Изучение института лицензирования в гражданском праве, разработка теоретических, правовых, и организационных основ лицензирования, выработка практически значимых рекомендаций для органов исполнительной власти, функционирующих в данной сфере
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 3
1 СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ КАК МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... 7
1.1 Понятие и назначение института лицензирования ... ... ... ... ... ... ... 7
1.2 Сущность лицензирования как формы государственного
Регулирования ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...17
2 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 26
2.1 Анализ законодательной базы в сфере лицензирования ... ... ... ... ... ..26
2.2 Совершенствование системы лицензирования ... ... ... ... ... ... ... ... 31
3 ЛИЦЕНЗИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...37
3.1Виды лицензионных правонарушений ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...37
3.2 Юридическая ответственность субъектов права за лицензионные
правонарушения ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...45
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... 47
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...49
ВВЕДЕНИЕ
Проведение радикальной экономической реформы в Казахстане объективно
потребовало создание новой правовой основы определенных видов деятельности,
в том числе предпринимательской, усиления роли законов в правовом
регулировании законов этой сферы.
В современных экономических условиях развития в Казахстане актуальной
является проблема надзора (контроля) Государства за деятельностью
экономических субъектов. Одним из таких видов надзора является
лицензирование.
Обеспечение реальной возможности предпринимателей осуществлять
гражданские права и исполнять обязанности – есть одно из наиболее
актуальных направлений реализации государственной власти. Правовая политика
в экономической сфере - это законодательно установленная и основанная на
национальной юридической доктрине, комплексная, последовательная и
стабильная деятельность государства, направленная на формирование
эффективного механизма реализации и защиты гражданских прав, исполнения
обязанностей. Цель реформирования состоит в обеспечении субъектов права
реальной возможностью осуществления их гражданских правомочий с помощью
последовательно организованных юридических действий и средств, защите
законных интересов предпринимателей, а также создании целостной системы
правового регулирования экономических отношений.
Учитывая многофункциональный характер предпринимательской деятельности
и значимые социально-общественные задачи предпринимательства
(общеэкономическая, инновационная, ресурсная, социальная, организаторская и
др.), - оно должно изучаться как комплексное явление, сочетающее в себе,
экономический и правовой элементы. Именно с позиции комплексного правового
регулирования необходимо подходить к формированию соответствующей
современным российским условиям правовой основы деятельности индивидуальных
предпринимателей, как наиболее активных участников товарного рынка и
экономики государства.
Правовой институт лицензирования является относительно новым в нашем
законодательстве. Его формирование произошло в начале 90-х годов 20 века.
Оно было связано с переходом Казахстана к рыночной экономике и
становлением демократического политического режима. Именно этот период
назрела необходимость особого вида надзора за деятельностью юридических
лиц и граждан, занимающихся различными видами предпринимательской
деятельности. Иными словами переход от административно-командной системы
управления экономикой к рыночной, объективно потребовал реально
действующего института лицензирования в Казахстане.
Понятие лицензирование как разновидность государственной политики
отн6огсительно недавно введено в обиход отечественной правовой науки. Хотя
попытки введения лицензирования проводились задолго до настоящего времени.
Оно было необходимо в любом обществе, где легализованы самые разнообразные
формы предпринимательской деятельности, создан и функционирует свободный
экономический рынок, существует многоукладная экономика. Применение методов
лицензирования в условиях советской правовой системы было весьма
ограниченным. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено
ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности.
Современный этап лицензирования характеризуется сокращением числа
лицензируемых видов деятельности. Это связано, прежде всего с тем, что
избыток лицензируемых видов деятельности порождает административные
барьеры избыток которых мешает развитию государства с рыночной
экономикой. Закон РК от 29 декабря 2008г (с изменениями и дополнениями) по
состоянию на 03.02.09г "О лицензировании " наряду с иными
законодательными актами при проведении государственного контроля (надзора)
- является продуктом проходящей сегодня административно-правовой реформы,
направленной на дебюрократизацию экономических отношений, упрощение
административных процедур во всех сферах общественной жизни, где активно
осуществляется государственное регулирование.[1] За этими оптимистичными
категориями - "дебюрократизация" и "упрощение административных процедур" -
скрывается стремление реализовать стилистически простую и в то же время
неоднозначно понимаемую конституционную норму - ст. 12 Основного Закона
РК.[2] В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы
человека в соответствии с Конституцией.
К сожалению, правовые аспекты института лицензирования освещены в
литературе в недостаточной мере, и достаточно поверхностно. Тем не менее,
лицензирование как относительно новое социально-правовое явление
представляется достаточно интересным для изучения, особенно в наше время-
эпоху развития рыночной экономики и становления казахстанской
государственности.
Все выше названные проблемы носят острый характер и требуют своего
разрешения на внутри- и межгосударственных уровнях. Таким образом,
актуальность своевременность исследования института лицензирования
обосновывается следующим.
Во- первых глобальными тенденциям развития современного общества.
Во- вторых, современным этапом развития Казахстана, в новых
геополитических условиях, который связан с экономической деятельностью, в
том числе с вхождением Казахстана во Всемирную торговую организацию.
В - третьих, слабой научно-теоритической разработанностью проблемы
лицензирования.
В-четвертых, научным анализом понятия лицензирования, лицензии, как
права на осуществление определенного вида деятельности, а также
административно-правового режима лицензирования.
В – пятых, несовершенством правового регулирования данной сферы
В – шестых, совершенствованием административной деятельности
субъектов лицензирования.
В этой связи исследование проблем лицензирования в науке
гражданского права вызывается назревшими общественными потребностями. Они
органично входят в круг проблем совершенствования казахстанской
государственности.
Отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую
деятельность, регулирует гражданское законодательство, ярким
"представителем" которого является Гражданский кодекс Республики Казахстан
. В соответствии с его п. 5 ст. 19 отдельными видами деятельности, перечень
которых определяется законом, юридическое лицо (или индивидуальный
предприниматель) может заниматься только на основании специального
разрешения – лицензии, а также, согласно п.4 ст.10 ГК РК
введение лицензионного порядка, по отдельным видам деятельности
устанавливается в целях национальной безопасности, обеспечение
правопорядка, защиты окружающей среды, собственности, жизни и здоровья
граждан [3]
Другой особенностью закона "О лицензировании " является обилие
подзаконных актов, принятых во исполнение данного Закона. Речь идет о
положениях лицензирования конкретных видов деятельности, утверждаемых
постановлениями Правительства РК. Их количество непосредственно зависит от
перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. Кроме того, система
правовых актов о лицензировании продолжается на уровне лицензирующих
органов - ряда государственных органов исполнительной власти
осуществляющих лицензирование.
Таким образом, ясно, что институт лицензирования является одним из
важнейших методов государственного управления предпринимательской
деятельностью, поэтому занимает важное место в гражданском праве, являясь
административно-правовым средством укрепления правопорядка.
Все вышеизложенное предопределило и основные, подлежащие разработке в
данном исследовании.
Объект исследования – институт лицензирования в гражданском праве, а
именно общественные отношения в области лицензирования, а также отдельные
структуры системы лицензирования
Предмет исследования – процесс государственного регулирования
предпринимательской деятельности методом лицензирования.
Цель исследования – изучение института лицензирования в гражданском
праве, разработка теоретических, правовых, и организационных основ
лицензирования, выработка практически значимых рекомендаций для органов
исполнительной власти, функционирующих в данной сфере.
Указанная цель исследования обусловила и круг вопросов, подлежащих
разрешению:
исследование и анализ развития понятийного аппарата лицензирования как
социально-правового явления и института гражданского права;
разработка механизма правового и организационного обеспечения
лицензирования;
анализ лицензионного производства, в том числе методов обеспечения
лицензирования, а также роли и места аннулирования и приостановления
лицензии.
анализ практического опыта организации системы правового
регулирования данной проблемы;
разработка предложений по совершенствованию правового обеспечения
лицензирования;
Научная новизна исследования характеризуется тем, что ииследованию
данного института в гражданском праве, посвящен системный и комплексный
анализ правовых проблем лицензирования с учетом совокупности оценок и
выводов, ставших возможными в условиях переориентации всех сторон жизни и
общества, в том числе соответствующей переориентации в области экономики;
выдвигаются новаторские варианты развития лицензионных правоотношений в
Казахстане.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в
системной интерпретации понятийного аппарата теории лицензирования,
новаторском подходе к вопросам его обеспечения и защиты безопасности
личности, общества и государства.
1 СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ КАК МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1 Понятие и назначение института лицензирования
Некоторые виды деятельности, перечень которых должен содержаться
только в законе, могут осуществляться предпринимателями исключительно на
основании специального разрешения (лицензии). Лицензия представляет собой
разрешение (право) на осуществление предпринимателем определенного вида
деятельности на указанных в ней условиях. Лицензируемые виды деятельности
обычно требуют специальных знаний, являются сверхприбыльными, направлены на
обеспечение общественных интересов в сфере обороны страны, производства
военной техники, коммунального хозяйства или они требуют более тщательного
контроля со стороны государства в целях защиты интересов граждан.
Лицензирование может быть установлено как в отношении собственно
предпринимательской деятельности, носящей продолжительный характер
(нотариальная деятельность), так и отдельных операций в рамках одного вида
деятельности (страхование).
Под лицензированием понимается деятельность государства в лице
лицензирующих органов по выдаче, приостановлению или аннулированию
лицензий, а также по осуществлению надзора за соблюдением их условий.
Метод правового регулирования - способ правового воздействия на
общественные отношения со стороны государства. Или, другими словами, это -
устанавливаемый нормами права специфический способ правового воздействия на
поведение участников правовых отношений по реализации правомочий
собственника природных ресурсов, обеспечению рационального
природопользования, охране окружающей среды, защите экологических прав и
законных интересов физических и юридических лиц. Для выделения той или
другой совокупности правовых норм в качестве отрасли права метод правового
регулирования по объективным причинам не является столь значимым, как
предмет. В науке права признается два метода - административно-правовой и
гражданско-правовой. Это означает, что большинство отраслей не имеют
собственного метода правового регулирования, который был бы вполне
адекватен предмету, используются комбинации названных методов правового
регулирования. Причем административно-правовой метод применяется
преимущественно в отраслях публичного права, применение гражданско-
правового метода преобладает в отраслях частного права[4].
Суть административно-правового метода регулирования заключается в
установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении
государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых
предписаний. Одной из сторон в административных отношениях является
уполномоченный орган государства. Соответственно стороны находятся в
неравном положении - между участниками административных правоотношений
складываются отношения власти и подчинения. В гражданском праве,
административно-правовой метод опосредуется в специфических формах -
нормировании, экспертизе, сертификации, лицензировании и др.
Гражданско-правовой метод регулирования основывается на равенстве
сторон правоотношения. В гражданско-правовых отношениях их участники
выступают обычно как равноправные субъекты, независимые друг от друга.
Посредством заключаемого между ними соглашения они сами определяют свои
права и обязанности, которые, однако, должны соответствовать закону,
находиться в его рамках.
В современном праве применяются оба метода правового регулирования.
Причем в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием
гражданского, предпринимательского законодательства гражданско-правовой
метод применяется в данной отрасли права все более широко. Характерно то,
что к одним и тем же отношениям по определенному виду деятельности,
регулируемым правом, может быть при определенных условиях применен и тот и
другой метод. К примеру, заключение договора на природопользование
представляет собой пример гражданско-правового метода регулирования. Но
если в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные
договором, и причиняется существенный экологический вред, может быть
применен административно-правовой метод регулирования отношений по
природопользованию.
При использовании метода сравнительного правоведения анализируется
порядок легитимации субъектов предпринимательства в зарубежных государствах
(в странах СНГ и дальнего зарубежья)[5].
Как системы права стран Союза независимых государств, так и большинство
систем зарубежного права рассматривают государственную регистрацию в
качестве обязательного условия законного предпринимательства. Единственным
известным автору исключением является законодательство Республики
Казахстан, где, согласно п. 2 ст. 19 ГК Казахстана и п. 1 ст. 27 Закона О
частном предпринимательстве, регистрация предпринимателей без образования
юридического лица имеет явочный характер и заключается в уведомительной
постановке физического лица на учет в качестве индивидуального
предпринимателя [6].
ГК Беларуси и Закон Беларуси О предпринимательстве в Республике
Беларусь № 813-XII от 28.05.1991 г. идут по тому же пути, что и абсолютное
большинство других зарубежных систем права, согласно которому гражданин,
осуществляющий индивидуальную предпринимательскую деятельность в отсутствии
государственной регистрации, не вправе ссылаться в отношении заключенных им
при этом сделок на то, что он не является индивидуальным предпринимателем.
Специфической чертой действующего в Беларуси порядка легитимации
предпринимательства является тот факт, что по Белорусскому законодательству
процедура лицензирования по времени предшествует процедуре государственной
регистрации.
С принятием в Украине Закона О государственной регистрации юридических
лиц и физических лиц - предпринимателей № 755 от 15.05.2003 г., комплексно
урегулировавшего процедуру регистрации, впервые в украинском
законодательстве появилось и само понятие государственной регистрации.
По гражданскому законодательству большинства западноевропейских стран и
США лицо признается коммерсантом с момента его регистрации под
наименованием своей фирмы, а, следовательно, наличие государственной
регистрации большинством правопорядков расценивается, как легализующий
признак предпринимательской деятельности.
В США, где индивидуальное предпринимательство является основной формой
ведения малого бизнеса, законодательством предусмотрен упрощенный порядок
государственной регистрации предпринимателя без образования юридического
лица. Законодательством большинства штатов установлено, что если гражданин
является художником, писателем или ремесленником, который осуществляет свою
работу на контрактной основе, агентом по продаже товаров, услуг и пр. – он
автоматически приобретает статус индивидуального предпринимателя. В
основном на территории США государственная регистрация в обязательном
порядке требуется только в случаях, когда у индивидуального предпринимателя
имеются наемные работники или если его деятельность подлежит обязательному
лицензированию (получение идентификационного номера работодателя и
регистрационного сертификата). Американские предприниматели могут
осуществлять деятельность под собственным именем или под торговым
обозначением, которое подлежит обязательной регистрации в уполномоченных
органах штатов.
Лицензирование, как метод административно-правового регулирования
предпринимательской деятельности, применяется как на территории стран-
участниц СНГ, так и в зарубежных экономически-развитых государствах. При
этом система лицензирования, существующая в странах континентальной
правовой семьи, имеет общие черты с российской процедурой лицензирования. В
США, напротив, лицензированию предпринимательской деятельности характерны
значительные отличительные особенности, там, в основе системы
лицензирования лежит субъективный, а не объективный, как в России, принцип
разрешительных действий.
Лицензируемые виды деятельности, перечислены в ст.12-41 Закона о
лицензировании. В указанный перечень включены те из них, которые относятся
к промышленности, использованию атомной энергии, оборота ядовитых веществ,
технической безопасности, транспорта, оборота наркотических средств,
психотропных веществ, прекурсоров, обеспечение информационной
безопасностью, специальных технических средств для проведения оперативно-
розыскных мероприятий, оборота вооружения, военной техники, и отдельных
видов оружия, использование космического пространства, информатизации и
связи, образования, средств массовой информации, сельского и лесного
хозяйства, землеустройства геодезии и картографии, здравоохранения,
обслуживания физических и юридических лиц, игорного бизнеса, ветеринарии,
судебно-экспертной деятельности, культуры, финансовой сфере и деятельности,
архитектуры строительства и градостроительства, изготовление
государственных символов республики Казахстан, таможенного дела,
производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции,
производства табачных изделий, деятельности связанной с использованием
валютных ценностей, экспорта и импорта товаров. Однако, учитывая, что
лицензирование является существенной мерой ограничения свободы
предпринимательства, было бы более справедливым в одном законе изложить
общие принципы и требования к процедуре лицензирования. Например, ст.4
Закона О лицензировании устанавливает следующие критерии отнесения видов
деятельности к лицензируемым: виды деятельности, осуществление которых
может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам,
здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию
народов Республики Казахстан и регулирование которых не может
осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Данные критерии
можно с полной уверенностью отнести и к тем указанным выше видам
деятельности, которые лицензируются на основе специальных законов.
Основными принципами осуществления лицензирования в соответствии с
Законом о лицензировании являются:
-обеспечение единства экономического пространства на территории
Республики Казахстан;
-установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
-установление единого порядка лицензирования на территории
Республики Казахстан
-установление лицензионных требований и условий положениями о
лицензировании конкретных видов деятельности;
-гласность и открытость лицензирования;
-соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
Условия лицензии включают, прежде всего, количественные показатели,
технические параметры, временные, территориальные и иные границы
осуществления лицензируемого вида деятельности. Другие условия могут
относиться к самому предпринимателю и содержать перечень полномочий,
составляющих его компетенцию по осуществлению лицензируемого вида
деятельности. В отношении некоторых видов деятельности, требующих
специальных знаний (например, банковская деятельность, деятельность на
рынке ценных бумаг), индивидуальный предприниматель или работники
коммерческой организации должны иметь соответствующую квалификацию или
пройти аттестацию в организациях, уполномоченных лицензирующим органом, что
является дополнительным условием получения лицензии.
Лицензия выдается обычно сроком на пять лет. Лицензирующие органы ведут
реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они
осуществляют. Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие
лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений
или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
При реорганизации коммерческой организации законодательство не
предусматривает возможности переоформления лицензии на новое юридическое
лицо, возникшее в результате реорганизации. Отсутствие данного положения
является серьезным препятствием для реструктуризации компаний, так часто
встречающейся в рыночной экономике. Иногда органы власти устанавливают
неправомерные требования по получению предпринимателями дополнительных
видов разрешений для начала осуществления ими предпринимательской
деятельности в областях экономики, не предусмотренных конституционными
законами о лицензировании.
Таким образом, лицензия представляет собой специальное разрешение,
выдаваемое уполномоченными государственными органами, на осуществление
определенных видов деятельности. Осуществление деятельности, в отношении
которой законом установлено ее лицензирование, без лицензии влечет за собой
ответственность, предусмотренную - для граждан. Во всех указанных случаях в
качестве дополнительной меры взыскания может быть применена конфискация
изготовленной продукции, орудий производства и сырья.
Правовой институт лицензирования предпринимательской деятельности является
относительно новым в казахстанском законодательстве. Его формирование
произошло в начале 90-х годов ХХ века. Оно было связано с переходом
Республики Казахстан к рыночной экономике и становлением казахстанской
государственности. Именно в этот период назрела необходимость особого вида
государственного надзора за деятельностью предпринимателей, занимающихся
различными видами деятельности[7].
В современных условиях развития предпринимательства в Казахстане
актуальной является проблема надзора государства в лице различных органов
за деятельностью хозяйствующих субъектов. Этот надзор преследует двоякую
цель.
Во-первых, с помощью надзора происходит упорядочение создания и
деятельности предпринимателей. Так, с помощью надзора, избегается создание
фирм-однодневок, не способных отвечать по своим обязательствам, тем самым
государство охраняет права и свободы своих граждан.
Во-вторых, государство стремится извлечь доход для себя и защитить свои
права, монополии на наиболее приоритетные виды деятельности.
Именно лицензирование, являясь одним из видов надзора, представляет собой
особый вид государственной деятельности, направленной на обеспечение прав,
законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны
страны и безопасности государства. Из данного определения становится ясно,
что лицензирование как вид государственного надзора защищает как публичные,
так и частные интересы.
Наибольшие темпы развития института лицензирования наблюдались в
период 1992-1998 гг., когда получила распространение практика регулирования
лицензионных отношений постановлениями Правительства и, в значительно
меньшем объеме, указами Президента Казахстана. Важную роль в развитии
института лицензирования сыграло принятие в 1995 году двух частей
Гражданского Кодекса РК. Проблема адекватного соотношения лицензионного
регулирования в законах и подзаконных актах стала одной из наиболее
актуальных[8]. Практически все виды коммерческой, а также отдельные виды
некоммерческой деятельности в это время подлежали лицензированию. Однако
легитимная предпринимательская деятельность сдерживалась ввиду явно
недостаточного развития правового поля. Правовая регламентация института
лицензирования осуществлялась в этот период законами СССР, а также
многочисленными подзаконными актами. Их применение при отсутствии базового
конституционного закона о лицензировании порождало многочисленные
коллизии, содействовало противоправной деятельности лицензиатов и
должностных лиц лицензирующих органов.
Принятый в 1995 году Закон О лицензировании стал тем нормативным
правовым актом, который подвел своеобразный промежуточный итог в
становлении лицензирования как правового института. Благодаря его принятию
были созданы предпосылки законодательного обеспечения конституционных
гарантий граждан в сфере экономической деятельности. Но этот закон,
несмотря на всю его прогрессивность, просуществовал недолго, ибо, как
представляется, содержал излишнее количество лицензируемых видов
деятельности. В этой связи в 2001 году назрела необходимость в сокращении
их количества. Это сокращение и произошло при принятии Закона от 8 августа
2001 года О лицензировании отдельных видов деятельности.
Несмотря на обширную нормативную базу, правовой аспект института
лицензирования исследован недостаточно полно. Дискуссионным является вопрос
о сущности и юридической природе этого института.
По мнению Ж.А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации
предпринимательства. Эта точка зрения наиболее часто встречается в
литературе. О. Олейник считает, что лицензирование — это правовой режим
начала и осуществления отдельных, признанных законодательством, видов
предпринимательской деятельности, предполагающий государственное
подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной
деятельности; государственный контроль за осуществлением деятельности;
возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами
государства.
В данном определении речь идет о праве, которое появляется у юридического
лица при лицензировании, однако не раскрывается содержание этого права.
В правовой литературе высказаны различные точки зрения на понятие
лицензирования. Так, по мнению О.М. Олейник, лицензирование представляет
собой правовой режим начала и осуществления, признанных законодательством
видов предпринимательской деятельности, предполагающий, во-первых,
государственное подтверждение и определение пределов права на ведение
хозяйственной деятельности, во-вторых, государственный контроль
осуществляемой деятельности и, в-третьих, возможность прекращения
деятельности по особым основаниям органами государства. При этом по мнению
автора, принципиальным является вопрос о необходимости включения в понятие
лицензирования последующего контроля деятельности и возможности ее
прекращения ввиду несоответствия лицензионным требованиям.[9] Ж.А. Ионова
под лицензированием понимает такой "способ регулирования
предпринимательской деятельности, который заключается в установлении
правового режима осуществления ее отдельных видов только при наличии
специальных разрешений (лицензий), выдаваемых уполномоченными органами
публичной власти при выполнении заранее определенных требований и условий".
И.В. Ершова и Т.М. Иванова определяют лицензирование как вид
государственного контроля, направленного на обеспечение защиты прав,
законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обороноспособности
страны и безопасности государства.[10]. По мнению Ю.А. Тихомирова,
лицензирование - это особая процедура официального удостоверения
(признания) права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида
деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов.
Вместе с тем, поскольку данное понятие дается в параграфе "Учетно-
легализующие режимы", можно сделать вывод о том, что автор относит
лицензирование к одному из видов административно-правовых режимов. Д.В.
Осинцев считает, что правовой режим лицензирования отдельных видов
деятельности представляет собой особую систему взаимодействия невластных
субъектов и представителей исполнительной власти, когда нужно разрешение
вопроса о допуске к определенным видам деятельности, требующим
квалифицированного и профессионального ведения работ, контролирования их
фактического осуществления и прекращения пребывания субъекта в качестве
обладателя разрешительного правового статуса.[11]. Несмотря на различие во
мнениях относительно понятия "лицензирование", авторов объединяет одно -
практически все они формулируют его через призму правового режима.
В связи с этим следует вначале рассмотреть, что представляет собой правовой
режим. Н.И. Матузов и А.В. Малько определяют правовой режим как особый
порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании
юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную
степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов
субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового
регулирования, как бы "распорядок" действия права, это - функциональная
характеристика права[12]. По мнению В.Б. Рушайло, правовой режим - это
закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность;
система мер, которая используется для достижения поставленных целей;
система правового воздействия, состоящая в специфике приемов регулирования
и его механизма.
Вместе с тем каждой отрасли права присущ свой, особенный правовой режим,
поскольку он опосредуется предметом регулирования (общественными
отношениями в той или иной сфере деятельности) и методом воздействия, а они
специфичны для каждой отрасли права. Характеризуя отраслевой правовой
режим, Л.А. Морозова указывает, что он представляет собой результат
регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного
набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и
обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных
отношений [13]. Д.Н. Бахрах под правовым режимом отрасли понимает
совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический
инструментарий, - опосредованных отраслевым методом правового воздействия и
базирующихся на принципах, свойственных данной отрасли права. [14].
Лицензирование является одним из средств административно-правового
воздействия государства на экономические отношения, следовательно,
институтом административного права, а если быть более точным, -
административно-правовым режимом. По этой причине лицензирование отражает
специфику воздействия норм административного права на регулируемые
отношения. Как известно, правовые средства воздействия административного
права рассчитаны на отношения власти и подчинения и выражены главным
образом в нормах-предписаниях. Практически это означает, что одной стороне
регулируемых отношений предоставлен административно-правовой нормой
определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой
стороне; последняя обязана подчиниться предписаниям (запретам), исходящим
от носителя распорядительных прав. В связи с этим, следует согласиться с
тем, что административно-правовой режим - это установленная в
законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или
поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих
прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания
суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны
общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами
государственного управления. Таким образом, административно-правовые
режимы представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого
создается и используется специфическая комбинация юридических,
организационных и иных средств, для обеспечения того или иного
государственного состояния.
Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, назначение административно-
правовых режимов заключается в регулировании особых государственных
состояний с помощью системы специальных средств.[15] К таковым автор
относит:
а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех
или иных сферах;
б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или
наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
в) детальная (своего рода - операциональная) регламентация действий
субъектов права и их взаимоотношений;
г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках
административно-правового режима;
д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных
методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием
субъектов права;
е) наличие специальных организационных, технических, материальных и
финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).
Вместе с тем Ю.А. Тихомиров предостерегает от схематичности введения того
или иного административно-правового режима, поскольку на практике это может
привести либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к
неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами
регулирования. Необходимо согласиться с ним в том, что требуется точный
выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, а значит, и видов
деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению
ее целей и параметров.
Практически каждая отрасль права характеризуется наличием в ней правовых
режимов. Сущность административно-правовых режимов лежит в плоскости
объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его
целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в
ней управленческих процессов. В государственном управлении объективные
закономерности, определяющие сущность и содержание управления социального,
получают предметное преломление, соответствующее властной природе
исполнительной власти и ее специфике в системе разделения властей.
В рамках теории государственного управления административно-правовой режим
понимается как особая форма организации систем и процессов государственного
управления, посредством права закрепляющая его наиболее важные компоненты.
Административно-правовой режим - непосредственная оболочка, в которой
протекает организация управленческой системы, в смысле установления ее
принципов, конституирующих начал, на которых будет основано достижение
поставленных перед конкретной системой целей. Кроме того, административно-
правовой режим - это еще и основной метод установления упорядоченного
движения к поставленной цели во внешней среде функционирования множества
управляемых социальных систем. В целом, под административно-правовым
режимом понимают выраженную в форме дозволений, запретов и предписаний,
нормативно закрепленную совокупность правил, подлежащих неукоснительному
соблюдения субъектами управления, которая опосредует в особом
организационном проявлении объективные закономерности управления и служит
поддержанию устойчивости системы управления в условиях открытости систем
социального управления для достижения целей управления.
Основными характеристиками административно-правового режима, как правило,
являются нормативность регулирования отношений, предполагающая
неприменимость к регулируемым отношениям принципа "разрешено все, что не
запрещено" и проявляющаяся в установлении дозволений, запретов и
предписаний; формализация морально-нравственных норм; установление жесткого
информационного режима внутри системы; широкое использование метода
административного принуждения.
А.И. Цихоцкая считает, что реальным содержанием лицензирования
является организационно-корректирующее воздействие государства на
управляемый объект и что лицензирование — это одна из функций
государственного управления, то есть один из наиболее общих и типичных
способов воздействия государства на хозяйствующих субъектов. Но и данное
определение не раскрывает правового содержания лицензирования. В целом эти
точки зрения позволяют выделить несколько аспектов такого явления, как
лицензирование[16].
Во-первых, лицензирование, как специфический вид деятельности
компетентных органов, представляет собой комплекс мероприятий по
предоставлению, отзыву, приостановлению действия лицензий и т.п.,
проводимых органами государства в рамках их компетенции. Наиболее близкое
определение присутствует в действующем законодательстве.
Во-вторых, лицензирование, как правовой институт, представляет
систему правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления,
отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, надзора за
выполнением субъектами лицензионных отношений правил лицензирования,
привлечения к ответственности нарушителей этих правил. Сюда же можно
включить особенности лицензирования отдельных видов предпринимательской
деятельности.
В-третьих, лицензирование, как процедура, есть обязательное условие
возникновения специальной правоспособности, дееспособности,
деликтоспособности лицензиата в области осуществления лицензируемого вида
деятельности.
В-четвертых, лицензирование, как форма государственного управления,
инструмент государственной политики, рассматривается как определенный рычаг
воздействия на деятельность предпринимателей при осуществлении им отдельных
видов деятельности.
Таким образом, предметом лицензирования выступает особый круг
общественных отношений, складывающихся в процессе профессиональной
деятельности по предоставлению, отзыву, приостановлению, аннулированию
лицензий, надзору за выполнением правил лицензирования, привлечению к
ответственности за нарушение лицензионных отношений. Иными словами, речь
идет об общественных отношениях по государственному воздействию на
субъектов, осуществляющих отдельный вид деятельности.
В то же время, раскрывая лицензионные правоотношения, нельзя не
заметить их особенностей, которые проявляются:
в субъектах, (с одной стороны орган государства, а с другой -
предприниматель);
в субъективном праве и юридической обязанности участников этих
отношений;
в-третьих, в объектах (определенный вид деятельности).
Лицензионные отношения требуют различного сочетания юридических
средств и приемов, осуществляющих воздействие права на участников
общественных отношений, складывающихся вследствие особых свойств предмета
правового регулирования. Это сочетание проявляется в методе правового
регулирования, в котором правовое воздействие принимает характер
дозволения, предписания, запрещения, согласования. Для правовой
характеристики лицензирования представляет интерес рассмотрение и
функционального критерия, который включает регулятивную и охранительную
функцию. Системный критерий лицензирования включает в себя и принципы
лицензирования.
Уяснение общих положений в области лицензирования позволяет
сконцентрировать внимание и на изучении особенностей правового
регулирования, которое в настоящее время страдает недостатками.
Таким образом, подводя итог вышесказанному, лицензирование в большей
степени можно рассматривать как правовой институт гражданского права
2 Сущность лицензирования как формы государственного регулирования
Под лицензией понимается выдаваемое компетентным государственным
органом разрешение гражданину или юридическому лицу заниматься определенным
видом деятельности или совершать определенные действия.
Перечень таких товаров, работ или услуг, порядок выдачи государственных
лицензий определяются законодательными актами или в установленном ими
порядке. Если предприниматель осуществляет деятельность, подлежащую
лицензированию, он обязан иметь лицензию на право осуществления такой
деятельности.
Правоспособность юридического лица в сфере деятельности, на занятие
которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой
лицензии и прекращается в момент ее изъятия, истечения срока действия или
признания недействительной в установленном законодательными актами порядке.
Правореализующая деятельность уполномоченных государственных органов в
рамках правоотношений лицензирования состоит в следующем:
– в государственном подтверждении законности вхождения субъекта
правоотношений в хозяйственный оборот;
– в наделении субъектов специальной правоспособностью с определением
ее пределов в сфере действия общего запрета или легитимации
правоспособности в сфере действия локального запрета при общем дозволении –
если объектом лицензирования является конкретный вид деятельности; или же
предоставление субъективного права на реализацию имеющейся правоспособности
– если объектом выступает отдельная хозяйственная операция.
Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института
является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли их
субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо
юридически значимые действия.[17].
Таким образом, для того чтобы приобрести права на осуществление
определенного вида деятельности (право на вступление в гражданское
правоотношение), юридическое лицо или гражданин – предприниматель должны
вступить в административное правоотношение с государственным органом.
Выдача лицензий осуществляется на равных основаниях и равных условиях для
всех лиц, отвечающих требованиям, установленным для данного вида лицензии.
Запрещается предоставлять преимущественное право выдачи лицензий
государственным предприятиям, кроме тех видов деятельности, которые
законодательными актами отнесены к государственной монополии. Граждане,
занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического
лица (индивидуальные предприниматели), получают лицензию в порядке,
установленном для юридических лиц. Правительство Республики Казахстан
вправе устанавливать упрощенный порядок выдачи лицензий субъектам малого
предпринимательства.
Пока упрощенный порядок применяется только в отношении сроков
рассмотрения заявления о выдаче лицензии. Если всем прочим лицензии
выдаются не позднее месячного срока, то субъектам малого
предпринимательства - не позднее десятидневного срока со дня подачи
заявления со всеми необходимыми документами.
Запрещается выдача лицензии с целью ограничения конкуренции либо
предоставления преимущества каким-либо группам предпринимателей в
зависимости от форм их собственности, ведомственных интересов либо
местонахождения. Выдача лицензии не должна содействовать усилению
монополизма либо ограничению свободы предпринимательской деятельности.
Лицензии являются неотчуждаемыми, то есть не передаваемыми лицензиатом
другим физическим или юридическим лицам, если иное не предусмотрено
законодательными актами.
Выдача лицензий на занятие определенным видом предпринимательской
деятельности, независимо от субъектов, осуществляющих такую деятельность,
производится одним органом, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством. Государственным органам (лицензиарам) разрешается
делегировать полномочия по лицензированию соответствующим территориальным
подразделениям. За передачу осуществления государственных функций
негосударственным организациям, в том числе общественным объединениям,
должностные лица государственных органов несут установленную
законодательством ответственность.
По своей юридической природе приостановление лицензии и аннулирование
лицензии близки к мерам административного принуждения. Как известно, эти
меры подразделяются на административно-предупредительные, меры
административного пресечения и меры административной ответственности. В
связи с существующими противоречиями в законодательстве невозможно
однозначно ответить на вопрос, к какому виду административного принуждения
следует относить приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии
.
Так, по Таможенному кодексу отзыв лицензии, выданной таможенным
органом РФ на осуществление определенного вида деятельности,
рассматривается в качестве самостоятельного взыскания. Это взыскание может
применяться как дополнительное взыскание к владельцам таможенных складов,
магазинов беспошлинной торговли, свободных складов, складов временного
хранения, а также к таможенным брокерам, таможенным перевозчикам или
специалистам по таможенному оформлению за нарушение ими таможенных правил,
если эти правонарушения совершены в связи с осуществлением указанными
лицами деятельности, предусмотренной лицензией.
В юридической литературе приостановление действия лицензии и аннулирование
лицензии нередко относят к мерам административного пресечения. Суть таких
мер состоит в принудительном прекращении действий, которые могут повлечь
возникновение противоправных событий или состояний.
Можно присоединиться к высказанной в юридической литературе точке зрения, в
соответствии с которой трудно признать правильной позицию законодателя,
исключившего из системы наказаний отзыв лицензий, не включившего в перечень
обеспечительных мер приостановление лицензий. Это большой подарок
чиновничеству, системе административного произвола. Отзыв (приостановление)
лицензий применяется и будет применяться лицензирования является весьма
распространенной. Естественно, это препятствует нормальному ходу
экономических отношений, а для нарушителей могут наступить неблагоприятные
последствия в виде ответственности: гражданско-правовой, административной
либо уголовной. Перечень государственных органов (лицензиаров),
уполномоченных выдавать лицензии, в том числе в виде патента, на виды
деятельности, подлежащие лицензированию; образцы форм лицензии и патента;
Перечень лицензируемых видов деятельности, по которым необходимо
заключение органов санитарного, экологического и горно-технического
надзора;
Формы заявлений для получения лицензии (патента)-все эти документы
утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан № 1894 от 29
декабря 1995 г., "О реализации постановления Президента Республики
Казахстан от 17 апреля 1995 г., № 2201".
По городу Алматы городской акимат осуществляет лицензирование
деятельности:
пунктов общественного питания;
казино, тотализаторов;
по содержанию и эксплуатации автозаправочных станций;
туристической;
по организации и проведению местных лотерей;
по дезинфекции и дезодорации производственных и жилищно-гражданских
объектов;
по занятию медицинской и врачебной практикой;
ветеринарной;
связанной с привлечением иностранной рабочей силы, а также вывозом рабочей
силы из города Алматы;
по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом;
учебных заведений, дающих среднее и среднее специальное образование с
правом выдачи дипломов по конкретным специальностям.[18].
В случае, когда для осуществления какой-либо деятельности или
совершения определенных действий требуется кроме лицензии получить иное
разрешение (отвод земельного участка и другие), такие разрешения выдаются
после получения лицензии. Разрешение при отсутствии лицензии считается
недействительным.
Лицензия на право заниматься лицензируемой деятельностью выдается
субъекту, квалификационный уровень которого соответствует предъявляемым
требованиям для данного вида деятельности.
При выдаче лицензии учитываются условия производства, обеспечивающие
безопасность общества, окружающей среды, жизни и здоровья граждан, а также
гарантию качества производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых
услуг. Соответствие субъекта (заявителя и (или) лицензиата)
квалификационному уровню может устанавливаться на основе независимой
экспертной оценки, проводимой юридическими, физическими лицами,
аккредитованными в установленном порядке.
Для получения лицензии необходимы следующие документы:
1) заявление установленного образца;
2) документы, подтверждающие соответствие лицензиата требованиям;
3) документ, подтверждающий внесение сбора за право занятия отдельными
видами деятельности.
Размер сбора за право занятия отдельными видами деятельности
определены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 января
2002 года N 100 Об утверждении ставок лицензионного сбора за право занятия
отдельными видами деятельности[19].
Органы, осуществляющие лицензирование, обязаны в течение 3 дней после
выдачи лицензии уведомить соответствующие территориальные налоговые органы
о выдаче лицензии получателю лицензии.
Лицензия не выдается, если:
1) осуществление определенного вида деятельности законодательными актами
запрещено для данной категории субъектов;
2) не представлены все требуемые документы. При устранении заявителем
указанных препятствий заявление рассматривается на общих основаниях;
3) не внесен сбор за право занятия отдельными видами деятельности;
4) заявитель не отвечает установленным квалификационным требованиям;
5) в отношении заявителя имеется решение суда, запрещающее ему занятие
данным видом деятельности.
Запрещается обуславливать выдачу лицензии требованиями:
1) об обязательной закупке продукции государственных нужд;
2) о реализации производимых в соответствии с полученной лицензией товаров
(работ, услуг) определенным потребителям либо поставок их в определенные
регионы республики, в том числе требованием об отказе их поставки за
пределы данной административно-территориальной единицы либо на экспорт;
3) об установлении определенной цены (тарифов, расценок) на производимые
товары (работы, услуги), в том числе о реализации их определенным
потребителям по заранее фиксированным ценам.
При отказе в выдаче лицензии заявителю дается мотивированный ответ в
письменном виде в сроки, установленные для выдачи лицензии.
Если лицензия не выдана в установленный настоящим Законом или другими
законодательными актами срок или отказ представляется заявителю
необоснованным, он вправе в месячный срок обжаловать эти действия в
судебном порядке.
Суд, установив факт необоснованного отказа либо невыдачи лицензии в
установленные сроки, выносит решение, обязывающее лицензионный орган выдать
лицензию, которое должно быть исполнено лицензионным органом в
десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу.
Лицензия прекращает свое действие только в случаях:
1) истечения срока, на который выдана лицензия;
2) совершения действий в полном объеме, на осуществление которых выдана
лицензия;
3) отзыва лицензий;
4) прекращения предпринимательской деятельности гражданина, реорганизации
или ликвидации юридического лица.
Лицензия может быть отозвана в судебном порядке, если иное не
предусмотрено законодательными актами, в случаях:
1) неисполнения лицензиатом требований, содержащихся в лицензии;
2) запрещения судом лицензиату заниматься тем видом деятельности, на
осуществление которого он обладает лицензией;
3) неустранения причин, по которым лицензиар приостановил действие
лицензии;
4) предоставления лицензиатом заведомо ложной информации при получении
лицензии.
Лицензиар вправе приостановить действие лицензии на срок до шести
месяцев с указанием причины приостановления.
Приостановление действия лицензии субъекта малого предпринимательства
производится судом по заявлению лицензиара, государственных органов,
осуществляющих контрольные и надзорные функции.
Заявление о приостановлении действия лицензии субъекта малого
предпринимательства направляется уполномоченным государственным органом в
суд в порядке и на основаниях, установленных законодательными актами
Республики Казахстан. Приостановление действия лицензии субъекта малого
предпринимательства без судебного решения допускается ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 3
1 СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ КАК МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... 7
1.1 Понятие и назначение института лицензирования ... ... ... ... ... ... ... 7
1.2 Сущность лицензирования как формы государственного
Регулирования ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...17
2 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 26
2.1 Анализ законодательной базы в сфере лицензирования ... ... ... ... ... ..26
2.2 Совершенствование системы лицензирования ... ... ... ... ... ... ... ... 31
3 ЛИЦЕНЗИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...37
3.1Виды лицензионных правонарушений ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...37
3.2 Юридическая ответственность субъектов права за лицензионные
правонарушения ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...45
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... 47
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...49
ВВЕДЕНИЕ
Проведение радикальной экономической реформы в Казахстане объективно
потребовало создание новой правовой основы определенных видов деятельности,
в том числе предпринимательской, усиления роли законов в правовом
регулировании законов этой сферы.
В современных экономических условиях развития в Казахстане актуальной
является проблема надзора (контроля) Государства за деятельностью
экономических субъектов. Одним из таких видов надзора является
лицензирование.
Обеспечение реальной возможности предпринимателей осуществлять
гражданские права и исполнять обязанности – есть одно из наиболее
актуальных направлений реализации государственной власти. Правовая политика
в экономической сфере - это законодательно установленная и основанная на
национальной юридической доктрине, комплексная, последовательная и
стабильная деятельность государства, направленная на формирование
эффективного механизма реализации и защиты гражданских прав, исполнения
обязанностей. Цель реформирования состоит в обеспечении субъектов права
реальной возможностью осуществления их гражданских правомочий с помощью
последовательно организованных юридических действий и средств, защите
законных интересов предпринимателей, а также создании целостной системы
правового регулирования экономических отношений.
Учитывая многофункциональный характер предпринимательской деятельности
и значимые социально-общественные задачи предпринимательства
(общеэкономическая, инновационная, ресурсная, социальная, организаторская и
др.), - оно должно изучаться как комплексное явление, сочетающее в себе,
экономический и правовой элементы. Именно с позиции комплексного правового
регулирования необходимо подходить к формированию соответствующей
современным российским условиям правовой основы деятельности индивидуальных
предпринимателей, как наиболее активных участников товарного рынка и
экономики государства.
Правовой институт лицензирования является относительно новым в нашем
законодательстве. Его формирование произошло в начале 90-х годов 20 века.
Оно было связано с переходом Казахстана к рыночной экономике и
становлением демократического политического режима. Именно этот период
назрела необходимость особого вида надзора за деятельностью юридических
лиц и граждан, занимающихся различными видами предпринимательской
деятельности. Иными словами переход от административно-командной системы
управления экономикой к рыночной, объективно потребовал реально
действующего института лицензирования в Казахстане.
Понятие лицензирование как разновидность государственной политики
отн6огсительно недавно введено в обиход отечественной правовой науки. Хотя
попытки введения лицензирования проводились задолго до настоящего времени.
Оно было необходимо в любом обществе, где легализованы самые разнообразные
формы предпринимательской деятельности, создан и функционирует свободный
экономический рынок, существует многоукладная экономика. Применение методов
лицензирования в условиях советской правовой системы было весьма
ограниченным. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено
ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности.
Современный этап лицензирования характеризуется сокращением числа
лицензируемых видов деятельности. Это связано, прежде всего с тем, что
избыток лицензируемых видов деятельности порождает административные
барьеры избыток которых мешает развитию государства с рыночной
экономикой. Закон РК от 29 декабря 2008г (с изменениями и дополнениями) по
состоянию на 03.02.09г "О лицензировании " наряду с иными
законодательными актами при проведении государственного контроля (надзора)
- является продуктом проходящей сегодня административно-правовой реформы,
направленной на дебюрократизацию экономических отношений, упрощение
административных процедур во всех сферах общественной жизни, где активно
осуществляется государственное регулирование.[1] За этими оптимистичными
категориями - "дебюрократизация" и "упрощение административных процедур" -
скрывается стремление реализовать стилистически простую и в то же время
неоднозначно понимаемую конституционную норму - ст. 12 Основного Закона
РК.[2] В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы
человека в соответствии с Конституцией.
К сожалению, правовые аспекты института лицензирования освещены в
литературе в недостаточной мере, и достаточно поверхностно. Тем не менее,
лицензирование как относительно новое социально-правовое явление
представляется достаточно интересным для изучения, особенно в наше время-
эпоху развития рыночной экономики и становления казахстанской
государственности.
Все выше названные проблемы носят острый характер и требуют своего
разрешения на внутри- и межгосударственных уровнях. Таким образом,
актуальность своевременность исследования института лицензирования
обосновывается следующим.
Во- первых глобальными тенденциям развития современного общества.
Во- вторых, современным этапом развития Казахстана, в новых
геополитических условиях, который связан с экономической деятельностью, в
том числе с вхождением Казахстана во Всемирную торговую организацию.
В - третьих, слабой научно-теоритической разработанностью проблемы
лицензирования.
В-четвертых, научным анализом понятия лицензирования, лицензии, как
права на осуществление определенного вида деятельности, а также
административно-правового режима лицензирования.
В – пятых, несовершенством правового регулирования данной сферы
В – шестых, совершенствованием административной деятельности
субъектов лицензирования.
В этой связи исследование проблем лицензирования в науке
гражданского права вызывается назревшими общественными потребностями. Они
органично входят в круг проблем совершенствования казахстанской
государственности.
Отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую
деятельность, регулирует гражданское законодательство, ярким
"представителем" которого является Гражданский кодекс Республики Казахстан
. В соответствии с его п. 5 ст. 19 отдельными видами деятельности, перечень
которых определяется законом, юридическое лицо (или индивидуальный
предприниматель) может заниматься только на основании специального
разрешения – лицензии, а также, согласно п.4 ст.10 ГК РК
введение лицензионного порядка, по отдельным видам деятельности
устанавливается в целях национальной безопасности, обеспечение
правопорядка, защиты окружающей среды, собственности, жизни и здоровья
граждан [3]
Другой особенностью закона "О лицензировании " является обилие
подзаконных актов, принятых во исполнение данного Закона. Речь идет о
положениях лицензирования конкретных видов деятельности, утверждаемых
постановлениями Правительства РК. Их количество непосредственно зависит от
перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. Кроме того, система
правовых актов о лицензировании продолжается на уровне лицензирующих
органов - ряда государственных органов исполнительной власти
осуществляющих лицензирование.
Таким образом, ясно, что институт лицензирования является одним из
важнейших методов государственного управления предпринимательской
деятельностью, поэтому занимает важное место в гражданском праве, являясь
административно-правовым средством укрепления правопорядка.
Все вышеизложенное предопределило и основные, подлежащие разработке в
данном исследовании.
Объект исследования – институт лицензирования в гражданском праве, а
именно общественные отношения в области лицензирования, а также отдельные
структуры системы лицензирования
Предмет исследования – процесс государственного регулирования
предпринимательской деятельности методом лицензирования.
Цель исследования – изучение института лицензирования в гражданском
праве, разработка теоретических, правовых, и организационных основ
лицензирования, выработка практически значимых рекомендаций для органов
исполнительной власти, функционирующих в данной сфере.
Указанная цель исследования обусловила и круг вопросов, подлежащих
разрешению:
исследование и анализ развития понятийного аппарата лицензирования как
социально-правового явления и института гражданского права;
разработка механизма правового и организационного обеспечения
лицензирования;
анализ лицензионного производства, в том числе методов обеспечения
лицензирования, а также роли и места аннулирования и приостановления
лицензии.
анализ практического опыта организации системы правового
регулирования данной проблемы;
разработка предложений по совершенствованию правового обеспечения
лицензирования;
Научная новизна исследования характеризуется тем, что ииследованию
данного института в гражданском праве, посвящен системный и комплексный
анализ правовых проблем лицензирования с учетом совокупности оценок и
выводов, ставших возможными в условиях переориентации всех сторон жизни и
общества, в том числе соответствующей переориентации в области экономики;
выдвигаются новаторские варианты развития лицензионных правоотношений в
Казахстане.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в
системной интерпретации понятийного аппарата теории лицензирования,
новаторском подходе к вопросам его обеспечения и защиты безопасности
личности, общества и государства.
1 СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ КАК МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1 Понятие и назначение института лицензирования
Некоторые виды деятельности, перечень которых должен содержаться
только в законе, могут осуществляться предпринимателями исключительно на
основании специального разрешения (лицензии). Лицензия представляет собой
разрешение (право) на осуществление предпринимателем определенного вида
деятельности на указанных в ней условиях. Лицензируемые виды деятельности
обычно требуют специальных знаний, являются сверхприбыльными, направлены на
обеспечение общественных интересов в сфере обороны страны, производства
военной техники, коммунального хозяйства или они требуют более тщательного
контроля со стороны государства в целях защиты интересов граждан.
Лицензирование может быть установлено как в отношении собственно
предпринимательской деятельности, носящей продолжительный характер
(нотариальная деятельность), так и отдельных операций в рамках одного вида
деятельности (страхование).
Под лицензированием понимается деятельность государства в лице
лицензирующих органов по выдаче, приостановлению или аннулированию
лицензий, а также по осуществлению надзора за соблюдением их условий.
Метод правового регулирования - способ правового воздействия на
общественные отношения со стороны государства. Или, другими словами, это -
устанавливаемый нормами права специфический способ правового воздействия на
поведение участников правовых отношений по реализации правомочий
собственника природных ресурсов, обеспечению рационального
природопользования, охране окружающей среды, защите экологических прав и
законных интересов физических и юридических лиц. Для выделения той или
другой совокупности правовых норм в качестве отрасли права метод правового
регулирования по объективным причинам не является столь значимым, как
предмет. В науке права признается два метода - административно-правовой и
гражданско-правовой. Это означает, что большинство отраслей не имеют
собственного метода правового регулирования, который был бы вполне
адекватен предмету, используются комбинации названных методов правового
регулирования. Причем административно-правовой метод применяется
преимущественно в отраслях публичного права, применение гражданско-
правового метода преобладает в отраслях частного права[4].
Суть административно-правового метода регулирования заключается в
установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении
государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых
предписаний. Одной из сторон в административных отношениях является
уполномоченный орган государства. Соответственно стороны находятся в
неравном положении - между участниками административных правоотношений
складываются отношения власти и подчинения. В гражданском праве,
административно-правовой метод опосредуется в специфических формах -
нормировании, экспертизе, сертификации, лицензировании и др.
Гражданско-правовой метод регулирования основывается на равенстве
сторон правоотношения. В гражданско-правовых отношениях их участники
выступают обычно как равноправные субъекты, независимые друг от друга.
Посредством заключаемого между ними соглашения они сами определяют свои
права и обязанности, которые, однако, должны соответствовать закону,
находиться в его рамках.
В современном праве применяются оба метода правового регулирования.
Причем в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием
гражданского, предпринимательского законодательства гражданско-правовой
метод применяется в данной отрасли права все более широко. Характерно то,
что к одним и тем же отношениям по определенному виду деятельности,
регулируемым правом, может быть при определенных условиях применен и тот и
другой метод. К примеру, заключение договора на природопользование
представляет собой пример гражданско-правового метода регулирования. Но
если в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные
договором, и причиняется существенный экологический вред, может быть
применен административно-правовой метод регулирования отношений по
природопользованию.
При использовании метода сравнительного правоведения анализируется
порядок легитимации субъектов предпринимательства в зарубежных государствах
(в странах СНГ и дальнего зарубежья)[5].
Как системы права стран Союза независимых государств, так и большинство
систем зарубежного права рассматривают государственную регистрацию в
качестве обязательного условия законного предпринимательства. Единственным
известным автору исключением является законодательство Республики
Казахстан, где, согласно п. 2 ст. 19 ГК Казахстана и п. 1 ст. 27 Закона О
частном предпринимательстве, регистрация предпринимателей без образования
юридического лица имеет явочный характер и заключается в уведомительной
постановке физического лица на учет в качестве индивидуального
предпринимателя [6].
ГК Беларуси и Закон Беларуси О предпринимательстве в Республике
Беларусь № 813-XII от 28.05.1991 г. идут по тому же пути, что и абсолютное
большинство других зарубежных систем права, согласно которому гражданин,
осуществляющий индивидуальную предпринимательскую деятельность в отсутствии
государственной регистрации, не вправе ссылаться в отношении заключенных им
при этом сделок на то, что он не является индивидуальным предпринимателем.
Специфической чертой действующего в Беларуси порядка легитимации
предпринимательства является тот факт, что по Белорусскому законодательству
процедура лицензирования по времени предшествует процедуре государственной
регистрации.
С принятием в Украине Закона О государственной регистрации юридических
лиц и физических лиц - предпринимателей № 755 от 15.05.2003 г., комплексно
урегулировавшего процедуру регистрации, впервые в украинском
законодательстве появилось и само понятие государственной регистрации.
По гражданскому законодательству большинства западноевропейских стран и
США лицо признается коммерсантом с момента его регистрации под
наименованием своей фирмы, а, следовательно, наличие государственной
регистрации большинством правопорядков расценивается, как легализующий
признак предпринимательской деятельности.
В США, где индивидуальное предпринимательство является основной формой
ведения малого бизнеса, законодательством предусмотрен упрощенный порядок
государственной регистрации предпринимателя без образования юридического
лица. Законодательством большинства штатов установлено, что если гражданин
является художником, писателем или ремесленником, который осуществляет свою
работу на контрактной основе, агентом по продаже товаров, услуг и пр. – он
автоматически приобретает статус индивидуального предпринимателя. В
основном на территории США государственная регистрация в обязательном
порядке требуется только в случаях, когда у индивидуального предпринимателя
имеются наемные работники или если его деятельность подлежит обязательному
лицензированию (получение идентификационного номера работодателя и
регистрационного сертификата). Американские предприниматели могут
осуществлять деятельность под собственным именем или под торговым
обозначением, которое подлежит обязательной регистрации в уполномоченных
органах штатов.
Лицензирование, как метод административно-правового регулирования
предпринимательской деятельности, применяется как на территории стран-
участниц СНГ, так и в зарубежных экономически-развитых государствах. При
этом система лицензирования, существующая в странах континентальной
правовой семьи, имеет общие черты с российской процедурой лицензирования. В
США, напротив, лицензированию предпринимательской деятельности характерны
значительные отличительные особенности, там, в основе системы
лицензирования лежит субъективный, а не объективный, как в России, принцип
разрешительных действий.
Лицензируемые виды деятельности, перечислены в ст.12-41 Закона о
лицензировании. В указанный перечень включены те из них, которые относятся
к промышленности, использованию атомной энергии, оборота ядовитых веществ,
технической безопасности, транспорта, оборота наркотических средств,
психотропных веществ, прекурсоров, обеспечение информационной
безопасностью, специальных технических средств для проведения оперативно-
розыскных мероприятий, оборота вооружения, военной техники, и отдельных
видов оружия, использование космического пространства, информатизации и
связи, образования, средств массовой информации, сельского и лесного
хозяйства, землеустройства геодезии и картографии, здравоохранения,
обслуживания физических и юридических лиц, игорного бизнеса, ветеринарии,
судебно-экспертной деятельности, культуры, финансовой сфере и деятельности,
архитектуры строительства и градостроительства, изготовление
государственных символов республики Казахстан, таможенного дела,
производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции,
производства табачных изделий, деятельности связанной с использованием
валютных ценностей, экспорта и импорта товаров. Однако, учитывая, что
лицензирование является существенной мерой ограничения свободы
предпринимательства, было бы более справедливым в одном законе изложить
общие принципы и требования к процедуре лицензирования. Например, ст.4
Закона О лицензировании устанавливает следующие критерии отнесения видов
деятельности к лицензируемым: виды деятельности, осуществление которых
может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам,
здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию
народов Республики Казахстан и регулирование которых не может
осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Данные критерии
можно с полной уверенностью отнести и к тем указанным выше видам
деятельности, которые лицензируются на основе специальных законов.
Основными принципами осуществления лицензирования в соответствии с
Законом о лицензировании являются:
-обеспечение единства экономического пространства на территории
Республики Казахстан;
-установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
-установление единого порядка лицензирования на территории
Республики Казахстан
-установление лицензионных требований и условий положениями о
лицензировании конкретных видов деятельности;
-гласность и открытость лицензирования;
-соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
Условия лицензии включают, прежде всего, количественные показатели,
технические параметры, временные, территориальные и иные границы
осуществления лицензируемого вида деятельности. Другие условия могут
относиться к самому предпринимателю и содержать перечень полномочий,
составляющих его компетенцию по осуществлению лицензируемого вида
деятельности. В отношении некоторых видов деятельности, требующих
специальных знаний (например, банковская деятельность, деятельность на
рынке ценных бумаг), индивидуальный предприниматель или работники
коммерческой организации должны иметь соответствующую квалификацию или
пройти аттестацию в организациях, уполномоченных лицензирующим органом, что
является дополнительным условием получения лицензии.
Лицензия выдается обычно сроком на пять лет. Лицензирующие органы ведут
реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они
осуществляют. Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие
лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений
или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
При реорганизации коммерческой организации законодательство не
предусматривает возможности переоформления лицензии на новое юридическое
лицо, возникшее в результате реорганизации. Отсутствие данного положения
является серьезным препятствием для реструктуризации компаний, так часто
встречающейся в рыночной экономике. Иногда органы власти устанавливают
неправомерные требования по получению предпринимателями дополнительных
видов разрешений для начала осуществления ими предпринимательской
деятельности в областях экономики, не предусмотренных конституционными
законами о лицензировании.
Таким образом, лицензия представляет собой специальное разрешение,
выдаваемое уполномоченными государственными органами, на осуществление
определенных видов деятельности. Осуществление деятельности, в отношении
которой законом установлено ее лицензирование, без лицензии влечет за собой
ответственность, предусмотренную - для граждан. Во всех указанных случаях в
качестве дополнительной меры взыскания может быть применена конфискация
изготовленной продукции, орудий производства и сырья.
Правовой институт лицензирования предпринимательской деятельности является
относительно новым в казахстанском законодательстве. Его формирование
произошло в начале 90-х годов ХХ века. Оно было связано с переходом
Республики Казахстан к рыночной экономике и становлением казахстанской
государственности. Именно в этот период назрела необходимость особого вида
государственного надзора за деятельностью предпринимателей, занимающихся
различными видами деятельности[7].
В современных условиях развития предпринимательства в Казахстане
актуальной является проблема надзора государства в лице различных органов
за деятельностью хозяйствующих субъектов. Этот надзор преследует двоякую
цель.
Во-первых, с помощью надзора происходит упорядочение создания и
деятельности предпринимателей. Так, с помощью надзора, избегается создание
фирм-однодневок, не способных отвечать по своим обязательствам, тем самым
государство охраняет права и свободы своих граждан.
Во-вторых, государство стремится извлечь доход для себя и защитить свои
права, монополии на наиболее приоритетные виды деятельности.
Именно лицензирование, являясь одним из видов надзора, представляет собой
особый вид государственной деятельности, направленной на обеспечение прав,
законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны
страны и безопасности государства. Из данного определения становится ясно,
что лицензирование как вид государственного надзора защищает как публичные,
так и частные интересы.
Наибольшие темпы развития института лицензирования наблюдались в
период 1992-1998 гг., когда получила распространение практика регулирования
лицензионных отношений постановлениями Правительства и, в значительно
меньшем объеме, указами Президента Казахстана. Важную роль в развитии
института лицензирования сыграло принятие в 1995 году двух частей
Гражданского Кодекса РК. Проблема адекватного соотношения лицензионного
регулирования в законах и подзаконных актах стала одной из наиболее
актуальных[8]. Практически все виды коммерческой, а также отдельные виды
некоммерческой деятельности в это время подлежали лицензированию. Однако
легитимная предпринимательская деятельность сдерживалась ввиду явно
недостаточного развития правового поля. Правовая регламентация института
лицензирования осуществлялась в этот период законами СССР, а также
многочисленными подзаконными актами. Их применение при отсутствии базового
конституционного закона о лицензировании порождало многочисленные
коллизии, содействовало противоправной деятельности лицензиатов и
должностных лиц лицензирующих органов.
Принятый в 1995 году Закон О лицензировании стал тем нормативным
правовым актом, который подвел своеобразный промежуточный итог в
становлении лицензирования как правового института. Благодаря его принятию
были созданы предпосылки законодательного обеспечения конституционных
гарантий граждан в сфере экономической деятельности. Но этот закон,
несмотря на всю его прогрессивность, просуществовал недолго, ибо, как
представляется, содержал излишнее количество лицензируемых видов
деятельности. В этой связи в 2001 году назрела необходимость в сокращении
их количества. Это сокращение и произошло при принятии Закона от 8 августа
2001 года О лицензировании отдельных видов деятельности.
Несмотря на обширную нормативную базу, правовой аспект института
лицензирования исследован недостаточно полно. Дискуссионным является вопрос
о сущности и юридической природе этого института.
По мнению Ж.А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации
предпринимательства. Эта точка зрения наиболее часто встречается в
литературе. О. Олейник считает, что лицензирование — это правовой режим
начала и осуществления отдельных, признанных законодательством, видов
предпринимательской деятельности, предполагающий государственное
подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной
деятельности; государственный контроль за осуществлением деятельности;
возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами
государства.
В данном определении речь идет о праве, которое появляется у юридического
лица при лицензировании, однако не раскрывается содержание этого права.
В правовой литературе высказаны различные точки зрения на понятие
лицензирования. Так, по мнению О.М. Олейник, лицензирование представляет
собой правовой режим начала и осуществления, признанных законодательством
видов предпринимательской деятельности, предполагающий, во-первых,
государственное подтверждение и определение пределов права на ведение
хозяйственной деятельности, во-вторых, государственный контроль
осуществляемой деятельности и, в-третьих, возможность прекращения
деятельности по особым основаниям органами государства. При этом по мнению
автора, принципиальным является вопрос о необходимости включения в понятие
лицензирования последующего контроля деятельности и возможности ее
прекращения ввиду несоответствия лицензионным требованиям.[9] Ж.А. Ионова
под лицензированием понимает такой "способ регулирования
предпринимательской деятельности, который заключается в установлении
правового режима осуществления ее отдельных видов только при наличии
специальных разрешений (лицензий), выдаваемых уполномоченными органами
публичной власти при выполнении заранее определенных требований и условий".
И.В. Ершова и Т.М. Иванова определяют лицензирование как вид
государственного контроля, направленного на обеспечение защиты прав,
законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обороноспособности
страны и безопасности государства.[10]. По мнению Ю.А. Тихомирова,
лицензирование - это особая процедура официального удостоверения
(признания) права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида
деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов.
Вместе с тем, поскольку данное понятие дается в параграфе "Учетно-
легализующие режимы", можно сделать вывод о том, что автор относит
лицензирование к одному из видов административно-правовых режимов. Д.В.
Осинцев считает, что правовой режим лицензирования отдельных видов
деятельности представляет собой особую систему взаимодействия невластных
субъектов и представителей исполнительной власти, когда нужно разрешение
вопроса о допуске к определенным видам деятельности, требующим
квалифицированного и профессионального ведения работ, контролирования их
фактического осуществления и прекращения пребывания субъекта в качестве
обладателя разрешительного правового статуса.[11]. Несмотря на различие во
мнениях относительно понятия "лицензирование", авторов объединяет одно -
практически все они формулируют его через призму правового режима.
В связи с этим следует вначале рассмотреть, что представляет собой правовой
режим. Н.И. Матузов и А.В. Малько определяют правовой режим как особый
порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании
юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную
степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов
субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового
регулирования, как бы "распорядок" действия права, это - функциональная
характеристика права[12]. По мнению В.Б. Рушайло, правовой режим - это
закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность;
система мер, которая используется для достижения поставленных целей;
система правового воздействия, состоящая в специфике приемов регулирования
и его механизма.
Вместе с тем каждой отрасли права присущ свой, особенный правовой режим,
поскольку он опосредуется предметом регулирования (общественными
отношениями в той или иной сфере деятельности) и методом воздействия, а они
специфичны для каждой отрасли права. Характеризуя отраслевой правовой
режим, Л.А. Морозова указывает, что он представляет собой результат
регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного
набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и
обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных
отношений [13]. Д.Н. Бахрах под правовым режимом отрасли понимает
совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический
инструментарий, - опосредованных отраслевым методом правового воздействия и
базирующихся на принципах, свойственных данной отрасли права. [14].
Лицензирование является одним из средств административно-правового
воздействия государства на экономические отношения, следовательно,
институтом административного права, а если быть более точным, -
административно-правовым режимом. По этой причине лицензирование отражает
специфику воздействия норм административного права на регулируемые
отношения. Как известно, правовые средства воздействия административного
права рассчитаны на отношения власти и подчинения и выражены главным
образом в нормах-предписаниях. Практически это означает, что одной стороне
регулируемых отношений предоставлен административно-правовой нормой
определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой
стороне; последняя обязана подчиниться предписаниям (запретам), исходящим
от носителя распорядительных прав. В связи с этим, следует согласиться с
тем, что административно-правовой режим - это установленная в
законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или
поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих
прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания
суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны
общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами
государственного управления. Таким образом, административно-правовые
режимы представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого
создается и используется специфическая комбинация юридических,
организационных и иных средств, для обеспечения того или иного
государственного состояния.
Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, назначение административно-
правовых режимов заключается в регулировании особых государственных
состояний с помощью системы специальных средств.[15] К таковым автор
относит:
а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех
или иных сферах;
б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или
наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
в) детальная (своего рода - операциональная) регламентация действий
субъектов права и их взаимоотношений;
г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках
административно-правового режима;
д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных
методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием
субъектов права;
е) наличие специальных организационных, технических, материальных и
финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).
Вместе с тем Ю.А. Тихомиров предостерегает от схематичности введения того
или иного административно-правового режима, поскольку на практике это может
привести либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к
неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами
регулирования. Необходимо согласиться с ним в том, что требуется точный
выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, а значит, и видов
деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению
ее целей и параметров.
Практически каждая отрасль права характеризуется наличием в ней правовых
режимов. Сущность административно-правовых режимов лежит в плоскости
объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его
целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в
ней управленческих процессов. В государственном управлении объективные
закономерности, определяющие сущность и содержание управления социального,
получают предметное преломление, соответствующее властной природе
исполнительной власти и ее специфике в системе разделения властей.
В рамках теории государственного управления административно-правовой режим
понимается как особая форма организации систем и процессов государственного
управления, посредством права закрепляющая его наиболее важные компоненты.
Административно-правовой режим - непосредственная оболочка, в которой
протекает организация управленческой системы, в смысле установления ее
принципов, конституирующих начал, на которых будет основано достижение
поставленных перед конкретной системой целей. Кроме того, административно-
правовой режим - это еще и основной метод установления упорядоченного
движения к поставленной цели во внешней среде функционирования множества
управляемых социальных систем. В целом, под административно-правовым
режимом понимают выраженную в форме дозволений, запретов и предписаний,
нормативно закрепленную совокупность правил, подлежащих неукоснительному
соблюдения субъектами управления, которая опосредует в особом
организационном проявлении объективные закономерности управления и служит
поддержанию устойчивости системы управления в условиях открытости систем
социального управления для достижения целей управления.
Основными характеристиками административно-правового режима, как правило,
являются нормативность регулирования отношений, предполагающая
неприменимость к регулируемым отношениям принципа "разрешено все, что не
запрещено" и проявляющаяся в установлении дозволений, запретов и
предписаний; формализация морально-нравственных норм; установление жесткого
информационного режима внутри системы; широкое использование метода
административного принуждения.
А.И. Цихоцкая считает, что реальным содержанием лицензирования
является организационно-корректирующее воздействие государства на
управляемый объект и что лицензирование — это одна из функций
государственного управления, то есть один из наиболее общих и типичных
способов воздействия государства на хозяйствующих субъектов. Но и данное
определение не раскрывает правового содержания лицензирования. В целом эти
точки зрения позволяют выделить несколько аспектов такого явления, как
лицензирование[16].
Во-первых, лицензирование, как специфический вид деятельности
компетентных органов, представляет собой комплекс мероприятий по
предоставлению, отзыву, приостановлению действия лицензий и т.п.,
проводимых органами государства в рамках их компетенции. Наиболее близкое
определение присутствует в действующем законодательстве.
Во-вторых, лицензирование, как правовой институт, представляет
систему правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления,
отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, надзора за
выполнением субъектами лицензионных отношений правил лицензирования,
привлечения к ответственности нарушителей этих правил. Сюда же можно
включить особенности лицензирования отдельных видов предпринимательской
деятельности.
В-третьих, лицензирование, как процедура, есть обязательное условие
возникновения специальной правоспособности, дееспособности,
деликтоспособности лицензиата в области осуществления лицензируемого вида
деятельности.
В-четвертых, лицензирование, как форма государственного управления,
инструмент государственной политики, рассматривается как определенный рычаг
воздействия на деятельность предпринимателей при осуществлении им отдельных
видов деятельности.
Таким образом, предметом лицензирования выступает особый круг
общественных отношений, складывающихся в процессе профессиональной
деятельности по предоставлению, отзыву, приостановлению, аннулированию
лицензий, надзору за выполнением правил лицензирования, привлечению к
ответственности за нарушение лицензионных отношений. Иными словами, речь
идет об общественных отношениях по государственному воздействию на
субъектов, осуществляющих отдельный вид деятельности.
В то же время, раскрывая лицензионные правоотношения, нельзя не
заметить их особенностей, которые проявляются:
в субъектах, (с одной стороны орган государства, а с другой -
предприниматель);
в субъективном праве и юридической обязанности участников этих
отношений;
в-третьих, в объектах (определенный вид деятельности).
Лицензионные отношения требуют различного сочетания юридических
средств и приемов, осуществляющих воздействие права на участников
общественных отношений, складывающихся вследствие особых свойств предмета
правового регулирования. Это сочетание проявляется в методе правового
регулирования, в котором правовое воздействие принимает характер
дозволения, предписания, запрещения, согласования. Для правовой
характеристики лицензирования представляет интерес рассмотрение и
функционального критерия, который включает регулятивную и охранительную
функцию. Системный критерий лицензирования включает в себя и принципы
лицензирования.
Уяснение общих положений в области лицензирования позволяет
сконцентрировать внимание и на изучении особенностей правового
регулирования, которое в настоящее время страдает недостатками.
Таким образом, подводя итог вышесказанному, лицензирование в большей
степени можно рассматривать как правовой институт гражданского права
2 Сущность лицензирования как формы государственного регулирования
Под лицензией понимается выдаваемое компетентным государственным
органом разрешение гражданину или юридическому лицу заниматься определенным
видом деятельности или совершать определенные действия.
Перечень таких товаров, работ или услуг, порядок выдачи государственных
лицензий определяются законодательными актами или в установленном ими
порядке. Если предприниматель осуществляет деятельность, подлежащую
лицензированию, он обязан иметь лицензию на право осуществления такой
деятельности.
Правоспособность юридического лица в сфере деятельности, на занятие
которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой
лицензии и прекращается в момент ее изъятия, истечения срока действия или
признания недействительной в установленном законодательными актами порядке.
Правореализующая деятельность уполномоченных государственных органов в
рамках правоотношений лицензирования состоит в следующем:
– в государственном подтверждении законности вхождения субъекта
правоотношений в хозяйственный оборот;
– в наделении субъектов специальной правоспособностью с определением
ее пределов в сфере действия общего запрета или легитимации
правоспособности в сфере действия локального запрета при общем дозволении –
если объектом лицензирования является конкретный вид деятельности; или же
предоставление субъективного права на реализацию имеющейся правоспособности
– если объектом выступает отдельная хозяйственная операция.
Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института
является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли их
субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо
юридически значимые действия.[17].
Таким образом, для того чтобы приобрести права на осуществление
определенного вида деятельности (право на вступление в гражданское
правоотношение), юридическое лицо или гражданин – предприниматель должны
вступить в административное правоотношение с государственным органом.
Выдача лицензий осуществляется на равных основаниях и равных условиях для
всех лиц, отвечающих требованиям, установленным для данного вида лицензии.
Запрещается предоставлять преимущественное право выдачи лицензий
государственным предприятиям, кроме тех видов деятельности, которые
законодательными актами отнесены к государственной монополии. Граждане,
занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического
лица (индивидуальные предприниматели), получают лицензию в порядке,
установленном для юридических лиц. Правительство Республики Казахстан
вправе устанавливать упрощенный порядок выдачи лицензий субъектам малого
предпринимательства.
Пока упрощенный порядок применяется только в отношении сроков
рассмотрения заявления о выдаче лицензии. Если всем прочим лицензии
выдаются не позднее месячного срока, то субъектам малого
предпринимательства - не позднее десятидневного срока со дня подачи
заявления со всеми необходимыми документами.
Запрещается выдача лицензии с целью ограничения конкуренции либо
предоставления преимущества каким-либо группам предпринимателей в
зависимости от форм их собственности, ведомственных интересов либо
местонахождения. Выдача лицензии не должна содействовать усилению
монополизма либо ограничению свободы предпринимательской деятельности.
Лицензии являются неотчуждаемыми, то есть не передаваемыми лицензиатом
другим физическим или юридическим лицам, если иное не предусмотрено
законодательными актами.
Выдача лицензий на занятие определенным видом предпринимательской
деятельности, независимо от субъектов, осуществляющих такую деятельность,
производится одним органом, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством. Государственным органам (лицензиарам) разрешается
делегировать полномочия по лицензированию соответствующим территориальным
подразделениям. За передачу осуществления государственных функций
негосударственным организациям, в том числе общественным объединениям,
должностные лица государственных органов несут установленную
законодательством ответственность.
По своей юридической природе приостановление лицензии и аннулирование
лицензии близки к мерам административного принуждения. Как известно, эти
меры подразделяются на административно-предупредительные, меры
административного пресечения и меры административной ответственности. В
связи с существующими противоречиями в законодательстве невозможно
однозначно ответить на вопрос, к какому виду административного принуждения
следует относить приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии
.
Так, по Таможенному кодексу отзыв лицензии, выданной таможенным
органом РФ на осуществление определенного вида деятельности,
рассматривается в качестве самостоятельного взыскания. Это взыскание может
применяться как дополнительное взыскание к владельцам таможенных складов,
магазинов беспошлинной торговли, свободных складов, складов временного
хранения, а также к таможенным брокерам, таможенным перевозчикам или
специалистам по таможенному оформлению за нарушение ими таможенных правил,
если эти правонарушения совершены в связи с осуществлением указанными
лицами деятельности, предусмотренной лицензией.
В юридической литературе приостановление действия лицензии и аннулирование
лицензии нередко относят к мерам административного пресечения. Суть таких
мер состоит в принудительном прекращении действий, которые могут повлечь
возникновение противоправных событий или состояний.
Можно присоединиться к высказанной в юридической литературе точке зрения, в
соответствии с которой трудно признать правильной позицию законодателя,
исключившего из системы наказаний отзыв лицензий, не включившего в перечень
обеспечительных мер приостановление лицензий. Это большой подарок
чиновничеству, системе административного произвола. Отзыв (приостановление)
лицензий применяется и будет применяться лицензирования является весьма
распространенной. Естественно, это препятствует нормальному ходу
экономических отношений, а для нарушителей могут наступить неблагоприятные
последствия в виде ответственности: гражданско-правовой, административной
либо уголовной. Перечень государственных органов (лицензиаров),
уполномоченных выдавать лицензии, в том числе в виде патента, на виды
деятельности, подлежащие лицензированию; образцы форм лицензии и патента;
Перечень лицензируемых видов деятельности, по которым необходимо
заключение органов санитарного, экологического и горно-технического
надзора;
Формы заявлений для получения лицензии (патента)-все эти документы
утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан № 1894 от 29
декабря 1995 г., "О реализации постановления Президента Республики
Казахстан от 17 апреля 1995 г., № 2201".
По городу Алматы городской акимат осуществляет лицензирование
деятельности:
пунктов общественного питания;
казино, тотализаторов;
по содержанию и эксплуатации автозаправочных станций;
туристической;
по организации и проведению местных лотерей;
по дезинфекции и дезодорации производственных и жилищно-гражданских
объектов;
по занятию медицинской и врачебной практикой;
ветеринарной;
связанной с привлечением иностранной рабочей силы, а также вывозом рабочей
силы из города Алматы;
по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом;
учебных заведений, дающих среднее и среднее специальное образование с
правом выдачи дипломов по конкретным специальностям.[18].
В случае, когда для осуществления какой-либо деятельности или
совершения определенных действий требуется кроме лицензии получить иное
разрешение (отвод земельного участка и другие), такие разрешения выдаются
после получения лицензии. Разрешение при отсутствии лицензии считается
недействительным.
Лицензия на право заниматься лицензируемой деятельностью выдается
субъекту, квалификационный уровень которого соответствует предъявляемым
требованиям для данного вида деятельности.
При выдаче лицензии учитываются условия производства, обеспечивающие
безопасность общества, окружающей среды, жизни и здоровья граждан, а также
гарантию качества производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых
услуг. Соответствие субъекта (заявителя и (или) лицензиата)
квалификационному уровню может устанавливаться на основе независимой
экспертной оценки, проводимой юридическими, физическими лицами,
аккредитованными в установленном порядке.
Для получения лицензии необходимы следующие документы:
1) заявление установленного образца;
2) документы, подтверждающие соответствие лицензиата требованиям;
3) документ, подтверждающий внесение сбора за право занятия отдельными
видами деятельности.
Размер сбора за право занятия отдельными видами деятельности
определены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 января
2002 года N 100 Об утверждении ставок лицензионного сбора за право занятия
отдельными видами деятельности[19].
Органы, осуществляющие лицензирование, обязаны в течение 3 дней после
выдачи лицензии уведомить соответствующие территориальные налоговые органы
о выдаче лицензии получателю лицензии.
Лицензия не выдается, если:
1) осуществление определенного вида деятельности законодательными актами
запрещено для данной категории субъектов;
2) не представлены все требуемые документы. При устранении заявителем
указанных препятствий заявление рассматривается на общих основаниях;
3) не внесен сбор за право занятия отдельными видами деятельности;
4) заявитель не отвечает установленным квалификационным требованиям;
5) в отношении заявителя имеется решение суда, запрещающее ему занятие
данным видом деятельности.
Запрещается обуславливать выдачу лицензии требованиями:
1) об обязательной закупке продукции государственных нужд;
2) о реализации производимых в соответствии с полученной лицензией товаров
(работ, услуг) определенным потребителям либо поставок их в определенные
регионы республики, в том числе требованием об отказе их поставки за
пределы данной административно-территориальной единицы либо на экспорт;
3) об установлении определенной цены (тарифов, расценок) на производимые
товары (работы, услуги), в том числе о реализации их определенным
потребителям по заранее фиксированным ценам.
При отказе в выдаче лицензии заявителю дается мотивированный ответ в
письменном виде в сроки, установленные для выдачи лицензии.
Если лицензия не выдана в установленный настоящим Законом или другими
законодательными актами срок или отказ представляется заявителю
необоснованным, он вправе в месячный срок обжаловать эти действия в
судебном порядке.
Суд, установив факт необоснованного отказа либо невыдачи лицензии в
установленные сроки, выносит решение, обязывающее лицензионный орган выдать
лицензию, которое должно быть исполнено лицензионным органом в
десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу.
Лицензия прекращает свое действие только в случаях:
1) истечения срока, на который выдана лицензия;
2) совершения действий в полном объеме, на осуществление которых выдана
лицензия;
3) отзыва лицензий;
4) прекращения предпринимательской деятельности гражданина, реорганизации
или ликвидации юридического лица.
Лицензия может быть отозвана в судебном порядке, если иное не
предусмотрено законодательными актами, в случаях:
1) неисполнения лицензиатом требований, содержащихся в лицензии;
2) запрещения судом лицензиату заниматься тем видом деятельности, на
осуществление которого он обладает лицензией;
3) неустранения причин, по которым лицензиар приостановил действие
лицензии;
4) предоставления лицензиатом заведомо ложной информации при получении
лицензии.
Лицензиар вправе приостановить действие лицензии на срок до шести
месяцев с указанием причины приостановления.
Приостановление действия лицензии субъекта малого предпринимательства
производится судом по заявлению лицензиара, государственных органов,
осуществляющих контрольные и надзорные функции.
Заявление о приостановлении действия лицензии субъекта малого
предпринимательства направляется уполномоченным государственным органом в
суд в порядке и на основаниях, установленных законодательными актами
Республики Казахстан. Приостановление действия лицензии субъекта малого
предпринимательства без судебного решения допускается ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
