Конституционно-правовой статус исполнительной власти в Республике Казахстан
РЕФЕРАТ
Дипломная работа на тему Конституционно-правовой статус исполнительной власти в Республике Казахстан.
Целью работы явилось исследование законодательства Республики Казахстан регулирующего правовой статус исполнительных органов власти страны.
В разделе 1 работы изложены понятие исполнительных органов власти и его система в РК, а также конституционно-правовые основы его закрепления.
В разделе 2 раскрыты конституционно-правовые основы правового статуса высшего исполнительного органа власти РК, центральных и местных исполнительных органов власти Казахстана.
Ключевые слова, характеризующие содержание дипломной работы: Конституция, исполнительная власть, принцип разделения государственной власти, Правительство, центральные органы власти, министерство, агентства, Аким, Акимат, местные исполнительные органы власти.
Выводы и предложения указаны на страницах работы.
Объем работы составляет 66 страниц.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1. Теоретико-правовые вопросы исполнительной власти 5
Понятие и место исполнительной ветви власти в системе разделения властей 5
Конституционные основы организации исполнительной власти Республики Казахстан 11
2. Система исполнительной власти Республики Казахстан 17
2.1 Конституционно-правовой статус Правительства Республики Казахстан 17
2.2 Конституционно-правовой статус центральных исполнительных органов власти Республики Казахстан 22
2.3 Конституционно-правовой статус местных исполнительных органов власти Республики Казахстан 34
3.Зарубежный опыт организации и деятельности исполнительной власти 43
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 62
Список использованной литературы 64
ВВЕДЕНИЕ
В Казахстане, особенно после принятия Конституции РК 1995 г., в положении субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, очень многое изменилось. Вместо термина государственное управление Конституция РК ввела в оборот понятие исполнительная власть. Соответствующие государственные институты называются органами исполнительной власти, входят в самостоятельную ветвь единой государственной власти, организационно не подчиняются представительным органам, а взаимодействуют с ними в рамках механизма сдержек и противовесов. Исполнительные органы четко разделены на центральные и местные, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. При этом управленческие элементы присутствуют в функционировании законодательной и судебной ветвей власти. Они носят большей частью вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на эти ветви государственных функций.
Глубокое реформирование политических отношений, поступательное развитие, и, прежде всего, в экономической сфере, востребовало новые принципы организации и деятельности государственной администрации. Особенно актуальным стал вопрос переноса центра тяжести с преимущественно административно-командных методов управления на иные, характерные для рыночной организации экономики и демократического устройства общества.
Для решения крупных проблем государственного строительства разработана Стратегия Казахстан-2030. В результате ее досрочного осуществления в Казахстане была выстроена в целом достаточно стройная система исполнительной власти.
В хронологии системных преобразований государственной власти в целом и ее исполнительной ветви, в частности, знаковым стал 2007 год. Законом РК от 21 мая были внесены существенные изменения в Конституцию страны, направленные на развитие демократических основ политической системы, в том числе и посредством новых отношений между победившей на выборах в Мажилис Парламента политической партией и Правительством, усиления подотчетности и подконтрольности членов Правительства перед депутатами Парламента. По существу аналогичные отношения институциализируются и на местном уровне.
Только за 2007-2010 годы Президентом РК изданы значимые для административной реформы акты (например, Указы Президента РК: от 19 марта 2010 г. №954 О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы; от 18 июня 2009 г. № 827 О Системе государственного планирования в Республике Казахстан; от 24 июня 2009 г. №832 О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан; от 13 января 2007 года №273 О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан и др.). Исходя из них, реализуется ряд приоритетов.
Наряду с безусловными положительными сущностными результатами при строительстве принципиально новой государственности, встречаются значительные сложности, носящие объективный и субъективный характер. Многие из них связаны с процессом всесторонней модернизации общественного строя, меняющимися научными и идеологическими представлениями, уходящими в прошлое одними и возникающими другими вызовами и рисками в глобальном и региональном масштабах. В связи с отсутствием глубокого научного осмысления проблем государственного управления и исполнительной власти теоретиками государства и права, в том числе конституционного и административного, отдельные начала концепции современной исполнительной власти остались либо на прежнем уровне советского государствоведения, либо были механически поверхностно обновлены некоторыми выводами буржуазной науки.
Соответственно юридической основе противоречиво и формирование правоприменительной практики. Более того, ситуация осложнена различным пониманием одних и тех же базовых начал учеными-юристами и элитными лидерами-экономистами. Эффективное реформирование сферы исполнительной власти затрудняют и тактические сложности, упущения и недостатки.
Рекомендации государствоведения призваны работать на перспективу, а его пожелания - носить упреждающий характер.
Указанными обстоятельствами определяется повышенная актуальность настоящей темы.
1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ИСПОНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1 Понятие и место исполнительной ветви власти в системе разделения властей
Власть представляет собой социальный институт, некое социальное объединение, дистанцированное от индивидов, его составляющих. Её системное качество - институциональность, концентрированно воплощающее и выражающее свойства этого социального объединения как целого, не сводимо ни к сумме свойств составляющих элементов (индивидов), ни к самой сумме индивидов. Институциональность власти обеспечивается не только социальной иерархией, объективно предполагающей лидерство одних и подчиненность других, но и единством различных начал, органически увязанных в целостную систему институтов и учреждений.
К признакам государственной власти относятся: целенаправленная организованность; территориальность; легальность и правосубъектность; суверенность; сверхинституциональность; публичность; всеобщность, универсальность, сложность, функциональные особенности [1].
При этом государственная власть - это, прежде всего, целенаправленно организованная (упорядоченная) власть, более чем любая другая форма власти. Почти все ее коллективные (коллегиальные) субъекты, а также органы и учреждения, как правило, представляют собой организации особого рода - властно-государственные организации, отличные от других. Дезорганизация государственной власти, ее органов и учреждений, как правило, приводит к дезорганизации государства, его территории, деятельности и отношений его членов, в результате чего государственная власть и государство перестают быть тем, чем они были, то есть государственной властью и государством.
Государственная власть есть суверенная власть, то есть автономная, самостоятельная, независимая, верховная власть. Она в определенной мере выделена из системы всех других отношений членов данного государства, отчуждена, автономна, самостоятельна от них и всех других форм власти. Она периодически является для той или иной части членов государства объектом формирования и регулирования, а также средством, инструментом использования в тех или иных интересах. Все ее субъекты в определенной мере независимы от объектов. Они имеют возможность выполнять и определенные властные функции. Как таковые, субъекты государственной власти отчуждают, отделяют эти властные функции от всех остальных членов государства. Конечно, автономность и независимость государственной власти и ее субъектов относительна. Она определяется, прежде всего, правовой ограниченностью, открытостью, публичностью государственной власти и деятельностью ее субъектов, а также мерой поддержки со стороны остальных членов данного государства. Особенно заметно это проявляется в развитых государствах, в которых субъекты государственной власти могут эффективно выполнять свои функции лишь при ее поддержке объектами. В современном мире все субъекты и объекты государственной власти взаимозависимы друг от друга.
Субъекты государственной власти обладают правом и несут обязанность представлять интересы каждого, кто является членом их государства, а не только и не столько интересы какой-то части общества, ориентируясь только на оценки и поддержку этой части. С другой стороны, и это принципиально важно, они должны выражать не только интересы государства, нации в целом, общегосударственные, общенациональные интересы, но и интересы каждого его отдельного, индивидуального члена, этноса, класса, а также общечеловеческие интересы. Обеспечить солидарность, согласованность, единство, общность всех этих интересов - обязанность субъектов государственной власти, равно как и государства в целом. Субъекты государственной власти должны вовремя распознавать и разрешать, преодолевать противоречия и конфликты на почве различных интересов, не доводить их до крайностей.
Для обеспечения нормальной жизнедеятельности, прогрессивного развития общества требуется объединить различные интересы на благо общества, на общее благо. Решить эту задачу возможно, лишь сочетая выгоду (личный интерес, потребности, ценность) с общественной выгодой (социальными потребностями, ценностями). Такое соединение достигается благодаря существованию в обществе правил поведения (норм) и государства (власти), которое бы устанавливало, охраняло и проводило в жизнь эти нормы.
Государственная власть, которую осуществляют те или иные субъекты в ее органах и учреждениях, как правило, делегирована им объектами - гражданами соответствующего государства. Государственные органы и учреждения, а также занятые в них субъекты опосредуют собой потенциальную или реальную власть других членов этих государств - ее объектов. В конституционном идеале она, следовательно, есть власть, которая выступает не как непосредственная власть, а как власть, делегированная членами государства другим его членам - его субъектам, органам и учреждениям, как власть, опосредованная этими субъектами, органами и учреждениями.
Властные органы государства - это те и только те его части, элементы, в которых сосредоточены государственные властные функции и выполняющие эти функции субъекты государственной власти. Они могут учреждать и учреждают свой собственный аппарат, то есть свою собственную систему властных государственных учреждений - функциональных организаций, субъекты которых выполняют властные функции, определенные государством или его органами. Последние представляют собой особые организации, специально созданные для достижения их работниками специфических общих единых целей путем распределения и координации, упорядочения, согласования между ними единой совместной деятельности, ее средств-ресурсов - людских, материальных, информационных, финансовых, временных, пространственных, и результатов - продуктов на основе формализованных правил, норм и образцов.
Государственная власть - это публичная власть, открытая для общества и государства, народа и нации, связанная с ними. Она есть власть, действующая от имени государства и нации, а также от имени общества и народа. По мнению В.Е. Чиркина, как социальная, государственная власть является не частной, как это имеет место, к примеру, в семье, не корпоративная, как в организации, а публичная [2, с.83]. Это - власть, действующая от имени всего общества. Не совпадая с обществом, она выступает от его имени, от имени всего народа.
Субъекты государственной власти, используя свои права и выполняя обязанности, могут и должны обеспечить, с одной стороны, объединение, интеграцию всех членов своего государства, его целостность, суверенность, автономность, самостоятельность, независимость и стабильность, сохранение, а, с другой стороны, его устойчивое развитие - закономерное направленное изменение. Властные функции реализуются посредством конкретной деятельности субъектов государственной власти, а также работников государственного аппарата, которые являются опорой субъектов государственной власти. Все многообразие властной деятельности обычно сводится к трем группам: законодательно-представительная, исполнительно-распорядительная и судебная деятельность.
Именно в соответствии с этим делением все властные органы государства и властные государственные учреждения, должности в них и занимающие их субъекты, а также виды (ветви) самой государственной власти подразделяются на законодательно-представительные, исполнительно-распорядительные и судебные органы и учреждения. В законодательно-представительных органах и учреждениях доминирует законодательно-представительная деятельность, а также ее субъекты, которые, представляя интересы государства, его граждан, предприятий, учреждений, организаций, регионов, принимают общеобязательные законы. В исполнительно-распорядительных органах и учреждениях доминирует исполнительно-распорядительная деятельность, а также ее субъекты, которые, исполняя законы, сами принимают обязательные для исполнения распоряжения (нормативные и индивидуальные акты). В судебных органах доминирует судебная деятельность.
Исходя из изложенного, государственная власть - это власть, субъекты которой по отношению к собственному государству, всем его членам и подсистемам выполняют следующие внутренние и внешние функции:
1) аккумулируют, согласовывают, интегрируют, представляют, выражают и защищают личностные, социально-групповые, этнические, общегосударственные, (общенациональные), общечеловеческие интересы граждан в экономической, социальной, политической, культурной сферах ,как внутри, так и вовне данного государства, обеспечивают создание необходимых условий для их реализации;
2) регулятивные, или организационно-управленческие функции - функции организации, упорядочения, координации, согласования, регулирования общей деятельности и общих дел всех членов данного государства во всех его подсистемах;
3) мобилизационные функции - функции мобилизации необходимых ресурсов как внутри, так и вовне данного государства, в частности, функции сбора налогов, формирования и использования общего бюджета финансов, других материальных, людских, информационных ресурсов, функция изготовления денежных знаков;
4) функция обеспечения объединения, интеграции всех граждан данного государства, его целостности, суверенности, автономности, самостоятельности, независимости, отделения от других общностей, объединений и организаций и стабильности, устойчивости и сохранности;
5) функции обеспечения устойчивого развития, необратимого, закономерного, направленного изменения данного государства в целом, всех его подсистем и граждан.
Ветвь государственной власти - это наиболее крупное организационно-функциональное членение при построении государственного аппарата, понимая слова государственный аппарат в широком смысле. Ветвь включает органы, должностных лиц, функции, полномочия, компетенцию и т.д. Дальнейшие классификации осуществляются внутри понятия ветвь.
Известный российский конституционалист А.С.Автономов под ветвью государственной власти понимает один или несколько государственных органов, образующих в рамках единого государственного механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для выполнения присущих ей функций. Относительная независимость ветви власти обеспечивается и особым порядком формирования относимых к ней государственных органов (органа) в зависимости от характера их деятельности, и внутренней самостоятельностью в ходе организации работы данной системы (подсистемы государственного механизма власти), и особым порядком взаимодействия с гражданами, и обособленностью выполняемых функций, причем при выполнении этих функций данные органы (орган) незаменимы, и финансированием непосредственно из бюджета [3, с,74-75].
Весьма показательным представляется подход к определению ветвей власти через подсистему государственных органов А.А. Чернякова. По его мнению, законодательная власть - ветвь независимой государственной власти, представляющей в лице парламента единство и суверенитет народа, осуществляющей на основе полномочий законотворческие и иные функции, предусмотренные конституцией конкретной страны. Конституционный статус законодательной власти определен Конституцией (раздел IV) и конституционным законом Республики Казахстан О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов от 16 октября 1995 года с изменениями и дополнениями от 6 мая 1999 г. [4, с.59]. Исполнительная власть - ветвь самостоятельной государственной власти, осуществляемая правительством, министерствами, ведомствами, иными исполнительными органами на основе делегирования полномочий, установленных пределами конституции конкретной страны. Конституционный статус исполнительной власти определен Конституцией (раздел V), Конституционным законом О Правительстве Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года, иными нормативными правовыми актами. Так, законом О местном государственном управлении в Республике Казахстан от 23 января 2001 г. акиматы (как местное представительство) входят в единую системы исполнительных органов Республики Казахстан [4, с.74].
Г.С. Сапаргалиев утверждает: Правительство Республики Казахстан является самостоятельной ветвью государственной власти и олицетворяет исполнительную власть государства [5, с.377].
Исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, представленной в виде системы исполнительных органов, наделенных собственной компетенцией. Не будет большим преувеличением утверждение о том, что выделенные и тезисно рассмотренные выше характеристики государственной власти: целенаправленная организованность; территориальность; легальность и правосубъектность; суверенность; сверхинституциональность; публичность; всеобщность, универсальность, сложность, а также функциональные особенности в наиболее концентрированном виде проявляются именно в исполнительной ветви власти. Именно исполнительная ветвь власти в лице соответствующих органов и организаций обеспечивает единство государственной власти и целостность государства, возможность целевого и эффективного использования материальных, финансовых и людских ресурсов общества, порядок в стране.
На наш взгляд, в определении данного понятия в широком, более общеупотребительном смысле правильно отмечается один из важных признаков исполнительной власти - ее иерархичность. В то же время говорить об органах исполнительной власти лишь как о системе органов государственного управления недостаточно, ибо не выявляется их специфика. Ведь, как нами было показано ранее, в широком значении этого слова государственное управление осуществляют не только исполнительные органы, но и законодательные, представительные органы на местах, контрольные органы. Упомянутая цель - создание условий для нормального функционирования общества - также не специфическая цель исполнительной власти, а ее преследуют все органы государства. Формулировка исполнительной власти в узком смысле скорее характеризует элемент исполнения, который существует во всех организациях, имеющих внутреннее строение.
Что же касается самого термина исполнительная власть, то необходимо отметить, что его не всегда признают удачной альтернативой термину государственное управление. Основным аргументом, составляющим такую позицию, служит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах.
Д.Н. Бахрах выделяет еще такой признак, как специфика целей и принципов исполнительной власти. Ее главными целями являются: 1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства; 2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны; 3) создание условий для реализации гражданами и организациями прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей [6, с.61].
Наряду с вышеперечисленными чертами исполнительной власти, следует также назвать и единство системы исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Республики Казахстан и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы.
Властно-оперативный характер - еще одно свойство исполнительной власти, указывающее на повседневную, осуществляемую постоянно деятельность органов, ее составляющих, позволяющую им достаточно быстро и своевременно воздействовать на управляемые объекты.
Исполнительная власть с точки зрения разделения властей признает как бы первичный характер законодательной власти, поскольку она избирается непосредственно народом. Исполнительная и судебная ветви свою легитимацию получают из того же источника, но, как правило, опосредованно через законодательную власть. Это характерно для стран с парламентарной или смешанной формами правления. Однако к тем странам, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым или косвенным голосованием населения, данный аргумент неприменим, ибо обе ветви власти имеют мандат народа.
Ведущее положение законодательной власти определяется и верховенством закона, а также действием во времени: сначала избирается законодательная власть, а затем на высшем уровне формируются структуры исполнительной и судебной власти.
В то же время распорядительный характер исполнительной власти вызывает ее стремление к авторитаризму, освобождение из-под контроля со стороны других ветвей власти, разбуханию и бюрократизации ее аппарата, росту коррупции среди ее чиновников. В этой связи особенно актуальным становится организация эффективного законодательного и судебного контроля в отношении органов исполнительной власти.
Названные признаки исполнительной власти дают возможность сформулировать ее более полновесное определение.
Исполнительная власть - это важнейшая самостоятельная ветвь государственной власти, представляющая собой подзаконную, властно-оперативную, организационно-распорядительную, творческую, направленную на обеспечение исполнения Конституции, законов, указов Президента, решение политических и социально-экономических вопросов развития страны деятельность единой системы органов государственного управления общей и специальной компетенции, наделенных правом издавать акты общеобязательного значения на всей территории страны или соответствующей административно-территориальной единицы в целях полной реализации гражданами своих прав и свобод, создания наиболее благоприятных условий для достойного уровня жизни народа. Данное определение представляется наиболее удачным, поскольку в нем характеристика исполнительной власти приводится через особенности соответствующего вида деятельности. Вместе с тем, К.Б. Сафиновым вновь акцентируется внимание на органах государственного управления общей и специальной компетенции, тогда как в соответствии с Конституцией РК 1995 г. необходимо использовать термины исполнительные органы или органы исполнительной власти [7, с.62].
Исполнительная власть составляет в государстве наиболее разнообразную и разветвленную систему. Исполнительные органы осуществляют государственное управление во исполнение законов, принятых парламентом. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, направлены на исполнение закона и не должны ему противоречить. Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему с жесткой подчиненностью. Эта система опирается на значительные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные лица имеют распорядительные полномочия. Помимо этого, исполнительная власть опирается на силовые структуры (армия, милиция и т.д.), и при недостаточном контроле со стороны общества возможна узурпация исполнительными органами полноты власти.
1.2 Конституционные основы организации исполнительной власти Республики Казахстан
Конституция РК (п. 4 ст. 2) определяет исходные положения о наличии в стране исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти, осуществляемой государственными органами, имеющими свою систему и самостоятельную компетенцию.
Указанные положения получили свое дальнейшее развитие в конституционных нормах, определяющих статус высших государственных органов, в том числе Правительства РК, их компетенцию, порядок формирования (разделы III, IV, V, а также VI, VII и VIII Конституции РК).
Особое значение имеют нормы Конституции РК, на основе которых можно проследить определенную систему сдержек и противовесов во взаимодействии ветвей власти и представляющих эти ветви систем государственных органов в целях обеспечения механизма реализации принципов демократического, светского, правового и социального государства, народовластия, приоритета прав и свобод человека и гражданина (данные вопросы будут предметно рассмотрены в разделе 2 настоящей диссертации).
Исполнительная власть реализуется самостоятельной системой органов, главная функция которых - обеспечить государственное управление (в узком, специальном смысле этого термина) в форме исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой на основании и во исполнение закона и направленной на повседневное оперативное решение основных вопросов экономической и социально-культурной жизни общества, на обеспечение безопасности личности, общества и государства, охрану жизни и здоровья, прав и законных интересов граждан, охрану всех видов собственности, на борьбу с преступностью и Особенности исполнительной власти, ее задачи, функции получили закрепление в статьях 64-70 Конституции РК. Не меньшее значение для организации исполнительной власти, системы и компетенции ее центрального, регионального и местного уровней имеют нормы статей 85-89.
Особо следует отметить обязанности и ответственность органов исполнительной власти, вытекающие из логики практически всех норм раздела II Конституции РК о правах и свободах человека и гражданина, поскольку согласно п.2 ст.12 Конституции РК права и свободы человека определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов, а, следовательно, всю деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечивается судами.
Реализация функций исполнительной ветви власти обусловливает необходимость соответствующего законодательного регулирования деятельности системы органов исполнительной власти. Естественно, что приоритетными в законодательном регулировании являются нормы Конституции РК, а также нормы, вытекающие из положений и принципов Конституции, конституционных законов, кодексов и обычных законов.
Назовем в этой связи кодексы Республики Казахстан: Бюджетный кодекс; Водный кодекс; Лесной кодекс; Земельный кодекс; Экологический кодекс; Кодекс о здоровье народа и системе здравоохранения; Трудовой кодекс, многочисленные законодательные акты о социальном обеспечении. Особую группу законов, устанавливающих функции и полномочия государственных органов, исходя из требований Конституции РК, составляют законодательные акты в сферах государственного регулирования и управления отраслями экономической сферы, технического регулирования, осуществления государственных регистрационных процедур, лицензирования и пр.
Отметим также, что Конституция РК предусматривает уровень законодательного регулирования деятельности как системы органов исполнительной власти, так и отдельных звеньев системы органов исполнительной власти (Правительства РК). Сравнительный анализ полномочий Правительства РК как органа, на который Конституция РК возложила осуществление исполнительной ветви власти (ст.ст.64, 66) и тем самым политическую ответственность за реализацию функций исполнительной власти, и полномочий Президента Республики и Парламента, позволяет охарактеризовать установленный Конституцией механизм взаимодействия соответствующих властных структур в рамках единой государственной власти в стране.
Конституция РК основывается на идеологии приоритета прав и свобод человека и гражданина. Естественно, что этот конституционный принцип, закрепленный в п. 1 ст. 1 Конституции РК, находит свою реализацию не только в нормах первого раздела Основного Закона, но и в нормах последующих ее разделов.
Особого анализа с точки зрения задач и функций органов исполнительной власти требуют положения раздела II Конституции. Охраняя и защищая права человека и гражданина, обеспечивая их реализацию, эти положения одновременно обусловливают определенные ограничения административной деятельности органов исполнительной власти, особенности ее силовых подразделений и материальных придатков.
На базе Конституции определены гарантии прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти. Имеется в виду, прежде всего, Конституционный закон о Правительстве. В ст.9, конкретизирующей положения Конституции в части компетенции Правительства Республики, наряду с иными полномочиями, закреплено, что оно:
- разрабатывает основные направления государственной социально-экономической политики, стратегические и тактические меры по ее осуществлению; государственные программы;
- разрабатывает и реализует индикативные планы социально-экономического и научно-технического развития; мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды;
- вырабатывает и организует государственную политику ценообразования; устанавливает номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются регулируемые государством цены;
- определяет систему и условия оплаты труда, социальной защищенности граждан, государственного социального обеспечения и социального страхования;
- определяет и реализует государственную политику по развитию науки и техники, внедрению новых технологий, культуры, образования, здравоохранения, туризма и спорта;
- обеспечивает реализацию правовой политики; разрабатывает и реализует меры по охране и защите прав и свобод граждан, обеспечению законности и правопорядка, безопасности и обороноспособности Республики, территориальной целостности и охраны государственных границ Республики.
Тем самым на Правительство РК - государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, возглавляющий систему исполнительных органов и осуществляющий руководство их деятельностью, возложено исполнение государственных функций и обязанностей по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 1 Конституции РК.
Отдельные статусные аспекты Правительства, касающиеся в первую очередь пребывания исполнительной ветви власти в отношениях единой и разделенной государственной власти, механизма сдержек и противовесов, закреплены в конституционных законах о Президенте РК, о Парламенте и статусе его депутатов и о судебной системе и статусе судей.
Во многих законах и подзаконных нормативных правовых актах установлены обязанности и права органов исполнительной власти и их должностных лиц по отношению к гражданам и их организациям.
В числе отраслевых законов, например: О средствах массовой информации; О языках в Республике Казахстан; О гражданстве Республики Казахстан; О правовом положении иностранцев; О свободе вероисповедания и религиозных объединениях; О политических партиях; О профессиональных союзах; О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан; Об обращениях граждан и юридических лиц; Об административных процедурах; О связи; Об образовании; О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности; О государственной молодежной политике в Республике Казахстан; О промышленной безопасности на опасных производственных объектах; О чрезвычайном положении; О правах ребенка в Республике Казахстан; О ветеринарии; О геодезии и картографии; О физической культуре и спорте; О радиационной безопасности населения и многие другие.
Законодательно закрепленные цели и задачи государства в различных областях жизни довольно подробно конкретизируются в таких документах, как государственные концепции и программы. В юридической литературе юридические свойства и особенности актов, именуемых государственные концепции, практически не изучены. В Казахстане единственным исследованием является анализ данного вопроса, проведенный Б.А. Мухамеджановым [8, с.105-113].
Авторы исследований, посвященных источникам конституционного и административного права, относительно этих правовых документов хранят молчание, либо говорят о них вскользь. Однако представляется, что именно у названных актов есть большой потенциал, позволяющий конкретизировать закрепленные Конституцией цели и задачи государства во всех сферах жизни. Но этот потенциал может быть реализован только при условии устранения несоответствия между содержанием и юридической формой, в которую облекаются государственные концепции и программы.
Конституция РК, определяя основные принципы организации и деятельности исполнительной власти, не регулирует исчерпывающим образом функций и компетенции всех ее структурных звеньев и тем самым открывает возможность устранения недостатков и совершенствования деятельности органов исполнительной власти по реализации конкретных задач государственного управления с учетом объективных факторов политического и социально-экономического развития страны.
В соответствии с Конституцией РК 1995 г. государственная власть в Казахстане осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым был осуществлен переход от признаваемого ранее разделения труда внутри государственного аппарата к разделению властей, причем такой переход фактически произошел еще в 80-е гг., т.е. до принятия Конституции, в которой и получил окончательное формальное закрепление.
На первом этапе - с 1991 года по 1995 год - с момента реальной независимости до принятия Конституции суверенного Казахстана политика и практика сосредоточились на преодолении дезинтеграционных процессов, формировании фундамента казахстанской государственности, переходе от диктата однопартийности к политическому плюрализму, создании основ демократического развития. На этом этапе становления государственности, когда необходимы были решительные антикризисные меры, объективно был сделан выбор в пользу концентрации властных полномочий по вертикали исполнительной власти. Такой подход был абсолютно оправдан и в силу внутренних условий, и в контексте внешней ситуации. И эту правоту подтвердила история. Принцип - сначала экономика, а потом политика - полностью оправдал себя. Учеными доказано, что подлинные демократии при уровне ВВП на душу населения ниже трех тысяч долларов существуют недолго. Если же этот показатель превышает шесть тысяч долларов, демократия становилась жизнеспособной.
На втором этапе - с 1995 по 2000 годы - основной заботой стало создание и укрепление современных демократических институтов, формирование новой политической культуры на основе Конституции, принятой народом на референдуме в 1995 году. Конституция страны позволила пройти большой путь, связанный не только с глубокими экономическими, но и политическими преобразованиями. С помощью нового национального законодательства суверенного Казахстана был создан прочный фундамент для преобразования Казахстана в страну, в которой действуют реальные демократические институты, где гарантируются права и свободы граждан. Достигнутые на этом этапе положительные результаты позволили продолжить дальнейшее демократическое развитие Казахстана, обеспечение прав и свобод граждан, вовлечение широких слоев населения в политические преобразования.
Третий этап - с 2001 по 2006 годы - стал убедительным доказательством правоты избранной стратегии. За этот период был обеспечен социально-экономический прорыв и Казахстан стал региональным лидером. Состоялась казахстанская государственность. На повестку дня вышли принципиально более высокие общественные задачи. Современные вызовы и угрозы настоятельно потребовали более динамичной модернизации всей системы социально-экономических и общественно-политических отношений. За эти годы принимались меры по расширению полномочий местных органов, разграничению компетенции между уровнями государственного управления. В практику работы Парламента было введено обсуждение кандидатур членов Правительства на заседаниях профильных парламентских комитетов. По моей инициативе начались регулярные отчеты акимов перед населением. Совершенствовались выборное законодательство и практика. Началась глубокая административная реформа, направленная на создание качественных государственных услуг, повышение подотчетности и прозрачности исполнительной власти. В этот период активно обсуждались и вырабатывались рекомендации по вопросам совершенствования законодательства о выборах, политических партиях, СМИ, разграничения полномочий между уровнями государственного управления, совершенствования судебной системы и статуса судей. Все это было сделано в рамках Общенациональной программы политических реформ. Таким образом, этот период развития страны стал одним из самых важных в историй становления исполнительной власти в Республике Казахстан.
Законами РК от 7 октября 1998 г. и от 21 мая 2007 г. в действующую Конституцию РК были внесены существенные изменения и дополнения. В целом подверглись коррективам конституционные основы политической системы, направленные на укрепление роли политических партий, расширение возможностей представительной системы, усиление роли Парламента в его взаимоотношениях с Правительством; по объединению партийного парламентского большинства, Правительства с победившей на парламентских выборах политической партии, а также по усилению роли и возможностей маслихатов. В целом произошла значительная либерализация функционировавшей ранее президентской формы правления, в том числе ее опор в гражданском обществе.
2 СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
2.1 Конституционно-правовой статус Правительства Республики Казахстан.
Согласно ст. 1 Конституционного закона о Правительстве [9] Правительство является коллегиальным органом, которое осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.
Основы его правового положения, состав, порядок формирования определяются Конституцией РК, вышеуказанным конституционным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Республики.
Правительство образуется Президентом Республики в составе Премьер-министра Республики Казахстан, заместителей Премьер-министра, руководителей Канцелярии Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Республики.
Премьер-министр РК назначается Президентом с согласия Мажилиса Парламента. При этом Законом от 21 мая 2007 г. [10] Глава государства должен соблюсти два условия: во-первых, провести предварительные консультации с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента; во-вторых, внести на рассмотрение Мажилиса кандидатуру Премьер-министра Республики. Другие члены Правительства назначаются Президентом по представлению Премьер-министра. Данное правило не распространяется на назначение министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции, при этом представление Премьер-министра не требуется.
Премьер-министр обладает особым статусом. Согласно ст. 67 Конституции и ст. 19 Конституционного закона о Правительстве, Премьер-министр: 1) организует работу Правительства и распределяет функциональные обязанности между членами Правительства; 2) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в отношениях с Президентом Республики, Парламентом, Конституционным Советом, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, другими государственными органами; 3) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в международных отношениях и подписывает межправительственные договоры и соглашения; 4) вносит Президенту Республики предложения: о структуре и составе Правительства; об образовании, реорганизации и упразднении министерств и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства; по кандидатурам для назначения на должность министра, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; об освобождении от должности министра, в том числе не согласного с проводимой Правительством политикой или не проводящего ее, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; 5) представляет на утверждение Президенту РК единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики; 6) докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства; 7) заслушивает отчеты членов Правительства, руководителей центральных и местных исполнительных органов; 8) выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правительства. Исходя из положений Закона РК от 21 мая 2007 г., Конституционным законом РК от 19 июня 2007 г. в Конституционный закон о Правительстве внесен ряд изменений, в частности, упразднен институт представления Премьер-министром Парламенту доклада о программе Правительства. Теперь перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-министр ставит вопрос о доверии Правительству. В случае выражения доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено Президентом Республики (ч.2 п.1 ст. 70 Конституции РК).
Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации, за исключением случаев, когда это является их должностными обязанностями в соответствии с законодательством. Члены Правительства не могут быть одновременно депутатами представительного органа.
Деятельность Правительства охватывает по существу все стороны жизни общества. Его основные направления деятельности (функции) предусмотрены в Конституции и в ст. 9 Конституционного закона о Правительстве, согласно которым оно компетентно: 1) разрабатывать основные направления государственной социально-экономической политики, стратегические и тактические меры по ее ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Дипломная работа на тему Конституционно-правовой статус исполнительной власти в Республике Казахстан.
Целью работы явилось исследование законодательства Республики Казахстан регулирующего правовой статус исполнительных органов власти страны.
В разделе 1 работы изложены понятие исполнительных органов власти и его система в РК, а также конституционно-правовые основы его закрепления.
В разделе 2 раскрыты конституционно-правовые основы правового статуса высшего исполнительного органа власти РК, центральных и местных исполнительных органов власти Казахстана.
Ключевые слова, характеризующие содержание дипломной работы: Конституция, исполнительная власть, принцип разделения государственной власти, Правительство, центральные органы власти, министерство, агентства, Аким, Акимат, местные исполнительные органы власти.
Выводы и предложения указаны на страницах работы.
Объем работы составляет 66 страниц.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1. Теоретико-правовые вопросы исполнительной власти 5
Понятие и место исполнительной ветви власти в системе разделения властей 5
Конституционные основы организации исполнительной власти Республики Казахстан 11
2. Система исполнительной власти Республики Казахстан 17
2.1 Конституционно-правовой статус Правительства Республики Казахстан 17
2.2 Конституционно-правовой статус центральных исполнительных органов власти Республики Казахстан 22
2.3 Конституционно-правовой статус местных исполнительных органов власти Республики Казахстан 34
3.Зарубежный опыт организации и деятельности исполнительной власти 43
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 62
Список использованной литературы 64
ВВЕДЕНИЕ
В Казахстане, особенно после принятия Конституции РК 1995 г., в положении субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, очень многое изменилось. Вместо термина государственное управление Конституция РК ввела в оборот понятие исполнительная власть. Соответствующие государственные институты называются органами исполнительной власти, входят в самостоятельную ветвь единой государственной власти, организационно не подчиняются представительным органам, а взаимодействуют с ними в рамках механизма сдержек и противовесов. Исполнительные органы четко разделены на центральные и местные, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. При этом управленческие элементы присутствуют в функционировании законодательной и судебной ветвей власти. Они носят большей частью вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на эти ветви государственных функций.
Глубокое реформирование политических отношений, поступательное развитие, и, прежде всего, в экономической сфере, востребовало новые принципы организации и деятельности государственной администрации. Особенно актуальным стал вопрос переноса центра тяжести с преимущественно административно-командных методов управления на иные, характерные для рыночной организации экономики и демократического устройства общества.
Для решения крупных проблем государственного строительства разработана Стратегия Казахстан-2030. В результате ее досрочного осуществления в Казахстане была выстроена в целом достаточно стройная система исполнительной власти.
В хронологии системных преобразований государственной власти в целом и ее исполнительной ветви, в частности, знаковым стал 2007 год. Законом РК от 21 мая были внесены существенные изменения в Конституцию страны, направленные на развитие демократических основ политической системы, в том числе и посредством новых отношений между победившей на выборах в Мажилис Парламента политической партией и Правительством, усиления подотчетности и подконтрольности членов Правительства перед депутатами Парламента. По существу аналогичные отношения институциализируются и на местном уровне.
Только за 2007-2010 годы Президентом РК изданы значимые для административной реформы акты (например, Указы Президента РК: от 19 марта 2010 г. №954 О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы; от 18 июня 2009 г. № 827 О Системе государственного планирования в Республике Казахстан; от 24 июня 2009 г. №832 О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан; от 13 января 2007 года №273 О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан и др.). Исходя из них, реализуется ряд приоритетов.
Наряду с безусловными положительными сущностными результатами при строительстве принципиально новой государственности, встречаются значительные сложности, носящие объективный и субъективный характер. Многие из них связаны с процессом всесторонней модернизации общественного строя, меняющимися научными и идеологическими представлениями, уходящими в прошлое одними и возникающими другими вызовами и рисками в глобальном и региональном масштабах. В связи с отсутствием глубокого научного осмысления проблем государственного управления и исполнительной власти теоретиками государства и права, в том числе конституционного и административного, отдельные начала концепции современной исполнительной власти остались либо на прежнем уровне советского государствоведения, либо были механически поверхностно обновлены некоторыми выводами буржуазной науки.
Соответственно юридической основе противоречиво и формирование правоприменительной практики. Более того, ситуация осложнена различным пониманием одних и тех же базовых начал учеными-юристами и элитными лидерами-экономистами. Эффективное реформирование сферы исполнительной власти затрудняют и тактические сложности, упущения и недостатки.
Рекомендации государствоведения призваны работать на перспективу, а его пожелания - носить упреждающий характер.
Указанными обстоятельствами определяется повышенная актуальность настоящей темы.
1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ИСПОНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1 Понятие и место исполнительной ветви власти в системе разделения властей
Власть представляет собой социальный институт, некое социальное объединение, дистанцированное от индивидов, его составляющих. Её системное качество - институциональность, концентрированно воплощающее и выражающее свойства этого социального объединения как целого, не сводимо ни к сумме свойств составляющих элементов (индивидов), ни к самой сумме индивидов. Институциональность власти обеспечивается не только социальной иерархией, объективно предполагающей лидерство одних и подчиненность других, но и единством различных начал, органически увязанных в целостную систему институтов и учреждений.
К признакам государственной власти относятся: целенаправленная организованность; территориальность; легальность и правосубъектность; суверенность; сверхинституциональность; публичность; всеобщность, универсальность, сложность, функциональные особенности [1].
При этом государственная власть - это, прежде всего, целенаправленно организованная (упорядоченная) власть, более чем любая другая форма власти. Почти все ее коллективные (коллегиальные) субъекты, а также органы и учреждения, как правило, представляют собой организации особого рода - властно-государственные организации, отличные от других. Дезорганизация государственной власти, ее органов и учреждений, как правило, приводит к дезорганизации государства, его территории, деятельности и отношений его членов, в результате чего государственная власть и государство перестают быть тем, чем они были, то есть государственной властью и государством.
Государственная власть есть суверенная власть, то есть автономная, самостоятельная, независимая, верховная власть. Она в определенной мере выделена из системы всех других отношений членов данного государства, отчуждена, автономна, самостоятельна от них и всех других форм власти. Она периодически является для той или иной части членов государства объектом формирования и регулирования, а также средством, инструментом использования в тех или иных интересах. Все ее субъекты в определенной мере независимы от объектов. Они имеют возможность выполнять и определенные властные функции. Как таковые, субъекты государственной власти отчуждают, отделяют эти властные функции от всех остальных членов государства. Конечно, автономность и независимость государственной власти и ее субъектов относительна. Она определяется, прежде всего, правовой ограниченностью, открытостью, публичностью государственной власти и деятельностью ее субъектов, а также мерой поддержки со стороны остальных членов данного государства. Особенно заметно это проявляется в развитых государствах, в которых субъекты государственной власти могут эффективно выполнять свои функции лишь при ее поддержке объектами. В современном мире все субъекты и объекты государственной власти взаимозависимы друг от друга.
Субъекты государственной власти обладают правом и несут обязанность представлять интересы каждого, кто является членом их государства, а не только и не столько интересы какой-то части общества, ориентируясь только на оценки и поддержку этой части. С другой стороны, и это принципиально важно, они должны выражать не только интересы государства, нации в целом, общегосударственные, общенациональные интересы, но и интересы каждого его отдельного, индивидуального члена, этноса, класса, а также общечеловеческие интересы. Обеспечить солидарность, согласованность, единство, общность всех этих интересов - обязанность субъектов государственной власти, равно как и государства в целом. Субъекты государственной власти должны вовремя распознавать и разрешать, преодолевать противоречия и конфликты на почве различных интересов, не доводить их до крайностей.
Для обеспечения нормальной жизнедеятельности, прогрессивного развития общества требуется объединить различные интересы на благо общества, на общее благо. Решить эту задачу возможно, лишь сочетая выгоду (личный интерес, потребности, ценность) с общественной выгодой (социальными потребностями, ценностями). Такое соединение достигается благодаря существованию в обществе правил поведения (норм) и государства (власти), которое бы устанавливало, охраняло и проводило в жизнь эти нормы.
Государственная власть, которую осуществляют те или иные субъекты в ее органах и учреждениях, как правило, делегирована им объектами - гражданами соответствующего государства. Государственные органы и учреждения, а также занятые в них субъекты опосредуют собой потенциальную или реальную власть других членов этих государств - ее объектов. В конституционном идеале она, следовательно, есть власть, которая выступает не как непосредственная власть, а как власть, делегированная членами государства другим его членам - его субъектам, органам и учреждениям, как власть, опосредованная этими субъектами, органами и учреждениями.
Властные органы государства - это те и только те его части, элементы, в которых сосредоточены государственные властные функции и выполняющие эти функции субъекты государственной власти. Они могут учреждать и учреждают свой собственный аппарат, то есть свою собственную систему властных государственных учреждений - функциональных организаций, субъекты которых выполняют властные функции, определенные государством или его органами. Последние представляют собой особые организации, специально созданные для достижения их работниками специфических общих единых целей путем распределения и координации, упорядочения, согласования между ними единой совместной деятельности, ее средств-ресурсов - людских, материальных, информационных, финансовых, временных, пространственных, и результатов - продуктов на основе формализованных правил, норм и образцов.
Государственная власть - это публичная власть, открытая для общества и государства, народа и нации, связанная с ними. Она есть власть, действующая от имени государства и нации, а также от имени общества и народа. По мнению В.Е. Чиркина, как социальная, государственная власть является не частной, как это имеет место, к примеру, в семье, не корпоративная, как в организации, а публичная [2, с.83]. Это - власть, действующая от имени всего общества. Не совпадая с обществом, она выступает от его имени, от имени всего народа.
Субъекты государственной власти, используя свои права и выполняя обязанности, могут и должны обеспечить, с одной стороны, объединение, интеграцию всех членов своего государства, его целостность, суверенность, автономность, самостоятельность, независимость и стабильность, сохранение, а, с другой стороны, его устойчивое развитие - закономерное направленное изменение. Властные функции реализуются посредством конкретной деятельности субъектов государственной власти, а также работников государственного аппарата, которые являются опорой субъектов государственной власти. Все многообразие властной деятельности обычно сводится к трем группам: законодательно-представительная, исполнительно-распорядительная и судебная деятельность.
Именно в соответствии с этим делением все властные органы государства и властные государственные учреждения, должности в них и занимающие их субъекты, а также виды (ветви) самой государственной власти подразделяются на законодательно-представительные, исполнительно-распорядительные и судебные органы и учреждения. В законодательно-представительных органах и учреждениях доминирует законодательно-представительная деятельность, а также ее субъекты, которые, представляя интересы государства, его граждан, предприятий, учреждений, организаций, регионов, принимают общеобязательные законы. В исполнительно-распорядительных органах и учреждениях доминирует исполнительно-распорядительная деятельность, а также ее субъекты, которые, исполняя законы, сами принимают обязательные для исполнения распоряжения (нормативные и индивидуальные акты). В судебных органах доминирует судебная деятельность.
Исходя из изложенного, государственная власть - это власть, субъекты которой по отношению к собственному государству, всем его членам и подсистемам выполняют следующие внутренние и внешние функции:
1) аккумулируют, согласовывают, интегрируют, представляют, выражают и защищают личностные, социально-групповые, этнические, общегосударственные, (общенациональные), общечеловеческие интересы граждан в экономической, социальной, политической, культурной сферах ,как внутри, так и вовне данного государства, обеспечивают создание необходимых условий для их реализации;
2) регулятивные, или организационно-управленческие функции - функции организации, упорядочения, координации, согласования, регулирования общей деятельности и общих дел всех членов данного государства во всех его подсистемах;
3) мобилизационные функции - функции мобилизации необходимых ресурсов как внутри, так и вовне данного государства, в частности, функции сбора налогов, формирования и использования общего бюджета финансов, других материальных, людских, информационных ресурсов, функция изготовления денежных знаков;
4) функция обеспечения объединения, интеграции всех граждан данного государства, его целостности, суверенности, автономности, самостоятельности, независимости, отделения от других общностей, объединений и организаций и стабильности, устойчивости и сохранности;
5) функции обеспечения устойчивого развития, необратимого, закономерного, направленного изменения данного государства в целом, всех его подсистем и граждан.
Ветвь государственной власти - это наиболее крупное организационно-функциональное членение при построении государственного аппарата, понимая слова государственный аппарат в широком смысле. Ветвь включает органы, должностных лиц, функции, полномочия, компетенцию и т.д. Дальнейшие классификации осуществляются внутри понятия ветвь.
Известный российский конституционалист А.С.Автономов под ветвью государственной власти понимает один или несколько государственных органов, образующих в рамках единого государственного механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для выполнения присущих ей функций. Относительная независимость ветви власти обеспечивается и особым порядком формирования относимых к ней государственных органов (органа) в зависимости от характера их деятельности, и внутренней самостоятельностью в ходе организации работы данной системы (подсистемы государственного механизма власти), и особым порядком взаимодействия с гражданами, и обособленностью выполняемых функций, причем при выполнении этих функций данные органы (орган) незаменимы, и финансированием непосредственно из бюджета [3, с,74-75].
Весьма показательным представляется подход к определению ветвей власти через подсистему государственных органов А.А. Чернякова. По его мнению, законодательная власть - ветвь независимой государственной власти, представляющей в лице парламента единство и суверенитет народа, осуществляющей на основе полномочий законотворческие и иные функции, предусмотренные конституцией конкретной страны. Конституционный статус законодательной власти определен Конституцией (раздел IV) и конституционным законом Республики Казахстан О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов от 16 октября 1995 года с изменениями и дополнениями от 6 мая 1999 г. [4, с.59]. Исполнительная власть - ветвь самостоятельной государственной власти, осуществляемая правительством, министерствами, ведомствами, иными исполнительными органами на основе делегирования полномочий, установленных пределами конституции конкретной страны. Конституционный статус исполнительной власти определен Конституцией (раздел V), Конституционным законом О Правительстве Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года, иными нормативными правовыми актами. Так, законом О местном государственном управлении в Республике Казахстан от 23 января 2001 г. акиматы (как местное представительство) входят в единую системы исполнительных органов Республики Казахстан [4, с.74].
Г.С. Сапаргалиев утверждает: Правительство Республики Казахстан является самостоятельной ветвью государственной власти и олицетворяет исполнительную власть государства [5, с.377].
Исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, представленной в виде системы исполнительных органов, наделенных собственной компетенцией. Не будет большим преувеличением утверждение о том, что выделенные и тезисно рассмотренные выше характеристики государственной власти: целенаправленная организованность; территориальность; легальность и правосубъектность; суверенность; сверхинституциональность; публичность; всеобщность, универсальность, сложность, а также функциональные особенности в наиболее концентрированном виде проявляются именно в исполнительной ветви власти. Именно исполнительная ветвь власти в лице соответствующих органов и организаций обеспечивает единство государственной власти и целостность государства, возможность целевого и эффективного использования материальных, финансовых и людских ресурсов общества, порядок в стране.
На наш взгляд, в определении данного понятия в широком, более общеупотребительном смысле правильно отмечается один из важных признаков исполнительной власти - ее иерархичность. В то же время говорить об органах исполнительной власти лишь как о системе органов государственного управления недостаточно, ибо не выявляется их специфика. Ведь, как нами было показано ранее, в широком значении этого слова государственное управление осуществляют не только исполнительные органы, но и законодательные, представительные органы на местах, контрольные органы. Упомянутая цель - создание условий для нормального функционирования общества - также не специфическая цель исполнительной власти, а ее преследуют все органы государства. Формулировка исполнительной власти в узком смысле скорее характеризует элемент исполнения, который существует во всех организациях, имеющих внутреннее строение.
Что же касается самого термина исполнительная власть, то необходимо отметить, что его не всегда признают удачной альтернативой термину государственное управление. Основным аргументом, составляющим такую позицию, служит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах.
Д.Н. Бахрах выделяет еще такой признак, как специфика целей и принципов исполнительной власти. Ее главными целями являются: 1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства; 2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны; 3) создание условий для реализации гражданами и организациями прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей [6, с.61].
Наряду с вышеперечисленными чертами исполнительной власти, следует также назвать и единство системы исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Республики Казахстан и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы.
Властно-оперативный характер - еще одно свойство исполнительной власти, указывающее на повседневную, осуществляемую постоянно деятельность органов, ее составляющих, позволяющую им достаточно быстро и своевременно воздействовать на управляемые объекты.
Исполнительная власть с точки зрения разделения властей признает как бы первичный характер законодательной власти, поскольку она избирается непосредственно народом. Исполнительная и судебная ветви свою легитимацию получают из того же источника, но, как правило, опосредованно через законодательную власть. Это характерно для стран с парламентарной или смешанной формами правления. Однако к тем странам, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым или косвенным голосованием населения, данный аргумент неприменим, ибо обе ветви власти имеют мандат народа.
Ведущее положение законодательной власти определяется и верховенством закона, а также действием во времени: сначала избирается законодательная власть, а затем на высшем уровне формируются структуры исполнительной и судебной власти.
В то же время распорядительный характер исполнительной власти вызывает ее стремление к авторитаризму, освобождение из-под контроля со стороны других ветвей власти, разбуханию и бюрократизации ее аппарата, росту коррупции среди ее чиновников. В этой связи особенно актуальным становится организация эффективного законодательного и судебного контроля в отношении органов исполнительной власти.
Названные признаки исполнительной власти дают возможность сформулировать ее более полновесное определение.
Исполнительная власть - это важнейшая самостоятельная ветвь государственной власти, представляющая собой подзаконную, властно-оперативную, организационно-распорядительную, творческую, направленную на обеспечение исполнения Конституции, законов, указов Президента, решение политических и социально-экономических вопросов развития страны деятельность единой системы органов государственного управления общей и специальной компетенции, наделенных правом издавать акты общеобязательного значения на всей территории страны или соответствующей административно-территориальной единицы в целях полной реализации гражданами своих прав и свобод, создания наиболее благоприятных условий для достойного уровня жизни народа. Данное определение представляется наиболее удачным, поскольку в нем характеристика исполнительной власти приводится через особенности соответствующего вида деятельности. Вместе с тем, К.Б. Сафиновым вновь акцентируется внимание на органах государственного управления общей и специальной компетенции, тогда как в соответствии с Конституцией РК 1995 г. необходимо использовать термины исполнительные органы или органы исполнительной власти [7, с.62].
Исполнительная власть составляет в государстве наиболее разнообразную и разветвленную систему. Исполнительные органы осуществляют государственное управление во исполнение законов, принятых парламентом. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, направлены на исполнение закона и не должны ему противоречить. Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему с жесткой подчиненностью. Эта система опирается на значительные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные лица имеют распорядительные полномочия. Помимо этого, исполнительная власть опирается на силовые структуры (армия, милиция и т.д.), и при недостаточном контроле со стороны общества возможна узурпация исполнительными органами полноты власти.
1.2 Конституционные основы организации исполнительной власти Республики Казахстан
Конституция РК (п. 4 ст. 2) определяет исходные положения о наличии в стране исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти, осуществляемой государственными органами, имеющими свою систему и самостоятельную компетенцию.
Указанные положения получили свое дальнейшее развитие в конституционных нормах, определяющих статус высших государственных органов, в том числе Правительства РК, их компетенцию, порядок формирования (разделы III, IV, V, а также VI, VII и VIII Конституции РК).
Особое значение имеют нормы Конституции РК, на основе которых можно проследить определенную систему сдержек и противовесов во взаимодействии ветвей власти и представляющих эти ветви систем государственных органов в целях обеспечения механизма реализации принципов демократического, светского, правового и социального государства, народовластия, приоритета прав и свобод человека и гражданина (данные вопросы будут предметно рассмотрены в разделе 2 настоящей диссертации).
Исполнительная власть реализуется самостоятельной системой органов, главная функция которых - обеспечить государственное управление (в узком, специальном смысле этого термина) в форме исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой на основании и во исполнение закона и направленной на повседневное оперативное решение основных вопросов экономической и социально-культурной жизни общества, на обеспечение безопасности личности, общества и государства, охрану жизни и здоровья, прав и законных интересов граждан, охрану всех видов собственности, на борьбу с преступностью и Особенности исполнительной власти, ее задачи, функции получили закрепление в статьях 64-70 Конституции РК. Не меньшее значение для организации исполнительной власти, системы и компетенции ее центрального, регионального и местного уровней имеют нормы статей 85-89.
Особо следует отметить обязанности и ответственность органов исполнительной власти, вытекающие из логики практически всех норм раздела II Конституции РК о правах и свободах человека и гражданина, поскольку согласно п.2 ст.12 Конституции РК права и свободы человека определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов, а, следовательно, всю деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечивается судами.
Реализация функций исполнительной ветви власти обусловливает необходимость соответствующего законодательного регулирования деятельности системы органов исполнительной власти. Естественно, что приоритетными в законодательном регулировании являются нормы Конституции РК, а также нормы, вытекающие из положений и принципов Конституции, конституционных законов, кодексов и обычных законов.
Назовем в этой связи кодексы Республики Казахстан: Бюджетный кодекс; Водный кодекс; Лесной кодекс; Земельный кодекс; Экологический кодекс; Кодекс о здоровье народа и системе здравоохранения; Трудовой кодекс, многочисленные законодательные акты о социальном обеспечении. Особую группу законов, устанавливающих функции и полномочия государственных органов, исходя из требований Конституции РК, составляют законодательные акты в сферах государственного регулирования и управления отраслями экономической сферы, технического регулирования, осуществления государственных регистрационных процедур, лицензирования и пр.
Отметим также, что Конституция РК предусматривает уровень законодательного регулирования деятельности как системы органов исполнительной власти, так и отдельных звеньев системы органов исполнительной власти (Правительства РК). Сравнительный анализ полномочий Правительства РК как органа, на который Конституция РК возложила осуществление исполнительной ветви власти (ст.ст.64, 66) и тем самым политическую ответственность за реализацию функций исполнительной власти, и полномочий Президента Республики и Парламента, позволяет охарактеризовать установленный Конституцией механизм взаимодействия соответствующих властных структур в рамках единой государственной власти в стране.
Конституция РК основывается на идеологии приоритета прав и свобод человека и гражданина. Естественно, что этот конституционный принцип, закрепленный в п. 1 ст. 1 Конституции РК, находит свою реализацию не только в нормах первого раздела Основного Закона, но и в нормах последующих ее разделов.
Особого анализа с точки зрения задач и функций органов исполнительной власти требуют положения раздела II Конституции. Охраняя и защищая права человека и гражданина, обеспечивая их реализацию, эти положения одновременно обусловливают определенные ограничения административной деятельности органов исполнительной власти, особенности ее силовых подразделений и материальных придатков.
На базе Конституции определены гарантии прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти. Имеется в виду, прежде всего, Конституционный закон о Правительстве. В ст.9, конкретизирующей положения Конституции в части компетенции Правительства Республики, наряду с иными полномочиями, закреплено, что оно:
- разрабатывает основные направления государственной социально-экономической политики, стратегические и тактические меры по ее осуществлению; государственные программы;
- разрабатывает и реализует индикативные планы социально-экономического и научно-технического развития; мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды;
- вырабатывает и организует государственную политику ценообразования; устанавливает номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются регулируемые государством цены;
- определяет систему и условия оплаты труда, социальной защищенности граждан, государственного социального обеспечения и социального страхования;
- определяет и реализует государственную политику по развитию науки и техники, внедрению новых технологий, культуры, образования, здравоохранения, туризма и спорта;
- обеспечивает реализацию правовой политики; разрабатывает и реализует меры по охране и защите прав и свобод граждан, обеспечению законности и правопорядка, безопасности и обороноспособности Республики, территориальной целостности и охраны государственных границ Республики.
Тем самым на Правительство РК - государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, возглавляющий систему исполнительных органов и осуществляющий руководство их деятельностью, возложено исполнение государственных функций и обязанностей по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 1 Конституции РК.
Отдельные статусные аспекты Правительства, касающиеся в первую очередь пребывания исполнительной ветви власти в отношениях единой и разделенной государственной власти, механизма сдержек и противовесов, закреплены в конституционных законах о Президенте РК, о Парламенте и статусе его депутатов и о судебной системе и статусе судей.
Во многих законах и подзаконных нормативных правовых актах установлены обязанности и права органов исполнительной власти и их должностных лиц по отношению к гражданам и их организациям.
В числе отраслевых законов, например: О средствах массовой информации; О языках в Республике Казахстан; О гражданстве Республики Казахстан; О правовом положении иностранцев; О свободе вероисповедания и религиозных объединениях; О политических партиях; О профессиональных союзах; О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан; Об обращениях граждан и юридических лиц; Об административных процедурах; О связи; Об образовании; О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности; О государственной молодежной политике в Республике Казахстан; О промышленной безопасности на опасных производственных объектах; О чрезвычайном положении; О правах ребенка в Республике Казахстан; О ветеринарии; О геодезии и картографии; О физической культуре и спорте; О радиационной безопасности населения и многие другие.
Законодательно закрепленные цели и задачи государства в различных областях жизни довольно подробно конкретизируются в таких документах, как государственные концепции и программы. В юридической литературе юридические свойства и особенности актов, именуемых государственные концепции, практически не изучены. В Казахстане единственным исследованием является анализ данного вопроса, проведенный Б.А. Мухамеджановым [8, с.105-113].
Авторы исследований, посвященных источникам конституционного и административного права, относительно этих правовых документов хранят молчание, либо говорят о них вскользь. Однако представляется, что именно у названных актов есть большой потенциал, позволяющий конкретизировать закрепленные Конституцией цели и задачи государства во всех сферах жизни. Но этот потенциал может быть реализован только при условии устранения несоответствия между содержанием и юридической формой, в которую облекаются государственные концепции и программы.
Конституция РК, определяя основные принципы организации и деятельности исполнительной власти, не регулирует исчерпывающим образом функций и компетенции всех ее структурных звеньев и тем самым открывает возможность устранения недостатков и совершенствования деятельности органов исполнительной власти по реализации конкретных задач государственного управления с учетом объективных факторов политического и социально-экономического развития страны.
В соответствии с Конституцией РК 1995 г. государственная власть в Казахстане осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым был осуществлен переход от признаваемого ранее разделения труда внутри государственного аппарата к разделению властей, причем такой переход фактически произошел еще в 80-е гг., т.е. до принятия Конституции, в которой и получил окончательное формальное закрепление.
На первом этапе - с 1991 года по 1995 год - с момента реальной независимости до принятия Конституции суверенного Казахстана политика и практика сосредоточились на преодолении дезинтеграционных процессов, формировании фундамента казахстанской государственности, переходе от диктата однопартийности к политическому плюрализму, создании основ демократического развития. На этом этапе становления государственности, когда необходимы были решительные антикризисные меры, объективно был сделан выбор в пользу концентрации властных полномочий по вертикали исполнительной власти. Такой подход был абсолютно оправдан и в силу внутренних условий, и в контексте внешней ситуации. И эту правоту подтвердила история. Принцип - сначала экономика, а потом политика - полностью оправдал себя. Учеными доказано, что подлинные демократии при уровне ВВП на душу населения ниже трех тысяч долларов существуют недолго. Если же этот показатель превышает шесть тысяч долларов, демократия становилась жизнеспособной.
На втором этапе - с 1995 по 2000 годы - основной заботой стало создание и укрепление современных демократических институтов, формирование новой политической культуры на основе Конституции, принятой народом на референдуме в 1995 году. Конституция страны позволила пройти большой путь, связанный не только с глубокими экономическими, но и политическими преобразованиями. С помощью нового национального законодательства суверенного Казахстана был создан прочный фундамент для преобразования Казахстана в страну, в которой действуют реальные демократические институты, где гарантируются права и свободы граждан. Достигнутые на этом этапе положительные результаты позволили продолжить дальнейшее демократическое развитие Казахстана, обеспечение прав и свобод граждан, вовлечение широких слоев населения в политические преобразования.
Третий этап - с 2001 по 2006 годы - стал убедительным доказательством правоты избранной стратегии. За этот период был обеспечен социально-экономический прорыв и Казахстан стал региональным лидером. Состоялась казахстанская государственность. На повестку дня вышли принципиально более высокие общественные задачи. Современные вызовы и угрозы настоятельно потребовали более динамичной модернизации всей системы социально-экономических и общественно-политических отношений. За эти годы принимались меры по расширению полномочий местных органов, разграничению компетенции между уровнями государственного управления. В практику работы Парламента было введено обсуждение кандидатур членов Правительства на заседаниях профильных парламентских комитетов. По моей инициативе начались регулярные отчеты акимов перед населением. Совершенствовались выборное законодательство и практика. Началась глубокая административная реформа, направленная на создание качественных государственных услуг, повышение подотчетности и прозрачности исполнительной власти. В этот период активно обсуждались и вырабатывались рекомендации по вопросам совершенствования законодательства о выборах, политических партиях, СМИ, разграничения полномочий между уровнями государственного управления, совершенствования судебной системы и статуса судей. Все это было сделано в рамках Общенациональной программы политических реформ. Таким образом, этот период развития страны стал одним из самых важных в историй становления исполнительной власти в Республике Казахстан.
Законами РК от 7 октября 1998 г. и от 21 мая 2007 г. в действующую Конституцию РК были внесены существенные изменения и дополнения. В целом подверглись коррективам конституционные основы политической системы, направленные на укрепление роли политических партий, расширение возможностей представительной системы, усиление роли Парламента в его взаимоотношениях с Правительством; по объединению партийного парламентского большинства, Правительства с победившей на парламентских выборах политической партии, а также по усилению роли и возможностей маслихатов. В целом произошла значительная либерализация функционировавшей ранее президентской формы правления, в том числе ее опор в гражданском обществе.
2 СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
2.1 Конституционно-правовой статус Правительства Республики Казахстан.
Согласно ст. 1 Конституционного закона о Правительстве [9] Правительство является коллегиальным органом, которое осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.
Основы его правового положения, состав, порядок формирования определяются Конституцией РК, вышеуказанным конституционным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Республики.
Правительство образуется Президентом Республики в составе Премьер-министра Республики Казахстан, заместителей Премьер-министра, руководителей Канцелярии Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Республики.
Премьер-министр РК назначается Президентом с согласия Мажилиса Парламента. При этом Законом от 21 мая 2007 г. [10] Глава государства должен соблюсти два условия: во-первых, провести предварительные консультации с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента; во-вторых, внести на рассмотрение Мажилиса кандидатуру Премьер-министра Республики. Другие члены Правительства назначаются Президентом по представлению Премьер-министра. Данное правило не распространяется на назначение министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции, при этом представление Премьер-министра не требуется.
Премьер-министр обладает особым статусом. Согласно ст. 67 Конституции и ст. 19 Конституционного закона о Правительстве, Премьер-министр: 1) организует работу Правительства и распределяет функциональные обязанности между членами Правительства; 2) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в отношениях с Президентом Республики, Парламентом, Конституционным Советом, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, другими государственными органами; 3) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в международных отношениях и подписывает межправительственные договоры и соглашения; 4) вносит Президенту Республики предложения: о структуре и составе Правительства; об образовании, реорганизации и упразднении министерств и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства; по кандидатурам для назначения на должность министра, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; об освобождении от должности министра, в том числе не согласного с проводимой Правительством политикой или не проводящего ее, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; 5) представляет на утверждение Президенту РК единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики; 6) докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства; 7) заслушивает отчеты членов Правительства, руководителей центральных и местных исполнительных органов; 8) выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правительства. Исходя из положений Закона РК от 21 мая 2007 г., Конституционным законом РК от 19 июня 2007 г. в Конституционный закон о Правительстве внесен ряд изменений, в частности, упразднен институт представления Премьер-министром Парламенту доклада о программе Правительства. Теперь перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-министр ставит вопрос о доверии Правительству. В случае выражения доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено Президентом Республики (ч.2 п.1 ст. 70 Конституции РК).
Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации, за исключением случаев, когда это является их должностными обязанностями в соответствии с законодательством. Члены Правительства не могут быть одновременно депутатами представительного органа.
Деятельность Правительства охватывает по существу все стороны жизни общества. Его основные направления деятельности (функции) предусмотрены в Конституции и в ст. 9 Конституционного закона о Правительстве, согласно которым оно компетентно: 1) разрабатывать основные направления государственной социально-экономической политики, стратегические и тактические меры по ее ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
