Правовые принципы развития системы государственной службы Республики Казахстан
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
На тему: Правовые принципы развития системы государственной службы
Республики Казахстан
СОДЕРЖАНИЕ
6
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
1 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1 РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В ПРОЦЕССЕ СТАНОВЛЕНИЯ И 9
ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СУВЕРЕННОГО
КАЗАХСТАНА ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
1.2 СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 21
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
2 ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
2.1 КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ОСНОВА ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 29
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
2.2 КОНСТИТУЦИОННО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 35
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
2.3 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ 49
КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
56
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
60
список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ..
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. Работа представляет собой комплексное
научное исследование принципиальных основ государственной службы Республики
Казахстан, ее современного состояния и динамики дальнейшего развития.
На основе анализа теоретических разработок, анализа норм Конституции и
законодательства Республики Казахстан о государственной службе определены
роль и значение принципов государственной службы в процессе развития
государственного управления. Исследована система принципов, на которых
основана современная кадровая политика государственной службы Республики
Казахстан. В результате анализа механизма реализации принципов госслужбы
Казахстана в современных условиях выявлены проблемы применения действующего
законодательства о государственной службе и выработаны рекомендации по
совершенствованию государственной кадровой политики.
Актуальность темы исследования. В политической системе страны за годы
независимости произошли кардинальные изменения в политической,
экономической и социальной сферах жизни страны. При этом на первый план
выдвинулись вопросы перестройки государственного аппарата, так как именно
административно-государственное управление, несомненно, играет важную роль
в процессе развития современного общества.
Эффективность деятельности государства, результативность в достижении
поставленных перед государственными органами целей, в том числе создание
современного правового, демократического государства в немалой степени
зависит от состояния кадрового потенциала государственного аппарата.
Переход к рыночной экономике, становление новых политических и
государственно-правовых институтов, обеспечение правопорядка и законности,
утверждение правовых и демократических институтов во многом определены
состоянием государственного управления. Укрепление государства в лице всех
его институтов и всех уровней власти является стратегической задачей
современного Казахстана.
Все это невозможно без создания высокоэффективной государственной
службы, движущей силой которой являются кадры. Они рассматриваются как
особая социальная общность со своими качественными параметрами, общими
ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом. Формирование
кадров государственной службы как социальный и политический процесс,
посредством которого осуществляются подготовка, подбор и расстановка
государственных служащих – один из главных стратегических вопросов
государственной власти Казахстана, ее жизнеспособности и авторитета.
Определение принципов и источников формирования кадров государственной
службы, рассматриваемых в их органической увязке со всей системой
социального управления, является неотъемлемой частью общей проблемы –
создания государственности, авторитетной и действенной власти в обществе.
Формирование специального социального слоя профессионально подготовленных и
нравственно воспитанных государственных служащих, способных гарантировать
высокую эффективность и безупречность работы органов государственной
власти, - есть одна из наиболее важных задач современного Казахстана.
Именно по кадрам государственной службы, принципам и источникам их
формирования во многом судят о состоянии развития правового государства.
Государственная служба является публичной сферой деятельности,
обусловленной нормами и правилами, закрепленными в законах государства. На
первый взгляд, данная схема представляет собой классический тип управления
кадрами, где нормы и правила предписываются основным методом управления, а
кадровые процессы определяются административным влиянием. Современная
ситуация и новая модель государственной службы представляют особый интерес
для науки и практики, поскольку именно внутренние кадровые процессы в
системе государственного управления отражаются на качестве жизни всех слоев
населения. С этой точки зрения проблемы карьерного роста, мобильности и
компетентности государственных служащих актуальны и имеют практическую
значимость для теории и практики государственного управления.
Казахстан переходит на более высокий качественный уровень развития.
Новый этап развития предстоит и институту государственной службы, что
требует серьезного анализа и пересмотра ее принципиальных основ,
закрепленных Законом РК О государственной службе. Суть правового
регулирования принципов государственной службы заключается в их
ориентированности на дальнейшее развитие и процветание. Принципы не могут и
не должны тормозить, останавливать процесс и тем более не являются
закостенелыми нормами. В свете новых тенденций и направлений
административной реформы, в соответствии с новыми поручениями Президента РК
Н.А. Назарбаева остро встает вопрос научного анализа и обоснования
перспектив дальнейшей кадровой политики республики, на которую взято
направление, разработки новых предложений и рекомендаций, в том числе и в
действующее законодательство Республики Казахстан. В этой связи требует
переосмысления система действующих принципов госслужбы Казахстана,
разработка новых и отказ от изживших себя начал, но еще фигурирующих в
Законе РК О государственной службе. Новые принципиальные подходы должны
служить дальнейшему продвижению кадровой политики, нацеленной на
формирование нового поколения служащих, карьерный рост которых будет
зависеть от их стремления, амбиций и возможностей. В стране с социальными
демократически ориентированными началами возможна лишь честная,
профессиональная система госслужбы, в которой учитывается личный вклад
каждого служащего, свободного от меркантильных интересов и
заинтересованностей. Все это требует изменений и дополнений в действующее
законодательство, выработку новых механизмов учета эффективности
производительности труда, материального стимулирования и поощрения
госслужащих.
Представленная дипломная работа посвящено научному анализу развития
принципиальных основ современной государственной службы Республики
Казахстан в свете анализа норм Конституции Республики Казахстан, проводимой
административной реформы, строительства гражданского общества, правового
государства и демократии.
Целью представленной работы является изучение и анализ системы
принципов государственной службы Казахстана, определение их соотношения с
современными тенденциями развития кадровой политики госслужбы, разработка
предложений и их научное обоснование о внесении изменений и дополнений в
действующую систему принципов государственной службы Казахстана.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1. Провести научный анализ понятия, значения и роли принципов
государственной службы в системе принципов государственного
управления.
2. На основе анализа существующей системы принципов государственной
службы Республики Казахстан высказать авторскую позицию по их
классификации, основанной на внутреннем содержании каждого принципа и
их правовом закреплении.
3. На основе анализа дальнейших тенденций развития системы
государственной службы Казахстана научно обосновать необходимость
внесения изменений и дополнений в действующую систему принципов
государственной службы Республики Казахстан, закрепленных Законом РК
О государственной службе.
4. Внести предложения по совершенствованию системы оплаты труда
государственных служащих и их материальному стимулированию.
5. Рассмотреть действующую на современном этапе казахстанскую систему
подготовки и переподготовки государственных служащих и внести
предложения по ее совершенствованию.
Объектом представленной работы являются общественные правовые
отношения, складывающиеся в процессе разработки и реализации кадровой
политики государственной службы, представляющие собой принципиальные основы
института госслужбы Казахстана.
Предмет дипломной работы – Конституция РК, законодательство Республики
Казахстан о государственной службе, акты правоприменительной практики
исполнительных органов власти, приказы и инструкции Агентства РК по делам
государственной службы.
Методологической основой работы явились положения диалектико-
материалистического метода познания и основанные на нем частно-научные
методы исследования: системного анализа; конкретно-исторический;
логический; конктретно-социологический (анкетирование, анализ документов,
статистические исследования); сравнительно-правовой; формально-логический и
другие.
Научная новизна работы состоит в том, что в работе проводится
комплексный анализ правовых принципов развития системы государственной
службы Республики Казахстан.
Структура. Дипломная работа состоит из введения, двух разделов,
включающих пять подразделов, заключения и списка использованных источников.
1 Конституционно-правовое регулирование института государственной
службы Республики Казахстан
1.1 Роль конституционно-правовой реформы в процессе становления и
формирования института государственной службы суверенного Казахстана
С приобретением государственной независимости, Казахстан, как и другие
государства бывшего СССР, столкнулся с необходимостью решения массы проблем
и новыми задачами, которые раньше в советский период не стояли. Одной из
первостепенных задач было построение нового государственного механизма,
создание собственной системы государственной службы. Советская система
государственного управления с ярко выраженной идеологической
ангажированностью, не приемлющей основ меритократии и конкуренции, не
соответствовала приоритетам суверенного Казахстана. Требовалось создание
условий конструктивного развития и функционирования государственной службы
[1, c.9]. Кроме того, в советский период отсутствовал единый союзный
документ о государственной службе, но существовало множество нормативно-
правовых актов как ведомственного, так и республиканского значения,
которыми регулировались различные стороны служебных отношений, существенную
роль в данном вопросе играло общесоюзное и республиканское трудовое
законодательство. Но такая разрозненность доставляла массу проблем с
теоретической точки зрения, практически отсутствовал единый институт
государственной службы СССР [2]. Перенос таких серьезных недостатков в
процессе построения новой государственной системы был невозможен.
Главной предпосылкой принятия новой Конституции была необходимость
достижения и обеспечения государственного и народного суверенитета [3].
Новая Конституция должна была закрепить, развивать и расширять это
величайшее достижение Казахстана, провозглашенное Декларацией о
государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической
республики. Роль этого документа трудно переоценить. В Декларации
провозглашены суверенитет народа и государства, предоставление гражданам
Республики всех национальностей широких прав и свобод, предоставление всем
национальным диаспорам гарантии правового равенства, провозглашение права
на самостоятельное осуществление внешнеполитической деятельности,
разделение принципов разделения государственной власти на три ветви ... это
целая эпоха для Республики, и идеи, записанные в Декларации, перешедшие в
обе Конституции Республики, составляют основу ее жизнедеятельности и в
настоящее время, и в будущем [4, с.192].
Принятая 28 января 1993 года первая Конституция независимого Казахстана
в ст. 17 закрепила: Граждане республики имеют равное право на доступ к
государственной службе, требования, предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются только характером должностных
обязанностей [5]. Период 1993-1995 годы не ознаменован какими-либо важными
моментами в сфере реформирования государственной службы Казахстана. К этим
выводам приходят практически все исследования об этапах становления этого
государственного института.
Принятие Конституции РК 1995 года повлекло за собой следующий этап
становления и развития государственной службы [6, с.94]. А именно, первым
важным шагом в процессе построения системы государственной службы
Казахстана сыграл Указ Президента РК, имеющий силу Закона О
государственной службе, принятый 26 декабря 1995 года.
Практически Указ Президента обозначил многие положения о
государственной службе. Принятие данного Указа было необходимым условием
становления собственной системы государственной службы молодого
независимого государства, которое послужило основой для становления и
развития государственного аппарата. Инициатива Президента о принятии
специального акта была вызвана спецификой законотворчества того периода. На
основе Закона РК от 10 декабря 1993 года О делегировании Президенту и
главам администраций дополнительных полномочий [7] Президентом РК был
принят ряд Указов, в том числе и Указов, имеющих силу Закона, одним из
которых и явился Указ О государственной службе РК.
Необходимо согласиться с мнением А. Турисбек: Этот правовой документ
явился началом институционализации системы государственной службы
Казахстана [8, с.20]. Указ Президента имел огромное значение в процессе
становления института государственной службы как с правовой, так и с
организационной точек зрения.
Впервые на законодательном уровне были определены принципиальные начала
государственной службы Казахстана, реализация которых была направлена на
построение правового (принцип законности) и демократического (принцип
приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами
государства) государства. Закрепление этих принципов свидетельствовало о
желании и стремлении молодого государства непосредственно реализовать
провозглашенные Конституцией направления на построение суверенного,
демократического и правового государства.
Особое внимание в Указе Президента уделялось вопросам правового статуса
государственных служащих. Были закреплены их основные права и обязанности,
требования, предъявляемые к поступающим на государственную службу,
установлен круг лиц, которые не могут быть приняты на государственную
службу, а также четко прописаны ограничения в отношении государственных
служащих. К ним были отнесены следующие запреты: быть депутатом
представительного органа; заниматься предпринимательской деятельностью; в
личных целях использовать государственное имущество, финансовые средства
или информацию; препятствовать нормальному функционированию государственных
органов и выполнению служебных обязанностей; пользоваться в личных целях
услугами граждан или юридических лиц при исполнении служебных обязанностей.
Необходимо отметить, что эти ограничения получили свое дальнейшее развитие
в действующем законодательстве о государственной службе.
По вопросам организации деятельности государственной службы данным
Указом также были внесены существенные коррективы. А именно, дано понятие
государственной должности и очерчен круг этих должностей, что позволило
отделить их от работников иных бюджетных сфер. Вследствие принятия данного
Указа, государственная служба Казахстана была разделена на 2 группы:
- собственно государственную службу. Под государственной службой Указом
была предусмотрена профессиональная деятельность граждан в государственных
органах и их аппаратах, направленная на осуществление государственного
управления и реализацию задач и функций государства [9];
- милитаризованную службу – службу в правоохранительных органах и
военизированных структурах, правовая регламентация которых была дана в
соответствующих Указах Президента, имеющих силу Законов Об обороне и
Вооруженных Силах Республики Казахстан от 9 апреля 1995 г., О
прокуратуре от 17 января 1992 г. и Об органах внутренних дел от 17 марта
1992 года.
Все государственные служащие были разделены на 8 классов с учетом
организационно-правового статуса органа государственного управления,
значения должности и объема возлагаемых полномочий. Такая градация
позволила регулировать вопросы оплаты и социальных льгот служащих, а также
определить цель и место конкретной должности в структуре государственного
органа. Кроме того, Указом был определен порядок поступления и прохождения
государственной службы того периода.
С сегодняшних позиций, исследователями высказываются различные точки
зрения в отношении заслуги первого специального акта о введении процедуры
конкурса. Так, Р. Сакиева высказала мнение о том, что одной из несомненных
позитивных сторон первого нормативного правового акта о государственной
службе было то, что в соответствии с ним вводится ранее мало применяемый
метод отбора – конкурс на замещение вакантной должности государственной
службы (на категории должностей государства). Повсеместное внедрение
конкурса на замещение вакантной должности государственной службы явилось
существенным шагом вперед по реализации конституционной нормы – права
граждан на равный доступ к государственной службе [10, с.55]. Абсолютно
иного мнения придерживается А. Турисбек. Она указывает, что согласно
Указу, поступление граждан на государственную службу осуществлялось в
порядке назначения или на условиях контракта. При этом, следует отметить,
что данный правовой акт не предусматривал порядка приема на государственную
службу по результатам проведения конкурса, хотя слабые намеки на конкурс в
статье 17 в ней все же были. Однако, это не был конкурс претендентов, а
конкурс их документов, что делало его менее результативным (подпункт 2)
пункта 4 ст. 17 Указа [8, с. 20].
На наш взгляд, таких же комментариев заслуживает процедура аттестации
государственных служащих. При этом практика проведения первой аттестации
государственных служащих дала определенные результаты оценки качества
кадрового состава того периода. Так, при первой аттестации государственных
служащих акиматов г. Алматы и районов 90% аттестацию не прошли. Из местного
бюджета было выделено 2 млн. тенге на переподготовку и обучение этих
сотрудников. Приглашались преподаватели высших учебных заведений для
проведения дополнительных занятий и разъяснения законодательства.
З.К. Турисбеков и С.Г. Капаров в своем монографическом исследовании
Управление государственной службой в Казахстане. Из опыта функционирования
казахстанской модели проводят подробный анализ недостатков института
государственной службы в период 1995-1998 годов. Именно в этот период
проявились все негативные черты патронажной системы государственной службы,
строящейся на принципах личной преданности, дружеских и родственных связей.
К числу наиболее важных ими были отнесены:
1. Высокая текучесть кадров, находящихся на государственной службе.
2. Нередко при смене акимов или руководителей министерств и ведомств
неоправданно менялось большинство работников подведомственных им
аппаратов. В результате возникала ситуация, при которой чиновники не
были заинтересованы в отстаивании интересов государства, а стремились
угодить своему руководителю.
3. Руководители не всегда соблюдали законодательство при подборе
работников на государственную службу. Имелись факты освобождения и
назначения должностных лиц без соответствующего согласования.
4. Допускались случаи приема на государственную службу лиц, ранее
скомпрометировавших себя.
5. Резерв кадров зачастую формировался формально и в дальнейшем при
назначении на должность практически не учитывался.
6. Оплата труда государственных служащих была неадекватна объему
выполняемых задач.
7. Образовательный уровень руководителей низового и среднего звена был
недостаточен. Например, по состоянию на 1998 г. более 50% сельских
акимов не имели высшего образования [6, с. 10-11].
Указанные недостатки были дополнены А. Турисбек, а именно:
1. неустойчивость кадрового состава;
2. отток значительной части квалифицированных государственных служащих в
частный сектор экономики;
3. закрытая деятельность государственных органов;
4. минимальная заработная плата, влекущая за собой рост коррупции,
взяточничества, злоупотреблений;
5. слабая социальная защищенность государственных служащих;
6. отсутствие четкого разграничения политических и административных
служащих;
7. отсутствие центров обучения и переподготовки кадров государственной
службы [8, с. 21].
Еще одним поводом, еще одним основанием для разработки нового
нормативного правового акта было принятие Закона РК О пенсионном
обеспечении в Республике Казахстан от 20 июня 1997 г. Несоответствие ряда
положений этих законов требовало урегулирования.
С позиций сегодняшнего дня, исходя из достигнутого уровня
государственной службы, многие положения Указа и иных нормативных правовых
актов могут быть подвергнуты серьезной критике. Некоторые из них носили
номинальный характер, некоторые были не до конца отработаны и
отрегулированы. Однако нельзя не согласиться с мнением А. Байменова:
Несмотря на многие отрицательные черты, проявившиеся в ходе применения
данного нормативного правового акта, его значение нельзя принижать. Впервые
в истории суверенного Казахстана была предложена система государственной
службы, которая на переходном этапе позволила сохранить кадровое ядро
государственной службы, заложила основы развития государственной службы
как важного института государства [11, с.16-28].
Следующий этап развития конституционной реформы Казахстана повлек за
собой реформы и в области государственной службы республики. Принятие
Закона Республики Казахстан от 7 октября 1998 года № 284-I О внесении
изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан предопределило
некоторые изменения в законодательство о государственной службе и легло в
основу дальнейших направлений административной реформы государственного
управления и становление единой кадровой политики Казахстана. В частности,
внесение изменений в Конституцию о снятии ограничительного срока пребывания
на госслужбе [12] находит свое отражение и в действующем законодательстве о
госслужбе.
С организационной и политической точек зрения, следующим этапом
формирования института госслужбы Казахстана стало создание Агентства РК по
делам государственной службы.
Данное Агентство было создано Указом Президента Республики Казахстан от
3 декабря 1999 года №280. Это подотчетный только Президенту
специализированный орган, который призван реализовывать в установленном
законодательством порядке единую государственную политику в сфере
государственной службы. Именно создание этого органа положило основу для
разработки и реализации единой кадровой политики государственной службы
Республики Казахстан.
Нужно отметить, что Агентство РК по делам государственной службы
является первым среди стран СНГ специализированным органом, который
занимается разработкой и реализацией единой кадровой политики страны.
Благодаря комплексному и системному подходу профессионалов, Казахстан
достиг определенных результатов, которыми мы вправе гордиться. Перед
Агентством была поставлена цель - создать общегосударственную систему
управления кадрами с мощной и эффективной подготовкой в стране и за ее
пределами, со справедливым порядком продвижения по служебной лестнице, с
единой информационной системой, с гарантированной системой социальной
защиты, с бережным отношением к основополагающему ресурсу управления -
человеческому капиталу [13].
К основным функциональным задачам Агентства отнесены:
1) реализация единой государственной политики в сфере государственной
службы;
2) разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой
базы для осуществления деятельности государственной службы, а также
принятие в установленном законодательством порядке нормативных правовых
актов в пределах своей компетенции;
3) мониторинг состояния кадров государственной службы;
4) координация деятельности государственных органов по вопросам
подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных
служащих;
5) контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной
службы государственными органами [14].
Ключевой функцией Агентства является оказание содействия Президенту РК
по вопросам кадровой политики государственной службы и ее реализация.
Кадровая политика - это один из стратегически важных вопросов
государственной политики. В чем же заключается содержание кадровой
политики?
Формирование профессионально подготовленного и динамично развивающегося
аппарата является одним из главных факторов укрепления государственности,
действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов
власти и управления. Управление персоналом в этих условиях является не
самоцелью, а средством повышения уровня организации и функционирования
органов государственной власти. Эффективность кадровой политики заключается
в формировании высококвалифицированного состава государственных служащих,
что автоматически скажется на работе всего аппарата государственного
управления, то есть результатом эффективного управления персоналом будет
формирование личности специалиста, обладающего высокой квалификацией,
устойчивыми морально-этическими и нравственными качествами,
ответственностью, что позволит аппарату стать высокоорганизованным и
дееспособным единым организмом, состоящим на службе у государства [15].
Только правильно разработанная кадровая политика, охватывающая все
аспекты работы с персоналом, их подготовки и непрерывного образования, их
социальной и правовой защищенности, организационной сферы, расстановки и
передвижения персонала позволит создать крепкий костяк государственной
службы.
В науке до сих пор нет единого подхода к понятию и содержанию понятия
кадровая политика. В теории государственного управления существуют два
понимания кадровой политики. Широкое толкование понимает систему принципов
и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией
государства, то есть это полный комплекс мероприятий, направленный на
подбор, подготовку, расстановку, продвижение, обучение, социальное и
правовое обеспечение, аттестацию и пр. Узкое понятие – это нормативное
регулирование, набор правил и ограничений во взаимоотношениях администрации
и работников. То есть, нужно предполагать, что это внутренняя кадровая
политика органа.
С политологической точки зрения под кадровой политикой в области
государственной службы понимается общий курс и последовательная
деятельность государства по формированию требований к государственным
служащим по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом
состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о
количественных и качественных потребностях в кадрах государственных
служащих [16, с.173].
На наш взгляд, под кадровой политикой государства необходимо понимать
целенаправленную стратегию государства, направленную на подбор, подготовку,
расстановку, переподготовку, обучение и карьеру государственных служащих,
их правовую и социальную защиту в целях эффективной реализации поставленных
перед государственной службой целей и задач.
Основные стратегические направления кадровой политики государственной
службы Казахстана были определены Президентом республики в Стратегии
развития государства до 2030 года:
1. создание профессионального аппарата, способного удовлетворять
потребности общества, каждого гражданина;
2. построение модели государственной службы, основанной на принципах: -
меритократии (личных заслуг), которая, в свою очередь, базируется на приеме
на государственную службу из всех сегментов общества, через конкурсный
отбор;
- на равной оплате труда за выполнение равнозначной работы;
- на стимулирование профессионального роста государственных служащих;
- на увольнение с государственной службы неспособных;
3. создание механизма реализации конституционного права граждан на
равный доступ к государственной службе [13].
Именно эти направления легли в основу административной реформы и
дальнейшей реформы системы государственной службы Казахстана.
Реализация поставленных целей нашла свое отражение в последующих
действиях Агентства РК по делам государственной службы. В результате работы
Агентства РК по делам государственной службы был разработан и представлен
проект Закона О государственной службе, принятый 23 июня 1999 года, что
послужило логическим продолжением следующего этапа становления института
государственной службы Казахстана.
Выбор Казахстана пал на конкурсную систему государственной службы, но с
учетом национальных и исторических традиций Казахстана. Изучение опыта
зарубежных стран с карьерной системой государственной службы позволяет
выделить ряд общих характерных черт. Так, наиболее основными З.К.
Турисбеков и С.Г. Капаров выделяют:
1. конкурсный отбор кадров на госслужбу;
2. разделение всех государственных служащих на политических и
профессиональных. Последние должны представлять политическим
госслужащим и обществу нейтральные, профессиональные услуги;
3. система оплаты труда, построенная на принципе равной оплаты труда и
стимулирующая госслужащих к их карьерному росту;
4. наличие специального органа, занимающегося вопросами функционирования
госслужбы [6, с.14].
Они и легли в основу действующей системы госслужбы Казахстана.
Закон РК О государственной службе внес кардинальные изменения в
систему госслужбы республики. Главной новеллой данного закона был иной
подход к классификации госслужащих с разделением их на политических и
административных, с определением их правового статуса и специфики
прохождения службы. На сегодняшний день, основным ядром кадров
государственной службы являются административные государственные служащие
(97% от общего количества) — это государственные служащие, не входящие в
состав политических государственных служащих, осуществляющие должностные
полномочия на профессиональной основе в государственном органе.
Следующей положительной чертой Закона было четкое определение понятий,
оснований и порядка прохождения конкурса и аттестации. Главная особенность
третьего этапа, на наш взгляд, заключается в том, что принятие нового
Закона о государственной службе сопровождалось одновременно принятием
целого комплекса нормативных актов, призванных обеспечить беспрепятственную
реализацию соответствующих норм Закона в целях повышения эффективности
государственной службы [10, с.56]. При этом большинство из них, это акты,
направленные на регулирование порядка прохождения государственной службы. К
ним относятся: Указ Президента РК от 10 марта 2000 г. №357 Об утверждении
Положения о порядке прохождения государственной службы, Указ Президента РК
от 21 января 2000 г. № 327 Об утверждении Правил проведения аттестации
административных государственных служащих, Указ Президента РК от 29
декабря 1999 г. № 319 Об утверждении текста присяги административного
государственного служащего и порядка принесения присяги административными
государственными служащими, Указ Президента РК от 13 апреля 2000 г. № 319
Об утверждении текста присяги политического государственного служащего и
порядка принесения присяги политическими государственными служащими, Указ
Президента РК от 4 декабря 2004 г. № 1243 О кадровом резерве
государственной службы, Указ Президента РК от 11 октября 2004 г. № 1457
Об утверждении Правил переподготовки и повышения квалификации
государственных служащих РК, Приказ Председателя Агентства РК по делам
государственной службы от 24 ноября 1999 г. №А-202 Об утверждении Правил
проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной
должности и ряд других.
Эти нормативные правовые акты направлены на детализацию, четкую
регламентацию, закрепление материальных и процессуальных норм, процедур
поступления и прохождения государственной службы в Республике Казахстан.
Закон О государственной службе ввел понятие института кадрового
резерва политических и администартивных государственных служащих, что
позволяло реализовывать принцип экономичности времени и материальных
затрат. Данная практика действует в ряде стран с карьерной системой
управления и показывает реальные положительные результаты. Однако
казахстанская модель государственной службы немного по-иному подошла к сути
кадрового резерва, нежели в других странах. Так, например, во Франции
кадровый резерв – это положение чиновника, выведенного из своего
администартивного органа или службы, где он теряет право на пенсию и
продвижение по государственной службе. В резерв переводятся лица по
истечению отпусков по болезни, по продолжительной болезни и продолжительных
отпусков. В других случаях перевод осуществляется по просьбе чиновника, но
он не является правом в ряде случаев, например когда женщина-служащий
желает следовать за своим супругом, по роду деятельности проживающего
далеко от нее [16, с.64].
В период третьего этапа формирования и становления системы
государственной службы Казахстаном сделан серьезный шаг в направлении
борьбы с коррупцией. Принят Закон РК О борьбе с коррупцией от 2 июля
1998 года № 267-I. В своем выступлении на заседании НДП НурОтан Нурсултан
Назарбаев сказал: "Коррупция угрожает всем устоям общества, конституционным
основам государства, и поэтому противодействие ей - общенациональная
задача. Борьба с коррупцией не должна превратиться в "охоту на ведьм" или
стать средством сведения личных или корпоративных счетов. Все эти попытки
должны жестко пресекаться" [17].
Первоочередной задачей настоящего закона является именно защита прав и
свобод граждан, без реализации которой не может быть построено и
существовать демократическое и правовое государство, к которому мы
стремимся. А также на обеспечение эффективной деятельности государственных
органов, должностных и других лиц, выполняющих государственные функции, а
также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения
и раскрытия правонарушений, связанных с коррупцией, устранения их
последствий и привлечения виновных к ответственности [18]. Настоящий Закон
направлен также на укрепление доверия населения к государству и его
структурам, стимулированию компетентных специалистов к поступлению на
государственную службу. Кроме того, целью закона является "создание условий
для неподкупности лиц, выполняющих государственные функции". В целях
реализации данного Закона Правительством Республики Казахстан был
разработан План мероприятий по реализации Государственной программы борьбы
с коррупцией на 2001-2005 годы [19], исполнение которой было возложено на
всю систему государственных органов и каждого государственного служащего в
частности.
Необходимо отметить, что данное направление не теряет своей
актуальности. Действующее законодательство республики носит ярко выраженный
антикоррупционный характер, продолжается разработка мер по борьбе с данным
видом преступности и злоупотреблениями. Так, Постановлением Правительства
Республики Казахстан от 14 марта 2007 года № 193 была создана
Межведомственная комиссия по вопросам совершенствования действующего
законодательства в части противодействия коррупции [20], основной функцией
которой является выработка предложений по внесению изменений и дополнений в
действующее законодательство по итогам рассмотрения и анализа действующего
законодательства на предмет наличия норм, создающих условия для совершения
коррупционных правонарушений.
Одной из кардинальных вех в развитии госслужбы Казахстана был переход
от конкурсной к конкурсно-карьерной системе. Благодаря данной системе
многие страны мира создали сильную и эффективную государственную службу. Их
опыт лег в основу дальнейших реформ госслужбы Казахстана. Проанализировав
итоги проведенных конкурсов за период с 2000 по 2002 годы и учитывая
предложения государственных органов и государственных служащих, Агентством
РК по делам госслужбы был внесен ряд предложений по совершенствованию
государственной службы. Итогом явились изменения и дополнения в Закон О
государственной службе от 13 марта 2003 года, так как основные цели и
задачи, которые стояли перед конкурсной системой госслужбы к 1 января 2003
года были достигнуты. То есть:
1. благодаря конкурсным отборам на государственную службу были
привлечены грамотные, мыслящие, амбициозные специалисты, прошедшие
серьезную подготовку в ведущих вузах республики и зарубежья;
2. существенно омолодился аппарат государственного управления. Средний
возраст государственных служащих республики, по данным на 1 января 2003
года, составил 39 лет, тогда как на 1 января 1998 г. этот же показатель был
более 50 лет;
3. поднялся престиж государственной службы, о чем свидетельствовали
данные конкурсных отборов. В среднем конкурс на одну объявленную вакантную
должность в 2000-2002 годах составлял 8-10 человек.
Необходимость организации и проведения конкурсов для перехода на
вышестоящие или равнозначные должности уже состоявшихся государственных
служащих требовал существенных финансовых затрат и времени. Назрела
необходимость введения наряду с конкурсной системой карьерной модели
госслужбы, которая позволила обеспечить государственным служащим свободное
перемещение по карьерной лестнице, как по вертикали, так и по горизонтали.
Карьерная система ввела процедуру назначения, которая является более
эффективной и экономичной. Она позволяет посредством анализа результатов
деятельности госслужащих выбрать из их числа наиболее способных,
соответствующих предъявляемым требованиям, обладающих организаторскими
способностями.
Этим же Указом Президента РК были отменены закрытые конкурсы. Система,
по которой участие в конкурсе могли принять только государственные служащие
конкретного государственного органа, где имелась вакантная административная
государственная должность, исчерпала свои возможности. Закрытые конкурсы
ограничивали круг претендентов и тем самым нарушали конституционную норму,
закрепляющую свободу доступа и равенство поступления на госслужбу,
соответственно, преграждали путь непосредственной реализации права граждан
на участие в государственном управлении.
Следующий шаг был сделан в июле 2005 года. Основу проведения нового
этапа в процессе становления казахстанской модели государственной службы
положил Указ Президента РК О мерах по усилению борьбы с коррупцией,
укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и
должностных лиц от 14 апреля 2005 года № 1550.
Президентом РК были поставлены новые задачи перед всей системой
государственных органов власти страны, что послужило новым импульсом
административной реформы Казахстана и внесло определенные коррективы и в
систему госслужбы республики.
Перед Агентством РК по делам государственной службы были поставлены
следующие задачи [21]:
1. в целях предупреждения коррупционных проявлений в деятельности
государственных органов разработать и внести в Правительство
Республики Казахстан законопроект, предусматривающий внесение
изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан о
запрете на занятие должностей в органах государственной власти для
лиц, совершивших коррупционные преступления;
2. разработать Типовое положение о проведении аттестации
государственных служащих, работников правоохранительных органов;
3. в месячный срок разработать Кодекс чести государственного служащего
Республики Казахстан;
4. разработать меры по обеспечению прозрачности проведения конкурсов
на занятие вакантных административных государственных должностей.
Решение этих задач нашло свое отражение в изменениях и дополнениях,
внесенных в Закон РК О государственной службе, а именно:
- введение института ротации политических государственных служащих;
- наделение Агентства РК по делам государственной службы полномочиями
по согласованию досрочного снятия дисциплинарных взысканий за совершение
коррупционных правонарушений и по разработке предложений по повышению
качества услуг, предоставляемых государственными органами;
- распространение института перевода на сотрудников правоохранительных
органов;
- возможность занятия административной государственной должности на
внеконкурсной основе для судей, прекративших свои полномочия;
- запрет государственным служащим, имеющим неснятое дисциплинарное
взыскание за коррупционное правонарушение, занимать административные
государственные должности в порядке перевода;
- новое основание прекращения административной государственной службы –
вступление в силу обвинительного приговора суда;
- запрет для лиц, совершивших коррупционные преступления, поступать на
государственную службу;
- освобождение госслужащих, имеющих стаж государственной службы не
менее 20 лет, от процедуры тестирования при прохождении ими аттестации.
Этот этап ознаменован также принятием Кодекса чести государственного
служащего, утвержденного Указом Президента от 3 мая 2005 года, который
носит ярко выраженный антикоррупционный характер и состоит из
детализированных норм, предъявляемых к поведению госслужащих.
Указом Президента Республики Казахстан от 14 апреля 2005 года О мерах
по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в
деятельности государственных органов и должностных лиц образованы
Дисциплинарные советы Агентства РК по делам государственной службы в
областях, городах Астане и Алматы.
Деятельность дисциплинарных советов построена на принципах публичности,
регулярности, профилактической направленности своей деятельности, широкого
привлечения представителей общественности и средств массовой информации к
подготовке и проведению рабочих заседаний [22]. Дисциплинарные советы
Агентства рассматривают вопросы укрепления государственной дисциплины,
соблюдения антикоррупционного законодательства и Кодекса чести
государственных служащих.
В целях реализации поручений Президента РК о дальнейшем
совершенствовании кадровой политики государственной службы, были приняты
соответствующие изменения и дополнения в Правила аттестации государственных
служащих. В центральном исполнительном органе вопросы прохождения
аттестации служащих центрального исполнительного органа, за исключением
служащих, вопросы трудовых отношений которых отнесены к компетенции
вышестоящих государственных органов и должностных лиц, решает ответственный
секретарь центрального исполнительного органа или должностное лицо, на
которое в установленном порядке возложены полномочия ответственного
секретаря центрального исполнительного органа, а в случаях отсутствия
ответственного секретаря центрального исполнительного органа или указанного
должностного лица - руководитель центрального исполнительного органа [23].
Введение должности ответственного секретаря потребовало внесения
определенных корректировок и в Правила проведения конкурсов на занятие
вакантных административных должностей.
Таким образом, этапы реформирования государственной службы суверенного
Казахстана определены проводимыми в республике конституционными реформами.
Необходимо выделить следующие этапы становления института государственной
службы Республики Казахстан:
1. 1993-1995 гг. – переходный период, в течение которого проводился
процесс осмысления дальнейших направлений и тенденций развития
суверенного Казахстана. Принятие собственной Конституции
ознаменовало бесповоротность политического решения о создании
независимого государства;
2. 1995-1999 гг. – период, ознаменованный принятием и действием
Конституции РК 1995 г., принципы и положения которой легли в основу
законодательства РК о государственной службе. Период действия
Указа Президента РК О государственной службе, закрепившего
создание единой системы госслужбы республики;
3. 1999-2009 гг. – период дальнейшего становления государственной
службы, определенного Законом РК О государственной службе и
проводимых в стране конституционных реформ. Данный период можно
разделить на две составные, определенные становлением системы
госслужбы:
а) 1999 – 2003 гг. – период конкурсной системы госслужбы;
б) 2003 - 2009 гг. – период карьерно-конкурсной системы госслужбы.
Этапы становления государственной службы Казахстана были определены
проводимыми в стране конституционными реформами, получившими свою
дальнейшую реализацию посредством административной реформы.
1.2 Современные тенденции развития института государственной службы
Республики Казахстан
Социально-экономические реформы Сингапура, Малайзии, Великобритании,
Японии и ряда иных стран начинались именно с реформы государственной
службы. Реформа госслужбы Казахстана продолжается и за ее основу взяты
отдельные достижения самых развитых и прогрессивных стран мира, приемлемые
в наших условиях, традициях, менталитете. Анализ достигнутых результатов
кадровой политики Казахстана положителен, что неоднократно отмечалось
зарубежными аналитиками. Но жизненные реалии требуют дальнейшего
совершенствования, как самого аппарата государственного управления, так и
внутреннего содержания государственного управления. Реформа продолжается
постоянно на более качественном уровне.
Необходимо согласиться с мнением С.Г. Капарова: Формирование
современной высокоэффективной государственной системы управления и
государственной службы – одна из ключевых проблем, которая выдвигается
сейчас на первый план. Становится совершенно очевидным, что именно от
состояния машины управления государством и профессионализма чиновников, их
дееспособности и инициативности, приверженности избранному страной курсу во
многом зависят ход экономических реформ в Казахстане, продвижение по пути
демократизации общества, становление правового государства, в целом,
стабилизация и развитие страны [24, c.6].
В Казахстане многое сделано в области реформы государственного
управления и государственной службы, и многое предстоит сделать. История и
опыт зарубежных стран показывают, что обеспечение устойчивости и
стабильности институтов государственной службы всегда сочеталось с
административными реформами. Так, административная реформа в Великобритании
была проведена с 1856 по 1970 годы, и как один из результатов - принятие
Закона о реформе государственной службы в 1978 году.
В Послании Президента народу страны Казахстан–2030: процветание,
безопасность, улучшение благосостояния всех казахстанцев Н.А. Назарбаев
указывает: Чиновник новой генерации – это слуга нации, патриотичный и
справедливый, преданный своему делу и профессиональный. Создание и
поддержка высокой репутации государственной службы – наша стратегическая
задача, которую мы должны решить в ближайшее время [13].
Казахстанская модель позволила закрепить институциональные меры,
способствующие профессионализации деятельности органов ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
На тему: Правовые принципы развития системы государственной службы
Республики Казахстан
СОДЕРЖАНИЕ
6
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
1 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1 РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В ПРОЦЕССЕ СТАНОВЛЕНИЯ И 9
ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СУВЕРЕННОГО
КАЗАХСТАНА ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
1.2 СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 21
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
2 ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
2.1 КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ОСНОВА ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 29
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
2.2 КОНСТИТУЦИОННО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 35
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
2.3 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ 49
КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
56
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
60
список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ..
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. Работа представляет собой комплексное
научное исследование принципиальных основ государственной службы Республики
Казахстан, ее современного состояния и динамики дальнейшего развития.
На основе анализа теоретических разработок, анализа норм Конституции и
законодательства Республики Казахстан о государственной службе определены
роль и значение принципов государственной службы в процессе развития
государственного управления. Исследована система принципов, на которых
основана современная кадровая политика государственной службы Республики
Казахстан. В результате анализа механизма реализации принципов госслужбы
Казахстана в современных условиях выявлены проблемы применения действующего
законодательства о государственной службе и выработаны рекомендации по
совершенствованию государственной кадровой политики.
Актуальность темы исследования. В политической системе страны за годы
независимости произошли кардинальные изменения в политической,
экономической и социальной сферах жизни страны. При этом на первый план
выдвинулись вопросы перестройки государственного аппарата, так как именно
административно-государственное управление, несомненно, играет важную роль
в процессе развития современного общества.
Эффективность деятельности государства, результативность в достижении
поставленных перед государственными органами целей, в том числе создание
современного правового, демократического государства в немалой степени
зависит от состояния кадрового потенциала государственного аппарата.
Переход к рыночной экономике, становление новых политических и
государственно-правовых институтов, обеспечение правопорядка и законности,
утверждение правовых и демократических институтов во многом определены
состоянием государственного управления. Укрепление государства в лице всех
его институтов и всех уровней власти является стратегической задачей
современного Казахстана.
Все это невозможно без создания высокоэффективной государственной
службы, движущей силой которой являются кадры. Они рассматриваются как
особая социальная общность со своими качественными параметрами, общими
ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом. Формирование
кадров государственной службы как социальный и политический процесс,
посредством которого осуществляются подготовка, подбор и расстановка
государственных служащих – один из главных стратегических вопросов
государственной власти Казахстана, ее жизнеспособности и авторитета.
Определение принципов и источников формирования кадров государственной
службы, рассматриваемых в их органической увязке со всей системой
социального управления, является неотъемлемой частью общей проблемы –
создания государственности, авторитетной и действенной власти в обществе.
Формирование специального социального слоя профессионально подготовленных и
нравственно воспитанных государственных служащих, способных гарантировать
высокую эффективность и безупречность работы органов государственной
власти, - есть одна из наиболее важных задач современного Казахстана.
Именно по кадрам государственной службы, принципам и источникам их
формирования во многом судят о состоянии развития правового государства.
Государственная служба является публичной сферой деятельности,
обусловленной нормами и правилами, закрепленными в законах государства. На
первый взгляд, данная схема представляет собой классический тип управления
кадрами, где нормы и правила предписываются основным методом управления, а
кадровые процессы определяются административным влиянием. Современная
ситуация и новая модель государственной службы представляют особый интерес
для науки и практики, поскольку именно внутренние кадровые процессы в
системе государственного управления отражаются на качестве жизни всех слоев
населения. С этой точки зрения проблемы карьерного роста, мобильности и
компетентности государственных служащих актуальны и имеют практическую
значимость для теории и практики государственного управления.
Казахстан переходит на более высокий качественный уровень развития.
Новый этап развития предстоит и институту государственной службы, что
требует серьезного анализа и пересмотра ее принципиальных основ,
закрепленных Законом РК О государственной службе. Суть правового
регулирования принципов государственной службы заключается в их
ориентированности на дальнейшее развитие и процветание. Принципы не могут и
не должны тормозить, останавливать процесс и тем более не являются
закостенелыми нормами. В свете новых тенденций и направлений
административной реформы, в соответствии с новыми поручениями Президента РК
Н.А. Назарбаева остро встает вопрос научного анализа и обоснования
перспектив дальнейшей кадровой политики республики, на которую взято
направление, разработки новых предложений и рекомендаций, в том числе и в
действующее законодательство Республики Казахстан. В этой связи требует
переосмысления система действующих принципов госслужбы Казахстана,
разработка новых и отказ от изживших себя начал, но еще фигурирующих в
Законе РК О государственной службе. Новые принципиальные подходы должны
служить дальнейшему продвижению кадровой политики, нацеленной на
формирование нового поколения служащих, карьерный рост которых будет
зависеть от их стремления, амбиций и возможностей. В стране с социальными
демократически ориентированными началами возможна лишь честная,
профессиональная система госслужбы, в которой учитывается личный вклад
каждого служащего, свободного от меркантильных интересов и
заинтересованностей. Все это требует изменений и дополнений в действующее
законодательство, выработку новых механизмов учета эффективности
производительности труда, материального стимулирования и поощрения
госслужащих.
Представленная дипломная работа посвящено научному анализу развития
принципиальных основ современной государственной службы Республики
Казахстан в свете анализа норм Конституции Республики Казахстан, проводимой
административной реформы, строительства гражданского общества, правового
государства и демократии.
Целью представленной работы является изучение и анализ системы
принципов государственной службы Казахстана, определение их соотношения с
современными тенденциями развития кадровой политики госслужбы, разработка
предложений и их научное обоснование о внесении изменений и дополнений в
действующую систему принципов государственной службы Казахстана.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1. Провести научный анализ понятия, значения и роли принципов
государственной службы в системе принципов государственного
управления.
2. На основе анализа существующей системы принципов государственной
службы Республики Казахстан высказать авторскую позицию по их
классификации, основанной на внутреннем содержании каждого принципа и
их правовом закреплении.
3. На основе анализа дальнейших тенденций развития системы
государственной службы Казахстана научно обосновать необходимость
внесения изменений и дополнений в действующую систему принципов
государственной службы Республики Казахстан, закрепленных Законом РК
О государственной службе.
4. Внести предложения по совершенствованию системы оплаты труда
государственных служащих и их материальному стимулированию.
5. Рассмотреть действующую на современном этапе казахстанскую систему
подготовки и переподготовки государственных служащих и внести
предложения по ее совершенствованию.
Объектом представленной работы являются общественные правовые
отношения, складывающиеся в процессе разработки и реализации кадровой
политики государственной службы, представляющие собой принципиальные основы
института госслужбы Казахстана.
Предмет дипломной работы – Конституция РК, законодательство Республики
Казахстан о государственной службе, акты правоприменительной практики
исполнительных органов власти, приказы и инструкции Агентства РК по делам
государственной службы.
Методологической основой работы явились положения диалектико-
материалистического метода познания и основанные на нем частно-научные
методы исследования: системного анализа; конкретно-исторический;
логический; конктретно-социологический (анкетирование, анализ документов,
статистические исследования); сравнительно-правовой; формально-логический и
другие.
Научная новизна работы состоит в том, что в работе проводится
комплексный анализ правовых принципов развития системы государственной
службы Республики Казахстан.
Структура. Дипломная работа состоит из введения, двух разделов,
включающих пять подразделов, заключения и списка использованных источников.
1 Конституционно-правовое регулирование института государственной
службы Республики Казахстан
1.1 Роль конституционно-правовой реформы в процессе становления и
формирования института государственной службы суверенного Казахстана
С приобретением государственной независимости, Казахстан, как и другие
государства бывшего СССР, столкнулся с необходимостью решения массы проблем
и новыми задачами, которые раньше в советский период не стояли. Одной из
первостепенных задач было построение нового государственного механизма,
создание собственной системы государственной службы. Советская система
государственного управления с ярко выраженной идеологической
ангажированностью, не приемлющей основ меритократии и конкуренции, не
соответствовала приоритетам суверенного Казахстана. Требовалось создание
условий конструктивного развития и функционирования государственной службы
[1, c.9]. Кроме того, в советский период отсутствовал единый союзный
документ о государственной службе, но существовало множество нормативно-
правовых актов как ведомственного, так и республиканского значения,
которыми регулировались различные стороны служебных отношений, существенную
роль в данном вопросе играло общесоюзное и республиканское трудовое
законодательство. Но такая разрозненность доставляла массу проблем с
теоретической точки зрения, практически отсутствовал единый институт
государственной службы СССР [2]. Перенос таких серьезных недостатков в
процессе построения новой государственной системы был невозможен.
Главной предпосылкой принятия новой Конституции была необходимость
достижения и обеспечения государственного и народного суверенитета [3].
Новая Конституция должна была закрепить, развивать и расширять это
величайшее достижение Казахстана, провозглашенное Декларацией о
государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической
республики. Роль этого документа трудно переоценить. В Декларации
провозглашены суверенитет народа и государства, предоставление гражданам
Республики всех национальностей широких прав и свобод, предоставление всем
национальным диаспорам гарантии правового равенства, провозглашение права
на самостоятельное осуществление внешнеполитической деятельности,
разделение принципов разделения государственной власти на три ветви ... это
целая эпоха для Республики, и идеи, записанные в Декларации, перешедшие в
обе Конституции Республики, составляют основу ее жизнедеятельности и в
настоящее время, и в будущем [4, с.192].
Принятая 28 января 1993 года первая Конституция независимого Казахстана
в ст. 17 закрепила: Граждане республики имеют равное право на доступ к
государственной службе, требования, предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются только характером должностных
обязанностей [5]. Период 1993-1995 годы не ознаменован какими-либо важными
моментами в сфере реформирования государственной службы Казахстана. К этим
выводам приходят практически все исследования об этапах становления этого
государственного института.
Принятие Конституции РК 1995 года повлекло за собой следующий этап
становления и развития государственной службы [6, с.94]. А именно, первым
важным шагом в процессе построения системы государственной службы
Казахстана сыграл Указ Президента РК, имеющий силу Закона О
государственной службе, принятый 26 декабря 1995 года.
Практически Указ Президента обозначил многие положения о
государственной службе. Принятие данного Указа было необходимым условием
становления собственной системы государственной службы молодого
независимого государства, которое послужило основой для становления и
развития государственного аппарата. Инициатива Президента о принятии
специального акта была вызвана спецификой законотворчества того периода. На
основе Закона РК от 10 декабря 1993 года О делегировании Президенту и
главам администраций дополнительных полномочий [7] Президентом РК был
принят ряд Указов, в том числе и Указов, имеющих силу Закона, одним из
которых и явился Указ О государственной службе РК.
Необходимо согласиться с мнением А. Турисбек: Этот правовой документ
явился началом институционализации системы государственной службы
Казахстана [8, с.20]. Указ Президента имел огромное значение в процессе
становления института государственной службы как с правовой, так и с
организационной точек зрения.
Впервые на законодательном уровне были определены принципиальные начала
государственной службы Казахстана, реализация которых была направлена на
построение правового (принцип законности) и демократического (принцип
приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами
государства) государства. Закрепление этих принципов свидетельствовало о
желании и стремлении молодого государства непосредственно реализовать
провозглашенные Конституцией направления на построение суверенного,
демократического и правового государства.
Особое внимание в Указе Президента уделялось вопросам правового статуса
государственных служащих. Были закреплены их основные права и обязанности,
требования, предъявляемые к поступающим на государственную службу,
установлен круг лиц, которые не могут быть приняты на государственную
службу, а также четко прописаны ограничения в отношении государственных
служащих. К ним были отнесены следующие запреты: быть депутатом
представительного органа; заниматься предпринимательской деятельностью; в
личных целях использовать государственное имущество, финансовые средства
или информацию; препятствовать нормальному функционированию государственных
органов и выполнению служебных обязанностей; пользоваться в личных целях
услугами граждан или юридических лиц при исполнении служебных обязанностей.
Необходимо отметить, что эти ограничения получили свое дальнейшее развитие
в действующем законодательстве о государственной службе.
По вопросам организации деятельности государственной службы данным
Указом также были внесены существенные коррективы. А именно, дано понятие
государственной должности и очерчен круг этих должностей, что позволило
отделить их от работников иных бюджетных сфер. Вследствие принятия данного
Указа, государственная служба Казахстана была разделена на 2 группы:
- собственно государственную службу. Под государственной службой Указом
была предусмотрена профессиональная деятельность граждан в государственных
органах и их аппаратах, направленная на осуществление государственного
управления и реализацию задач и функций государства [9];
- милитаризованную службу – службу в правоохранительных органах и
военизированных структурах, правовая регламентация которых была дана в
соответствующих Указах Президента, имеющих силу Законов Об обороне и
Вооруженных Силах Республики Казахстан от 9 апреля 1995 г., О
прокуратуре от 17 января 1992 г. и Об органах внутренних дел от 17 марта
1992 года.
Все государственные служащие были разделены на 8 классов с учетом
организационно-правового статуса органа государственного управления,
значения должности и объема возлагаемых полномочий. Такая градация
позволила регулировать вопросы оплаты и социальных льгот служащих, а также
определить цель и место конкретной должности в структуре государственного
органа. Кроме того, Указом был определен порядок поступления и прохождения
государственной службы того периода.
С сегодняшних позиций, исследователями высказываются различные точки
зрения в отношении заслуги первого специального акта о введении процедуры
конкурса. Так, Р. Сакиева высказала мнение о том, что одной из несомненных
позитивных сторон первого нормативного правового акта о государственной
службе было то, что в соответствии с ним вводится ранее мало применяемый
метод отбора – конкурс на замещение вакантной должности государственной
службы (на категории должностей государства). Повсеместное внедрение
конкурса на замещение вакантной должности государственной службы явилось
существенным шагом вперед по реализации конституционной нормы – права
граждан на равный доступ к государственной службе [10, с.55]. Абсолютно
иного мнения придерживается А. Турисбек. Она указывает, что согласно
Указу, поступление граждан на государственную службу осуществлялось в
порядке назначения или на условиях контракта. При этом, следует отметить,
что данный правовой акт не предусматривал порядка приема на государственную
службу по результатам проведения конкурса, хотя слабые намеки на конкурс в
статье 17 в ней все же были. Однако, это не был конкурс претендентов, а
конкурс их документов, что делало его менее результативным (подпункт 2)
пункта 4 ст. 17 Указа [8, с. 20].
На наш взгляд, таких же комментариев заслуживает процедура аттестации
государственных служащих. При этом практика проведения первой аттестации
государственных служащих дала определенные результаты оценки качества
кадрового состава того периода. Так, при первой аттестации государственных
служащих акиматов г. Алматы и районов 90% аттестацию не прошли. Из местного
бюджета было выделено 2 млн. тенге на переподготовку и обучение этих
сотрудников. Приглашались преподаватели высших учебных заведений для
проведения дополнительных занятий и разъяснения законодательства.
З.К. Турисбеков и С.Г. Капаров в своем монографическом исследовании
Управление государственной службой в Казахстане. Из опыта функционирования
казахстанской модели проводят подробный анализ недостатков института
государственной службы в период 1995-1998 годов. Именно в этот период
проявились все негативные черты патронажной системы государственной службы,
строящейся на принципах личной преданности, дружеских и родственных связей.
К числу наиболее важных ими были отнесены:
1. Высокая текучесть кадров, находящихся на государственной службе.
2. Нередко при смене акимов или руководителей министерств и ведомств
неоправданно менялось большинство работников подведомственных им
аппаратов. В результате возникала ситуация, при которой чиновники не
были заинтересованы в отстаивании интересов государства, а стремились
угодить своему руководителю.
3. Руководители не всегда соблюдали законодательство при подборе
работников на государственную службу. Имелись факты освобождения и
назначения должностных лиц без соответствующего согласования.
4. Допускались случаи приема на государственную службу лиц, ранее
скомпрометировавших себя.
5. Резерв кадров зачастую формировался формально и в дальнейшем при
назначении на должность практически не учитывался.
6. Оплата труда государственных служащих была неадекватна объему
выполняемых задач.
7. Образовательный уровень руководителей низового и среднего звена был
недостаточен. Например, по состоянию на 1998 г. более 50% сельских
акимов не имели высшего образования [6, с. 10-11].
Указанные недостатки были дополнены А. Турисбек, а именно:
1. неустойчивость кадрового состава;
2. отток значительной части квалифицированных государственных служащих в
частный сектор экономики;
3. закрытая деятельность государственных органов;
4. минимальная заработная плата, влекущая за собой рост коррупции,
взяточничества, злоупотреблений;
5. слабая социальная защищенность государственных служащих;
6. отсутствие четкого разграничения политических и административных
служащих;
7. отсутствие центров обучения и переподготовки кадров государственной
службы [8, с. 21].
Еще одним поводом, еще одним основанием для разработки нового
нормативного правового акта было принятие Закона РК О пенсионном
обеспечении в Республике Казахстан от 20 июня 1997 г. Несоответствие ряда
положений этих законов требовало урегулирования.
С позиций сегодняшнего дня, исходя из достигнутого уровня
государственной службы, многие положения Указа и иных нормативных правовых
актов могут быть подвергнуты серьезной критике. Некоторые из них носили
номинальный характер, некоторые были не до конца отработаны и
отрегулированы. Однако нельзя не согласиться с мнением А. Байменова:
Несмотря на многие отрицательные черты, проявившиеся в ходе применения
данного нормативного правового акта, его значение нельзя принижать. Впервые
в истории суверенного Казахстана была предложена система государственной
службы, которая на переходном этапе позволила сохранить кадровое ядро
государственной службы, заложила основы развития государственной службы
как важного института государства [11, с.16-28].
Следующий этап развития конституционной реформы Казахстана повлек за
собой реформы и в области государственной службы республики. Принятие
Закона Республики Казахстан от 7 октября 1998 года № 284-I О внесении
изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан предопределило
некоторые изменения в законодательство о государственной службе и легло в
основу дальнейших направлений административной реформы государственного
управления и становление единой кадровой политики Казахстана. В частности,
внесение изменений в Конституцию о снятии ограничительного срока пребывания
на госслужбе [12] находит свое отражение и в действующем законодательстве о
госслужбе.
С организационной и политической точек зрения, следующим этапом
формирования института госслужбы Казахстана стало создание Агентства РК по
делам государственной службы.
Данное Агентство было создано Указом Президента Республики Казахстан от
3 декабря 1999 года №280. Это подотчетный только Президенту
специализированный орган, который призван реализовывать в установленном
законодательством порядке единую государственную политику в сфере
государственной службы. Именно создание этого органа положило основу для
разработки и реализации единой кадровой политики государственной службы
Республики Казахстан.
Нужно отметить, что Агентство РК по делам государственной службы
является первым среди стран СНГ специализированным органом, который
занимается разработкой и реализацией единой кадровой политики страны.
Благодаря комплексному и системному подходу профессионалов, Казахстан
достиг определенных результатов, которыми мы вправе гордиться. Перед
Агентством была поставлена цель - создать общегосударственную систему
управления кадрами с мощной и эффективной подготовкой в стране и за ее
пределами, со справедливым порядком продвижения по служебной лестнице, с
единой информационной системой, с гарантированной системой социальной
защиты, с бережным отношением к основополагающему ресурсу управления -
человеческому капиталу [13].
К основным функциональным задачам Агентства отнесены:
1) реализация единой государственной политики в сфере государственной
службы;
2) разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой
базы для осуществления деятельности государственной службы, а также
принятие в установленном законодательством порядке нормативных правовых
актов в пределах своей компетенции;
3) мониторинг состояния кадров государственной службы;
4) координация деятельности государственных органов по вопросам
подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных
служащих;
5) контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной
службы государственными органами [14].
Ключевой функцией Агентства является оказание содействия Президенту РК
по вопросам кадровой политики государственной службы и ее реализация.
Кадровая политика - это один из стратегически важных вопросов
государственной политики. В чем же заключается содержание кадровой
политики?
Формирование профессионально подготовленного и динамично развивающегося
аппарата является одним из главных факторов укрепления государственности,
действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов
власти и управления. Управление персоналом в этих условиях является не
самоцелью, а средством повышения уровня организации и функционирования
органов государственной власти. Эффективность кадровой политики заключается
в формировании высококвалифицированного состава государственных служащих,
что автоматически скажется на работе всего аппарата государственного
управления, то есть результатом эффективного управления персоналом будет
формирование личности специалиста, обладающего высокой квалификацией,
устойчивыми морально-этическими и нравственными качествами,
ответственностью, что позволит аппарату стать высокоорганизованным и
дееспособным единым организмом, состоящим на службе у государства [15].
Только правильно разработанная кадровая политика, охватывающая все
аспекты работы с персоналом, их подготовки и непрерывного образования, их
социальной и правовой защищенности, организационной сферы, расстановки и
передвижения персонала позволит создать крепкий костяк государственной
службы.
В науке до сих пор нет единого подхода к понятию и содержанию понятия
кадровая политика. В теории государственного управления существуют два
понимания кадровой политики. Широкое толкование понимает систему принципов
и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией
государства, то есть это полный комплекс мероприятий, направленный на
подбор, подготовку, расстановку, продвижение, обучение, социальное и
правовое обеспечение, аттестацию и пр. Узкое понятие – это нормативное
регулирование, набор правил и ограничений во взаимоотношениях администрации
и работников. То есть, нужно предполагать, что это внутренняя кадровая
политика органа.
С политологической точки зрения под кадровой политикой в области
государственной службы понимается общий курс и последовательная
деятельность государства по формированию требований к государственным
служащим по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом
состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о
количественных и качественных потребностях в кадрах государственных
служащих [16, с.173].
На наш взгляд, под кадровой политикой государства необходимо понимать
целенаправленную стратегию государства, направленную на подбор, подготовку,
расстановку, переподготовку, обучение и карьеру государственных служащих,
их правовую и социальную защиту в целях эффективной реализации поставленных
перед государственной службой целей и задач.
Основные стратегические направления кадровой политики государственной
службы Казахстана были определены Президентом республики в Стратегии
развития государства до 2030 года:
1. создание профессионального аппарата, способного удовлетворять
потребности общества, каждого гражданина;
2. построение модели государственной службы, основанной на принципах: -
меритократии (личных заслуг), которая, в свою очередь, базируется на приеме
на государственную службу из всех сегментов общества, через конкурсный
отбор;
- на равной оплате труда за выполнение равнозначной работы;
- на стимулирование профессионального роста государственных служащих;
- на увольнение с государственной службы неспособных;
3. создание механизма реализации конституционного права граждан на
равный доступ к государственной службе [13].
Именно эти направления легли в основу административной реформы и
дальнейшей реформы системы государственной службы Казахстана.
Реализация поставленных целей нашла свое отражение в последующих
действиях Агентства РК по делам государственной службы. В результате работы
Агентства РК по делам государственной службы был разработан и представлен
проект Закона О государственной службе, принятый 23 июня 1999 года, что
послужило логическим продолжением следующего этапа становления института
государственной службы Казахстана.
Выбор Казахстана пал на конкурсную систему государственной службы, но с
учетом национальных и исторических традиций Казахстана. Изучение опыта
зарубежных стран с карьерной системой государственной службы позволяет
выделить ряд общих характерных черт. Так, наиболее основными З.К.
Турисбеков и С.Г. Капаров выделяют:
1. конкурсный отбор кадров на госслужбу;
2. разделение всех государственных служащих на политических и
профессиональных. Последние должны представлять политическим
госслужащим и обществу нейтральные, профессиональные услуги;
3. система оплаты труда, построенная на принципе равной оплаты труда и
стимулирующая госслужащих к их карьерному росту;
4. наличие специального органа, занимающегося вопросами функционирования
госслужбы [6, с.14].
Они и легли в основу действующей системы госслужбы Казахстана.
Закон РК О государственной службе внес кардинальные изменения в
систему госслужбы республики. Главной новеллой данного закона был иной
подход к классификации госслужащих с разделением их на политических и
административных, с определением их правового статуса и специфики
прохождения службы. На сегодняшний день, основным ядром кадров
государственной службы являются административные государственные служащие
(97% от общего количества) — это государственные служащие, не входящие в
состав политических государственных служащих, осуществляющие должностные
полномочия на профессиональной основе в государственном органе.
Следующей положительной чертой Закона было четкое определение понятий,
оснований и порядка прохождения конкурса и аттестации. Главная особенность
третьего этапа, на наш взгляд, заключается в том, что принятие нового
Закона о государственной службе сопровождалось одновременно принятием
целого комплекса нормативных актов, призванных обеспечить беспрепятственную
реализацию соответствующих норм Закона в целях повышения эффективности
государственной службы [10, с.56]. При этом большинство из них, это акты,
направленные на регулирование порядка прохождения государственной службы. К
ним относятся: Указ Президента РК от 10 марта 2000 г. №357 Об утверждении
Положения о порядке прохождения государственной службы, Указ Президента РК
от 21 января 2000 г. № 327 Об утверждении Правил проведения аттестации
административных государственных служащих, Указ Президента РК от 29
декабря 1999 г. № 319 Об утверждении текста присяги административного
государственного служащего и порядка принесения присяги административными
государственными служащими, Указ Президента РК от 13 апреля 2000 г. № 319
Об утверждении текста присяги политического государственного служащего и
порядка принесения присяги политическими государственными служащими, Указ
Президента РК от 4 декабря 2004 г. № 1243 О кадровом резерве
государственной службы, Указ Президента РК от 11 октября 2004 г. № 1457
Об утверждении Правил переподготовки и повышения квалификации
государственных служащих РК, Приказ Председателя Агентства РК по делам
государственной службы от 24 ноября 1999 г. №А-202 Об утверждении Правил
проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной
должности и ряд других.
Эти нормативные правовые акты направлены на детализацию, четкую
регламентацию, закрепление материальных и процессуальных норм, процедур
поступления и прохождения государственной службы в Республике Казахстан.
Закон О государственной службе ввел понятие института кадрового
резерва политических и администартивных государственных служащих, что
позволяло реализовывать принцип экономичности времени и материальных
затрат. Данная практика действует в ряде стран с карьерной системой
управления и показывает реальные положительные результаты. Однако
казахстанская модель государственной службы немного по-иному подошла к сути
кадрового резерва, нежели в других странах. Так, например, во Франции
кадровый резерв – это положение чиновника, выведенного из своего
администартивного органа или службы, где он теряет право на пенсию и
продвижение по государственной службе. В резерв переводятся лица по
истечению отпусков по болезни, по продолжительной болезни и продолжительных
отпусков. В других случаях перевод осуществляется по просьбе чиновника, но
он не является правом в ряде случаев, например когда женщина-служащий
желает следовать за своим супругом, по роду деятельности проживающего
далеко от нее [16, с.64].
В период третьего этапа формирования и становления системы
государственной службы Казахстаном сделан серьезный шаг в направлении
борьбы с коррупцией. Принят Закон РК О борьбе с коррупцией от 2 июля
1998 года № 267-I. В своем выступлении на заседании НДП НурОтан Нурсултан
Назарбаев сказал: "Коррупция угрожает всем устоям общества, конституционным
основам государства, и поэтому противодействие ей - общенациональная
задача. Борьба с коррупцией не должна превратиться в "охоту на ведьм" или
стать средством сведения личных или корпоративных счетов. Все эти попытки
должны жестко пресекаться" [17].
Первоочередной задачей настоящего закона является именно защита прав и
свобод граждан, без реализации которой не может быть построено и
существовать демократическое и правовое государство, к которому мы
стремимся. А также на обеспечение эффективной деятельности государственных
органов, должностных и других лиц, выполняющих государственные функции, а
также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения
и раскрытия правонарушений, связанных с коррупцией, устранения их
последствий и привлечения виновных к ответственности [18]. Настоящий Закон
направлен также на укрепление доверия населения к государству и его
структурам, стимулированию компетентных специалистов к поступлению на
государственную службу. Кроме того, целью закона является "создание условий
для неподкупности лиц, выполняющих государственные функции". В целях
реализации данного Закона Правительством Республики Казахстан был
разработан План мероприятий по реализации Государственной программы борьбы
с коррупцией на 2001-2005 годы [19], исполнение которой было возложено на
всю систему государственных органов и каждого государственного служащего в
частности.
Необходимо отметить, что данное направление не теряет своей
актуальности. Действующее законодательство республики носит ярко выраженный
антикоррупционный характер, продолжается разработка мер по борьбе с данным
видом преступности и злоупотреблениями. Так, Постановлением Правительства
Республики Казахстан от 14 марта 2007 года № 193 была создана
Межведомственная комиссия по вопросам совершенствования действующего
законодательства в части противодействия коррупции [20], основной функцией
которой является выработка предложений по внесению изменений и дополнений в
действующее законодательство по итогам рассмотрения и анализа действующего
законодательства на предмет наличия норм, создающих условия для совершения
коррупционных правонарушений.
Одной из кардинальных вех в развитии госслужбы Казахстана был переход
от конкурсной к конкурсно-карьерной системе. Благодаря данной системе
многие страны мира создали сильную и эффективную государственную службу. Их
опыт лег в основу дальнейших реформ госслужбы Казахстана. Проанализировав
итоги проведенных конкурсов за период с 2000 по 2002 годы и учитывая
предложения государственных органов и государственных служащих, Агентством
РК по делам госслужбы был внесен ряд предложений по совершенствованию
государственной службы. Итогом явились изменения и дополнения в Закон О
государственной службе от 13 марта 2003 года, так как основные цели и
задачи, которые стояли перед конкурсной системой госслужбы к 1 января 2003
года были достигнуты. То есть:
1. благодаря конкурсным отборам на государственную службу были
привлечены грамотные, мыслящие, амбициозные специалисты, прошедшие
серьезную подготовку в ведущих вузах республики и зарубежья;
2. существенно омолодился аппарат государственного управления. Средний
возраст государственных служащих республики, по данным на 1 января 2003
года, составил 39 лет, тогда как на 1 января 1998 г. этот же показатель был
более 50 лет;
3. поднялся престиж государственной службы, о чем свидетельствовали
данные конкурсных отборов. В среднем конкурс на одну объявленную вакантную
должность в 2000-2002 годах составлял 8-10 человек.
Необходимость организации и проведения конкурсов для перехода на
вышестоящие или равнозначные должности уже состоявшихся государственных
служащих требовал существенных финансовых затрат и времени. Назрела
необходимость введения наряду с конкурсной системой карьерной модели
госслужбы, которая позволила обеспечить государственным служащим свободное
перемещение по карьерной лестнице, как по вертикали, так и по горизонтали.
Карьерная система ввела процедуру назначения, которая является более
эффективной и экономичной. Она позволяет посредством анализа результатов
деятельности госслужащих выбрать из их числа наиболее способных,
соответствующих предъявляемым требованиям, обладающих организаторскими
способностями.
Этим же Указом Президента РК были отменены закрытые конкурсы. Система,
по которой участие в конкурсе могли принять только государственные служащие
конкретного государственного органа, где имелась вакантная административная
государственная должность, исчерпала свои возможности. Закрытые конкурсы
ограничивали круг претендентов и тем самым нарушали конституционную норму,
закрепляющую свободу доступа и равенство поступления на госслужбу,
соответственно, преграждали путь непосредственной реализации права граждан
на участие в государственном управлении.
Следующий шаг был сделан в июле 2005 года. Основу проведения нового
этапа в процессе становления казахстанской модели государственной службы
положил Указ Президента РК О мерах по усилению борьбы с коррупцией,
укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и
должностных лиц от 14 апреля 2005 года № 1550.
Президентом РК были поставлены новые задачи перед всей системой
государственных органов власти страны, что послужило новым импульсом
административной реформы Казахстана и внесло определенные коррективы и в
систему госслужбы республики.
Перед Агентством РК по делам государственной службы были поставлены
следующие задачи [21]:
1. в целях предупреждения коррупционных проявлений в деятельности
государственных органов разработать и внести в Правительство
Республики Казахстан законопроект, предусматривающий внесение
изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан о
запрете на занятие должностей в органах государственной власти для
лиц, совершивших коррупционные преступления;
2. разработать Типовое положение о проведении аттестации
государственных служащих, работников правоохранительных органов;
3. в месячный срок разработать Кодекс чести государственного служащего
Республики Казахстан;
4. разработать меры по обеспечению прозрачности проведения конкурсов
на занятие вакантных административных государственных должностей.
Решение этих задач нашло свое отражение в изменениях и дополнениях,
внесенных в Закон РК О государственной службе, а именно:
- введение института ротации политических государственных служащих;
- наделение Агентства РК по делам государственной службы полномочиями
по согласованию досрочного снятия дисциплинарных взысканий за совершение
коррупционных правонарушений и по разработке предложений по повышению
качества услуг, предоставляемых государственными органами;
- распространение института перевода на сотрудников правоохранительных
органов;
- возможность занятия административной государственной должности на
внеконкурсной основе для судей, прекративших свои полномочия;
- запрет государственным служащим, имеющим неснятое дисциплинарное
взыскание за коррупционное правонарушение, занимать административные
государственные должности в порядке перевода;
- новое основание прекращения административной государственной службы –
вступление в силу обвинительного приговора суда;
- запрет для лиц, совершивших коррупционные преступления, поступать на
государственную службу;
- освобождение госслужащих, имеющих стаж государственной службы не
менее 20 лет, от процедуры тестирования при прохождении ими аттестации.
Этот этап ознаменован также принятием Кодекса чести государственного
служащего, утвержденного Указом Президента от 3 мая 2005 года, который
носит ярко выраженный антикоррупционный характер и состоит из
детализированных норм, предъявляемых к поведению госслужащих.
Указом Президента Республики Казахстан от 14 апреля 2005 года О мерах
по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в
деятельности государственных органов и должностных лиц образованы
Дисциплинарные советы Агентства РК по делам государственной службы в
областях, городах Астане и Алматы.
Деятельность дисциплинарных советов построена на принципах публичности,
регулярности, профилактической направленности своей деятельности, широкого
привлечения представителей общественности и средств массовой информации к
подготовке и проведению рабочих заседаний [22]. Дисциплинарные советы
Агентства рассматривают вопросы укрепления государственной дисциплины,
соблюдения антикоррупционного законодательства и Кодекса чести
государственных служащих.
В целях реализации поручений Президента РК о дальнейшем
совершенствовании кадровой политики государственной службы, были приняты
соответствующие изменения и дополнения в Правила аттестации государственных
служащих. В центральном исполнительном органе вопросы прохождения
аттестации служащих центрального исполнительного органа, за исключением
служащих, вопросы трудовых отношений которых отнесены к компетенции
вышестоящих государственных органов и должностных лиц, решает ответственный
секретарь центрального исполнительного органа или должностное лицо, на
которое в установленном порядке возложены полномочия ответственного
секретаря центрального исполнительного органа, а в случаях отсутствия
ответственного секретаря центрального исполнительного органа или указанного
должностного лица - руководитель центрального исполнительного органа [23].
Введение должности ответственного секретаря потребовало внесения
определенных корректировок и в Правила проведения конкурсов на занятие
вакантных административных должностей.
Таким образом, этапы реформирования государственной службы суверенного
Казахстана определены проводимыми в республике конституционными реформами.
Необходимо выделить следующие этапы становления института государственной
службы Республики Казахстан:
1. 1993-1995 гг. – переходный период, в течение которого проводился
процесс осмысления дальнейших направлений и тенденций развития
суверенного Казахстана. Принятие собственной Конституции
ознаменовало бесповоротность политического решения о создании
независимого государства;
2. 1995-1999 гг. – период, ознаменованный принятием и действием
Конституции РК 1995 г., принципы и положения которой легли в основу
законодательства РК о государственной службе. Период действия
Указа Президента РК О государственной службе, закрепившего
создание единой системы госслужбы республики;
3. 1999-2009 гг. – период дальнейшего становления государственной
службы, определенного Законом РК О государственной службе и
проводимых в стране конституционных реформ. Данный период можно
разделить на две составные, определенные становлением системы
госслужбы:
а) 1999 – 2003 гг. – период конкурсной системы госслужбы;
б) 2003 - 2009 гг. – период карьерно-конкурсной системы госслужбы.
Этапы становления государственной службы Казахстана были определены
проводимыми в стране конституционными реформами, получившими свою
дальнейшую реализацию посредством административной реформы.
1.2 Современные тенденции развития института государственной службы
Республики Казахстан
Социально-экономические реформы Сингапура, Малайзии, Великобритании,
Японии и ряда иных стран начинались именно с реформы государственной
службы. Реформа госслужбы Казахстана продолжается и за ее основу взяты
отдельные достижения самых развитых и прогрессивных стран мира, приемлемые
в наших условиях, традициях, менталитете. Анализ достигнутых результатов
кадровой политики Казахстана положителен, что неоднократно отмечалось
зарубежными аналитиками. Но жизненные реалии требуют дальнейшего
совершенствования, как самого аппарата государственного управления, так и
внутреннего содержания государственного управления. Реформа продолжается
постоянно на более качественном уровне.
Необходимо согласиться с мнением С.Г. Капарова: Формирование
современной высокоэффективной государственной системы управления и
государственной службы – одна из ключевых проблем, которая выдвигается
сейчас на первый план. Становится совершенно очевидным, что именно от
состояния машины управления государством и профессионализма чиновников, их
дееспособности и инициативности, приверженности избранному страной курсу во
многом зависят ход экономических реформ в Казахстане, продвижение по пути
демократизации общества, становление правового государства, в целом,
стабилизация и развитие страны [24, c.6].
В Казахстане многое сделано в области реформы государственного
управления и государственной службы, и многое предстоит сделать. История и
опыт зарубежных стран показывают, что обеспечение устойчивости и
стабильности институтов государственной службы всегда сочеталось с
административными реформами. Так, административная реформа в Великобритании
была проведена с 1856 по 1970 годы, и как один из результатов - принятие
Закона о реформе государственной службы в 1978 году.
В Послании Президента народу страны Казахстан–2030: процветание,
безопасность, улучшение благосостояния всех казахстанцев Н.А. Назарбаев
указывает: Чиновник новой генерации – это слуга нации, патриотичный и
справедливый, преданный своему делу и профессиональный. Создание и
поддержка высокой репутации государственной службы – наша стратегическая
задача, которую мы должны решить в ближайшее время [13].
Казахстанская модель позволила закрепить институциональные меры,
способствующие профессионализации деятельности органов ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
