Основные теории местного самоуправления

Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 71 страниц
В избранное:

ВВЕДЕНИЕ

После получения государственной независимости в Казахстане предпринимаются стремления по реформированию системы местного государственного управления и самоуправления.

Местное самоуправление - администрация, наиболее близкая к населению. Ее близость обусловливается не только ее местом в иерархии государственной власти, а также функциями, которые она исполняет. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантиях.

Местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом является то, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, без чего невозможно успешное формирование гражданского общества. Поэтому местное самоуправление позволяет гражданам сознательно участвовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, формирует ответственность за решение местных проблем, повышает их социальную и гражданскую активность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельностью органов управления.

В этой связи местное самоуправление рассматривается как важный институт, который предотвращает конфликты между отдельными группами граждан, способствует социально-экономическому развитию территории и устойчивому развитию страны в целом.

Как и другие посткоммунистические страны, Казахстан переживает сложный процесс системной трансформации, заключающийся в изменении централизованной тоталитарной политической системы, подчиненной партийной коммунистической идеологии, в систему, основанную на принципах демократии и свободного рынка, на уважении гражданских прав и свобод. Этот процесс требует глубокой и многоуровневой перестройки государственно-политического устройства. Для того чтобы данный процесс завершился успешно, следует, среди прочего, изменить правовую систему, перестроить институты собственности и общественной жизни, построить рыночную экономику. Очень важным фактором в данном процессе является и изменение менталитета людей, которые должны решительно отказаться от коммунистического наследия и привести свои взгляды в соответствие с новыми условиями рыночной экономики.

Большинство развитых стран стремится к совершенствованию моделей местного государственного управления и самоуправления. Данный уровень власти наиболее приближен к населению, и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного государственного управления и самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.

В современных условиях местное самоуправление рассматривается в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Республики Казахстан. За период, прошедший после принятия Конституции местное управление, которое в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, кардинальным образом реформировано и обрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.

Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального развития.

Местное самоуправление в современном Казахстане поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местного значения, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. В современных условиях все большую актуальность приобретают вопросы, связанные с развитием местного самоуправления как одного из институтов демократизации общества.

Цель дипломной работы - анализ общегосударственной политики местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретическое обоснование местного самоуправления, исходя из основных теорий местного самоуправления, его функций и зарубежного опыта;

- изучить нормативно- правовое обеспечение местного самоуправления в Казахстане;

- разобрать организационную структуру и финансово - экономические основы местного самоуправления в Республике Казахстан;

- исследовать аспекты участие населения в реализации местного самоуправления;

- разграничить функции местного государственного управления и местного самоуправления.

В данной работе я использовала в качестве методологической основы Конституцию, Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», так как они в настоящее время являются правовой основой местного самоуправления в Казахстане.

Конституция Республики Казахстан гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. Конституция признает местное самоуправление как обеспечение возможности принятия решений по вопросам местного значения населением самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения [1] .

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления [2] .

В соответствии с законодательством органы государственной власти обязаны создать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для развития местного самоуправления для реализации конституционных прав казахстанского народа. Это является составной частью общей стратегии развития казахстанской государственности.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. 1 Основные теории местного самоуправления

В середине XIX в. стали появляться первые теории, способные объяснить сущность местного самоуправления. Для уяснения места и роли муниципальной власти в системе публичной власти, определения места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие и существующие теории и модели местного самоуправления. Традиционно выделяют следующие теории: теорию свободной общины (естественных прав общины) ; общественную (хозяйственную) теорию самоуправления; государственную теорию самоуправления; теорию дуализма муниципального управления [3, с. 12] .

Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его природу и вытекающие из этих взглядов теории, сформировавшиеся в основном в XIX столетии. В сводном виде их характеристика представлена в таблице 1.

Таблица 1

Основные теории местного самоуправления

Теории

Основные признаки

Теории: 1. Теория свободной общины

Основные признаки: Община - естественно сложившийся организм, независимый от государства

Теории: 2. Общественная теория

Основные признаки: Строгое разграничение государственных и общинных дел

Теории: 2. 1. Хозяйственная теория

Основные признаки: Приоритет хозяйственной самостоятельности общины

Теории: 2. 2. Юридическая теория

Основные признаки: Приоритет юридической самостоятельности общины

Теории: 2. 3. Политическая теория

Основные признаки: Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы

Теории: 3. Государственная теория

Основные признаки: Общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на места

Теории: 4. Теория дуализма

Основные признаки: Органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне

Теории: П р и м е ч а н и е - Таблица составлена автором

Далее рассмотрим теории конкретнее.

Существенный вклад в развитие теории местного самоуправления внесла немецкая юридическая школа. Она выдвинула теорию свободной общины. Основные положения немецких ученых при разработке теории заимствованы из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, обосновывающей сущность местного самоуправления. Она возникла в Германии в первой половине XIX в. Ее создателями считаются Ж. -Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Эта теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, независимым от государства.

Основные идеи теории свободной общины Л. А. Велихов сформулировал следующим образом:

1) круг общинных дел отличен от дел государственных;

2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

3) должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют не государство, а “общество”. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе [4, с. 124] .

Так Л. А. Велихов писал, что «в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы «государство в государстве». Необходимо все же отметить, что развитие государства не может сохранить статус общин как абсолютно свободных, автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин невозможна.

Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным» [5, с. 4] .

Преимущества теории свободной общины: община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом.

Принципы:

1. выборы членов органа местного самоуправления. Право голоса при такой системе имеет каждый член общины;

2. все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление;

3. государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом.

Государство не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, оно должно лишь следить за тем, чтобы община не нарушала законы государства и не выходила за пределы своих полномочий. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.

Однако уже в конце XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной. Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.

На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Эта теория также исходила из идеи противопоставления государства и общины, однако несколько скорректировала ее.

Ее создателями считаются Р. Моль, А. И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке, В. Н. Лешков. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления [6, с. 75] .

Общественная теория самоуправления имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какой аспект независимости общины от государства выдвигался на первый план. Так, сторонники хозяйственной теории считали, что функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается экономическая самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными.

Сторонники юридической теории делали упор на то, что органы местного самоуправления являются органами не государства, а общины, поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

Согласно политической теории самоуправление - прежде всего самостоятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Все эти разновидности исходят из одной общей идеи строгого разделения общинных и государственных дел.

Р. Гнейст в своей политической теории, указывает, что суть местного самоуправления состоит в реализации полномочий почетными представителями местного населения бесплатно, а выборность органов и должностных лиц местного самоуправления не является гарантией реальности местного самоуправления, его самостоятельностью.

А. Токвиль убежден, что «местное самоуправление - залог от излишнего индивидуализма: равенство ставит всех людей в одну линию, не создавая между ними никакой связи. Каждой территории должна быть предоставлена возможность жить собственной политической жизнью, чтобы граждане получали неограниченное количество стимулов к совместной работе и ежедневно ощущали свою зависимость друг от друга» [7, с. 56] .

Главной идеей в концепции А. Токвиля является идея о том, что первоисточником власти в стране является не государство, представленное его представительными органами, а отдельные лица, добровольно вступающие в общины и управляющие своими делами. Правительство рассматривалось им как своего рода сдерживающий фактор, к которому следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива общины бессильна.

В середине XIX в. формируется новая теория - государственная теория самоуправления. Ее основоположниками стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст.

Государственная теория рассматривала местное самоуправление как часть государственного устройства и исходила из невозможности строгого разграничения общинных и государственных дел.

Как писал Л. А. Велихов «государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления».

Согласно этой теории общинные дела - это часть государственных дел, переданных для исполнения па местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Государственная теория самоуправления доказывает, что самоуправление является частью государственного управления, вследствие этого все полномочия его органов получены от государства. Приверженцы данной теории считают, что главы органов местного самоуправления назначаются вышестоящими органами и поэтому не являются независимыми [8, с. 34] .

Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам. Лоренц фон Штейн сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому органы местного самоуправления решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины.

Но Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.

Как показала практика реализации данной теории, в крайних вариантах она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых «наверху» решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно - местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр. ) вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых.

Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления.

Последняя из теорий предусматривает то, что местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения» на осуществление полномочия по самостоятельному и под своей ответственностью решению местных дел. Вместе с тем создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и тому подобные вопросы регулируются государством.

Сторонниками данной теории являются Т. Маунц, О. Зеевальд и другие ученые. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления - в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне.

Тем не менее, у данных теорий есть нечто общее:

- во-первых, местное самоуправление, связанное с государственным управлением, является продолжением реализации контроля со стороны государства за местными делами;

- во-вторых, в управлении делами на местах участвуют не только высокопоставленные государственные служащие, но и местные общины и их представители;

- в-третьих, местное самоуправление имеет разную степень независимости [9, с. 26] .

Б. Н. Чичерин писал: «Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный… Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве» [10, с. 87] .

По мнению Н. С. Тимофеева, дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер [11, с. 81] .

Несмотря на сохраняющуюся противоположность взглядов на понимание сущности местного самоуправления, в последнее время стала широко распространена в научной литературе дуалистическая теория местного самоуправления. Представители данной теории пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местных органов власти.

Согласно теории дуализма, местное самоуправление несет в себе оба принципа: государственный и общественный, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственно-административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - законным выражением идей местных сообществ. Местное самоуправление может рассматриваться как особый, специфический уровень исполнительной и представительной власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно учитывает интересы населения.

... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.