ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ



Тип работы:  Дипломная работа
Бесплатно:  Антиплагиат
Объем: 90 страниц
В избранное:   
Министерство образования и науки Российской Федерации ФГБОУ ВО Уральский государственный педагогический университет
Институт психологии
Кафедра социальной психологии, конфликтологии и управления

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Выпускная квалификационная работа
Направление подготовки 38.03.04 - Государственное и муниципальное управление

Квалификационная работа допущена к защите
Зав.кафедрой:
Исполнитель:
Бердникова Анастасия Алексеевна, обучающийся 405 группы

2018 г.

Руководитель:
С.Г. Крылова - канд.психол.н., доцент кафедры социальной психологии,
конфликтологии и управления

Екатеринбург 2018

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 6
0.1 Теоретические основы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды 6
0.2 Правовые основы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды 19
Выводы по главе 1 43
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В
СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ 44
0.1 Деятельность органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в Свердловской области 44
0.2 Проблемы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды и возможные пути их решения 70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 80
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 83

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Проблема сохранения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является актуальной как для отдельных стран, так и в глобальном масштабе. При этом охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности рассматриваются как жизненно необходимая мера, в то время когда нарастают проявления глобального экологического кризиса.
Экономические преобразования последних десяти лет, характерные практически для всех стран, определили скорость и содержание трансформации процессов природопользования. Их неравномерность и неоднородность была обусловлена национальными особенностями каждой страны, специализацией страны на мировом рынке. Преобразования затронули институты государственного регулирования. К последним относятся законодательство, стандартизация, гражданское общество, финансы, информация и информационные технологии, национальные традиции, наука и образование.
Практика показала, что стабильность и эффективность процессов природопользования, скорость и со ответствие трансформации природопользования содержанию проце ссов рыночных реформ были неоднозначны. В сложившейся ситуации необходимость переосмысления многих подходов к регулированию процессов природопользования очевидна.
В условиях рыночной экономики формирование эффективной системы государственного регулирования природопользования связано с возможностями и провалами системы рыночного саморегулирования. Возможности использования рыночного саморегулирования в обеспечении устойчивости природной среды зависят от его четкой реакции на повышение дефицитности природных ресурсов.

Объект исследования - государственное управление природопользованием и охрана окружающей среды.
Предмет исследования - возможности улучшения государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на региональном уровне.
Цель выпускной квалификационной работы - исследование систем управления в области экологической политики и охраны окружающей среды, а также выявление проблем в управлении природопользованием и охраной окружающей среды.
Для достижения этой цели предлагается решить следующие задачи:
1. Рассмотреть теоретические основы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.
2. Определить правовые основы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.
3. Проанализировать деятельность органов государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды в Екатеринбурге.
4. Проанализировать проблемы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды и возможные пути их решения.
Нормативно-правовую основу составляют Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от
21.07.2014 № 11-ФКЗ), Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017), Федеральный закон от 10.01.2002
№ 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) Об охране окружающей среды.
Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составляют труды таких авторов, как М.А. Бучакова, Н.Д. Вершило, А.М.

Волков, Е. А. Лютягина, В. М. Жуйков, А. П. Ушакова, П. А. Лудников, Е. М. Хомич, Н. В. Румянцев, Н. Д. Эриашвили, С. Я. Казанцев, З. А. Юсупова, Н. М. Мухаметгареева.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

4.1 Теоретические основы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Состояние окружающей среды и здоровья человека, условия его жизни и деятельности находятся в зависимости от функционирования общественного производства. Развитие рыночной экономики, процессов интеграции и глобализации отнюдь не способствует улучшению экологической ситуации в мире. В частности, выявлено, что человеческая цивилизация за время своего существования разрушила более 60% естественных экосистем на суше. Если на рубеже XIX - XX вв. природные территории с полностью уничтоженными в результате хозяйственной и иной деятельности экосистемами занимали 20% суши, то к концу XX столетия - уже 63,8% 32, с. 150 . В центре глобальной деградации окружающей среды находится человек с его потребительским отношением к природе и ущербной и опасной психологией покорителя Вселенной, которые должны преодолеваться в процессе развития производства и общества в целом.
В настоящее время, по справедливому мнению многих зарубежных и российских ученых, во взаимодействии общества и природы происходит постепенный переход от антиэкологической по своему характеру эпохи к эпохе экологической, когда рост общественного производства в странах мира согласуется с его природными основами и возможностями, а также ближайшими и отдаленными целями социально-экономического, демографического и экологического развития страны и ее регионов. Важная

роль здесь принадлежит государству и праву, правовым и организационным средствам.
С каждым годом состояние окружающей среды становится хуже, вследствие чего возникает потребность в более эффективном регулировании области охраны окружающей среды с помощью различных государственных институтов. Появляется необходимость в создании новых нормативных актов, регулирующих охрану окружающей среды, природопользование и экологию. Так же становится необходимым усиление контроля, за исполнением всех нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу.
На данный момент в Российской Федерации очень остро стоит вопрос о необходимости решения назревших экологических проблем. Этой проблемой обеспокоено как гражданское общество, так и власть на всех уровнях. В этой связи, возрастает роль принятых государственных программ по проведению мероприятий, направленных на охрану окружающей среды и улучшение экологической ситуации в стране. Ведь главной целью государства в сфере охраны окружающей среды является создание экологически безопасной обстановки для нынешнего и будущих поколений, а также реализация конституционного права на здоровую окружающую среду.
Главными задачами государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды являются:
1) обеспечение экологической безопасности;
2) реализация конституционного права граждан Российской Федерации на здоровую окружающую среду. В Федеральном законе от 10.01.2002 N 7- ФЗ Об охране окружающей среды 15 , в ст.1, говорится, что окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно- антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Так же в вышеуказанном Федеральном Законе, раскрывается понятие такого термина, как охрана окружающей среды - деятельность органов

государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий 37, с. 123 .
Среди задач государственного регулирования выделяют:
oo Формирование правовой основы экономического механизма для регулирования природопользования и охраны окружающей среды;
oo Улучшение состояния окружающей среды путем экологизации экономической деятельности;
oo Оценка хозяйственной емкости региональных и локальных экологических систем страны, а также возможность определения допустимого антропогенного воздействия на них;
oo Создание таких условий, с помощью которых появится возможность для установления новой модели хозяйствования и для широкого применения экологически ориентированных методов управления;
oo Формирование эффективной системы пропаганды идей экологической безопасности;
oo Активное участие государства в различных проводимых международных экологических мероприятиях. Для того чтобы была возможность достижения поставленной цели, в сфере природоохранной политики, для начала, нужно рассмотреть все возможные последствия, которые могут возникнуть в результате осуществления планируемых мероприятий, а также определить ее приоритеты. В Федеральном Законе, который был принят в 2002 г. Об охране окружающей среды, есть

определения: системы инструментов, стандартов и санкций, направленных на людей, нарушающих правовые нормы 45, с. 67 .
Следует отметить, что определенная роль в государственном управлении природными ресурсами и охраны окружающей среды отведена регионам, так как субъекты Российской Федерации почти полностью наделены полномочиями Российской Федерации в сфере водных, лесных ресурсов, а также охоты. Регионы проводят работу по управлению участками недр местного значения, охраняют существующие и создают новые региональные особо охраняемые природные территории.
Относительно системы органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды можно отметить, что она практически сформировалась. Но при этом большинство полномочий, которые относятся в соответствии с Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в сфере природопользования и охраны окружающей среды реализуется на федеральном уровне, что может быть не логичным и не позволять в полном объеме осуществлять надлежащие государственное регулирование и надзор
52, с. 42 .
Необходимо законодательно разграничить в зависимости от степени воздействия на окружающую среду (экологической опасности) категории объектов хозяйственной и иной деятельности. Также государственное управление должно осуществляться применительно к каждой категории объектов природопользования и охраны окружающей среды.
Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия подразделяются на четыре категории:
oo объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, - объекты I категории;

oo объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду, - объекты II категории;
oo объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду, - объекты III категории;
oo объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду, - объекты IV категории.
Полномочия относительно остальных объектов целесообразно передать в ведение регионального уровня в полном объеме, включая администрирование платы за негативное воздействие и нормирование воздействия на окружающую среду. В сфере природопользования и охраны окружающей среды также необходимо изменить систему выдачи разрешений на выбросы вредных веществ, исключая радиоактивные вещества в атмосферу стационарными источниками, которые находятся на объектах хозяйственной и иной деятельности, и не подлежат федеральному государственному надзору.
Эти разрешения выдаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют государственное управление в сфере охраны окружающей среды, но необходимо данные объекты ввести под федеральный контроль и надзор для улучшения экологической обстановки в стране.
В Российской Федерации используются различные группы методов управления:
oo лицензирование и прямой контроль процессов природопользования;
oo административное регулирование, которое предполагает введение нормативных ограничений и стандартов;
oo существуют экологические субсидии, налоги, механизмы, которые предполагают внедрение системы платежей за негативное влияние на окружающую среду;

oo многие другие стимулы, которые используются с той целью, чтобы заинтересовать производителя рационально пользоваться природой. Допустимое состояние составляющих окружающей среды регламентируют стандарты качества окружающей среды.
В основном всегда предусмотрена нек ая предельная допустимая концентрация содержания загрязнителей (ПДК) для каждого из них. Большая часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям. Техноло гические стандарты устанавливают определенные требования к очистной технологии и к процессу производства. Предприятия, к которым применен стандарт, должны соблюдать такие требования, как: природоохранная т ехнология, которая должна соответствовать некой эталонной те хнологии. Сертификаты, которые предоставляют возможность использовать земли и воду, выдаются для ранжирования потенциально конкурирующих пользователей, для того, чтобы обеспечить максимальную эффективность использования природы. Так же нужно отметить, что наряду с системой стандартов они служат и для защиты от незапланированных выбросов. Разрешения и лицензии получают только такие организации, которые планируют легально осуществлять выбросы или активизироваться в видах деятельности, которые подлежат лицензированию
40, с. 132 .
Существует два этапа административного регулирования:
Первый этап - заключается в определении того, какую нагрузку может выдержать природная среда, и после, уже на этой основе происходит расчет ПДК.
Второй этап - заключается в установлении конкретно индивидуальных стандартов воздействия предельно допустимого выброса (сброса) ПДВ (ПДС), а также в определении возможностей каждого предприятия в отдельности.

Существует несколько типов экономических механизмов регулирования:
oo стимулирующий - в этом типе преобладает рыночный инструмент и создание блага - то есть создание приятной экономической среды для того, чтобы происходило развитие экологически чистых производств и других видов деятельности в экологической сфере;
oo жесткий - в этом типе происходит использование финансово- экономических и административных инструментов принуждения, за счет подавления посредством жесткой налоговой политики развития экологически опасных отраслей;
oo мягкий - в этом типе происходит установление либеральных ограничительных экологических рамок, которые достаточно слабо влияют на масштабы и темпы экологического развития 39, с. 69 .
Россия - одна из первых стран, которая начала применять на практике платежи за загрязнение окружающей среды. Такие платежи нужны для того, чтобы компенсировать экономический ущерб, который наносится в процессе деятельности предприятий окружающей среде.
Таким образом, платежи призваны стимулировать предприятия, чтобы те сокращали выбросы вредных веществ. А также платежи могут являться источником для последующего аккумулирования денежных средств, которые предназначены для ликвидации негативных экологических последствий, которые возникают в процессе производства.
Всего применяются 3 вида платежей:
1. за размещение отходов;
2. за сброс в водные объекты загрязняющих веществ;
3. за загрязнение атмосферы.
Система государственных субсидий ориентируется на стимулирование экологосбалансированной деятельност и. Примером может служить

возможность предоставления некоторых субсидий местным органам власти, для того, чтобы они производили постройку очистных сооружений.
У экологических налогов есть несколько задач: 1) способствование тому, чтобы наносимый экологический ущерб компенсировал сам объект загрязнения - загрязнитель, а не все общество в целом, 2) необходимость сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к ущербу и затратам, наносимым по окружающей среде.
Такой вид налога может выполнять стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности и подавлять природоемкую деятельность. Также следует отнести создание рынков окружающей среды к мере экономического регулирования.
Предприятие может само решать, что для него является наиболее приемлемым и выгодным - приобретение права на использование окружающей среды или трата денег на мероприятия, направленные на предотвращение вредных выбросов.
Государством осуществляется нормирование в области охраны окружающей среды, чтобы оно могло регулировать воздействие хозяйственной и другой деятельности на окружающую среду, гарантируя при этом обеспечение экологически безопасной обстановки и сохранение благоприятной окружающей среды 38, с. 86 .
Правовое регулирование нормирования в сфере охраны окружающей среды осуществляется по трем направлениям:
1. Установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;
2. Установление нормативов допустимого изъятия природных ресурсов;
3. Установление нормативов качества окружающей среды.
На сегодняшний день официально приз нан тот факт, что существующая в Российской Федерации система нормирования воздействий

на окружающую среду не отвечает тем требованиям, которые предъявляются к таким системам в странах, в которых существует высокий уровень социально-экономического развития. Такая система значительно проигрывает им по таким факторам, как эффективность и прозрачность и, к тому же, не имеет внутренних ресурсов для дальнейшего развития.
При этом главным инструментом для сохранения окружающей среды в хорошем состоянии, является обязательное законодательное закрепление всех основных гарантий, принципов, критериев и механизмов охраны окружающей среды, которые заложены в Конституции Российской Федерации, а также осуществления оценки качества окружающей среды.
Государственное управление сферой природопользования и охраны окружающей среды должно обеспечивать реализацию экологического законодательства.
Екатеринбург - административный центр Свердловской области, крупнейший центр Уральского края. Занимает четвертое место по численности населения среди городов России. Является крупным сплетением транспортных узлов и одним из важнейших промышленных центров России. Расположен в центре Евразийского континента, на расстоянии более полутора тысяч километров от Москвы. Находится город на склоне Уральских гор. Надо сказать, что географическое положение Екатеринбурга весьма благотворно повлияло на строительство магистралей и транспортно- логистических путей. Вследствие этого город стал очень важной транспортной точкой на стыке Европы с Азией.
Город развивается стремительно и динамично, с каждым днем привлекая все больше инвесторов, которые реализовывают: транспортно- логистические, производственные, ку льтурно-оздоровительные, градостроительные, спортивные, научные, инфраструктурные и иные комплексы-проекты, представляющие заманчивую перспективу развития мегаполиса.

К сожалению, не все способствует тому, чтобы Екатеринбург становился более облагороженным, красивым, опрятным и высокоразвитым городом. Прежде всего, на пути такого развития стоит нарушенная экология, загрязненный воздушный и водный бассейн.
По степени загрязненности атмосферного бассейна Екатеринбург находится на одной из верхних позиций, среди остальных городов России. Низкое качество атмосферного воздуха оказывает пагубное воздействие на здоровье жителей. Чтобы устранить или максимально сократить последствия загрязнения, необходимо обратить внимания на первопричины его возникновения.
Факторы, влияющие на степень загрязнения окружающей среды города (по убыванию):
1. Выбросы выхлопных газов транспортными средствами.
2. Загрязняющие выбросы промышленных предприятий вследствие устаревших технологий переработки сырья, отсутствие экологически чистых технологий обработки.
3. Перенос загрязняющих веществ с предприятий близлежащих городов посредством влияния юго-западного ветра (медные и свинцовые соединения, соединения мышьяка, диоксид серы).
4. Отсутствие или недостаточная организация хранения, утилизации и вывоза строительных, контейнерных, химических и пищевых отходов. Горение торфа, сжигание мусора и отходов, перенос легкой фракции мусора ветром.
Из-за неблагоприятных климатических условий, рельефа и плотности застроек Екатеринбург является некой копилкой вредных веществ. Обусловлено это тем, что город расположен в зоне низкого рассеивания воздуха и загрязняющих примесей.
Радиационный фон Екатеринбурга и Свердловской области также оставляет желать лучшего. Небольшое повышение уровня радиации связано

с расположением в городе и окрестностях целого набора объектов Минатома России, представляющих ядерную и радиационную угрозу безопасности. Не обошлось и без влияния природных факторов, таких как расщепление радона и его продуктов распада, обитание и недостаточное выветривание из воздуха продуктов военных атомных проверок и испытаний, которые проводились задолго ранее на тех или иных полигонах мира. Не стоит упускать из виду и результаты медицинских проверок и осмотров пациентов с применением рентгеновских лучей[26].
oo Большой риск возникновения катастроф и аварийных ситуаций на территории промышленных предприятий города.
oo Загрязнение воздушного бассейна посредством выбросов вредных веществ промышленными предприятиями.
oo Опасность загрязнения города в результате попадания загрязняющих смесей из хранилищ пищевых, химических и бытовых отходов.
oo Накопление и аккумуляция загрязняющих веществ почвой вследствие долгого периода выброса выхлопных газов и других недоброкачественных материалов.
oo Загрязнение реки Исети и других водоемов города посредством выбросов и сбросов производственных, бытовых отходов и отходов коммунального хозяйства.
oo Загрязнение питьевой воды, которая подается для всеобщего пользования непосредственно через центральную систему водоснабжения.
oo Повышенный уровень загрязненности воздушного бассейна вследствие неблагоприятных выбросов автотранспорта.
oo Ухудшение состояния здоровья жителей города и демографической ситуации.
В нашем городе есть несколько свалок радиоактивных отходов, но они по официальным данным закрыты саркофагами и угрозы для экологии

не представляют. Многие экологи говорят об относительной радиационной безопасности нашего города. Однако не следует сбрасывать со счетов нашу местную Фукусиму - Белоярскую АЭС, которая не может не оказывать воздействия на прилегающие к ней территории и ВУРС (Восточно-уральский радиоактивный след) - результат аварии 1957 г. на комбинате Маяк, который по мнению некоторых экспертов-экологов может при определенных обстоятельствах дотягиваться через водоемы даже до южных пригородов Екатеринбурга. Но радиация - это меньшее из наших зол - куда больший вред наносит загрязненность воздуха и питьевой воды. Теперь обо всем этом более подробно.
Всего существует несколько экологических карт нашего города. Самая точная, с нашей точки зрения, приведена ниже (рисунок 1). Как нетрудно догадаться - зеленым отмечены наиболее благоприятные для проживания места, красным - места, в которых существуют серьезные экологические проблемы.
Мероприятия по устранению последствий загрязнения должны выполняться не только организациями на добровольных началах и средствами государственной власти, но и простыми жителями города. Только кропотливый труд масс, направленный на благополучие и процветание места, где они живут, может победить и устранить последствия загрязнения города Екатеринбурга.

Рис.1. Экологическая карта Екатеринбурга 46, с. 98

Таким образом, государственное управление природопользованием - это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.
Управление в данной сфере призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само экологическое право.

3.1 Правовые основы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Создание современного законодательства и эффективной системы органов государственной власти в экологической сфере - двуединая задача Российского государства как правового и социального. Речь идет о совершенствовании государственного управления, целью которого является реализация конституционных, в частности экологических, прав граждан, и существующей системы организационно-правовых мер по охране окружающей среды. Для своевременного решения экологических проблем, особенно в промышленных регионах страны, необходимы разработка соответствующей условиям рыночной экономики государственной экологической доктрины и осуществление эффективной государственной политики 42, с. 304 . По мнению Мининой Е. Л., Российское государство должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других областях, без чего невозможен переход страны к устойчивому развитию 50, с. 199 . Не случайно в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г., отмечено, что обеспечение экологической безопасности является необходимым условием существования общества. Правовое регулирование охраны окружающей среды является основой обеспечения прав граждан на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.
Таким образом, природопользование представляет собой использование окружающей природной среды с целью удовлетворения экономических, экологических, рекреационных, культурных и иных потребностей человека. Необходимо отметить, что эксплуатация природных

ресурсов окружающей среды требует от человека обдуманного использования природных благ, изучения и учёта законов природы, формирование рационального поведения человека с учётом объективных, как природных, так и исторических закономерностей, предопределяющих характер взаимодействия общества и природы.
Стихийное и нерациональное использование природных благ могут вызвать нарушение баланса во взаимоотношениях человек-природа, вызвать необратимые изменения, которые способны лишить человека основы своего существования. Одним из важных элементов предупреждения экологических проблем в современном мире является право, представляющее собой гарант устойчивости общественных отношений. Право вводит систему организационных, императивных и превентивных мер, представляющих собой инструмент решения и предупреждения экологических проблем, задавая для человека определённую модель поведения в рамках природопользования 48, с. 19 .
Таким образом, формируется самостоятельная отрасль российского законодательства, регулирующая общественные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Задача права в области регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу окружающего природного мира, заключается в определении таких императивных правил поведения людей, которые будут основаны на знании законов природы.
Важнейшим и основополагающим источником регулирования природопользования и охраны окружающей среды в РФ, содержащим базовые и руководящие нормы и принципы, является Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме 23 декабря 1993 г. Так ст. 9 Конституции РФ закрепляет базовый принцип, в соответствии с которым земля и иные природные ресурсы признаются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; устанавливает два

типа отношений в сфере взаимодействия общества с окружающей средой: использование и охрана; устанавливает цели использования и охраны, на основе которых формируются права и обязанности граждан, их объединений и государства по бережному отношению и рациональному использованию природных ресурсов. Таким образом, устанавливаются социально- экономические и политические ориентиры для формирования законодательства по охране окружающей среды и природопользованию.
Конституция РФ закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого экологическим правонарушением. При этом стоит отметить, что праву граждан на благоприятную окружающую среду корреспондируется обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к её богатствам 4 .
Составной частью правовой системы природопользования и охраны окружающей среды являются международные договоры и соглашения РФ. К ним стоит отнести Бразильскую декларацию ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. 3 , Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. 2 , Конвенцию о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г. 1 . Согласно ст.18 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. №2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации Правительство РФ принимает меры по обеспечению единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучие [5].
В свою очередь, базовым федеральным законом, наряду с иными (такими как Лесной кодекс РФ 9 , Земельный кодекс РФ 7 , Водный кодекс

РФ 8 и др.), регулирующими общественные отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, является Федеральный закон Об охране окружающей среды от 10 января 2002 г. Данный закон регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды [15].
Особое место в системе подзаконных нормативных правовых актов занимают указы Президента РФ, которые определяют основные направления экологической политики и формируют систему органов, уполномоченных реализовывать государственную политику в сфере природопользования и охраны окружающей среды. К таким нормативным актам необходимо отнести Указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 г. № 636 О структуре федеральных органов исполнительной власти 19 .
На основе анализа рассмотренных документов можно определить понятие природопользование, как использование окружающей природной среды с целью удовлетворения экономических, экологических, рекреационных, культурных и иных потребностей человека. Также можно сделать вывод о том, что экологическое законодательство в сфере природопользования и охраны окружающей среды является ключевым инструментом регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу окружающего природного мира, устанавливая императивные, рекомендательные, а также превентивные правила поведения граждан.
Данный (целевой) подход представляется максимально приспособленным к проверке эффективности правового регулирования охраны окружающей среды, хотя его реализация не лишена отдельных трудностей - действующим экологическим законодательством многие цели правового регулирования охраны окружающей среды определены довольно абстрактно и не облечены в форму конкретных задач, в полной мере учитывающих закономерности возникновения и развития природоохранных

отношений. Таковы, в частности, цели (задачи), сформулированные в федеральном экологическом законодательстве, о сбалансированном решении социально-экономических задач (Федеральный закон Об охране окружающей среды (преамбула)), о реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду (Федеральные законы Об охране атмосферного воздуха (преамбула) 14 , Об экологической экспертизе (преамбула)) 12 , о сохранении благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов (Федеральный закон Об охране окружающей среды (преамбула)) и т.д. Не вносят ясность в этот вопрос и разработанные на федеральном уровне документы стратегического планирования, фиксирующие отправные (в основном масштабного характера) точки, в том числе для совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды.
Например, в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.) указывается, что стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности 20 .
Очевидно, что обозначенные целевые ориентиры скорее являются благими намерениями, мечтами, неуловимой реальностью, поскольку состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточены большая часть населения страны, производственных

мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья, оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам.
Поэтому вряд ли на данный момент можно обеспечить сохранение правовыми средствами благоприятной окружающей среды для большей части населения страны, если ее нет в реальной действительности в местах его проживания. Трудновыполнимой с учетом отмеченного в настоящее время является и задача обеспечения реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду.
Важным для анализа состояния дел в сфере охраны окружающей среды является понятие правовой облик природоохранных отношений. Общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны окружающей среды (далее также - природоохранные отношения), - устоявшийся предмет правового регулирования во всех современных национальных правовых системах. В России эти отношения урегулированы не одной сотней законов и тысячами подзаконных нормативных правовых актов, что в целом отражает общую тенденцию нарастания объема правовой регуляции в рассматриваемой сфере жизнедеятельности общества в мире и свидетельствует о расширении предметных границ действия экологического права 47, с. 31 .
В сферу правового регулирования охраны окружающей среды вовлечены разные по своей природе группы общественных отношений, объединенные общей социальной направленностью на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию последствий такой деятельности. В частности, к природоохранным отношениям могут быть отнесены и экономические отношения (отношения, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду), и

политические отношения (отношения по властному управлению в сфере охраны окружающей среды), и отношения по обеспечению экологического правопорядка. Такая разнородность (или многообразие) природоохранных отношений предопределяет комплексный характер их правового регулирования с применением арсенала как публично-правовых, так и частноправовых средств, призванных в итоге ослабить антагонизм двух типов ценностей - природной среды и имущества, стать противовесом правовых средств, стоящих на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти. 43, с. 137 .
Участниками природоохранных правоотношений являются все известные субъекты права - органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические и физические лица, общественные объединения. Такая субъектная репрезентативность позволяет рассматривать охрану окружающей среды в качестве общенародного дела, что вполне соответствует характеру ее целей и задач.
Современный правовой статус субъектов природоохранной деятельности наполнен широким набором прав и обязанностей (или полномочий): от обеспечения проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации (полномочие органов государственной власти Российской Федерации) до осуществления общественного экологического контроля (право общественных объединений, некоммерческих организаций, граждан). Нельзя при этом не заметить, что не все предусмотренные экологическим законодательством права и обязанности субъектов природоохранной деятельности подкреплены соответствующим механизмом реализации.
Так, неопределенными в настоящее время остаются: порядок объявления и установления правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации; порядок проведения оценки воздействия, на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной

деятельности, проектная документация которой не является объектом государственной экологической экспертизы; требования к содержанию программы производственного экологического контроля; порядок определения размера вреда окружающей среде, причиненного разрешенной хозяйственной и иной деятельностью, и возможности зачета затраченных средств на ликвидацию последствий негативного воздействия на окружающую среду при расчете итоговой суммы компенсации вреда окружающей среде; правила осуществления экологического страхования и экологического аудита. Обозначенные и иные правовые неопределенности затрудняют осуществление в Российской Федерации природоохранной деятельности.
Для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц значение имеет определенность в вопросе о формах государственной поддержки осуществляемой ими деятельности в целях охраны окружающей среды. Действующим законодательством этот вопрос решен фрагментарно. Во- первых, нет однозначности в понимании содержания и видов такой деятельности. Во-вторых, не установлены критерии, на основании которых государство будет оценивать эффективность мер по охране окружающей среды. В-третьих, не установлены формы государственной поддержки осуществляемой экологической деятельности в области охраны окружающей среды, не определен правовой механизм информационной поддержки мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, заявленных в ст. 17 Федерального закона Об охране окружающей среды
46, с. 98 .
Особенностью правового регулирования природоохранной деятельности в России является существенное преобладание в нем публично- правовых начал. Отчасти это предопределено значимостью целей данной социально-полезной деятельности. Однако перенасыщение механизма правового регулирования охраны окружающей среды публично-правовыми

средствами приводит к тому, что экологически ориентированная активность физических и юридических лиц в деле охраны природы невысока.
Правовые основы государственного надзора и экологического контроля закреплены в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ Об охране окружающей среды 15 , соответствующих законах субъектов РФ, а также федеральных и региональных головных законах об охране и использовании природных объектов, положениях об осуществлении государственного надзора и органах, выполняющих эти полномочия. Ведущая роль здесь принадлежит государственному надзору, так как он связан с обеспечением государственной дисциплины и законности в этой сфере и его главной задачей является контроль за соблюдением требований законодательства, норм и нормативов качества окружающей среды. В зависимости от сферы деятельности Агафонов В. Б. выделяет следующие виды контроля (рисунок 2) 29, с. 141 .

Виды контроля

интегрированный, распространяемый на охрану окружающей среды в целом
комплексный, относящийся к группе
взаимосвязанных объектов
дифференцированный, касающийся охраны и использования отдельных природных объектов, что позволяет учитывать специфику контролируемых объектов в регионе

Рис. 2. Виды контроля за соблюдением требований законодательства, норм и нормативов качества окружающей среды

Отметим, что Федеральным законом Об охране окружающей среды усилены организационно-правовые меры, которые ранее регламентировались подзаконными и ведомственными актами. Однако государственное управление в этой сфере фактически осталось малоэффективным. По мнению Байгозина К. И., налицо ориентация органов исполнительной власти на
усвоение методов цивилистического характера 31, с. 194 . Так, лицензирование, сертификация становятся источником дохода, а не контроля, учета и регулирования, что приводит к ослаблению государственного управления в области охраны окружающей среды. К
обстоятельствам объективного характера, препятствующим эффективной
28

защите окружающей среды, добавляется субъективный фактор - общественное сознание. В России экологическое правосознание населения формируется крайне медленно.
Как отмечал Г.А. Писарев, человек приспосабливается к природным условиям иначе, чем другие виды: заселяя новый регион, он изменяет не анатомию и физиологию, а стереотип поведения 53, с. 220 .
Следует отметить, что не так давно экологическое законодательство России пополнилось правовыми нормами, направленными на стимулирование охраны окружающей среды ее основными загрязнителями - субъектами хозяйственной и иной деятельности. В частности, проведены категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и дифференциация мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды в отношении таких объектов, поэтапно внедряется система нормирования на основе технологических показателей, не превышающих технологические показатели наилучших доступных технологий, расширены льготы по плате за негативное воздействие на окружающую среду, определены меры государственной поддержки отдельных направлений природоохранной деятельности 16 , введен экологический сбор за товары, подлежащие утилизации после утраты ими потребительских свойств 17 , и т.д. Однако состоявшееся по сути реформирование системы правового регулирования охраны окружающей среды по-прежнему сохранило ее публично-правовую направленность, хотя понятно, что без обеспечения устойчивого функционирования и развития экономических инструментов, включая рыночные, охраны окружающей среды противостоять современным экологическим вызовам будет трудно.
Существующий опыт реализации природоохранной деятельности показывает, что ее развитие предопределяется не только качеством нормативного правового регулирования, но и во многом адекватностью
финансового обеспечения. Так, во многих зарубежных странах сформирована

разветвленная система мер экономического стимулирования экологизации хозяйственной и иной деятельности - действуют налоговые каникулы и скидки, предоставляются налоговые кредиты и возможность ускоренной амортизации инвестиций капитального характера, субсидируются процентные ставки по кредитам, осуществляется долевое финансирование, допускается учет расходов на охрану окружающей среды в счет погашения долга и др. Указанные меры способствуют привлечению финансовых средств для решения задач охраны окружающей среды, активизируют природоохранную деятельность субъектов хозяйственной и иной деятельности, минимизируют будущие затраты на ликвидацию негативных последствий для окружающей среды и, самое главное, создают условия, ... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Теоретико-методологическое исследование управления сферой охраны окружающей среды городов Республики Казахстан и природопользования для разработки направлений его совершенствования
Виды органов государственного управления экологопользования
Международно-правовое сотрудничество Республики Казахстан в сфере охраны и использования трансграничных природных объектов
Охрана и использование трансграничных рек
Правовое регулирование государственного экологического контроля в Республике Казахстан
Государственное регулирование использования и охраны земель водного фонда
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Формирование организационно-экономического механизма обеспечения экологической безопасности (на примере Атырауской области)
Система и компетенция государственных органов осуществляющих экологический мониторинг
Дисциплины