ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 69 страниц
В избранное:

ВВЕДЕНИЕ

После обретения государственного суверенитета в Казахстане предпринимаются определенные меры по реформированию системы местного государственного управления и самоуправления.

Рассмотрим само понятие «местное самоуправление».

Местное самоуправление - наиболее близкая к населению администрация. Эта близость обусловлена не только ее местом в иерархии государственной власти, но и также выполняемыми ею функциями. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантий.

Местное самоуправление максимально приближено к населению, как непосредственное выражение власти народа и затрагивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом является то, что местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно выступает также как форма самоорганизации граждан, без которой невозможно успешное формирование гражданского общества. Таким образом, местное самоуправление позволяет гражданам самим сознательно участвовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, повышает их гражданскую и социальную активность, формирует ответственность за решение местных проблем, служит реальным механизмом контроля населения за деятельностью государственных органов управления.

Поэтому местное самоуправление рассматривается как важнейший институт, предотвращающий конфликты между определенными группами граждан, вносящий вклад в социально-экономическое развитие территории и устойчивое развитие страны в целом.

Как и другие посткоммунистические страны, Казахстан переживает сложный процесс системных преобразований, которые заключаются в превращении централизованной тоталитарной политической системы, подчиненной партийной коммунистической идеологии, в систему, основанную на принципах демократии и свободного рынка, на уважении гражданских прав и свобод. Этот процесс требует многоуровневой и глубокой перестройки государственно-политического устройства. Для успешного завершения этого процесса следует изменить правовую систему, построить рыночную экономику, перестроить институты собственности и общественной жизни. Очень важным фактором в этом процессе является изменение менталитета граждан, которые должны решительно отказаться от коммунистического наследия и изменить свои взгляды в соответствие с новыми условиями рыночной экономики.

Большинство развитых стран стремятся улучшить модели местного государственного управления и самоуправления. Этот уровень управления наиболее приближен к населению и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного государственного управления и самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.

В современных условиях местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Республики Казахстан. С момента принятия Конституции местное управление, которое ранее в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, в данный момент кардинально реформировано и приобрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.

Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального развития.

Местное самоуправление в современном Казахстане вознесено на уровень одной из основ конституционного строя. Это дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местного значения, стимулируя этим активность граждан и обеспечивая их реальное участие в принятии решений. В современных реалиях все большее значение приобретают вопросы, связанные с развитием местного самоуправления как одного из институтов демократизации общества.

Цель дипломной работы - анализ общегосударственной политики местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретическое обоснование местного самоуправления, исходя из основных теорий местного самоуправления, его функций и зарубежного опыта;

- изучить нормативно- правовое обеспечение местного самоуправления в Казахстане;

- разобрать организационную структуру и финансово - экономические основы местного самоуправления в Республике Казахстан;

- исследовать аспекты участие населения в реализации местного самоуправления;

- разграничить функции местного государственного управления и местного самоуправления.

В данной работе я использовала в качестве методологической основы Конституцию, Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», так как они в настоящее время являются правовой основой местного самоуправления в Казахстане.

Конституция Республики Казахстан гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. Конституция признает местное самоуправление как обеспечение возможности принятия решений по вопросам местного значения населением самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения [1] .

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления [2] .

В соответствии с законодательством нашей страны органы государственной власти обязаны создать нужные правовые, организационные и материально-финансовые условия для развития местного самоуправления для реализации конституционных прав народа Казахстана. Это является составной частью общей стратегии развития казахстанской государственности.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. 1 Основные теории местного самоуправления

В середине XIX в. стали появляться первые теории, объясняющие сущность местного самоуправления. Чтобы определить места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие ранее и существующие сейчас теории и модели местного самоуправления. Традиционно выделяют следующие теории: теорию свободной общины (естественных прав общины) ; общественную (хозяйственную) теорию самоуправления; государственную теорию самоуправления; теорию дуализма муниципального управления [3, с. 12] .

Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его историю и теории, которые вытекают из этих взглядов, сформировавшиеся в XIX столетии. В сводном виде я представила их характеристику в таблице 1.

Таблица 1

Основные теории местного самоуправления

Теории

Основные признаки

Теории: 1. Теория свободной общины

Основные признаки: Община - естественно сложившийся организм, независимый от государства

Теории: 2. Общественная теория

Основные признаки: Строгое разграничение государственных и общинных дел

Теории: 2. 1. Хозяйственная теория

Основные признаки: Приоритет хозяйственной самостоятельности общины

Теории: 2. 2. Юридическая теория

Основные признаки: Приоритет юридической самостоятельности общины

Теории: 2. 3. Политическая теория

Основные признаки: Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы

Теории: 3. Государственная теория

Основные признаки: Общинные дела - это часть государственных дел, переданных для исполнения на места

Теории: 4. Теория дуализма

Основные признаки: Органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне

Теории: П р и м е ч а н и е - Таблица составлена автором

Далее рассмотрим теории конкретнее.

Стоит отметить, что именно немецкая юридическая школа внесла существенный вклад в развитие теории местного самоуправления. Она выдвинула теорию свободной общины. Основные положения немецких ученых при разработке теории заимствованы из бельгийского и французского права.

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, которая обосновывает сущность местного самоуправления. Она возникла в первой половине XIX в Германии. Ее создателями считаются Ж. -Г. Турэ, О. Ресслер, Э. Мейер, О. Лабанд. Данная теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, который не зависит от государства.

Основные идеи теории свободной общины Л. А. Велихов сформулировал следующим образом:

1) круг общинных дел отличается от дел государственных;

2) община является субъектом со специально принадлежащими ей правами, и поэтому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

3) должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют «общество», а не государство. Община имеет право на независимое и самостоятельное от центральной власти существование по своей природе [4, с. 124] .

Л. А. Велихов писал, что «в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы «государство в государстве». Необходимо также отметить, что развитие государства не может сохранить статус общин как абсолютно независимых и свободных от государства образований. Признавая необходимость государства и его главенства, следует констатировать, что абсолютная свобода и независимость общин была невозможна.

Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, необходимом союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным» [5, с. 4] .

Преимущества теории свободной общины: община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества в целом гораздо важнее государства.

Принципы:

1. Выборы членов органа местного самоуправления. Право голоса при данной системе имеет каждый член общины;

2. Все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы: поручения, данные центральной властью и собственные местные проблемы, которые решают органы местного самоуправления;

3. Государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом.

Государство было не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, оно должно лишь следить за тем, чтобы община не нарушала общие законы государства и не выходила за пределы своих полномочий. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.

Однако уже в конце XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной. Крупные территориальные единицы носили федеративный характер, то есть зависели от центра. При таком положении крайне сложно доказать независимость общин.

На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Эта теория также основывалась на идеи противопоставления общины и государства, однако немного подкорректировала ее.

Ее создателями считаются Р. Моль, В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке. Данная теория, выдвигавшая в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела свою суть в предоставлении местному обществу возможности самому ведать своими общественными интересами без вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались хозяйственная деятельность органов самоуправления, а не естественные права общины [6, с. 75] .

Общественная теория самоуправления имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какой аспект независимости общины от государства был выдвинут на первый план. Так, сторонники хозяйственной теории считали, что функции самоуправления являются сугубо хозяйственными. Это оправдывает экономическую самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного наблюдения за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными.

Сторонники юридической теории делали упор на то, что органы местного самоуправления являются органами общины, а не государства, поэтому необходимо было иметь выборные органы местного самоуправления в противоположность органам, которые назначает правительство.

Согласно политической теории самоуправление - это, прежде всего самостоятельность и независимость граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Все эти разновидности происходят из одной общей идеи строгого разделения общинных и государственных дел.

Р. Гнейст указывает в своей политической теории, что суть местного самоуправления заключается в бесплатной реализации полномочий почетными представителями местного населения, а выборность органов и должностных лиц местного самоуправления не является гарантией реальности местного самоуправления, его независимостью.

А. Токвиль утверждал, что «местное самоуправление - это залог от излишнего индивидуализма: равенство ставит всех людей в одну линию, не создавая между ними абсолютно никакой связи. Каждой территориальной единице должна быть предоставлена возможность жить собственной политической жизнью, чтобы граждане получали неограниченное количество стимулов к совместной работе и ежедневно ощущали свою зависимость друг от друга» [7, с. 56] .

А главной идеей в концепции А. Токвиля является идея о том, что первоисточником власти в стране является отдельные лица, добровольно вступающие в общины и управляющие своими делами, а не государство, представленное его представительными органами. Правительство рассматривалось им как сдерживающий фактор, который следует использовать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива общины оказывается бессильна.

Далее в середине XIX в. формируется новая теория - государственная теория самоуправления. Ее основоположниками были немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст.

Государственная теория рассматривала местное самоуправление как часть государственного устройства и исходила из невозможности строгого разграничения государственных и общинных дел.

Как отмечал Л. А. Велихов «государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, если быть точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения любое управление публичного характера это дело государственное, и, следовательно, тот, кто исполняет обязанности по вопросам местного управления, исполняет и задачи государства. Не отделение местного общества от государства, а, наоборот, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям и составляет главный смысл местного самоуправления».

Согласно этой теории общинные дела являются частью государственных дел, которые были переданы для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера это дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на данной теории.

Государственная теория самоуправления доказывает, что самоуправление является частью государственного управления, в результате чего все полномочия его органов передаются от государства. Сторонники этой теории считают, что главы органов местного самоуправления назначаются вышестоящими органами и поэтому не являются независимыми [8, с. 34] .

Государственный аппарат слишком сложен, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому он часть своих полномочий передает земствам. Лоренц фон Штейн сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Он считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Таким образом органы местного самоуправления решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины.

Но Гнейст в свою очередь заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, который выбран представителем в муниципалитет, по сути, не является самостоятельной фигурой. На его решения вполне может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.

Как показала практика реализации этой теории, в крайнем случае, она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, полную реализацию на местном уровне принимаемых «наверху» решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей и не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальные возможности осуществлять управление местными делами. Должностные лица (местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, а ориентируются на указания, которые получают с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (концентрация на проблемах другого порядка, удаленность и др. ) вряд ли может полностью представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от решений, которые требуются.

Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления.

Последняя из теорий гласит, что местное самоуправление не устанавливается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное право населения» на осуществление полномочий по самостоятельному решению местных дел. При этом создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и другие подобные вопросы регулируются государством.

Сторонниками этой теории были Т. Маунц, О. Зеевальд и другие ученые. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления, то есть в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны и независимы в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне.

Тем не менее, у данных теорий есть нечто общее:

- во-первых, местное самоуправление, связанное с государственным управлением, является продолжением реализации контроля со стороны государства за местными делами;

- во-вторых, в управлении делами на местах участвуют не только высокопоставленные государственные служащие, но и местные общины и их представители;

- в-третьих, местное самоуправление имеет разную степень независимости [9, с. 26] .

Б. Н. Чичерин писал: «Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный… Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве» [10, с. 87] .

По мнению Н. С. Тимофеева, дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер [11, с. 81] .

Несмотря на продолжающееся противостояние взглядов, на понимание сущности местного самоуправления, в последнее время в научной литературе получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления. Представители данной теории пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местных органов власти.

Согласно теории дуализма, местное самоуправление несет в себе оба принципа: государственный и общественный, то есть, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственно-административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - законным выражением идей местных сообществ. Местное самоуправление можно рассматривать как особый, специфический уровень исполнительной и представительной власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно учитывает интересы населения.

... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.