Разработка предложений по совершенствованию экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах Казахстана
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ 6
1.1 Государственные органы управления: сущность и направления деятельности 6
1.2 Местные органы управления: сущность и направления деятельности 16
1.3 Мировой опыт экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе 29
2 АНАЛИЗ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 42
2.1 Оценка деятельности государственных и местных органов управления 42
2.2 Нормативно-правовые основы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах 64
2.3 Состояние и проблемы развития экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах 74
3 СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ 89
3.1 Перспективы развития государственных и местных органов управления 89
3.2 Основные направления развития экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах 100
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 122
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ: 125
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Изменения функциональной структуры государственного управления, связанные с перераспределением задач и функций между различными государственными органами и их структурными подразделениями в Республике Казахстан стали процессом, отражающим непрерывное совершенствование. Такие трансформации влияют на процедуры нормативного определения задач и функций государственных органов и их структурных подразделений. Однако, до настоящего времени в этом направлении административной реформы остаются неиспользованными еще многие возможности, которые могли бы повлиять на рост эффективности деятельности государственных органов.
В условиях кардинальных экономических и политических реформ вопрос о соотношении государственного управления и местного (территориального) самоуправления обретает особую значимость. Без предоставления самостоятельности местным органам управления, без определения круга задач, составляющих исключительную компетенцию местных органов власти, без четкого разделения функций и полномочий между Центром и входящим в него территориями власть государства становится абсолютной, а потому крайне неустойчивой и неэффективной.
В Республике Казахстан актуальнымявляется вопрос об эффективном функционировании институтов государственной власти, в том числе совершенствование организации деятельности представительных и исполнительных органов на местах, расширение их полномочий, модернизация государственного управления, способного обеспечивать согласно современным потребностям исполнение и реализацию интересов общества.
Актуальность исследования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления всегда очень высока так как местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти, не исключается от управления государства в целом.
Степень разработанности проблемы исследования.Методологические вопросы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе, его практическое использование и совершенствование активно изучаются в связи с проведением реформ в национальной экономике Казахстана. Исследованию проблем совершенствования взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе посвящены многие работы отечественных и зарубежных ученых. Большой вклад в исследование проблем рыночной экономики и организационно-экономического механизма в АПК внесли: Л.И. Абалкин, В.М. Баутин, В.Р. Боев, И.Н. Буробкин, И.Н. Буздалов, Г.В. Беспахотный, Д.Ф. Вермель, A.M. Гатаулин, В.А. Добрынин, А.П. Зинченко,С.В. Киселев, В.А. Клюкач, В.В. Кузнецов, В.В. Милосердов, A.A. Никонов,Г.А. Романенко, А.В.Петриков, Э.А. Сагайдак, А.Ф. Серков, М.П.Тушканов, И.Г. Ушачев, И.Ф. Хицков, Л.И. Холод, Ф.К. Шакиров, A.A. Шугьков и др.
Теоретические и методологические вопросы формирования системы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах Казахстана нашли отражение в трудах Г.Калиева., К.И.Исхакова., К.Каирбекова., В.Е Левичева., Ж.С.Сундетова, Т.И.Есполова., Сигарева М.И., Б.ШСыздыкова и других ученых экономистов. Однако имеются еще проблемы и вопросы,недостаточно исследованные и слабо освещенные в отечественной экономической литературе.
Целью диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствованию экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах Казахстана.
В соответствии с данной целью были поставлены и решены следующие задачи:
- раскрыть сущность и направления деятельности государственных и местных органов управления;
- изучить зарубежный опыт экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе;
- дать экономическую оценку деятельности государственных и местных органов управления в Республике Казахстан;
- проанализировать нормативно-правовые основы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах;
- определить состояние и проблемы развития экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах:
- обосновать перспективы развития государственных и местных органов управления;
- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах.
Объектом исследования выступают государственные и местные органы управления Республики Казахстан.
Предмет исследования - экономическое взаимодействие государственных и местных органов управления в регионах.
Методы исследования. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы, как структурно-логический и системный подходы, методы анализа и синтеза, метод сравнительного анализа, экспертных оценок и другие.
Практические рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы государственными органами и их структурными подразделениямидля совершенствования функционального анализа в государственных органах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Научные результаты, полученные автором докладывались и обсуждались на научно-практической конференции Экономика современного Казахстана: проблемы и перспективы развития, посвященной 60-летию академика НАН ВШК, академика международной экономической академии Евразии, доктора экономических наук, профессора Дугаловой Гульнар Нажмиденовны, Астана - 2019.
Объем и структура магистерской диссертации. Магистерскаядиссертация состоит из введения, трех глав, заключения,списка использованных источников.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ
1.1 Государственные органы управления: сущность и направления деятельности
За последние два столетия системы государственного управления прошли путь от небольших структур, насчитывающих всего несколько элементов и несколько десятков служащих, до огромных организационных комплексов, выполняющих сотни функций и по своему размеру сопоставимых с отдельными отраслями частного сектора экономики. Вместе с государственными структурами развивались и научные знания о государственном управлении, от философских сочинений к специализированным исследованиям государства с позиций права, менеджмента, экономики, социологии и политологии. Появилось и отдельное направление научного знания - теория государственного управления, сочетающая все приведенные выше аспекты исследования.
За более чем вековой период с момента появления первых крупных исследований в области государственного управления, как отдельного научного направления, были созданы национальные научные школы, различные подходы к государственному управлению. Не стояла на месте и практика: переход от аграрной экономики к индустриальной и постиндустриальной сопровождался существенным расширением функций органов государственного управления, изменением структуры правительственных организаций, чередованием периодов плавного развития государственных структур и революционных изменений в деятельности органов государственного управления. Перед органами управления ставились новые, до этого не решавшиеся задачи, возникали потребности в создании новых структур и упразднении утративших значение функций. Все это требовало проведения исследований эффективности тех или иных шагов по реформированию государственного управления, диагностики наиболее проблемных участков и поиска наиболее оптимальных вариантов решения поставленных задач.
Формальный научный анализ систем государственного управления требовал разработки комплекса моделей, отражающих особенности и принципы функционирования государства. К настоящему моменту уже создан богатый теоретический аппарат исследования государственного управления с позиций как экономической науки, так и смежных дисциплин, прежде всего, менеджмента и политологии. Интерес к государственному управлению как объекту исследования предопределил появление широкого спектра моделей, объясняющих те или иные аспекты государственного управления.
Удачная классификация подходов к моделированию государственного управления, как процесса приводится Р. Роузом [1]. Как отмечает Р. Роуз, в максимально абстрактной форме процесс управления государством может быть представлен одной из следующих моделей.
Либеральная модель, предполагает, что спрос со стороны членов общества порождает реакцию со стороны государственного управления. Система государственного управления формируется под влиянием общества и максимально отвечает его интересам.
Авторитарная модель, напротив, исходит из того, что спрос государства порождает определенную реакцию, действия со стороны общества.
Либеральная и авторитарная модели во многом дополняют друг друга. Такие процессы, как сбор налогов или контроль за соблюдением законодательства, лучше отражает авторитарная модель, а, к примеру, предоставление общественных благ лучше иллюстрируется либеральной моделью.
Однако обе этих модели рассматривают государственный аппарат как единое целое. Процессы, происходящие внутри государственного управления, оказываются вне модели, государственный аппарат функционирует как своеобразный черный ящик, обрабатывающий поступающие запросы и выдающий некоторый результат.
Между тем, в реальности государство - это весьма сложная система организаций (министерств, ведомств, учреждений), фактически отдельная отрасль экономики. Как следствие, для иллюстрации процессов внутри государственного управления используются следующие два вида моделей, предполагающих внутреннее разделение государственного аппарата.
В модели лидера, именуемой также консервативной либеральной моделью, предполагается, что деятельность государственного управления определяется решениями, принимаемыми руководителями высшего звена. Модель лидера предполагает классическую иерархическую пирамиду государственной власти, с генерацией решений на высшем уровне и последующей передачей поручений нижестоящим исполнителям. Иными словами, система государственного управления действует так, как решает ее руководитель, лидер.
Несколько иная, чем в модели лидера, концепция лежит в модели наблюдателя (наблюдательного совета). Модель наблюдателя исходит из того, что большинство решений не появляется по исключительной инициативе формальных государственных руководителей, а рождается внутри иерархической структуры. Руководители в этом случае играют всего лишь роль фильтра, направленного на утверждение или отклонение поступающих с нижних уровней предложений. Иллюстрация модели наблюдателя - это процесс согласования или визирования решений, принимаемых менеджерами или руководителями среднего звена у вышестоящего руководства.
Комплекс из четырех приведенных выше моделей практически полностью охватывает подходы к анализу системы государственного управления. Р. Роуз отмечает также существование двух социологических моделей, предполагающих действия вне государственного сектора: модели социальной автономии и модели социального контроля.
Если оставить в стороне макроэкономические исследования, проблематику оптимальной государственной политики, то непосредственно экономические исследования систем государственного управления были связаны с анализом экономической эффективности государственного сектора с точки зрения следующих составляющих.
Прежде всего, это оптимальный экономический размер государственного и общественного сектора. Исследования этого рода были направлены на объяснение причин роста экономической активности государства, определения закономерностей увеличения доли государственного сектора в валовом внутреннем продукте, поиск оптимального соотношения между государственным и частным сектором. В качестве примеров подобных исследований можно привести работы А. Пикока Новые методы оценки правительственных расходов [2], Д. Таршис Рост общественных расходов: девять объясняющих моделей[3], У. Берри и Д. Ловери Определение размеров государства [4]. Предметом пристального внимания исследователей была также зависимость между характером государственного устройства и размером государственного сектора. К таким исследованиям можно отнести, в частности, работу Д. Родрика Почему в отрытых экономиках государственный сектор имеет больший размер [5].
Второе направление исследований - это определение вариантов наиболее эффективной организации управления и производства в общественном секторе, соответствия спроса и предложения.
Современная теория спроса на общественные блага связана с работами Дж. Бьюкенена Общественные финансы в демократическом процессе [6] и Спрос и предложение общественных благ [7]. Первая работа была посвящена анализу налоговых режимов при заданном спросе, вторая - формированию спроса на услуги в условиях заданного налогового режима. Подход Бьюкенена был развит Э. Браунингом в работах Графический анализ множественных потребительских экстерналий [8] и Общественный выбор и общее финансирование. Связь между спросом на общественные блага и характером налоговой системы (уровнем использования прогрессивных налогов) исследована в работе У. Барцела и Р. Деакона Поведение при голосовании, равенство и эффективность [9]. М. Ловелл исследовал взаимосвязь между характеристиками индивидуальной функции полезности, уровнем цен (налогов) и распределением наилучших объемов выпуска в пространстве одного товара (услуги) в работе Коллективная аллокация ресурсов в демократическом обществе [10]. Полученные результаты были обобщены Л. Кенни [11]. Дальнейшие теоретические разработки проблем спроса в общественном секторе связаны с исследованиями А. Дензау и Р. Паркса Проблемы предпочтений в общественном секторе [12] и Определение предпочтений в общественном секторе [13].
Существенное внимание уделялось деятельности государственных организаций-бюро, проблеме недопроизводства или перепроизводства общественных благ. Экономика бюрократии, описание закономерностей деятельности чиновников - одно из наиболее активных направлений исследований. К этой области можно отнести и экономические исследования ренто-ориентированного поведения государственных служащих.
Современная теория предложения в общественном секторе связана, прежде всего, с работами М. Вебера [14] и Л. фон Мизеса (Бюрократия, [15]. Экономическая теория бюрократии в более привычном понимании связана с работами Г. Таллока Политика Бюрократии [16] и А.Доунса Внутри Бюрократии. Существенный вклад в теорию бюрократии внес С. Паркинсон [17]. У. Нисканен расширил представления о поведении чиновников в своих исследованиях Бюрократия и репрезентативное правительство [18] и Бюрократы и политики [19]. При этом модель Нисканена, ставшая одной из наиболее известных моделей поведения бюро, не решила спор о перепроизводстве или недопроизводстве благ в общественном секторе, дискуссии по этому поводу продолжаются до сих пор. В частности, структура внутренних рынков государственного сектора рассматривается в таких работах, как исследование Миллера и Мо Бюрократы, законодатели и размер правительства [20], посвященное проблемам ценовой дискриминации и рыночного доминирования, и работа А. Бретона и Р. Винтроуба Равновесный размер бюро, максимизирующего бюджет [21]. Среди теоретических работ, посвященных бюрократической мотивации и целям, помимо трудов Нисканена, можно выделить исследование Ж-Л. Миге и Ж. Беланжера К общей теории управленческих полномочий [22].
Среди исследований, концентрирующихся на изучении проблемы принципал-агент в государственном секторе, следует отметить работы с участием Т. Мо Новая экономика организации [23], Адаптивная модель бюрократической политики [24], Позитивная теория иерархий [25] и Интеграция политики и организаций: позитивная теория и политическая администрация [26].
Кроме того, к проблематике экономических исследований государственного управления относятся и вопросы оптимального бюджетно-налогового администрирования, в том числе построения налоговой системы, управления расходами бюджета, распределения полномочий между различными уровнями власти, бюджетного федерализма.
Управление во все времена существования общества и государства доставляло гражданам много проблем, постоянно неудовлетворяющих и вызывающих большие нарекания. Внимание к данному институту столь велико,потомучтобезорганизации,опре делениявозможностейиспособностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность не получится.
В самом общем виде управление можно представить как совокупность мер, направленных на достижение конкретного результата (сохранение стада, структуры, племени, государства, какого-либо вида и т. д.). Понятие управление состоит из двух частей: управление и право правления - то есть деятельность через право, правление, через конкретные нормы поведения, признания, обычаи, традиции, чувства и инстинкты.Управлять - значит устанавливать, организовывать, конкретизировать, исправлять, воздействовать, решать, принимать и применять. Настоящие рассуждения, наверное, не всем придутся по вкусу, но это не вызывает отрицательных эмоций: сколько специалистов, столько и мнений, подходов и точек зрения. Главное, чтобы они подкреплялись результатами, а не одними лишь поучениями и наущениями. Подтверждением этому являются утихшие страсти относительно замены управления денежным (рыночным) регулированием, что позволило обеспечить бесконтрольность в целях перехвата властных полномочий и пользования на их основе материальными ресурсами.
Управление является социальным, его конечная цель - создать условия для упорядочения соответствующих общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности.
Признаками социальной предназначенности управления, с нашей точки зрения, следует считать:
oo потребность, необходимость регламентировать деятельность людей, общества;
oo упорядочение, нивелирование поведения участников такой деятельности;
oo соподчинение воли участников управленческих взаимоотношений;
oo властность урегулирования законами и подзаконными актами; огосударствление общественных отношений, складывающихся в сфере управления.
Данные признаки социальности управления в различной степени свидетельствуют о том, что социальное управление - это синоним государственного управления. В силу этого возникает необходимость разграничения понятий управление и государственное управление.
Управление - совокупность деяний (действие или бездействие), урегулированных законами и подзаконными актами, на основе которых реализуются властные полномочия одних субъектов управленческой деятельности в отношении других. Основным, стержневым показателем, признаком управления следует признать целенаправленное законопредписание, ограниченное должностными полномочиями управляющего субъекта, обязательное для неукоснительного исполнения подчиняющимся элементам управленческой системы.
Государственное управление - это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах.
От государственного управления не отказалась еще ни одна страна, и вряд ли для этого имеются какие-либо основания. Наряду с государственным вправе уживаться и иные виды управления (общественное, законодательное, судебное, светское, религиозное и т. д.). Должное место государственному управлению и его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (которая считается родоначальницей административного права и термина государственное управление), Китае, Индии, Италии и других государствах. Такое положение роли и места государственного управления в жизни общества, государства и человека не случайно, оно позволяет:
oo осуществлять единообразное, властное регулирование соответствующих общественных отношений на всей территории государства;
oo контролировать и своевременно исправлять допущенные сбои в управлении, заменять отставшие от жизни элементы, составные части новыми, отвечающими происходящим изменениям;
oo своевременно внедрять передовой опыт управления, учитывать особенности применения властных решений в конкретных ситуациях (чрезвычайных, военных);
oo обучать, готовить квалифицированные управленческие кадры, без наличия которых рассчитывать на бесперебойное, надлежащее управление не приходится;
oo прогнозировать, планировать управленческую деятельность и принимать адекватные ситуации меры.
Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и принципами. К числу основных специфических черт государственного управления следует отнести подзаконность, подконтрольность и властность.
Подзаконность означает, что государственное управление основывается и осуществляется на базе действующего законодательства. Деятельность субъектов государственного управления строится в строгом соответствии с их функциональными обязанностями и объемами властных полномочий, то есть в какой-то мере речь может вестись о наличии субординации, вертикальной и горизонтальной линии самоуправления.
Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать. Кроме того, контрольная функция решает еще и такую задачу, как проверка верности отданного и исполненного властного предписания. В целом в любом управлении, в том числе государственном, обязано соблюдаться золотое правило: любое предписание должно следовать целям достижения конкретного результата. При этом чем быстрее оно будет вынесено, тем больше надежд на его эффективность. При наличии возможностей (в зависимости от ситуации) предписание должно выдаваться непосредственно принимающему. Только отсутствие таких условий обязывает руководителя обратиться к вынесению распоряжения или предписания в письменном виде. Любое предписание должно быть выполнено, проведено в жизнь. Для этих целей и существует контрольная функция с тем, чтобы удостовериться, как скоро и точно исполнено волевое решение и какая от него последовала отдача.
Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая властных полномочий, не злоупотребляя служебным положением и не допуская халатности при участии в управленческих правоотношениях.
Функциями государственного управления признаются три группы, или категории:
oo общие;
oo обеспечивающие;
oo специальные.
В свою очередь, к общим функциям относятся организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль.
К обеспечивающим функциям государственного управления следует прежде всего отнести те из них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материально-техническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовка и переподготовка кадров и т. д.).
Специальными функциями государственного управления, с авторской точки зрения, следует считать правотворческую; регулятивно-управленческую; обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих; охранную (поддержание общественного порядка); оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную (юрисдикционную).
Приведенные три группы, или категории, функций государственного управления в полной либо частичной мере признаются в США, Великобритании, Франции, Германии и Китае. Следует акцентировать внимание на том, что каждая из трех групп функций понимается и оценивается по-разному, к тому же имеют место несовпадения как по числу, так и по назначению.
Основными методами государственного управления, согласно законодательству и практике государственно-управленческой деятельности, можно считать убеждение, принуждение, согласование, оказание помощи, предписание, проверки и государственные заказы. Перечисленные методы можно объединить в три группы: административные, экономические и социально-психологические.
С авторской точки зрения, к административным методам относятся принуждение, предписание и проверки (контроль и надзор); к экономическим - государственные заказы и материальные виды воздействий (материальная ответственность, гражданско-правовая ответственность, ограничения при применении мер материального поощрения); к социально-психологическим - убеждение, согласование и оказание помощи.Кроме того (и с этим следует согласиться), отдельные ученые к административным методам относят такие виды, как административно-правовые, административно-организационные, нормативные, индивидуальные, обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, поручительные и рекомендательные. Однако, как нам представляется, указанные виды административных методов есть производные от ранее приведенных (принуждения, предписания и проверок).
В административном праве неоднозначно понимаются экономические методы. Отдельные авторы относят к ним прибыль, премии, кредит и налогообложение. Как точка зрения такой подход возможен, но вряд ли эти методы способны претендовать на важное значение в системе государственного управления, если только их не признавать вспомогательными, опосредованными к основным.
Формами государственного управления принято считать регистрацию, лицензирование, аттестацию, государственные договоры и государственные программы, концепции и доктрины. Каждая из этих форм имеет свои особенности и механизм применения. По способу применения формы государственного управления подразделяются на целенаправленные для внутренних и внешних нужд и задач, организационные, материально-технические, правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные, письменные, устные и конклюдентные (молчаливо исполняемые, применяемые).
Исследование сущности, содержания и назначения института государственного управления в системе социальных отношений позволяет сделать следующие выводы и предложения:
oo государственное управление в системе социальных отношений занимает главенствующее место и служит упрочению государства, стабилизации общественных отношений, надежной защите государственных интересов как внутри, так и за его пределами;
oo государственное управление - это эффективное средство проведения в жизнь внутренней, внешней, экономической и оборонной политики;
oo государственное управление представляет собой главный регулятор в борьбе за поддержание законности, правопорядка, обеспечение социальной справедливости и социально-правовой защиты прав и интересов граждан, юридических лиц и общественных объединений;
oo государственное управление способно достигать целей и задач, ставящихся перед ним, только при условии проведения в жизнь присущих ему функций и наличия надлежащего контроля за их неукоснительным исполнением;
oo государственное управление, имея свои специфические черты, существенно отличается от иных видов регламентации общественных отношений, что требует их учета, развития и совершенствования;
oo зарубежная управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные элементы системы социально-управленческой деятельности различных зарубежных государств (например, Франции, Германии, Китая и Италии) могут быть использованы в отечественном управлении с учетом специфики;
oo эффективность, конкретность и действенность механизма организации и осуществления государственного управления возможны только при наличии специализированных центров, постоянно действующих семинаров, в которых государственные служащие, особенно руководители различных ведомств, служб и комиссий, осваивали бы методику управления коллективами.
Бесперебойность действия системы государственного управления зависит от многих факторов и условий. К ним следует отнести надлежаще подготовленный кадровый состав, умело выбранные формы и методы управления, должным образом учтенные специфические черты управленческой деятельности, доведенные до логического завершения функции государственно-управленческой деятельности, а также дальнейшее совершенствование правовой базы, на которой строится регламентация общественных отношений в сфере социального управления.
Под принципами права традиционно понимаются основополагающие идеи и руководящие начала, характеризующие единство и основные тенденции развития конкретных правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. В данном случае - ту их часть, которая складывается в системе государственного управления.
Общая теория права признает наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Общеправовые принципы преломляются в отраслевые и реализуются через нормы отрасли. К первому уровню правовых принципов практически все ученые относят принцип равноправия граждан (в том числе относительно участия в государственном управлении); принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан; принцип социального государства; принцип светского государства и принцип гуманизма и справедливости. Все они являются конституционными и имеют прямое отношение к государственному управлению.
К межотраслевым принципам права, с нашей точки зрения, следует отнести универсальность, общедоступность, всесторонность и взаимоответственность. Межотраслевые принципы также имеют прямое отношение к механизму государственного управления. Анализ сущности и содержания механизма государственно-управленческой деятельности дает возможность из перечисленных выше принципов вычленить более конкретные, имеющие непосредственное отношение к социальному управлению. При этом их можно разделить на две группы:
oo социально-правовые, или общие;
oo организационные, или специальные.
Социально-правовые, в свою очередь, делятся на принципы законности, эффективности, объективности, конкретности, дисциплинированности, доступности и гласности.
К организационным относятся принципы сочетания единоначалия и коллегиальности; двойного подчинения; оперативности; территориальности; рациональности и функциональности. К государственному управлению следует отнести также и принципы государственной службы:
oo приоритета прав и свобод граждан и их признания, соблюдения и защиты;
oo равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
oo обязательности подчинения государственных служащих законам и подзаконным актам;
внепартийности государственной службы и отделения ее от религиозных объединений;
единства требований, предъявляемых к государственной службе;
профессионализма и компетентности государственных служащих;
ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Подробнее остановимся на отдельных специальных принципах государственного управления и определим их место и роль в совершенствовании механизма организации и осуществления властных полномочий.
Ведущим принципом в государственном управлении признается принцип законности. Он устанавливает, что с момента формирования соответствующей структуры, входящей в систему государственного управления, и до прекращения ее функционирования все виды деятельности должны основываться на предписании законов и подзаконных действий.
Принцип законности обязывает государственные органы и их должностных лиц строго следовать в своей деятельности законопредписаниям с тем, чтобы не допускалось превышение власти, злоупотребление ей и халатное отношение. Принцип законности государственного управления стоит на страже прав и законных интересов всех участников государственно-управленческой деятельности. Указанный принцип также обязывает органы и их должностных лиц, входящих в систему социального управления, руководствоваться презумпцией невиновности и не перелагать бремя доказывания своей невиновности на граждан.
Исходя из вышеизложенных качеств принцип законности государственного управления позволяет сделать некоторые выводы и предложения.
В этом принципе, как в зеркале, усматриваются содержание управления, все его положительные и отрицательные качества.
Данный принцип является мерилом эффективности взаимоотношений участников государственно-управленческой деятельности, от которой во многом, если не полностью, зависят стабильность и благополучие государства, личности и общества.
Через принцип законности прослеживаются недостатки правовой системы и намечаются пути их устранения.
Срабатывание данного принципа сказывается непосредственно на имидже государства, надежности его внешней, внутренней и оборонной политики.
1.2 Местные органы управления: сущность и направления деятельности
Для осуществления конструктивного управления становлением и развитием местного самоуправления необходим понятийный аппарат, отвечающий объективной реальности, построение которого невозможно без понимания природы местного самоуправления.
Современная наука установила, что самоорганизация - это объективное явление любой материи. Для социальных систем это свойство проявляется в виде самоорганизующихся, самоуправляемых сообществ. Тогда самоуправляемое сообщество в рамках отдельной территории следует понимать как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации.
Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же, как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.
Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что оно является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества [27,с.14].
Основываясь на этой трактовке термина местное самоуправление, есть основание утверждать, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было выгоднее (эффективнее) решать не всем членам сообщества (племени, рода, общины), а доверить их решение отдельным его членам [28, с.10].
В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда обоснованный вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государств и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления (Рисунок 1).
Управление
Государственное управление
Общественная саморегуляция
менеджмент
Общественное управление
Местное самоуправление
Действие одного человека
Рисунок 1 - Основные виды управления.
Примечание - Составленавтором.
Таким образом, современное местное самоуправление, как форма самоорганизации населения, несет на себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, т.е. имеет двойственную природу и, по своей сути, является общественно-государственным институтом. В двойственном характере свойств местного самоуправления находится ключ к пониманию природы местной власти и, одновременно, это является источником непрекращающихся споров по поводу реального статуса местной власти. В зависимости от условий, от угла зрения, местное самоуправление может проявлять себя как государственный институт, осуществляя отдельные государственные полномочия, так и самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения.
Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени, оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись и задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления (Рисунок 2).
Рисунок 2 - Свойства государственного управления.
Примечание - Составленавтором.
Таким образом, государственное управление имеет ту же природу, что и самоуправление, а где-то даже и производно от него, но в связи с масштабностью и достаточно длительным периодом существования государства (независимо от его формы) со всеми атрибутами (органы, властные полномочия, аппарат принуждения и т.д.) изначальная его сущность несколько абстрагировалась.
С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для местного самоуправления начался длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственном устройстве.
Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства.
С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого - согласование их интересов.
В процессе формирования форм и принципов осуществления местного самоуправления определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом.
На одном этапе своего исторического развития государство подавляло местное самоуправление путем огосударствления местной жизни. В эти периоды государство было достаточно мощным для того, чтобы, потеснив местное самоуправление, взять решение местных дел на себя. В другие периоды, когда местное самоуправление набирало силу, беря на себя решение местных, а также часть государственных вопросов, органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных вопросов. Такое перераспределение полномочий, в целом, укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом качественном уровне.
Таким образом, государство, точнее сказать, государственные институты, при определенной социально-экономической ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к подавлению (сворачиванию) местного самоуправления, либо способствовали (не препятствовали) его развитию.
Эта периодичность находит свое подтверждение на многочисленных примерах отечественного и зарубежного исторического опыта. В настоящем контексте мы не анализируем природу государственных циклов развития (природу государственных кризисов). Очевидно, что их основу составляют многие факторы, но главными, по-видимому, являются периоды смены экономического порядка и государственных режимов.
С нашей точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере.
Таким способом государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий сбрасывает на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и др. Всегда, когда в государстве системный кризис, выходом из него способствовало именно самоуправление. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень - широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах.
Однако при определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства
Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.
Преимущества и выгоды местного самоуправления, сформулированы авторитетом российскоймуниципальной школы Л.А.Велиховым в работе Основы городского хозяйства. Во-первых, местные нужды лучше и ближе всего знакомы и понятны местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.
Во-вторых, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ 6
1.1 Государственные органы управления: сущность и направления деятельности 6
1.2 Местные органы управления: сущность и направления деятельности 16
1.3 Мировой опыт экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе 29
2 АНАЛИЗ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 42
2.1 Оценка деятельности государственных и местных органов управления 42
2.2 Нормативно-правовые основы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах 64
2.3 Состояние и проблемы развития экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах 74
3 СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ 89
3.1 Перспективы развития государственных и местных органов управления 89
3.2 Основные направления развития экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах 100
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 122
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ: 125
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Изменения функциональной структуры государственного управления, связанные с перераспределением задач и функций между различными государственными органами и их структурными подразделениями в Республике Казахстан стали процессом, отражающим непрерывное совершенствование. Такие трансформации влияют на процедуры нормативного определения задач и функций государственных органов и их структурных подразделений. Однако, до настоящего времени в этом направлении административной реформы остаются неиспользованными еще многие возможности, которые могли бы повлиять на рост эффективности деятельности государственных органов.
В условиях кардинальных экономических и политических реформ вопрос о соотношении государственного управления и местного (территориального) самоуправления обретает особую значимость. Без предоставления самостоятельности местным органам управления, без определения круга задач, составляющих исключительную компетенцию местных органов власти, без четкого разделения функций и полномочий между Центром и входящим в него территориями власть государства становится абсолютной, а потому крайне неустойчивой и неэффективной.
В Республике Казахстан актуальнымявляется вопрос об эффективном функционировании институтов государственной власти, в том числе совершенствование организации деятельности представительных и исполнительных органов на местах, расширение их полномочий, модернизация государственного управления, способного обеспечивать согласно современным потребностям исполнение и реализацию интересов общества.
Актуальность исследования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления всегда очень высока так как местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти, не исключается от управления государства в целом.
Степень разработанности проблемы исследования.Методологические вопросы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе, его практическое использование и совершенствование активно изучаются в связи с проведением реформ в национальной экономике Казахстана. Исследованию проблем совершенствования взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе посвящены многие работы отечественных и зарубежных ученых. Большой вклад в исследование проблем рыночной экономики и организационно-экономического механизма в АПК внесли: Л.И. Абалкин, В.М. Баутин, В.Р. Боев, И.Н. Буробкин, И.Н. Буздалов, Г.В. Беспахотный, Д.Ф. Вермель, A.M. Гатаулин, В.А. Добрынин, А.П. Зинченко,С.В. Киселев, В.А. Клюкач, В.В. Кузнецов, В.В. Милосердов, A.A. Никонов,Г.А. Романенко, А.В.Петриков, Э.А. Сагайдак, А.Ф. Серков, М.П.Тушканов, И.Г. Ушачев, И.Ф. Хицков, Л.И. Холод, Ф.К. Шакиров, A.A. Шугьков и др.
Теоретические и методологические вопросы формирования системы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах Казахстана нашли отражение в трудах Г.Калиева., К.И.Исхакова., К.Каирбекова., В.Е Левичева., Ж.С.Сундетова, Т.И.Есполова., Сигарева М.И., Б.ШСыздыкова и других ученых экономистов. Однако имеются еще проблемы и вопросы,недостаточно исследованные и слабо освещенные в отечественной экономической литературе.
Целью диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствованию экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах Казахстана.
В соответствии с данной целью были поставлены и решены следующие задачи:
- раскрыть сущность и направления деятельности государственных и местных органов управления;
- изучить зарубежный опыт экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионе;
- дать экономическую оценку деятельности государственных и местных органов управления в Республике Казахстан;
- проанализировать нормативно-правовые основы экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах;
- определить состояние и проблемы развития экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах:
- обосновать перспективы развития государственных и местных органов управления;
- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ экономического взаимодействия государственных и местных органов управления в регионах.
Объектом исследования выступают государственные и местные органы управления Республики Казахстан.
Предмет исследования - экономическое взаимодействие государственных и местных органов управления в регионах.
Методы исследования. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы, как структурно-логический и системный подходы, методы анализа и синтеза, метод сравнительного анализа, экспертных оценок и другие.
Практические рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы государственными органами и их структурными подразделениямидля совершенствования функционального анализа в государственных органах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Научные результаты, полученные автором докладывались и обсуждались на научно-практической конференции Экономика современного Казахстана: проблемы и перспективы развития, посвященной 60-летию академика НАН ВШК, академика международной экономической академии Евразии, доктора экономических наук, профессора Дугаловой Гульнар Нажмиденовны, Астана - 2019.
Объем и структура магистерской диссертации. Магистерскаядиссертация состоит из введения, трех глав, заключения,списка использованных источников.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ
1.1 Государственные органы управления: сущность и направления деятельности
За последние два столетия системы государственного управления прошли путь от небольших структур, насчитывающих всего несколько элементов и несколько десятков служащих, до огромных организационных комплексов, выполняющих сотни функций и по своему размеру сопоставимых с отдельными отраслями частного сектора экономики. Вместе с государственными структурами развивались и научные знания о государственном управлении, от философских сочинений к специализированным исследованиям государства с позиций права, менеджмента, экономики, социологии и политологии. Появилось и отдельное направление научного знания - теория государственного управления, сочетающая все приведенные выше аспекты исследования.
За более чем вековой период с момента появления первых крупных исследований в области государственного управления, как отдельного научного направления, были созданы национальные научные школы, различные подходы к государственному управлению. Не стояла на месте и практика: переход от аграрной экономики к индустриальной и постиндустриальной сопровождался существенным расширением функций органов государственного управления, изменением структуры правительственных организаций, чередованием периодов плавного развития государственных структур и революционных изменений в деятельности органов государственного управления. Перед органами управления ставились новые, до этого не решавшиеся задачи, возникали потребности в создании новых структур и упразднении утративших значение функций. Все это требовало проведения исследований эффективности тех или иных шагов по реформированию государственного управления, диагностики наиболее проблемных участков и поиска наиболее оптимальных вариантов решения поставленных задач.
Формальный научный анализ систем государственного управления требовал разработки комплекса моделей, отражающих особенности и принципы функционирования государства. К настоящему моменту уже создан богатый теоретический аппарат исследования государственного управления с позиций как экономической науки, так и смежных дисциплин, прежде всего, менеджмента и политологии. Интерес к государственному управлению как объекту исследования предопределил появление широкого спектра моделей, объясняющих те или иные аспекты государственного управления.
Удачная классификация подходов к моделированию государственного управления, как процесса приводится Р. Роузом [1]. Как отмечает Р. Роуз, в максимально абстрактной форме процесс управления государством может быть представлен одной из следующих моделей.
Либеральная модель, предполагает, что спрос со стороны членов общества порождает реакцию со стороны государственного управления. Система государственного управления формируется под влиянием общества и максимально отвечает его интересам.
Авторитарная модель, напротив, исходит из того, что спрос государства порождает определенную реакцию, действия со стороны общества.
Либеральная и авторитарная модели во многом дополняют друг друга. Такие процессы, как сбор налогов или контроль за соблюдением законодательства, лучше отражает авторитарная модель, а, к примеру, предоставление общественных благ лучше иллюстрируется либеральной моделью.
Однако обе этих модели рассматривают государственный аппарат как единое целое. Процессы, происходящие внутри государственного управления, оказываются вне модели, государственный аппарат функционирует как своеобразный черный ящик, обрабатывающий поступающие запросы и выдающий некоторый результат.
Между тем, в реальности государство - это весьма сложная система организаций (министерств, ведомств, учреждений), фактически отдельная отрасль экономики. Как следствие, для иллюстрации процессов внутри государственного управления используются следующие два вида моделей, предполагающих внутреннее разделение государственного аппарата.
В модели лидера, именуемой также консервативной либеральной моделью, предполагается, что деятельность государственного управления определяется решениями, принимаемыми руководителями высшего звена. Модель лидера предполагает классическую иерархическую пирамиду государственной власти, с генерацией решений на высшем уровне и последующей передачей поручений нижестоящим исполнителям. Иными словами, система государственного управления действует так, как решает ее руководитель, лидер.
Несколько иная, чем в модели лидера, концепция лежит в модели наблюдателя (наблюдательного совета). Модель наблюдателя исходит из того, что большинство решений не появляется по исключительной инициативе формальных государственных руководителей, а рождается внутри иерархической структуры. Руководители в этом случае играют всего лишь роль фильтра, направленного на утверждение или отклонение поступающих с нижних уровней предложений. Иллюстрация модели наблюдателя - это процесс согласования или визирования решений, принимаемых менеджерами или руководителями среднего звена у вышестоящего руководства.
Комплекс из четырех приведенных выше моделей практически полностью охватывает подходы к анализу системы государственного управления. Р. Роуз отмечает также существование двух социологических моделей, предполагающих действия вне государственного сектора: модели социальной автономии и модели социального контроля.
Если оставить в стороне макроэкономические исследования, проблематику оптимальной государственной политики, то непосредственно экономические исследования систем государственного управления были связаны с анализом экономической эффективности государственного сектора с точки зрения следующих составляющих.
Прежде всего, это оптимальный экономический размер государственного и общественного сектора. Исследования этого рода были направлены на объяснение причин роста экономической активности государства, определения закономерностей увеличения доли государственного сектора в валовом внутреннем продукте, поиск оптимального соотношения между государственным и частным сектором. В качестве примеров подобных исследований можно привести работы А. Пикока Новые методы оценки правительственных расходов [2], Д. Таршис Рост общественных расходов: девять объясняющих моделей[3], У. Берри и Д. Ловери Определение размеров государства [4]. Предметом пристального внимания исследователей была также зависимость между характером государственного устройства и размером государственного сектора. К таким исследованиям можно отнести, в частности, работу Д. Родрика Почему в отрытых экономиках государственный сектор имеет больший размер [5].
Второе направление исследований - это определение вариантов наиболее эффективной организации управления и производства в общественном секторе, соответствия спроса и предложения.
Современная теория спроса на общественные блага связана с работами Дж. Бьюкенена Общественные финансы в демократическом процессе [6] и Спрос и предложение общественных благ [7]. Первая работа была посвящена анализу налоговых режимов при заданном спросе, вторая - формированию спроса на услуги в условиях заданного налогового режима. Подход Бьюкенена был развит Э. Браунингом в работах Графический анализ множественных потребительских экстерналий [8] и Общественный выбор и общее финансирование. Связь между спросом на общественные блага и характером налоговой системы (уровнем использования прогрессивных налогов) исследована в работе У. Барцела и Р. Деакона Поведение при голосовании, равенство и эффективность [9]. М. Ловелл исследовал взаимосвязь между характеристиками индивидуальной функции полезности, уровнем цен (налогов) и распределением наилучших объемов выпуска в пространстве одного товара (услуги) в работе Коллективная аллокация ресурсов в демократическом обществе [10]. Полученные результаты были обобщены Л. Кенни [11]. Дальнейшие теоретические разработки проблем спроса в общественном секторе связаны с исследованиями А. Дензау и Р. Паркса Проблемы предпочтений в общественном секторе [12] и Определение предпочтений в общественном секторе [13].
Существенное внимание уделялось деятельности государственных организаций-бюро, проблеме недопроизводства или перепроизводства общественных благ. Экономика бюрократии, описание закономерностей деятельности чиновников - одно из наиболее активных направлений исследований. К этой области можно отнести и экономические исследования ренто-ориентированного поведения государственных служащих.
Современная теория предложения в общественном секторе связана, прежде всего, с работами М. Вебера [14] и Л. фон Мизеса (Бюрократия, [15]. Экономическая теория бюрократии в более привычном понимании связана с работами Г. Таллока Политика Бюрократии [16] и А.Доунса Внутри Бюрократии. Существенный вклад в теорию бюрократии внес С. Паркинсон [17]. У. Нисканен расширил представления о поведении чиновников в своих исследованиях Бюрократия и репрезентативное правительство [18] и Бюрократы и политики [19]. При этом модель Нисканена, ставшая одной из наиболее известных моделей поведения бюро, не решила спор о перепроизводстве или недопроизводстве благ в общественном секторе, дискуссии по этому поводу продолжаются до сих пор. В частности, структура внутренних рынков государственного сектора рассматривается в таких работах, как исследование Миллера и Мо Бюрократы, законодатели и размер правительства [20], посвященное проблемам ценовой дискриминации и рыночного доминирования, и работа А. Бретона и Р. Винтроуба Равновесный размер бюро, максимизирующего бюджет [21]. Среди теоретических работ, посвященных бюрократической мотивации и целям, помимо трудов Нисканена, можно выделить исследование Ж-Л. Миге и Ж. Беланжера К общей теории управленческих полномочий [22].
Среди исследований, концентрирующихся на изучении проблемы принципал-агент в государственном секторе, следует отметить работы с участием Т. Мо Новая экономика организации [23], Адаптивная модель бюрократической политики [24], Позитивная теория иерархий [25] и Интеграция политики и организаций: позитивная теория и политическая администрация [26].
Кроме того, к проблематике экономических исследований государственного управления относятся и вопросы оптимального бюджетно-налогового администрирования, в том числе построения налоговой системы, управления расходами бюджета, распределения полномочий между различными уровнями власти, бюджетного федерализма.
Управление во все времена существования общества и государства доставляло гражданам много проблем, постоянно неудовлетворяющих и вызывающих большие нарекания. Внимание к данному институту столь велико,потомучтобезорганизации,опре делениявозможностейиспособностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность не получится.
В самом общем виде управление можно представить как совокупность мер, направленных на достижение конкретного результата (сохранение стада, структуры, племени, государства, какого-либо вида и т. д.). Понятие управление состоит из двух частей: управление и право правления - то есть деятельность через право, правление, через конкретные нормы поведения, признания, обычаи, традиции, чувства и инстинкты.Управлять - значит устанавливать, организовывать, конкретизировать, исправлять, воздействовать, решать, принимать и применять. Настоящие рассуждения, наверное, не всем придутся по вкусу, но это не вызывает отрицательных эмоций: сколько специалистов, столько и мнений, подходов и точек зрения. Главное, чтобы они подкреплялись результатами, а не одними лишь поучениями и наущениями. Подтверждением этому являются утихшие страсти относительно замены управления денежным (рыночным) регулированием, что позволило обеспечить бесконтрольность в целях перехвата властных полномочий и пользования на их основе материальными ресурсами.
Управление является социальным, его конечная цель - создать условия для упорядочения соответствующих общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности.
Признаками социальной предназначенности управления, с нашей точки зрения, следует считать:
oo потребность, необходимость регламентировать деятельность людей, общества;
oo упорядочение, нивелирование поведения участников такой деятельности;
oo соподчинение воли участников управленческих взаимоотношений;
oo властность урегулирования законами и подзаконными актами; огосударствление общественных отношений, складывающихся в сфере управления.
Данные признаки социальности управления в различной степени свидетельствуют о том, что социальное управление - это синоним государственного управления. В силу этого возникает необходимость разграничения понятий управление и государственное управление.
Управление - совокупность деяний (действие или бездействие), урегулированных законами и подзаконными актами, на основе которых реализуются властные полномочия одних субъектов управленческой деятельности в отношении других. Основным, стержневым показателем, признаком управления следует признать целенаправленное законопредписание, ограниченное должностными полномочиями управляющего субъекта, обязательное для неукоснительного исполнения подчиняющимся элементам управленческой системы.
Государственное управление - это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах.
От государственного управления не отказалась еще ни одна страна, и вряд ли для этого имеются какие-либо основания. Наряду с государственным вправе уживаться и иные виды управления (общественное, законодательное, судебное, светское, религиозное и т. д.). Должное место государственному управлению и его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (которая считается родоначальницей административного права и термина государственное управление), Китае, Индии, Италии и других государствах. Такое положение роли и места государственного управления в жизни общества, государства и человека не случайно, оно позволяет:
oo осуществлять единообразное, властное регулирование соответствующих общественных отношений на всей территории государства;
oo контролировать и своевременно исправлять допущенные сбои в управлении, заменять отставшие от жизни элементы, составные части новыми, отвечающими происходящим изменениям;
oo своевременно внедрять передовой опыт управления, учитывать особенности применения властных решений в конкретных ситуациях (чрезвычайных, военных);
oo обучать, готовить квалифицированные управленческие кадры, без наличия которых рассчитывать на бесперебойное, надлежащее управление не приходится;
oo прогнозировать, планировать управленческую деятельность и принимать адекватные ситуации меры.
Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и принципами. К числу основных специфических черт государственного управления следует отнести подзаконность, подконтрольность и властность.
Подзаконность означает, что государственное управление основывается и осуществляется на базе действующего законодательства. Деятельность субъектов государственного управления строится в строгом соответствии с их функциональными обязанностями и объемами властных полномочий, то есть в какой-то мере речь может вестись о наличии субординации, вертикальной и горизонтальной линии самоуправления.
Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать. Кроме того, контрольная функция решает еще и такую задачу, как проверка верности отданного и исполненного властного предписания. В целом в любом управлении, в том числе государственном, обязано соблюдаться золотое правило: любое предписание должно следовать целям достижения конкретного результата. При этом чем быстрее оно будет вынесено, тем больше надежд на его эффективность. При наличии возможностей (в зависимости от ситуации) предписание должно выдаваться непосредственно принимающему. Только отсутствие таких условий обязывает руководителя обратиться к вынесению распоряжения или предписания в письменном виде. Любое предписание должно быть выполнено, проведено в жизнь. Для этих целей и существует контрольная функция с тем, чтобы удостовериться, как скоро и точно исполнено волевое решение и какая от него последовала отдача.
Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая властных полномочий, не злоупотребляя служебным положением и не допуская халатности при участии в управленческих правоотношениях.
Функциями государственного управления признаются три группы, или категории:
oo общие;
oo обеспечивающие;
oo специальные.
В свою очередь, к общим функциям относятся организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль.
К обеспечивающим функциям государственного управления следует прежде всего отнести те из них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материально-техническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовка и переподготовка кадров и т. д.).
Специальными функциями государственного управления, с авторской точки зрения, следует считать правотворческую; регулятивно-управленческую; обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих; охранную (поддержание общественного порядка); оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную (юрисдикционную).
Приведенные три группы, или категории, функций государственного управления в полной либо частичной мере признаются в США, Великобритании, Франции, Германии и Китае. Следует акцентировать внимание на том, что каждая из трех групп функций понимается и оценивается по-разному, к тому же имеют место несовпадения как по числу, так и по назначению.
Основными методами государственного управления, согласно законодательству и практике государственно-управленческой деятельности, можно считать убеждение, принуждение, согласование, оказание помощи, предписание, проверки и государственные заказы. Перечисленные методы можно объединить в три группы: административные, экономические и социально-психологические.
С авторской точки зрения, к административным методам относятся принуждение, предписание и проверки (контроль и надзор); к экономическим - государственные заказы и материальные виды воздействий (материальная ответственность, гражданско-правовая ответственность, ограничения при применении мер материального поощрения); к социально-психологическим - убеждение, согласование и оказание помощи.Кроме того (и с этим следует согласиться), отдельные ученые к административным методам относят такие виды, как административно-правовые, административно-организационные, нормативные, индивидуальные, обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, поручительные и рекомендательные. Однако, как нам представляется, указанные виды административных методов есть производные от ранее приведенных (принуждения, предписания и проверок).
В административном праве неоднозначно понимаются экономические методы. Отдельные авторы относят к ним прибыль, премии, кредит и налогообложение. Как точка зрения такой подход возможен, но вряд ли эти методы способны претендовать на важное значение в системе государственного управления, если только их не признавать вспомогательными, опосредованными к основным.
Формами государственного управления принято считать регистрацию, лицензирование, аттестацию, государственные договоры и государственные программы, концепции и доктрины. Каждая из этих форм имеет свои особенности и механизм применения. По способу применения формы государственного управления подразделяются на целенаправленные для внутренних и внешних нужд и задач, организационные, материально-технические, правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные, письменные, устные и конклюдентные (молчаливо исполняемые, применяемые).
Исследование сущности, содержания и назначения института государственного управления в системе социальных отношений позволяет сделать следующие выводы и предложения:
oo государственное управление в системе социальных отношений занимает главенствующее место и служит упрочению государства, стабилизации общественных отношений, надежной защите государственных интересов как внутри, так и за его пределами;
oo государственное управление - это эффективное средство проведения в жизнь внутренней, внешней, экономической и оборонной политики;
oo государственное управление представляет собой главный регулятор в борьбе за поддержание законности, правопорядка, обеспечение социальной справедливости и социально-правовой защиты прав и интересов граждан, юридических лиц и общественных объединений;
oo государственное управление способно достигать целей и задач, ставящихся перед ним, только при условии проведения в жизнь присущих ему функций и наличия надлежащего контроля за их неукоснительным исполнением;
oo государственное управление, имея свои специфические черты, существенно отличается от иных видов регламентации общественных отношений, что требует их учета, развития и совершенствования;
oo зарубежная управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные элементы системы социально-управленческой деятельности различных зарубежных государств (например, Франции, Германии, Китая и Италии) могут быть использованы в отечественном управлении с учетом специфики;
oo эффективность, конкретность и действенность механизма организации и осуществления государственного управления возможны только при наличии специализированных центров, постоянно действующих семинаров, в которых государственные служащие, особенно руководители различных ведомств, служб и комиссий, осваивали бы методику управления коллективами.
Бесперебойность действия системы государственного управления зависит от многих факторов и условий. К ним следует отнести надлежаще подготовленный кадровый состав, умело выбранные формы и методы управления, должным образом учтенные специфические черты управленческой деятельности, доведенные до логического завершения функции государственно-управленческой деятельности, а также дальнейшее совершенствование правовой базы, на которой строится регламентация общественных отношений в сфере социального управления.
Под принципами права традиционно понимаются основополагающие идеи и руководящие начала, характеризующие единство и основные тенденции развития конкретных правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. В данном случае - ту их часть, которая складывается в системе государственного управления.
Общая теория права признает наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Общеправовые принципы преломляются в отраслевые и реализуются через нормы отрасли. К первому уровню правовых принципов практически все ученые относят принцип равноправия граждан (в том числе относительно участия в государственном управлении); принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан; принцип социального государства; принцип светского государства и принцип гуманизма и справедливости. Все они являются конституционными и имеют прямое отношение к государственному управлению.
К межотраслевым принципам права, с нашей точки зрения, следует отнести универсальность, общедоступность, всесторонность и взаимоответственность. Межотраслевые принципы также имеют прямое отношение к механизму государственного управления. Анализ сущности и содержания механизма государственно-управленческой деятельности дает возможность из перечисленных выше принципов вычленить более конкретные, имеющие непосредственное отношение к социальному управлению. При этом их можно разделить на две группы:
oo социально-правовые, или общие;
oo организационные, или специальные.
Социально-правовые, в свою очередь, делятся на принципы законности, эффективности, объективности, конкретности, дисциплинированности, доступности и гласности.
К организационным относятся принципы сочетания единоначалия и коллегиальности; двойного подчинения; оперативности; территориальности; рациональности и функциональности. К государственному управлению следует отнести также и принципы государственной службы:
oo приоритета прав и свобод граждан и их признания, соблюдения и защиты;
oo равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
oo обязательности подчинения государственных служащих законам и подзаконным актам;
внепартийности государственной службы и отделения ее от религиозных объединений;
единства требований, предъявляемых к государственной службе;
профессионализма и компетентности государственных служащих;
ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Подробнее остановимся на отдельных специальных принципах государственного управления и определим их место и роль в совершенствовании механизма организации и осуществления властных полномочий.
Ведущим принципом в государственном управлении признается принцип законности. Он устанавливает, что с момента формирования соответствующей структуры, входящей в систему государственного управления, и до прекращения ее функционирования все виды деятельности должны основываться на предписании законов и подзаконных действий.
Принцип законности обязывает государственные органы и их должностных лиц строго следовать в своей деятельности законопредписаниям с тем, чтобы не допускалось превышение власти, злоупотребление ей и халатное отношение. Принцип законности государственного управления стоит на страже прав и законных интересов всех участников государственно-управленческой деятельности. Указанный принцип также обязывает органы и их должностных лиц, входящих в систему социального управления, руководствоваться презумпцией невиновности и не перелагать бремя доказывания своей невиновности на граждан.
Исходя из вышеизложенных качеств принцип законности государственного управления позволяет сделать некоторые выводы и предложения.
В этом принципе, как в зеркале, усматриваются содержание управления, все его положительные и отрицательные качества.
Данный принцип является мерилом эффективности взаимоотношений участников государственно-управленческой деятельности, от которой во многом, если не полностью, зависят стабильность и благополучие государства, личности и общества.
Через принцип законности прослеживаются недостатки правовой системы и намечаются пути их устранения.
Срабатывание данного принципа сказывается непосредственно на имидже государства, надежности его внешней, внутренней и оборонной политики.
1.2 Местные органы управления: сущность и направления деятельности
Для осуществления конструктивного управления становлением и развитием местного самоуправления необходим понятийный аппарат, отвечающий объективной реальности, построение которого невозможно без понимания природы местного самоуправления.
Современная наука установила, что самоорганизация - это объективное явление любой материи. Для социальных систем это свойство проявляется в виде самоорганизующихся, самоуправляемых сообществ. Тогда самоуправляемое сообщество в рамках отдельной территории следует понимать как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации.
Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же, как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.
Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что оно является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества [27,с.14].
Основываясь на этой трактовке термина местное самоуправление, есть основание утверждать, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было выгоднее (эффективнее) решать не всем членам сообщества (племени, рода, общины), а доверить их решение отдельным его членам [28, с.10].
В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда обоснованный вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государств и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления (Рисунок 1).
Управление
Государственное управление
Общественная саморегуляция
менеджмент
Общественное управление
Местное самоуправление
Действие одного человека
Рисунок 1 - Основные виды управления.
Примечание - Составленавтором.
Таким образом, современное местное самоуправление, как форма самоорганизации населения, несет на себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, т.е. имеет двойственную природу и, по своей сути, является общественно-государственным институтом. В двойственном характере свойств местного самоуправления находится ключ к пониманию природы местной власти и, одновременно, это является источником непрекращающихся споров по поводу реального статуса местной власти. В зависимости от условий, от угла зрения, местное самоуправление может проявлять себя как государственный институт, осуществляя отдельные государственные полномочия, так и самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения.
Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени, оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись и задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления (Рисунок 2).
Рисунок 2 - Свойства государственного управления.
Примечание - Составленавтором.
Таким образом, государственное управление имеет ту же природу, что и самоуправление, а где-то даже и производно от него, но в связи с масштабностью и достаточно длительным периодом существования государства (независимо от его формы) со всеми атрибутами (органы, властные полномочия, аппарат принуждения и т.д.) изначальная его сущность несколько абстрагировалась.
С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для местного самоуправления начался длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственном устройстве.
Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства.
С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого - согласование их интересов.
В процессе формирования форм и принципов осуществления местного самоуправления определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом.
На одном этапе своего исторического развития государство подавляло местное самоуправление путем огосударствления местной жизни. В эти периоды государство было достаточно мощным для того, чтобы, потеснив местное самоуправление, взять решение местных дел на себя. В другие периоды, когда местное самоуправление набирало силу, беря на себя решение местных, а также часть государственных вопросов, органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных вопросов. Такое перераспределение полномочий, в целом, укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом качественном уровне.
Таким образом, государство, точнее сказать, государственные институты, при определенной социально-экономической ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к подавлению (сворачиванию) местного самоуправления, либо способствовали (не препятствовали) его развитию.
Эта периодичность находит свое подтверждение на многочисленных примерах отечественного и зарубежного исторического опыта. В настоящем контексте мы не анализируем природу государственных циклов развития (природу государственных кризисов). Очевидно, что их основу составляют многие факторы, но главными, по-видимому, являются периоды смены экономического порядка и государственных режимов.
С нашей точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере.
Таким способом государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий сбрасывает на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и др. Всегда, когда в государстве системный кризис, выходом из него способствовало именно самоуправление. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень - широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах.
Однако при определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства
Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.
Преимущества и выгоды местного самоуправления, сформулированы авторитетом российскоймуниципальной школы Л.А.Велиховым в работе Основы городского хозяйства. Во-первых, местные нужды лучше и ближе всего знакомы и понятны местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.
Во-вторых, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
