ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ВВЕДЕНИЕ
После обретения государственного суверенитета в Казахстане предпринимаются определенные меры по реформированию системы местного государственного управления и самоуправления.
Рассмотрим само понятие местное самоуправление.
Местное самоуправление - наиболее близкая к населению администрация. Эта близость обусловлена не только ее местом в иерархии государственной власти, но и также выполняемыми ею функциями. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантий.
Местное самоуправление мак - симально приближено к населению, как непосредственное выражение власти народа и затраги - вает интересы ка - ждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важ - ным моментом является то, что ме - стное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, од - новременно высту - пает также как форма самоорганизации граждан, без которой невозможно успешное формирование гражданского общества. Таким образом, ме - стное самоуправление позволяет гражданам самим сознательно уча - ст - вовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, повышает их граж - данскую и социаль - ную ак - тивность, форми - рует ответственность за решение ме - стных проблем, служит реальным механизмом контроля населения за деятельно - стью государственных органов управления.
Поэтому местное самоуправление рассматривается как важнейший институт, предот - вращающий конфликты между определенными группами граждан, вносящий вклад в социально-экономическое раз - витие территории и устойчивое развитие страны в целом.
Как и другие посткоммунистические страны, Казахстан переживает сложный процесс системных преобразований, которые заключаются в превращении централизованной тоталитарной политической системы, подчиненной партийной коммунистической идеологии, в систему, основанную на принципах демократии и свободного рынка, на уважении гражданских прав и свобод. Этот процесс требует многоуровневой и глубокой перестройки государственно-политического устройства. Для успешного завершения этого процесса следует изменить правовую систему, построить рыночную экономику, перестроить институты собственности и общественной жизни. Очень важным фактором в этом процессе является изменение менталитета граждан, которые должны решительно отказаться от коммунистического наследия и изменить свои взгляды в соответствие с новыми условиями рыночной экономики.
Большинство развитых стран стремятся улучшить модели местного государственного управления и самоуправления. Этот уровень управления наиболее приближен к населению и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного государственного управления и самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.
В современных условиях местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Республики Казахстан. С момента принятия Конституции местное управление, которое ранее в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, в данный момент кардинально реформировано и приобрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.
Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального развития.
Местное самоуправление в современном Казахстане вознесено на уровень одной из основ конституционного строя. Это дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местного значения, стимулируя этим активность граждан и обеспечивая их реальное участие в принятии решений. В современных реалиях все большее значение приобретают вопросы, связанные с развитием местного самоуправления как одного из институтов демократизации общества.
Цель дипломной работы - анализ общегосударственной политики местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- рассмотреть теоретическое обоснование местного самоуправления, исходя из основных теорий местного самоуправления, его функций и зарубежного опыта;
- изучить нормативно- правовое обеспечение местного самоуправления в Казахстане;
- разобрать организационную структуру и финансово - экономические основы местного самоуправления в Республике Казахстан;
- исследовать аспекты участие населения в реализации местного самоуправления;
- разграничить функции местного государственного управления и местного самоуправления.
В данной работе я использовала в качестве методологической основы Конституцию, Закон О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан, так как они в настоящее время являются правовой основой местного самоуправления в Казахстане.
Конституция Республики Казахстан гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. Конституция признает местное самоуправление как обеспечение возможности принятия решений по вопросам местного значения населением самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения [1].
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления [2].
В соответствии с за - коно - дательством нашей страны органы государственной власти обязаны создать нужные пра - вовые, организационные и материально-фи - нансовые условия для раз - вития местного само - управления для реализации конституционных прав народа Казахстана. Это явля - ется составной частью общей стратегии раз - вития казахстанской государственности.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Основные теории местного самоуправления
В середине XIX в. стали появляться первые теории, объясняющие сущность местного самоуправления. Чтобы определить места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие ранее и существующие сейчас теории и модели местного самоуправления. Традиционно выделяют следующие теории: теорию свободной общины (естественных прав общины); общественную (хозяйственную) теорию самоуправления; государственную теорию самоуправления; теорию дуализма муниципального управления [3, с.12].
Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его историю и теории, которые вытекают из этих взглядов, сформировавшиеся в XIX столетии. В сводном виде я представила их характеристику в таблице 1.
Таблица 1
Основные теории местного самоуправления
Теории
Основные признаки
1.Теория свободной общины
Община - естественно сложившийся организм, независимый от государства
2. Общественная теория
Строгое разграничение государственных и общинных дел
2.1. Хозяйственная теория
Приоритет хозяйственной самостоятельности общины
2.2. Юридическая теория
Приоритет юридической самостоятельности общины
2.3. Политическая теория
Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы
3. Государственная теория
Общинные дела - это часть государственных дел, переданных для исполнения на места
4. Теория дуализма
Органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне
П р и м е ч а н и е - Таблица составлена автором
Далее рассмотрим теории конкретнее.
Стоит отметить, что именно немецкая юридическая школа внесла существенный вклад в развитие теории местного самоуправления. Она выдвинула теорию свободной общины. Основные положения немецких ученых при разработке теории заимствованы из бельгийского и французского права.
Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, которая обосновывает сущность местного самоуправления. Она возникла в первой половине XIX в Германии. Ее создателями считаются Ж.-Г. Турэ, О. Ресслер, Э. Мейер, О. Лабанд. Данная теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, который не зависит от государства.
Основные идеи теории свободной общины Л. А. Велихов сформулировал следующим образом:
1) круг общинных дел отличается от дел государственных;
2) община является субъектом со специально принадлежащими ей правами, и поэтому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;
3) должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют общество, а не государство. Община имеет право на независимое и самостоятельное от центральной власти существование по своей природе [4, с.124].
Л. А. Велихов писал, что в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы государство в государстве. Необходимо также отметить, что развитие государства не может сохранить статус общин как абсолютно независимых и свободных от государства образований. Признавая необходимость государства и его главенства, следует констатировать, что абсолютная свобода и независимость общин была невозможна.
Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, необходимом союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным [5, с.4].
Преимущества теории свободной общины: община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества в целом гораздо важнее государства.
Принципы:
1. Выборы членов органа местного самоуправления. Право голоса при данной системе имеет каждый член общины;
2. Все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы: поручения, данные центральной властью и собственные местные проблемы, которые решают органы местного самоуправления;
3. Государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом.
Государство было не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, оно должно лишь следить за тем, чтобы община не нарушала общие законы государства и не выходила за пределы своих полномочий. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.
Однако уже в конце XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной. Крупные территориальные единицы носили федеративный характер, то есть зависели от центра. При таком положении крайне сложно доказать независимость общин.
На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Эта теория также основывалась на идеи противопоставления общины и государства, однако немного подкорректировала ее.
Ее создателями считаются Р. Моль, В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке. Данная теория, выдвигавшая в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела свою суть в предоставлении местному обществу возможности самому ведать своими общественными интересами без вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались хозяйственная деятельность органов самоуправления, а не естественные права общины [6, с. 75].
Общественная теория самоуправления имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какой аспект независимости общины от государства был выдвинут на первый план. Так, сторонники хозяйственной теории считали, что функции самоуправления являются сугубо хозяйственными. Это оправдывает экономическую самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного наблюдения за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными.
Сторонники юридической теории делали упор на то, что органы местного самоуправления являются органами общины, а не государства, поэтому необходимо было иметь выборные органы местного самоуправления в противоположность органам, которые назначает правительство.
Согласно политической теории самоуправление - это, прежде всего самостоятельность и независимость граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Все эти разновидности происходят из одной общей идеи строгого разделения общинных и государственных дел.
Р. Гнейст указывает в своей политической теории, что суть местного самоуправления заключается в бесплатной реализации полномочий почетными представителями местного населения, а выборность органов и должностных лиц местного самоуправления не является гарантией реальности местного самоуправления, его независимостью.
А. Токвиль утверждал, что местное самоуправление - это залог от излишнего индивидуализма: равенство ставит всех людей в одну линию, не создавая между ними абсолютно никакой связи. Каждой территориальной единице должна быть предоставлена возможность жить собственной политической жизнью, чтобы граждане получали неограниченное количество стимулов к совместной работе и ежедневно ощущали свою зависимость друг от друга [7, с. 56].
А главной идеей в концепции А. Токвиля является идея о том, что первоисточником власти в стране является отдельные лица, добровольно вступающие в общины и управляющие своими делами, а не государство, представленное его представительными органами. Правительство рассматривалось им как сдерживающий фактор, который следует использовать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива общины оказывается бессильна.
Далее в середине XIX в. формируется новая теория - государственная теория самоуправления. Ее основоположниками были немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст.
Государственная теория рассматривала местное самоуправление как часть государственного устройства и исходила из невозможности строгого разграничения государственных и общинных дел.
Как отмечал Л. А. Велихов государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, если быть точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения любое управление публичного характера это дело государственное, и, следовательно, тот, кто исполняет обязанности по вопросам местного управления, исполняет и задачи государства. Не отделение местного общества от государства, а, наоборот, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям и составляет главный смысл местного самоуправления.
Согласно этой теории общинные дела являются частью государственных дел, которые были переданы для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера это дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на данной теории.
Государственная теория самоуправления доказывает, что самоуправление является частью государственного управления, в результате чего все полномочия его органов передаются от государства. Сторонники этой теории считают, что главы органов местного самоуправления назначаются вышестоящими органами и поэтому не являются независимыми [8, с. 34].
Государственный аппарат слишком сложен, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому он часть своих полномочий передает земствам. Лоренц фон Штейн сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Он считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Таким образом органы местного самоуправления решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины.
Но Гнейст в свою очередь заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, который выбран представителем в муниципалитет, по сути, не является самостоятельной фигурой. На его решения вполне может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.
Как показала практика реализации этой теории, в крайнем случае, она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, полную реализацию на местном уровне принимаемых наверху решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей и не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальные возможности осуществлять управление местными делами. Должностные лица (местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, а ориентируются на указания, которые получают с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (концентрация на проблемах другого порядка, удаленность и др.) вряд ли может полностью представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от решений, которые требуются.
Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления.
Последняя из теорий гласит, что местное самоуправление не устанавливается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное право населения на осуществление полномочий по самостоятельному решению местных дел. При этом создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и другие подобные вопросы регулируются государством.
Сторонниками этой теории были Т. Маунц, О. Зеевальд и другие ученые. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления, то есть в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны и независимы в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне.
Тем не менее, у данных теорий есть нечто общее:
- во-первых, местное самоуправление, связанное с государственным управлением, является продолжением реализации контроля со стороны государства за местными делами;
- во-вторых, в управлении делами на местах участвуют не только высокопоставленные государственные служащие, но и местные общины и их представители;
- в-третьих, местное самоуправление имеет разную степень независимости [9, с. 26].
Б. Н. Чичерин писал: Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный... Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве [10, с.87].
По мнению Н. С. Тимофеева, дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер [11, с.81].
Несмотря на продолжающееся противостояние взглядов, на понимание сущности местного самоуправления, в последнее время в научной литературе получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления. Представители данной теории пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местных органов власти.
Согласно теории дуализма, местное самоуправление несет в себе оба принципа: государственный и общественный, то есть, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственно-административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - законным выражением идей местных сообществ. Местное самоуправление можно рассматривать как особый, специфический уровень исполнительной и представительной власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно учитывает интересы населения.
Такую же позицию разделяет и казахстанский исследователь Л. Н. Бурлаков, который полагает, что, несмотря на разнообразие мнений в научной литературе, дуалистическая концепция местного самоуправления ближе всего к объяснению феномена местного самоуправления. Потому что как показывает практика, оно всегда опирается на проявление встречной инициативы со стороны населения, которое поручает местным органам власти выполнять ряд функций [12, с. 142].
Так и со стороны государства, возложение на местные власти решения целого ряда вопросов - в этом интерес не только с точки зрения конкретной административно-территориальной единицы, но и государства в целом.
Кроме того, казахстанский ученый А.А. Таранов важное место отдавал принципам организации местного самоуправления: принципы являются основополагающими идеями местного самоуправления, исходным началом, в соответствии с которым строится организация и функционирование местного самоуправления. Функции и задачи местного самоуправления тесно связаны с принципами [13, с. 32].
В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
По мнению Н. Л. Пешина, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления понимают обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления.
Каждой модели взаимоотношений присущ особенный, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Традиционно выделяется три модели:
1. Административная модель: при ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, фактически полностью встроена в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти остро отзывался Л. А. Велихов: Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому "полицейскому государству", в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства [4, с.49].
2. Децентрализованная модель: при ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются только местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является независимой в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности только рядом общих принципов, закрепленных в законах государства. Эта модель на практике не встречается в мировых муниципальных системах. В наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в некоторых штатах США. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой мини-государства со своей системой правовых актов, землей, собственностью, органами правопорядка, развитой системой управления, которая основана на широком использовании форм прямой демократии [4, с.51].
3. Дуалистическая модель: при ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных дел и задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является продолжением государства, с другой - общественным институтом [5, с.6].
1.2 Функции местного самоуправления
Признание местного самоуправления означает, что наряду с личным интересом каждого члена общины и государственным интересом существует также коллективный интерес местного сообщества. Коллективный интерес местной общины состоит в создании благоприятных условий для совместного проживания людей на данной территории.
Реализация местных интересов лежит в определении функции местного самоуправления. Местное самоуправление в современном обществе выполняют политическую, хозяйственную и общественную функции.
Политическая функция местного самоуправления заключается в том, что она реализует государственную политику и олицетворяет власть на местах. Действия местного самоуправления направляются для исполнения решений государства по вопросам местного значения, обеспечения общественной безопасности, управления коммунальной собственностью, формирования гражданского общества.
Организуя и ведя хозяйство местного сообщества, местное самоуправление выполняет экономические функции по обеспечению территории экономическими ресурсами и оказывает членам сообщества необходимые социальные услуги. Следует отметить, что такими функциями обладают только органы местного самоуправления. Например, государство наделено властными функциями, и в отдельных случаях хозяйственными функциями, но ему не присуща такая функция как самоорганизация граждан. Неправительственные организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но они не носители властных полномочий. Органы местного самоуправления одновременно выполняет все три функции.
К общей функции местного самоуправления относятся сбор и анализ информации, выработка и принятие управленческого решения, регулирование, координация, организация, контроль и учет. Для местного сообщества эта функция имеет значительное значение, потому что, решая вопросы местного значения, исполняя некоторые государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят из интересов населения. Процедура выработки и принятия решений по вопросам, отнесенным к предметам ведения территориального образования, может быть различной. Это управленческое решение в виде правового акта, принятого в результате местного референдума, собрания граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления, либо принятым органом или должностным лицом местного самоуправления.
Специальная функция местного управления направлена на решение органами местного управления вопросов местного значения. К ним относятся: обеспечение прав населения на осуществление местного самоуправления; управление коммунальной собственностью и финансовыми ресурсами местного самоуправления; обеспечение комплексного формирования и дальнейшего развития территории; удовлетворение потребностей населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и других жизненно важных услугах; участие в решении вопросов природопользования и охраны окружающей среды, и др.
Передаваемые функции, направлены на реализацию отдельных государственных полномочий, исключенных из его компетенции и переданных органам местного самоуправления. К полномочиям относятся регистрация актов гражданского состояния, защита прав потребителей, лицензирование некоторых видов деятельности на территории местного образования, реализация государственных программ развития территории.
Суть обеспечивающих функции состоит в реализации общих, специальных и передаваемых функций, от которых зависит эффективность местного управления. Сюда относят материальное и техническое обеспечения местных органов; финансово-экономическое обеспечение; организационные действия; делопроизводство; кадровое обеспечение и т. д. [14, с.10].
Гулина В.В. в монографии Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование местное самоуправление наделяет функциями демократизации, децентрализации и социально-экономической функцией.
Функцию демократизации местного самоуправления как конституционного института, автор связывает с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, направленные на удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Определяет ее как систему взаимодействий местного сообщества и органов публичной власти с целью укоренения демократических институтов и ценностей в сознании населения и в общественных отношениях.
Такая система взаимодействия, по ее мнению, позволит обеспечить: улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.
Функция децентрализации направлена на участие граждан в осуществлении местного самоуправления, которая напрямую зависит от уровня демократии в территориальном образовании и количества вовлеченного в процесс управления своей территорией населения.
Децентрализацию как функцию института местного самоуправления автор рассматривает посредством системы взаимодействий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусматривающей разграничение их предметов ведения и полномочий на основе полной самостоятельности органов местного самоуправления для расширения демократии в местном сообществе и повышения эффективности управления. При этом полная самостоятельность означает наличие функциональной, организационной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Под социально-экономической функцией местного самоуправления следует понимать экономические отношения между членами местного сообщества возникающие в процессе хозяйственной деятельности по поводу удовлетворения жизненных потребностей населения. Основой данной функции института местного самоуправления, указанной автором служит хозяйственная (экономическая) функция, от уровня развития которой зависит уровень реализация других функции местного самоуправления. Экономические функции местного самоуправления связаны с наделением органов местного самоуправления экономическими ресурсами и спецификацией прав собственности на них, формированием бюджета территориального образования, установлением местных налогов и сборов, обеспечением комплексного социально-экономического развития территориального образования [15].
Местное государственное управление и местное самоуправление обеспечивает осуществление функций высших органов государственной власти. Местное население, участвуя в создании местного представительного органа как органа местного государственного управления своими представителями, через них решает государственные проблемы.
По мнению зарубежных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, поскольку для многих государств характерно наличие смешанной системы, сочетающей в себе местное государственное управление и самоуправление.
Рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, повышать доверие населения к власти и снимать социальную напряженность в обществе. В свете мировых финансового и продовольственного кризисов важнейшим стабилизирующим фактором выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизни.
Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных жизненных проблем, способно дать развитию общества дополнительные внутренние стимулы ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.
Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно отличаются в зависимости от местной культуры, экономических условий и т.д. [16].
При внедрении местного самоуправления важно учитывать опыт прошлого отечественной истории, который накопил достаточно ценного в сфере родового и аульного самоуправления, советского строительства, что должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления. В истории Казахстана имеются традиции местного самоуправления. Знаменитые "Жеты Жаргы" - еще в средние века четко делили все сферы компетенции различных государственных и общественных институтов.
Сегодня ситуация кардинально изменилась благодаря инициированному Елбасы обновлению Основного закона страны. Во-первых, исключено правило о недопустимости слияния общественных и государственных институтов, что позволит делегировать выполнение государственных функций органам местного самоуправления. Во-вторых, основу местного самоуправления теперь составляют местные маслихаты, избираемые на основе свободного, прямого и всеобщего голосования. Также повышены роль и полномочия маслихатов. Срок их полномочий увеличен до пяти лет. С их согласия будут назначаться акимы всех уровней.
Таким образом, Конституция устанавливает основные параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления.
Н.А. Назарбаев решил, что акимы низовых уровней должны быть интегрированы в систему местного самоуправления с одновременным повышением их статуса и ответственности. Он сказал, что по решениям и действиям акимов разных уровней граждане судят о власти в целом, поэтому нужно повышать имидж акимов и их ответственность за этот имидж. По его мнению, в целом выстроена логичная структура представительной и исполнительной власти.
Еще 22 ноября 2008 года Правительство внесло законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и аула (села), не входящего в состав сельского округа.
И так, органами местного самоуправления являются представительные органы - это маслихаты области, района и исполнительный орган - аким области, района, района в городе, города районного значения, сельского округа, поселка и аула (села).
Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получают возможность легитимно решать задачи местного самоуправления [17, с.126].
Законопроектом предусматривалось, что маслихаты станут основой местного самоуправления в стране, как представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. При этом акимы будут интегрированы в систему местного самоуправления, и одновременно будут выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения.
Проходя практику в ГУ Аппарат акима поселка Шахан я детально рассматривала такие понятия как аким и аппарат акима, исходя из Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148 О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан.
1) аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории;
2) аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания), акима и осуществляющее иные функции, предусмотренные законодательством Республики Казахстан [18].
Документом на основании которого сейчас действует ГУ Аппарат акима поселка Шахан является Положение ГУ Аппарат акима поселка Шахан.
Рассмотрим основные задачи, функции, права и обязанности аппарата акима города районного значения, села, поселка, сельского округа используя главу 2 Типового положения об аппарате акима города районного значения, села, поселка, сельского округа.
Задачи: Информационно-аналитическое, организационно-правовое, материально-техническое обеспечение деятельности акима, а также решение вопросов местного значения.
Функции:
1) Аппарат акима города районного значения, поселка, села, сельского округа в рамках своей компетенции:
- обеспечивает организацию проведения схода местного сообщества, раздельного схода местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома, собрания местного сообщества;
- оповещает о времени, месте созыва раздельного схода местного сообщества, схода и собрания местного сообщества и обсуждаемых вопросах не позднее чем за десять календарных дней до дня их проведения через средства массовой информации или иными способами;
- обеспечивает исполнение решений, принятых на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества и одобренных акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- обеспечивает планирование и исполнение бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- представляет собранию местного сообщества и в маслихат района (города областного значения) отчет об исполнении бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- принимает решение о реализации бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- разрабатывает и представляет на утверждение собрания местного сообщества программу развития местного сообщества;
- осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием коммунального имущества местного самоуправления;
- выступает заказчиком по строительству, реконструкции и ремонту объектов, относящихся к коммунальному имуществу города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- осуществляет права субъекта права коммунальной собственности по отношению к коммунальным юридическим лицам местного самоуправления;
- представляет интересы государства по вопросам коммунального имущества местного самоуправления, осуществляет защиту права собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- устанавливает коммунальному государственному предприятию, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), срок содержания и обеспечения сохранности изъятого имущества до его передачи иному лицу с последующим списанием с баланса;
- осуществляет контроль за выполнением доверительным управляющим обязательств по договору доверительного управления коммунальным имуществом местного самоуправления;
- организует учет коммунального имущества местного самоуправления, обеспечивает его эффективное использование;
- осуществляет контроль и анализ выполнения планов развития коммунальных государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
2) Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа по согласованию с собранием местного сообщества:
- разрабатывает проекты правовых актов в сфере управления коммунальным имуществом местного самоуправления в пределах своей компетенции;
- управляет коммунальным имуществом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законами Республики Казахстан, осуществляет меры по его защите;
- определяет предмет и цели деятельности коммунального государственного предприятия, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), а также вид коммунального государственного предприятия (на праве хозяйственного ведения или казенное предприятие), осуществляющего такую деятельность;
- принимает решение и осуществляет приватизацию коммунального имущества местного самоуправления, в том числе обеспечивает его сохранность в процессе подготовки объекта к приватизации, привлекает посредника для организации процесса приватизации, обеспечивает оценку объекта приватизации, осуществляет подготовку и заключение договоров купли-продажи объекта приватизации и контроль над соблюдением условий договоров купли-продажи;
- осуществляет изъятие или перераспределение имущества, переданного коммунальному юридическому лицу местного самоуправления или приобретенного им в результате собственной хозяйственной деятельности;
- осуществляет изъятие излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества коммунальных юридических лиц местного самоуправления;
- принимает решение о создании, реорганизации, изменении наименования и ликвидации коммунальных юридических лиц местного самоуправления по согласованию с акимом района (города областного значения);
- предоставляет коммунальное имущество местного самоуправления в имущественный наем (аренду), доверительное управление физическим лицам и негосударственным юридическим лицам без права последующего выкупа либо с правом последующего выкупа;
- дает согласие коммунальному государственному предприятию на отчуждение или распоряжение иным способом, закрепленным за ним имуществом (за исключением продажи произведенной им продукции), создание филиалов и представительств, а также на передачу ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
После обретения государственного суверенитета в Казахстане предпринимаются определенные меры по реформированию системы местного государственного управления и самоуправления.
Рассмотрим само понятие местное самоуправление.
Местное самоуправление - наиболее близкая к населению администрация. Эта близость обусловлена не только ее местом в иерархии государственной власти, но и также выполняемыми ею функциями. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантий.
Местное самоуправление мак - симально приближено к населению, как непосредственное выражение власти народа и затраги - вает интересы ка - ждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важ - ным моментом является то, что ме - стное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, од - новременно высту - пает также как форма самоорганизации граждан, без которой невозможно успешное формирование гражданского общества. Таким образом, ме - стное самоуправление позволяет гражданам самим сознательно уча - ст - вовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, повышает их граж - данскую и социаль - ную ак - тивность, форми - рует ответственность за решение ме - стных проблем, служит реальным механизмом контроля населения за деятельно - стью государственных органов управления.
Поэтому местное самоуправление рассматривается как важнейший институт, предот - вращающий конфликты между определенными группами граждан, вносящий вклад в социально-экономическое раз - витие территории и устойчивое развитие страны в целом.
Как и другие посткоммунистические страны, Казахстан переживает сложный процесс системных преобразований, которые заключаются в превращении централизованной тоталитарной политической системы, подчиненной партийной коммунистической идеологии, в систему, основанную на принципах демократии и свободного рынка, на уважении гражданских прав и свобод. Этот процесс требует многоуровневой и глубокой перестройки государственно-политического устройства. Для успешного завершения этого процесса следует изменить правовую систему, построить рыночную экономику, перестроить институты собственности и общественной жизни. Очень важным фактором в этом процессе является изменение менталитета граждан, которые должны решительно отказаться от коммунистического наследия и изменить свои взгляды в соответствие с новыми условиями рыночной экономики.
Большинство развитых стран стремятся улучшить модели местного государственного управления и самоуправления. Этот уровень управления наиболее приближен к населению и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного государственного управления и самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.
В современных условиях местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Республики Казахстан. С момента принятия Конституции местное управление, которое ранее в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, в данный момент кардинально реформировано и приобрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.
Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального развития.
Местное самоуправление в современном Казахстане вознесено на уровень одной из основ конституционного строя. Это дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местного значения, стимулируя этим активность граждан и обеспечивая их реальное участие в принятии решений. В современных реалиях все большее значение приобретают вопросы, связанные с развитием местного самоуправления как одного из институтов демократизации общества.
Цель дипломной работы - анализ общегосударственной политики местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- рассмотреть теоретическое обоснование местного самоуправления, исходя из основных теорий местного самоуправления, его функций и зарубежного опыта;
- изучить нормативно- правовое обеспечение местного самоуправления в Казахстане;
- разобрать организационную структуру и финансово - экономические основы местного самоуправления в Республике Казахстан;
- исследовать аспекты участие населения в реализации местного самоуправления;
- разграничить функции местного государственного управления и местного самоуправления.
В данной работе я использовала в качестве методологической основы Конституцию, Закон О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан, так как они в настоящее время являются правовой основой местного самоуправления в Казахстане.
Конституция Республики Казахстан гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. Конституция признает местное самоуправление как обеспечение возможности принятия решений по вопросам местного значения населением самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения [1].
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления [2].
В соответствии с за - коно - дательством нашей страны органы государственной власти обязаны создать нужные пра - вовые, организационные и материально-фи - нансовые условия для раз - вития местного само - управления для реализации конституционных прав народа Казахстана. Это явля - ется составной частью общей стратегии раз - вития казахстанской государственности.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Основные теории местного самоуправления
В середине XIX в. стали появляться первые теории, объясняющие сущность местного самоуправления. Чтобы определить места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие ранее и существующие сейчас теории и модели местного самоуправления. Традиционно выделяют следующие теории: теорию свободной общины (естественных прав общины); общественную (хозяйственную) теорию самоуправления; государственную теорию самоуправления; теорию дуализма муниципального управления [3, с.12].
Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его историю и теории, которые вытекают из этих взглядов, сформировавшиеся в XIX столетии. В сводном виде я представила их характеристику в таблице 1.
Таблица 1
Основные теории местного самоуправления
Теории
Основные признаки
1.Теория свободной общины
Община - естественно сложившийся организм, независимый от государства
2. Общественная теория
Строгое разграничение государственных и общинных дел
2.1. Хозяйственная теория
Приоритет хозяйственной самостоятельности общины
2.2. Юридическая теория
Приоритет юридической самостоятельности общины
2.3. Политическая теория
Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы
3. Государственная теория
Общинные дела - это часть государственных дел, переданных для исполнения на места
4. Теория дуализма
Органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне
П р и м е ч а н и е - Таблица составлена автором
Далее рассмотрим теории конкретнее.
Стоит отметить, что именно немецкая юридическая школа внесла существенный вклад в развитие теории местного самоуправления. Она выдвинула теорию свободной общины. Основные положения немецких ученых при разработке теории заимствованы из бельгийского и французского права.
Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, которая обосновывает сущность местного самоуправления. Она возникла в первой половине XIX в Германии. Ее создателями считаются Ж.-Г. Турэ, О. Ресслер, Э. Мейер, О. Лабанд. Данная теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, который не зависит от государства.
Основные идеи теории свободной общины Л. А. Велихов сформулировал следующим образом:
1) круг общинных дел отличается от дел государственных;
2) община является субъектом со специально принадлежащими ей правами, и поэтому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;
3) должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют общество, а не государство. Община имеет право на независимое и самостоятельное от центральной власти существование по своей природе [4, с.124].
Л. А. Велихов писал, что в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы государство в государстве. Необходимо также отметить, что развитие государства не может сохранить статус общин как абсолютно независимых и свободных от государства образований. Признавая необходимость государства и его главенства, следует констатировать, что абсолютная свобода и независимость общин была невозможна.
Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, необходимом союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным [5, с.4].
Преимущества теории свободной общины: община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества в целом гораздо важнее государства.
Принципы:
1. Выборы членов органа местного самоуправления. Право голоса при данной системе имеет каждый член общины;
2. Все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы: поручения, данные центральной властью и собственные местные проблемы, которые решают органы местного самоуправления;
3. Государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом.
Государство было не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, оно должно лишь следить за тем, чтобы община не нарушала общие законы государства и не выходила за пределы своих полномочий. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.
Однако уже в конце XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной. Крупные территориальные единицы носили федеративный характер, то есть зависели от центра. При таком положении крайне сложно доказать независимость общин.
На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Эта теория также основывалась на идеи противопоставления общины и государства, однако немного подкорректировала ее.
Ее создателями считаются Р. Моль, В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке. Данная теория, выдвигавшая в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела свою суть в предоставлении местному обществу возможности самому ведать своими общественными интересами без вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались хозяйственная деятельность органов самоуправления, а не естественные права общины [6, с. 75].
Общественная теория самоуправления имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какой аспект независимости общины от государства был выдвинут на первый план. Так, сторонники хозяйственной теории считали, что функции самоуправления являются сугубо хозяйственными. Это оправдывает экономическую самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного наблюдения за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными.
Сторонники юридической теории делали упор на то, что органы местного самоуправления являются органами общины, а не государства, поэтому необходимо было иметь выборные органы местного самоуправления в противоположность органам, которые назначает правительство.
Согласно политической теории самоуправление - это, прежде всего самостоятельность и независимость граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Все эти разновидности происходят из одной общей идеи строгого разделения общинных и государственных дел.
Р. Гнейст указывает в своей политической теории, что суть местного самоуправления заключается в бесплатной реализации полномочий почетными представителями местного населения, а выборность органов и должностных лиц местного самоуправления не является гарантией реальности местного самоуправления, его независимостью.
А. Токвиль утверждал, что местное самоуправление - это залог от излишнего индивидуализма: равенство ставит всех людей в одну линию, не создавая между ними абсолютно никакой связи. Каждой территориальной единице должна быть предоставлена возможность жить собственной политической жизнью, чтобы граждане получали неограниченное количество стимулов к совместной работе и ежедневно ощущали свою зависимость друг от друга [7, с. 56].
А главной идеей в концепции А. Токвиля является идея о том, что первоисточником власти в стране является отдельные лица, добровольно вступающие в общины и управляющие своими делами, а не государство, представленное его представительными органами. Правительство рассматривалось им как сдерживающий фактор, который следует использовать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива общины оказывается бессильна.
Далее в середине XIX в. формируется новая теория - государственная теория самоуправления. Ее основоположниками были немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст.
Государственная теория рассматривала местное самоуправление как часть государственного устройства и исходила из невозможности строгого разграничения государственных и общинных дел.
Как отмечал Л. А. Велихов государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, если быть точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения любое управление публичного характера это дело государственное, и, следовательно, тот, кто исполняет обязанности по вопросам местного управления, исполняет и задачи государства. Не отделение местного общества от государства, а, наоборот, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям и составляет главный смысл местного самоуправления.
Согласно этой теории общинные дела являются частью государственных дел, которые были переданы для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера это дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на данной теории.
Государственная теория самоуправления доказывает, что самоуправление является частью государственного управления, в результате чего все полномочия его органов передаются от государства. Сторонники этой теории считают, что главы органов местного самоуправления назначаются вышестоящими органами и поэтому не являются независимыми [8, с. 34].
Государственный аппарат слишком сложен, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому он часть своих полномочий передает земствам. Лоренц фон Штейн сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Он считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Таким образом органы местного самоуправления решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины.
Но Гнейст в свою очередь заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, который выбран представителем в муниципалитет, по сути, не является самостоятельной фигурой. На его решения вполне может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.
Как показала практика реализации этой теории, в крайнем случае, она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, полную реализацию на местном уровне принимаемых наверху решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей и не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальные возможности осуществлять управление местными делами. Должностные лица (местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, а ориентируются на указания, которые получают с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (концентрация на проблемах другого порядка, удаленность и др.) вряд ли может полностью представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от решений, которые требуются.
Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления.
Последняя из теорий гласит, что местное самоуправление не устанавливается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное право населения на осуществление полномочий по самостоятельному решению местных дел. При этом создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и другие подобные вопросы регулируются государством.
Сторонниками этой теории были Т. Маунц, О. Зеевальд и другие ученые. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления, то есть в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны и независимы в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне.
Тем не менее, у данных теорий есть нечто общее:
- во-первых, местное самоуправление, связанное с государственным управлением, является продолжением реализации контроля со стороны государства за местными делами;
- во-вторых, в управлении делами на местах участвуют не только высокопоставленные государственные служащие, но и местные общины и их представители;
- в-третьих, местное самоуправление имеет разную степень независимости [9, с. 26].
Б. Н. Чичерин писал: Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный... Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве [10, с.87].
По мнению Н. С. Тимофеева, дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер [11, с.81].
Несмотря на продолжающееся противостояние взглядов, на понимание сущности местного самоуправления, в последнее время в научной литературе получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления. Представители данной теории пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местных органов власти.
Согласно теории дуализма, местное самоуправление несет в себе оба принципа: государственный и общественный, то есть, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственно-административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - законным выражением идей местных сообществ. Местное самоуправление можно рассматривать как особый, специфический уровень исполнительной и представительной власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно учитывает интересы населения.
Такую же позицию разделяет и казахстанский исследователь Л. Н. Бурлаков, который полагает, что, несмотря на разнообразие мнений в научной литературе, дуалистическая концепция местного самоуправления ближе всего к объяснению феномена местного самоуправления. Потому что как показывает практика, оно всегда опирается на проявление встречной инициативы со стороны населения, которое поручает местным органам власти выполнять ряд функций [12, с. 142].
Так и со стороны государства, возложение на местные власти решения целого ряда вопросов - в этом интерес не только с точки зрения конкретной административно-территориальной единицы, но и государства в целом.
Кроме того, казахстанский ученый А.А. Таранов важное место отдавал принципам организации местного самоуправления: принципы являются основополагающими идеями местного самоуправления, исходным началом, в соответствии с которым строится организация и функционирование местного самоуправления. Функции и задачи местного самоуправления тесно связаны с принципами [13, с. 32].
В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
По мнению Н. Л. Пешина, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления понимают обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления.
Каждой модели взаимоотношений присущ особенный, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Традиционно выделяется три модели:
1. Административная модель: при ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, фактически полностью встроена в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти остро отзывался Л. А. Велихов: Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому "полицейскому государству", в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства [4, с.49].
2. Децентрализованная модель: при ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются только местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является независимой в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности только рядом общих принципов, закрепленных в законах государства. Эта модель на практике не встречается в мировых муниципальных системах. В наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в некоторых штатах США. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой мини-государства со своей системой правовых актов, землей, собственностью, органами правопорядка, развитой системой управления, которая основана на широком использовании форм прямой демократии [4, с.51].
3. Дуалистическая модель: при ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных дел и задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является продолжением государства, с другой - общественным институтом [5, с.6].
1.2 Функции местного самоуправления
Признание местного самоуправления означает, что наряду с личным интересом каждого члена общины и государственным интересом существует также коллективный интерес местного сообщества. Коллективный интерес местной общины состоит в создании благоприятных условий для совместного проживания людей на данной территории.
Реализация местных интересов лежит в определении функции местного самоуправления. Местное самоуправление в современном обществе выполняют политическую, хозяйственную и общественную функции.
Политическая функция местного самоуправления заключается в том, что она реализует государственную политику и олицетворяет власть на местах. Действия местного самоуправления направляются для исполнения решений государства по вопросам местного значения, обеспечения общественной безопасности, управления коммунальной собственностью, формирования гражданского общества.
Организуя и ведя хозяйство местного сообщества, местное самоуправление выполняет экономические функции по обеспечению территории экономическими ресурсами и оказывает членам сообщества необходимые социальные услуги. Следует отметить, что такими функциями обладают только органы местного самоуправления. Например, государство наделено властными функциями, и в отдельных случаях хозяйственными функциями, но ему не присуща такая функция как самоорганизация граждан. Неправительственные организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но они не носители властных полномочий. Органы местного самоуправления одновременно выполняет все три функции.
К общей функции местного самоуправления относятся сбор и анализ информации, выработка и принятие управленческого решения, регулирование, координация, организация, контроль и учет. Для местного сообщества эта функция имеет значительное значение, потому что, решая вопросы местного значения, исполняя некоторые государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят из интересов населения. Процедура выработки и принятия решений по вопросам, отнесенным к предметам ведения территориального образования, может быть различной. Это управленческое решение в виде правового акта, принятого в результате местного референдума, собрания граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления, либо принятым органом или должностным лицом местного самоуправления.
Специальная функция местного управления направлена на решение органами местного управления вопросов местного значения. К ним относятся: обеспечение прав населения на осуществление местного самоуправления; управление коммунальной собственностью и финансовыми ресурсами местного самоуправления; обеспечение комплексного формирования и дальнейшего развития территории; удовлетворение потребностей населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и других жизненно важных услугах; участие в решении вопросов природопользования и охраны окружающей среды, и др.
Передаваемые функции, направлены на реализацию отдельных государственных полномочий, исключенных из его компетенции и переданных органам местного самоуправления. К полномочиям относятся регистрация актов гражданского состояния, защита прав потребителей, лицензирование некоторых видов деятельности на территории местного образования, реализация государственных программ развития территории.
Суть обеспечивающих функции состоит в реализации общих, специальных и передаваемых функций, от которых зависит эффективность местного управления. Сюда относят материальное и техническое обеспечения местных органов; финансово-экономическое обеспечение; организационные действия; делопроизводство; кадровое обеспечение и т. д. [14, с.10].
Гулина В.В. в монографии Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование местное самоуправление наделяет функциями демократизации, децентрализации и социально-экономической функцией.
Функцию демократизации местного самоуправления как конституционного института, автор связывает с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, направленные на удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Определяет ее как систему взаимодействий местного сообщества и органов публичной власти с целью укоренения демократических институтов и ценностей в сознании населения и в общественных отношениях.
Такая система взаимодействия, по ее мнению, позволит обеспечить: улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.
Функция децентрализации направлена на участие граждан в осуществлении местного самоуправления, которая напрямую зависит от уровня демократии в территориальном образовании и количества вовлеченного в процесс управления своей территорией населения.
Децентрализацию как функцию института местного самоуправления автор рассматривает посредством системы взаимодействий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусматривающей разграничение их предметов ведения и полномочий на основе полной самостоятельности органов местного самоуправления для расширения демократии в местном сообществе и повышения эффективности управления. При этом полная самостоятельность означает наличие функциональной, организационной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Под социально-экономической функцией местного самоуправления следует понимать экономические отношения между членами местного сообщества возникающие в процессе хозяйственной деятельности по поводу удовлетворения жизненных потребностей населения. Основой данной функции института местного самоуправления, указанной автором служит хозяйственная (экономическая) функция, от уровня развития которой зависит уровень реализация других функции местного самоуправления. Экономические функции местного самоуправления связаны с наделением органов местного самоуправления экономическими ресурсами и спецификацией прав собственности на них, формированием бюджета территориального образования, установлением местных налогов и сборов, обеспечением комплексного социально-экономического развития территориального образования [15].
Местное государственное управление и местное самоуправление обеспечивает осуществление функций высших органов государственной власти. Местное население, участвуя в создании местного представительного органа как органа местного государственного управления своими представителями, через них решает государственные проблемы.
По мнению зарубежных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, поскольку для многих государств характерно наличие смешанной системы, сочетающей в себе местное государственное управление и самоуправление.
Рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, повышать доверие населения к власти и снимать социальную напряженность в обществе. В свете мировых финансового и продовольственного кризисов важнейшим стабилизирующим фактором выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизни.
Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных жизненных проблем, способно дать развитию общества дополнительные внутренние стимулы ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.
Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно отличаются в зависимости от местной культуры, экономических условий и т.д. [16].
При внедрении местного самоуправления важно учитывать опыт прошлого отечественной истории, который накопил достаточно ценного в сфере родового и аульного самоуправления, советского строительства, что должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления. В истории Казахстана имеются традиции местного самоуправления. Знаменитые "Жеты Жаргы" - еще в средние века четко делили все сферы компетенции различных государственных и общественных институтов.
Сегодня ситуация кардинально изменилась благодаря инициированному Елбасы обновлению Основного закона страны. Во-первых, исключено правило о недопустимости слияния общественных и государственных институтов, что позволит делегировать выполнение государственных функций органам местного самоуправления. Во-вторых, основу местного самоуправления теперь составляют местные маслихаты, избираемые на основе свободного, прямого и всеобщего голосования. Также повышены роль и полномочия маслихатов. Срок их полномочий увеличен до пяти лет. С их согласия будут назначаться акимы всех уровней.
Таким образом, Конституция устанавливает основные параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления.
Н.А. Назарбаев решил, что акимы низовых уровней должны быть интегрированы в систему местного самоуправления с одновременным повышением их статуса и ответственности. Он сказал, что по решениям и действиям акимов разных уровней граждане судят о власти в целом, поэтому нужно повышать имидж акимов и их ответственность за этот имидж. По его мнению, в целом выстроена логичная структура представительной и исполнительной власти.
Еще 22 ноября 2008 года Правительство внесло законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и аула (села), не входящего в состав сельского округа.
И так, органами местного самоуправления являются представительные органы - это маслихаты области, района и исполнительный орган - аким области, района, района в городе, города районного значения, сельского округа, поселка и аула (села).
Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получают возможность легитимно решать задачи местного самоуправления [17, с.126].
Законопроектом предусматривалось, что маслихаты станут основой местного самоуправления в стране, как представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. При этом акимы будут интегрированы в систему местного самоуправления, и одновременно будут выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения.
Проходя практику в ГУ Аппарат акима поселка Шахан я детально рассматривала такие понятия как аким и аппарат акима, исходя из Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148 О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан.
1) аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории;
2) аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания), акима и осуществляющее иные функции, предусмотренные законодательством Республики Казахстан [18].
Документом на основании которого сейчас действует ГУ Аппарат акима поселка Шахан является Положение ГУ Аппарат акима поселка Шахан.
Рассмотрим основные задачи, функции, права и обязанности аппарата акима города районного значения, села, поселка, сельского округа используя главу 2 Типового положения об аппарате акима города районного значения, села, поселка, сельского округа.
Задачи: Информационно-аналитическое, организационно-правовое, материально-техническое обеспечение деятельности акима, а также решение вопросов местного значения.
Функции:
1) Аппарат акима города районного значения, поселка, села, сельского округа в рамках своей компетенции:
- обеспечивает организацию проведения схода местного сообщества, раздельного схода местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома, собрания местного сообщества;
- оповещает о времени, месте созыва раздельного схода местного сообщества, схода и собрания местного сообщества и обсуждаемых вопросах не позднее чем за десять календарных дней до дня их проведения через средства массовой информации или иными способами;
- обеспечивает исполнение решений, принятых на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества и одобренных акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- обеспечивает планирование и исполнение бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- представляет собранию местного сообщества и в маслихат района (города областного значения) отчет об исполнении бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- принимает решение о реализации бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- разрабатывает и представляет на утверждение собрания местного сообщества программу развития местного сообщества;
- осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием коммунального имущества местного самоуправления;
- выступает заказчиком по строительству, реконструкции и ремонту объектов, относящихся к коммунальному имуществу города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- осуществляет права субъекта права коммунальной собственности по отношению к коммунальным юридическим лицам местного самоуправления;
- представляет интересы государства по вопросам коммунального имущества местного самоуправления, осуществляет защиту права собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
- устанавливает коммунальному государственному предприятию, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), срок содержания и обеспечения сохранности изъятого имущества до его передачи иному лицу с последующим списанием с баланса;
- осуществляет контроль за выполнением доверительным управляющим обязательств по договору доверительного управления коммунальным имуществом местного самоуправления;
- организует учет коммунального имущества местного самоуправления, обеспечивает его эффективное использование;
- осуществляет контроль и анализ выполнения планов развития коммунальных государственных предприятий, имущество которых находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления);
2) Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа по согласованию с собранием местного сообщества:
- разрабатывает проекты правовых актов в сфере управления коммунальным имуществом местного самоуправления в пределах своей компетенции;
- управляет коммунальным имуществом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законами Республики Казахстан, осуществляет меры по его защите;
- определяет предмет и цели деятельности коммунального государственного предприятия, имущество которого находится в коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления), а также вид коммунального государственного предприятия (на праве хозяйственного ведения или казенное предприятие), осуществляющего такую деятельность;
- принимает решение и осуществляет приватизацию коммунального имущества местного самоуправления, в том числе обеспечивает его сохранность в процессе подготовки объекта к приватизации, привлекает посредника для организации процесса приватизации, обеспечивает оценку объекта приватизации, осуществляет подготовку и заключение договоров купли-продажи объекта приватизации и контроль над соблюдением условий договоров купли-продажи;
- осуществляет изъятие или перераспределение имущества, переданного коммунальному юридическому лицу местного самоуправления или приобретенного им в результате собственной хозяйственной деятельности;
- осуществляет изъятие излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества коммунальных юридических лиц местного самоуправления;
- принимает решение о создании, реорганизации, изменении наименования и ликвидации коммунальных юридических лиц местного самоуправления по согласованию с акимом района (города областного значения);
- предоставляет коммунальное имущество местного самоуправления в имущественный наем (аренду), доверительное управление физическим лицам и негосударственным юридическим лицам без права последующего выкупа либо с правом последующего выкупа;
- дает согласие коммунальному государственному предприятию на отчуждение или распоряжение иным способом, закрепленным за ним имуществом (за исключением продажи произведенной им продукции), создание филиалов и представительств, а также на передачу ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
