни, построить рыночную экономику. Очень важным фактором в данном процессе является и изменение менталитета людей, которые должны решительно отказаться от коммунистического наследия и привести свои взгляды в соответствие с новыми условиями рыночной экономики.
Большинство развитых стран стремится к совершенствованию моделей местного государственного управления и самоуправления. Данный уровень власти наиболее приближен к населению, и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного государственного управления и самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.
В современных условиях местное самоуправление рассматривается в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Республики Казахстан. За период, прошедший после принятия Конституции местное управление, которое в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, кардинальным образом реформировано и обрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.
Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального развития.
Местное самоуправление в современном Казахстане поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местного значения, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. В современных условиях все большую актуальность приобретают вопросы, связанные с развитием местного самоуправления как одного из институтов демократизации общества.
Цель дипломной работы - анализ общегосударственной политики местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- рассмотреть теоретическое обоснование местного самоуправления, исходя из основных теорий местного самоуправления, его функций и зарубежного опыта;
- изучить нормативно- правовое обеспечение местного самоуправления в Казахстане;
- разобрать организационную структуру и финансово - экономические основы местного самоуправления в Республике Казахстан;
- исследовать аспекты участие населения в реализации местного самоуправления;
- разграничить функции местного государственного управления и местного самоуправления.
В данной работе я использовала в качестве методологической основы Конституцию, Закон О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан, так как они в настоящее время являются правовой основой местного самоуправления в Казахстане.
Конституция Республики Казахстан гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. Конституция признает местное самоуправление как обеспечение возможности принятия решений по вопросам местного значения населением самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения [1].
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления [2].
В соответствии с за - коно - дательством органы государст - венной власти обязаны создать необходимые пра - вовые, организационные и материально-фи - нансовые условия для раз - вития местного само - управления для реализации конституционных прав казахстан - ского народа. Это явля - ется составной частью общей стратегии раз - вития казахстанской государственности.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Основные теории местного самоуправления
В середине XIX в. стали появляться первые теории, способные объяснить сущность местного самоуправления. Для уяснения места и роли муниципальной власти в системе публичной власти, определения места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие и существующие теории и модели местного самоуправления. Традиционно выделяют следующие теории: теорию свободной общины (естественных прав общины); общественную (хозяйственную) теорию самоуправления; государственную теорию самоуправления; теорию дуализма муниципального управления [3, с.12].
Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его природу и вытекающие из этих взглядов теории, сформировавшиеся в основном в XIX столетии. В сводном виде их характеристика представлена в таблице 1.
Таблица 1
Основные теории местного самоуправления
Теории
Основные признаки
1.Теория свободной общины
Община - естественно сложившийся организм, независимый от государства
2. Общественная теория
Строгое разграничение государственных и общинных дел
2.1. Хозяйственная теория
Приоритет хозяйственной самостоятельности общины
2.2. Юридическая теория
Приоритет юридической самостоятельности общины
2.3. Политическая теория
Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы
3. Государственная теория
Общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на места
4. Теория дуализма
Органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне
П р и м е ч а н и е - Таблица составлена автором
Далее рассмотрим теории конкретнее.
Существенный вклад в развитие теории местного самоуправления внесла немецкая юридическая школа. Она выдвинула теорию свободной общины. Основные положения немецких ученых при разработке теории заимствованы из французского и бельгийского права.
Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, обосновывающей сущность местного самоуправления. Она возникла в Германии в первой половине XIX в. Ее создателями считаются Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Эта теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, независимым от государства.
Основные идеи теории свободной общины Л. А. Велихов сформулировал следующим образом:
1) круг общинных дел отличен от дел государственных;
2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;
3) должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют не государство, а "общество". Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе [4, с.124].
Так Л. А. Велихов писал, что в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы государство в государстве. Необходимо все же отметить, что развитие государства не может сохранить статус общин как абсолютно свободных, автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин невозможна.
Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным [5, с.4].
Преимущества теории свободной общины: община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом.
Принципы:
1. выборы членов органа местного самоуправления. Право голоса при такой системе имеет каждый член общины;
2. все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление;
3. государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом.
Государство не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, оно должно лишь следить за тем, чтобы община не нарушала законы государства и не выходила за пределы своих полномочий. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.
Однако уже в конце XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной. Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.
На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Эта теория также исходила из идеи противопоставления государства и общины, однако несколько скорректировала ее.
Ее создателями считаются Р. Моль, А. И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке, В. Н. Лешков. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления [6, с. 75].
Общественная теория самоуправления имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какой аспект независимости общины от государства выдвигался на первый план. Так, сторонники хозяйственной теории считали, что функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается экономическая самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными.
Сторонники юридической теории делали упор на то, что органы местного самоуправления являются органами не государства, а общины, поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.
Согласно политической теории самоуправление - прежде всего самостоятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Все эти разновидности исходят из одной общей идеи строгого разделения общинных и государственных дел.
Р. Гнейст в своей политической теории, указывает, что суть местного самоуправления состоит в реализации полномочий почетными представителями местного населения бесплатно, а выборность органов и должностных лиц местного самоуправления не является гарантией реальности местного самоуправления, его самостоятельностью.
А. Токвиль убежден, что местное самоуправление - залог от излишнего индивидуализма: равенство ставит всех людей в одну линию, не создавая между ними никакой связи. Каждой территории должна быть предоставлена возможность жить собственной политической жизнью, чтобы граждане получали неограниченное количество стимулов к совместной работе и ежедневно ощущали свою зависимость друг от друга [7, с. 56].
Главной идеей в концепции А. Токвиля является идея о том, что первоисточником власти в стране является не государство, представленное его представительными органами, а отдельные лица, добровольно вступающие в общины и управляющие своими делами. Правительство рассматривалось им как своего рода сдерживающий фактор, к которому следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива общины бессильна.
В середине XIX в. формируется новая теория - государственная теория самоуправления. Ее основоположниками стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст.
Государственная теория рассматривала местное самоуправление как часть государственного устройства и исходила из невозможности строгого разграничения общинных и государственных дел.
Как писал Л. А. Велихов государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления.
Согласно этой теории общинные дела - это часть государственных дел, переданных для исполнения па местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.
Государственная теория самоуправления доказывает, что самоуправление является частью государственного управления, вследствие этого все полномочия его органов получены от государства. Приверженцы данной теории считают, что главы органов местного самоуправления назначаются вышестоящими органами и поэтому не являются независимыми [8, с. 34].
Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам. Лоренц фон Штейн сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому органы местного самоуправления решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины.
Но Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.
Как показала практика реализации данной теории, в крайних вариантах она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых наверху решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно - местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.) вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых.
Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления.
Последняя из теорий предусматривает то, что местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения на осуществление полномочия по самостоятельному и под своей ответственностью решению местных дел. Вместе с тем создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и тому подобные вопросы регулируются государством.
Сторонниками данной теории являются Т. Маунц, О. Зеевальд и другие ученые. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления - в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне.
Тем не менее, у данных теорий есть нечто общее:
- во-первых, местное самоуправление, связанное с государственным управлением, является продолжением реализации контроля со стороны государства за местными делами;
- во-вторых, в управлении делами на местах участвуют не только высокопоставленные государственные служащие, но и местные общины и их представители;
- в-третьих, местное самоуправление имеет разную степень независимости [9, с. 26].
Б. Н. Чичерин писал: Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный... Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве [10, с.87].
По мнению Н. С. Тимофеева, дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер [11, с.81].
Несмотря на сохраняющуюся противоположность взглядов на понимание сущности местного самоуправления, в последнее время стала широко распространена в научной литературе дуалистическая теория местного самоуправления. Представители данной теории пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местных органов власти.
Согласно теории дуализма, местное самоуправление несет в себе оба принципа: государственный и общественный, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственно-административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - законным выражением идей местных сообществ. Местное самоуправление может рассматриваться как особый, специфический уровень исполнительной и представительной власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно учитывает интересы населения.
Такую же позицию разделяет и казахстанский исследователь Л. Н. Бурлаков, который полагает, что, несмотря на разнообразие мнений в научной литературе, дуалистическая концепция местного самоуправления ближе всего к объяснению феномена местного самоуправления, поскольку, как показывает практика, оно всегда опирается на проявление встречной инициативы со стороны населения, которое поручает местным органам власти выполнять ряд функций [12, с. 142].
Так и со стороны государства, возложение на местные власти решения целого ряда вопросов - в этом интерес не только с точки зрения конкретной административно-территориальной единицы, но и государства в целом. Кроме того, казахстанский ученый А.А. Таранов [13, с. 32] важное место отводит принципам организации местного самоуправления: принципы являются основополагающими идеями местного самоуправления, исходным началом, в соответствии с которым строится организация и функционирование местного самоуправления. Функции и задачи местного самоуправления тесно связаны с принципами.
В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
По мнению Н. Л. Пешина, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Традиционно выделяется три модели:
1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью встроена в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти весьма остро отзывался Л. А. Велихов: Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому "полицейскому государству", в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства [4, с.49].
2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. Вторая модель на практике не встречается в мировых муниципальных системах. Пожалуй, в наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой мини-государства со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии [4, с.51].
3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является продолжением государства, с другой - общественным институтом. Степень дуалистичности модели взаимоотношений государства и местного самоуправления можно оценить через величину стоимости полномочий, которые осуществляют органы государства как субъекты местного самоуправления специальной компетенции, и полномочий, которые осуществляют органы местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий, в соотношении с величиной стоимости полномочий, которые осуществляют субъекты местного самоуправления по решению вопросов местного значения и других вопросов местного самоуправления [5, с.6].
1.2 Функции местного самоуправления
В Республике Казахстан местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами.
К местным представительным органам относятся маслихаты, образуемые в областях, городах республиканского и областного значения и районах. На остальных уровнях административно-территориального деления маслихаты не создаются.
Местные исполнительные органы представляют аким с подчиненным ему аппаратом и местные органы отраслевого и межотраслевого управления. В отличие от маслихатов органы исполнительной власти создаются на всех уровнях территориального деления: в областях, городах республиканского, областного и районного значения, районах, городских районах, поселках, аульных (сельских округах).
Местное государственное управление и местное самоуправление обеспечивает осуществление функций высших органов государственной власти. Местное население, участвуя в формировании местного представительного органа как органа местного государственного управления своими представителями, через них решает государственные проблемы.
Республика Казахстан объединяет местные представительные органы и местные исполнительные органы под общим названием Местное государственное управление. Характерными чертами в реализации такого подхода являются следующие:
1. Местные представительные органы считаются органами местного государственного управления. Этим самым признается управленческий характер деятельности местных представительных органов.
2. Местные представительные органы, формируемые непосредственно населением, тем не менее считаются органами государственного управления.
3. Местные представительные органы организационно не связаны с местными органами исполнительной власти, хотя и те, и другие относятся к органам местного государственного управления.
По мнению зарубежных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление.
Рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе и повышать доверие населения к власти. В свете мировых финансового и продовольственного кризисов важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности.
Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.
Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий [14].
При внедрении местного самоуправления важно учитывать опыт прошлого отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере родового и аульного самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления. В истории Казахстана имеются традиции местного самоуправления. Знаменитые "Жеты Жаргы" - еще в средние века четко делили все сферы компетенции различных общественных и государственных институтов.
Сегодня ситуация кардинально изменилась благодаря инициированному Елбасы обновлению Основного закона страны. Во-первых, исключена норма о том, что не допускается слияние общественных и государственных институтов, что позволит делегировать органам местного самоуправления осуществление государственных функций. Во-вторых, основой местного самоуправления теперь являются местные маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования. Повышены роль и полномочия маслихатов. Срок полномочий маслихатов увеличен до пяти лет. С их согласия станут назначаться акимы всех уровней.
Таким образом, в Конституции заложены базовые параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления.
Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.
Н.А. Назарбаев посчитал, что акимы низовых уровней должны быть интегрированы в систему местного самоуправления с одновременным повышением их статуса и ответственности. Он сказал, что по решениям и действиям акимов разных уровней граждане судят в целом о власти, поэтому нужно повышать имидж акимов и их ответственность за этот имидж. По его мнению, в целом выстроена логичная структура представительной и исполнительной власти.
Еще 22 ноября 2008 года Правительство внесло законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа.
Органами местного самоуправления являются представительные органы - маслихаты области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) и исполнительный орган - аким области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), района в городе, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села).
Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получают возможность легитимно решать задачи местного самоуправления [15, с.126].
Законопроектом предусматривалось, что маслихаты станут основой местного самоуправления в стране, как представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. При этом акимы будут интегрированы в систему местного самоуправления, и одновременно будут выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения.
Проходя практику в ГУ Аппарат акима поселка Шахан я детально рассматривала такие понятия как аким и аппарат акима, исходя из Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148 О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан.
1) аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории;
2) аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания), акима и осуществляющее иные функции, предусмотренные законодательством Республики Казахстан [16].
Документом на основании которого сейчас действует ГУ Аппарат акима поселка Шахан является Положение ГУ Аппарат акима поселка Шахан.
Рассмотрим основные задачи, функции, права и обязанности аппарата акима города районного значения, села, поселка, сельского округа используя главу 2 Типового положения об аппарате акима города районного значения, села, поселка, сельского округа.
Задачи: Информационно-аналитическое, организационно-правовое, материально-техническое обеспечение деятельности акима, а также решение вопросов местного значения.
Функции:
1) Аппарат акима города районного значения, поселка, села, сельского округа в рамках своей компетенции:
- обеспечивает организацию проведения схода местного сообщества, раздельного схода местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома, собрания местного сообщества;
- оповещает о времени, месте созыва раздельного схода местного сообщества, схода и собрания местного сообщества и обсуждаемых вопросах не позднее чем за десять календарных дней до дня их проведения через средства массовой информации или иными способами;
- обеспечивает исполнение решений, принятых на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества и одобренных акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- обеспечивает планирование и исполнение бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- представляет собранию местного сообщества и в маслихат района (города областного значения) отчет об исполнении бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- принимает решение о реализации бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- разрабатывает и представляет на утверждение собрания местного сообщества программу развития местного сообщества;
- выступает заказчиком по строительству, реконструкции и ремонту объектов, относящихся к коммунальному имуществу города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием коммунального имущества местного самоуправления;
- осуществляет права субъекта права коммунальной собственности по отношению к коммунальным юридическим лицам местного самоуправления;
- устанавливает коммунальному государственному предприятию, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), срок содержания и обеспечения сохранности изъятого имущества до его передачи иному лицу с последующим списанием с баланса;
- представляет интересы государства по вопросам коммунального имущества местного самоуправления, осуществляет защиту права собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- осуществляет контроль за выполнением доверительным управляющим обязательств по договору доверительного управления коммунальным имуществом местного самоуправления;
- осуществляет контроль и анализ выполнения планов развития коммунальных государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- организует учет коммунального имущества местного самоуправления, обеспечивает его эффективное использование;
2) Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа по согласованию с собранием местного сообщества:
- разрабатывает проекты правовых актов в сфере управления коммунальным имуществом местного самоуправления в пределах своей компетенции;
- управляет коммунальным имуществом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законами Республики Казахстан, осуществляет меры по его защите;
- принимает решение и осуществляет приватизацию коммунального имущества местного самоуправления, в том числе обеспечивает его сохранность в процессе подготовки объекта к приватизации, привлекает посредника для организации процесса приватизации, обеспечивает оценку объекта приватизации, осуществляет подготовку и заключение договоров купли-продажи объекта приватизации и контроль за соблюдением условий договоров купли-продажи;
- определяет предмет и цели деятельности коммунального государственного предприятия, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), а также вид коммунального государственного предприятия (на праве хозяйственного ведения или казенное предприятие), осуществляющего такую деятельность;
- осуществляет изъятие или перераспределение имущества, переданного коммунальному юридическому лицу местного самоуправления или приобретенного им в результате собственной хозяйственной деятельности;
- осуществляет изъятие излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества коммунальных юридических лиц местного самоуправления;
- предоставляет коммунальное имущество местного самоуправления в имущественный наем (аренду), доверительное управление физическим лицам и негосударственным юридическим лицам без права последующего выкупа либо с правом последующего выкупа;
- принимает решение о создании, реорганизации, изменении наименования и ликвидации коммунальных юридических лиц местного самоуправления по согласованию с акимом района (города областного значения);
- дает согласие коммунальному государственному предприятию на отчуждение или распоряжение иным способом, закрепленным за ним имуществом (за исключением продажи произведенной им продукции), создание филиалов и представительств, а также на передачу и списание дебиторской задолженности;
- утверждает устав (положение) государственных юридических лиц местного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
- определяет приоритетные направления деятельности и обязательные объемы работ (услуг), финансируемых из бюджета, коммунальных государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- рассматривает, согласовывает в случаях, предусмотренных Законом Республики Казахстан "О государственном имуществе", и утверждает планы развития государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), и отчеты по их исполнению;
- принимает решения об использовании коммунального имущества местного самоуправления, в том числе о передаче его в залог, аренду, безвозмездное пользование и доверительное управление;
- закрепляет коммунальное имущество местного самоуправления за коммунальными юридическими лицами местного самоуправления;
- принимает решение об отчуждении коммунального имущества местного самоуправления;
- осуществляет иные полномочия, предоставленные законодательством Республики Казахстан.
Аппарат акима имеет право, в пределах своей компетенции:
- запрашивать и получать необходимую информацию, документы и иные материалы от должностных лиц государственных органов и других организаций;
- приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права;
- пользоваться информационными базами данных органов государственного управления, архивов, научных учреждений;
- заключать договора, соглашения;
- иметь иные права, предусмотренные в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Обязанности аппарата акима, в пределах своей компетенции:
- качественно оказывать государственные услуги населению в соответствии с действующим законодательством;
- качественно и своевременно исполнять акты и поручения Президента, Правительства Республики Казахстан и иных центральных исполнительных органов, акима и акимата области, района (города областного значения), акима города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- осуществлять иные обязанности, предусмотренные действующим законодательством.
Полномочия акима:
- организует работу аппарата акима, осуществляет руководство его деятельностью;
- рассматривает решения, принятые на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества, обеспечивает их исполнение;
- принимает работников по трудовому договору за счет экономии бюджетных средств и (или) поступлений, предусмотренных законодательством Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении;
- составляет и утверждает сводный план поступлений и расходов денег от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), остающихся в их распоряжении, в соответствии с бюджетным законодательством Республики Казахстан;
- проводит инвентаризацию жилищного фонда города районного значения, поселка, села, сельского округа;
- организует по согласованию с акимом района (города областного значения) и собранием местного сообщества снос аварийного жилья города районного значения, поселка, села, сельского округа;
- оказывает содействие микрокредитованию сельского населения в рамках программных документов системы государственного планирования;
- осуществляет иные полномочия, возложенные законами и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан.
Аким может иметь заместителя акима в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Аким определяет обязанности и полномочия заместителя акима в соответствии с законодательными актами Республики ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
