Управление здравоохранением в Республике Казахстан
Дисциплина: Законодательство и Право, Криминалистика
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 156 страниц
В избранное:
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 156 страниц
В избранное:
Казахский Гуманитарно-юридический университет
Алматинская юридическая академия
Габбасов Алмат Болатович
Управление здравоохранением в Республике Казахстан
(организационно-правовые вопросы)
Алматы 2006 г.
Содержание
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...3
1 Теоретические основы управления здравоохранением
2. Здравоохранение как социальный объект
управления ... ... ... ... ... ... . ... ... ... .10
3. Понятие и механизм управления здравоохранением ... ... ... ... ... ... ... ... 21
4. Правовые принципы государственной политики и управления
здравоохранением ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..39
2. Рационализация организационной структуры государственного управления
здравоохранением в Республике Казахстан
1. Разграничение компетенции органов управления
здравоохранением ... ... ... .49
2. Административно-правовой статус медицинской
организации ... ... ... ... ... ...7 2
3. Правовое обеспечение развития здравоохранения в Республике Казахстан
1. Правовые основы здравоохранения (взаимодействие международных и
национальных нормативных
актов) ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
..86
2. Медицинское право – самостоятельная отрасль
права ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... 97
3. Концепция правового обеспечения развития здравоохранения в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...107
Заключение ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 116
Список использованных
источников ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... 120
Приложение ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ...135
Введение
Актуальность темы исследования. С обретением суверенитета Республикой
Казахстан начался процесс перехода к рыночной экономике, ликвидации
монопольного господства государственной собственности, реформирование всей
общественной системы, в том числе и здравоохранения.
Конституция – главный нормативный акт государства и общества. Одной из
важных характеристик правового и социального государства, провозглашенного
в Основном законе, является обеспечение прав и свобод личности, охрана
здоровья населения, продление и улучшение качества жизни каждого
гражданина. Вследствие чего ее нормы являются концептуальной, юридической
основой развития здравоохранения в стране и, прежде всего, ст.29. Она
фиксирует: Граждане Республики Казахстан имеют право на охрану здоровья.
Вправе получать бесплатно гарантированный объем медицинской помощи [1].
Сфере здравоохранения как стратегическому фактору экономического и
социального прогресса придается все большее значение. В Стратегии
Казахстан – 2030 глава государства видит Казахстан процветающим,
стабильным государством с благоприятной окружающей средой и здоровым
населением [2]. Соответственно одним из семи долгосрочных приоритетов
является здоровье, образование и благополучие граждан, предусматривающее
создание для Казахстана современной модели здравоохранения, которая была бы
оптимальной для рыночной экономики. Вопросы реформирования здравоохранения
находят свое отражение в ежегодных Посланиях Президента народу Казахстана.
Так, в Послании Президента Республики Казахстан К конкурентоспособному
Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации
отмечено, что ... в отрасли необходимо произвести серьезные изменения в
части совершенствования системы управления здравоохранением, финансирования
здравоохранения, организации предоставления медицинской помощи, нормативной
базы здравоохранения, статистики и информатизации отрасли [3]. Для
претворения в жизнь этих задач разработана Государственная программа
реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005-2010
гг. [4]. Таким образом, реформа здравоохранения, целью которой является
обеспечение конституционного права на охрану здоровья, формирование
рациональной системы здравоохранения, является важной составной частью
социально-экономических преобразований проводимых в стране.
Повышенное внимание государства к здравоохранению не случайно.
Здравоохранение выступает в качестве составляющей механизма социализации
личности, является фактором гармоничного развития человека, благополучия
наших граждан, обеспечения экономического роста и национальной
безопасности. Только здоровый человек может гармонично жить, продуктивно
трудиться и защищать свою Родину. Иными словами, отрасль здравоохранения
является одним из важнейших элементов социальной жизни, объектом управления
и правового регулирования. Она является интегральным феноменом общественной
практики и обеспечивается политическими, экономическими, медицинскими и
иными мерами, а также управленческими и юридическими механизмами.
В настоящее время система здравоохранения начинает стабилизироваться,
как и экономика государства. Однако недооценка роли охраны здоровья в жизни
общества привела к слабой материально-технической базе лечебно-
профилактических учреждений, дефициту квалифицированных медицинских кадров
(особенно на селе), отсутствию осознанной потребности в здоровом образе
жизни основной массы населения. Произвольное сужение применения
административных методов в управлении здравоохранением, под эгидой
демократизации и децентрализации управления; преувеличение возможностей
экономического стимулирования и самоорганизации повлекло частичную потерю
управляемости объекта, снижение качества и доступности медицинских услуг. И
как следствие все эти факторы привели к неблагоприятным результатам –
снижению уровня здоровья населения. Так, показатель общей заболеваемости
населения республики в 2003 году в динамике возрос и составил 56 413,9 на
100 тыс. человек населения, а по показателю заболеваемостью туберкулезом
Казахстан занимает первые позиции среди стран СНГ: 141,0 на 100 тыс.
человек населения [4].
Особо следует отметить роль здравоохранения в подготовке физически и
психически здоровой молодежи к службе в Вооруженных Силах Республики
Казахстан. Ежегодные призывы к срочной военной службе показывает, что более
половины призывного контингента не соответствуют по состоянию здоровья к
прохождению службы. Что влечет недокомплект военных частей и соединений
военнослужащими и, следовательно, не может не сказаться на обеспечении
национальной безопасности.
Ошибочно мнение, что источником всех проблем здравоохранения является
только недостаточное финансирование. Острые проблемы в отрасли зачастую
возникают по причине фрагментарности, отсутствия системности
государственного управления и правового регулирования здравоохранения.
Решение первоочередных задач здравоохранения ставит перед юридической
наукой проблему осмысления опыта и разработку рекомендаций по
реформированию и развитию здравоохранения, которое невозможно без
рационализации организационной структуры управления отраслью,
совершенствования механизма правового регулирования, систематизации
нормативных правовых актов в области охраны здоровья населения. В свете
сказанного, Президент страны в Послании народу Казахстана нынешнего года
поставил задачу в 2007 году разработать проект Кодекса о здоровье народа и
системе здравоохранения [5].
Таким образом, необходимость реформирования управления
здравоохранением закреплена в государственных стратегических и программных
документах. Однако правовое обеспечение стратегии ее осуществления,
механизмы эффективного правового регулирования не получили соответствующего
признания и исследования. Усиление роли права в области государственного
управления, в сфере охраны здоровья населения в период построения правового
и социального государства требует научно-теоретических разработок данных
проблем.
Важность организационно-правовых вопросов управления здравоохранением
определила выбор темы, а указанные выше обстоятельства подчеркивают
актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Из специальных работ советского
периода посвященных организационно-управленческим и правовым проблемам
охраны здоровья следует отметить исследование В.И.Шабайлова [6]. Однако по
многим позициям данная работа устарела, поскольку в настоящее время
существенно изменилась общественная структура, государство, его роль и
методы в управлении общественными процессами.
В ходе написания диссертационного исследования были изучены работы
представителей медицинской науки Ю.П.Лисицина, Н.В.Полунина [7],
В.З.Кучеренко [8], О.Т.Жузжанова, Б.С.Туткушева, Ф.Б.Бисмильдина [9],
П.И.Калью [10], П.П.Петрова, Т.К.Калжекова [11] и другие, посвященные
вопросам улучшения лечебно-диагностического процесса, совершенствование
экономических отношений медицинских учреждений.
В учебниках по административному праву А.П.Алехина, А.А.Кармолицкого,
Ю.М.Козлова [12], А.А.Таранова [13] и других управлению здравоохранением
уделено мало внимания, что не позволило им в полной мере раскрыть
организационно-правовые проблемы охраны здоровья.
В научных исследованиях А.Н.Сагиндыковой [14], Г.В.Балашовой [15],
С.А.Дюжикова [16] изучены вопросы реализации и обеспечения конституционного
права на охрану здоровья.
Российскими учеными (Стеценко С.Г., Мохов А.А. и другие)
разрабатываются теоретические основы медицинского права. Необходимо
заметить, что, во-первых, данные работы написаны на основе Российского
законодательства и, следовательно, не учитывают особенности правового
регулирования здравоохранения в Казахстане; во-вторых, данные работы, в
большей мере, освещают права пациента, что не позволило авторам широко
исследовать организационно-правовые вопросы управления здравоохранением.
Отдельно необходимо отметить защиту докторской диссертации в
Российской Федерации Новоселовым В.П. на тему Административно-правовые
проблемы управления здравоохранением в субъектах Федерации [17]. Данная
работа написана с учетом федеративного административно-территориального
устройства Российской Федерации.
Из современных отечественных изданий следует особо выделить монографию
Г.К. Утибаева [18]. Работа написана в условиях функционирования Фонда
обязательного медицинского страхования. Со времени ее издания были приняты
такие важные нормативные акты, как Закон ''О системе здравоохранения'',
''Об охране здоровья граждан'', Государственная программа реформирования
развития здравоохранения на 2005-2010 гг. Указанные факторы основательно
изменяют нормативные условия функционирования системы управления
здравоохранением.
В целом, несмотря на возросший интерес ученых-юристов к изучению
теории и практики управления здравоохранением, организационно-правовые
вопросы управления отраслью еще не получили должного освещения в
специальной литературе, что является не адекватным важности данных проблем,
практическим потребностям совершенствования системы государственного
управления и правового регулирования здравоохранения.
Исходя из сказанного, становятся актуальными организационно-правовые
вопросы управления здравоохранением в условиях рыночной экономики.
Объектом диссертационного исследования являются вопросы теории и
практики управления здравоохранением в Республике Казахстан. Оно охватывает
совокупность политических, экономических, правовых, организационных,
кадровых, финансовых, информационных, технических и иных составляющих
системы здравоохранения. Многогранность государственного управления в
области здравоохранения не позволяет в рамках данной работы осветить все
указанные аспекты. Поэтому автор ограничился исследованием следующих
ключевых вопросов: 1) организационная структура управления отраслью; 2)
механизм правового обеспечения общественных отношений в области охраны
здоровья. Данные вопросы являются предметом диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации
является теоретическое осмысление и комплексное исследование сущности
организационно-правовых вопросов управления здравоохранением в современных
социально-экономических условиях и выработка предложений и рекомендаций по
реформированию организационной структуры управления здравоохранением и
правового обеспечения развития здравоохранения в свете Стратегии
''Казахстан – 2030'' и Концепции правовой политики Республики Казахстан.
Для достижения поставленных целей в диссертации решаются следующие
задачи:
- раскрытие качественных особенностей здравоохранения как социального
объекта управления;
- выявление отраслевых и функциональных начал управления здравоохранение
как самостоятельной отрасли государственного управления;
- раскрытие правовых принципов государственной политики и управления в
области охраны здоровья;
- разграничение компетенции органов управления здравоохранением;
- исследование административно-правового статуса медицинской организации;
- изучение международных нормативных актов и национального
законодательства, затрагивающих вопросы развития здравоохранения;
- обоснование медицинского права в качестве самостоятельной отрасли права;
- выработка предложений и рекомендаций по реформированию организационной
структуры управления здравоохранением и правового обеспечения развития
здравоохранения в Республике Казахстан.
Методология, теоретическая и эмпирическая основа исследования.
Диссертационное исследование основывалось на диалектической теории
познания. Наряду с общенаучными методами, использовались частнонаучные
методы – формально-юридический, сравнительно-правовой, функционально-
структурный, контент-анализ нормативных правовых актов и другие.
Теоретической основой исследования являются научные труды по общей
теории государства и права, теории социального и государственного
управления, конституционного и административного права (С.С.Алексеев,
Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, Н.И.Глазунова,
Д.А.Керимов, Ю.М.Козлов, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев,
М.Н.Малеина, М.Н.Марченко, А.В.Оболонский, В.Н.Протасов, Г.С.Сапаргалиев,
Ю.А.Тихомиров, В.Н.Уваров, В.И.Шабайлов и др.).
Эмпирическую основу исследования составляют национальное
законодательство и международные нормативные правовые акты в области
здравоохранения, материалы практики государственных органов, а также
статистические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования. Круг рассматриваемых
вопросов в диссертации еще не исследовался другими авторами в современных
условиях. Накопился значительный опыт в деле поиска наиболее оптимальных
организационных форм государственного руководства здравоохранением и его
правового обеспечения. В связи с этим исследование организационно-правовых
вопросов управления отраслью является настоятельной необходимостью с точки
зрения развития теории и совершенствования управленческой практики в
области здравоохранения. Новизна темы исследования очевидна в связи с
Государственной программой реформирования и развития здравоохранения на
2005-2010 гг. и Концепцией правовой политики Республики Казахстан (2002
г.), в которой предусматривается разработка отраслевых программ правового
обеспечения (в том числе здравоохранения).
Основные положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование
позволило автору определить и вынести на защиту:
- Концепция рационализации управления здравоохранением в свете Стратегии
Казахстан – 2030 и ежегодных посланий Президента Республики Казахстан.
Результат получен на основе: а) разработки теоретических основ управления
здравоохранением; б) разграничение компетенции органов управления отраслью;
в) предлагаемых автором мер по рационализации организационной структуры
управления здравоохранением.
- Концепция правового обеспечения развития здравоохранения в Республике
Казахстан. Данный результат получен на основе: а) анализа международных
актов и национального законодательства о здравоохранении; б) обоснование
медицинского права как самостоятельной отрасли права; в) разработки
концепции единого кодифицированного акта в области здравоохранения –
Кодекса о здоровье народа и системе здравоохранения Республики Казахстан.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение
исследования связано с обобщением знаний в области государственного
управления здравоохранением в условиях политических и социально-
экономических преобразованиях в Республике Казахстан.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности
использования результатов исследования:
- при совершенствовании законодательства (разработки Кодекса о здоровье
народа и системе здравоохранения, типового положения о медицинской
организации, иных нормативных правовых актов, касающиеся управления
здравоохранением);
- в научно-исследовательской деятельности, в учебной литературе,
методических пособиях по вопросам управления здравоохранением и
медицинского права;
- в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе
преподавания курсов государственное управление, административного права,
теории государства и права, а также в образовательных учреждения
медицинского профиля в процессе преподавания курсов по организации
здравоохранения, социальной гигиене, медицинского права и других.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы по
теме диссертационного исследования изложены:
В научных статьях:
1) Медицинское право: вопросы теории Научные труды Әділет, 2005, № 2.
С. 102-109.
2) Управление здравоохранением – самостоятельная отрасль государственного
управления Экономика и право, 2006, № 12. С.53-57.
3) Медицинский кодекс Республики Казахстан: реалии и перспективы Вестник
Университета им. Д.А.Кунаева, 2006, № 2. С. 70-74.
4) Законодательство о здравоохранении (взаимодействие международных и
национальных нормативных актов) Вестник КазНУ. Серия юридическая, 2006,
№ 2 (38). С. 104-109.
Материалы научных конференций:
5) Принципы государственной политики и управления здравоохранением
Правовая реформа в Республике Казахстан: проблемы и перспективы. Материалы
4 межд. научно-практ. конференции, Петропавловск: Сев.-Каз. юрид. академия,
2004. С. 78-84.
6) Конституционное право граждан на охрану здоровья Проблемы становления
и развития Республики Казахстан как правового государства. Материалы межд.
научно-практ. конференции, посвященной 10-ю Конституции Республики
Казахстан, Алматы: АЮА КазГЮУ, 2005. С. 235-241.
7) Реформа здравоохранения и кодификация законодательства (к вопросу о
Медицинском кодексе) 10-летие Конституции Республики Казахстан: проблемы
реализации ее положений, принципов и идей. Материалы межд. научно-практ.
конференции, Алматы: 30 сент. 2005, КазГЮУ ИГиП.
8) Понятийный аппарат теории государственного управления здравоохранением
Казахстанский путь: проблемы социально-политического, правового и
экономического обеспечения: Материалы межд. научно-теорет. конференции,
посвященной 14-ой годовщине государственной независимости Республики
Казахстан, Алматы: Университет Д.А.Кунаева, 2006. – 312 с.
9) Государственное управление отраслью (функционально-структурный подход)
... ... ... ... ... ... ... ...
Результаты исследования (Концепция рационализации государственного
управления здравоохранением в Республике Казахстан и Концепция правового
обеспечения развития здравоохранения в Республике Казахстан) представлены в
Министерство здравоохранения Республики Казахстан и Комитет социально-
культурного развития Сената Парламента Республики Казахстан (Приложения А,
Б).
Раздел 1 Теоретические основы управления здравоохранением
Разработка теоретических основ управленческой деятельности в области
здравоохранения имеет первостепенное значение в свете Стратегии развития
страны Казахстан – 2030 и Послания Президента Республики Казахстан на
2006 год. Необходимо разработать такую систему управления здравоохранением,
которая обеспечивала бы социальные запросы населения, реализацию прав
граждан в области охраны здоровья, укрепление национальной безопасности. В
связи с этим существует объективная потребность в рассмотрении научных,
теоретических основ управленческой деятельности в данной отрасли общества,
ведь без их разработки в принципе, невозможно добиться повышения
эффективности системы государственного управления здравоохранением.
Категория теоретические основы, нами рассматриваются в качестве главных,
основных закономерностей управленческой деятельности, отражающие
существенные стороны рассматриваемого явления. Таковыми являются:
здравоохранение как социальный объект управления; понятие и механизм
управления здравоохранением; правовые принципы государственной политики и
управления здравоохранением.
1. Здравоохранение как социальный объект управления
Широко известно, что теоретическое осмысление управленческого процесса
невозможно без четкого установления объекта государственного управления и
правового регулирования, выявления его социальной роли, специфических,
отраслевых признаков и закономерностей развития, так как, именно
управляемый объект имеют приоритетное значение перед субъектом управления
и, в конечном счете, определяет весь механизм отраслевого управления.
В этом плане, в первую очередь, важно определиться с наиболее главными
элементами, отражающие основные, характерные взаимосвязи, отношения в сфере
здравоохранения; дать их определение. Это необходимо в целях познания их
истинного значения, смысла и однородного понимания в научно-
исследовательской работе и правоприменительной практике.
Основными категориями, относящиеся к уровню объекта управления,
являются здоровье, общественное здоровье, охрана здоровья,
здравоохранение, система здравоохранения. Указанные понятия зачастую
используются в идентичном смысле как в законодательстве, научной, учебной
литературе (медицинской, юридической), так и в практической деятельности
органов управления. Безусловно, они относятся к одной предметной области.
Однако компоненты понятийного аппарата отрасли здравоохранения должны быть
однопорядковыми, но не могут быть тождественными. Необходимо выявить их
сущностные характеристики, обосновать их необходимость.
Цель отрасли здравоохранения – наивысший уровень здоровья каждого
человека. Следовательно, прежде всего, необходимо уяснить вопрос о самом
понятии здоровье. Здоровье – это непременное условие жизни и гармоничного
развития человека. Без обладания здоровьем затруднительно осуществление
иных прав и свобод, таких как, право на образование, свобода передвижения и
др. Оно является существенным условием гармоничного развития личности,
реализации его творческого потенциала. Если провести социальный опрос, то
большинство населения поставит здоровье на первое место среди жизненных
ценностей и благ, считая его более важным, чем материальное положение и
карьера. В настоящее время существует большое количество определений
здоровья, с точки зрения клинической медицины, психологии, эстетики и
других сфер знаний. Наиболее полное, удачное определение, по нашему мнению,
дано в Уставе Всемирной Организации Здравоохранения, здоровье – это
состояние полного физического, душевного (психического) и социального
благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов [19
с.5]. Национальное законодательство также восприняло данную дефиницию [20].
В медицинской научной литературе часто используется понятие
общественное здоровье, характеризуемое в качестве одного из важных
свойств, аспектов общества как социального организма [7 с.22], определяемое
комплексом показателей: демографические данные, заболеваемость,
инвалидность и др. Общественное здоровье в зависимости от среза его
исследования является различным. Если рассматривать здоровье нескольких
людей, сообществ (например, здоровье детей до 18 лет, здоровье женщин
перинантального возраста и т.д.) или исследовать население в
административно-территориальном срезе (города, района и т.п.) то мы имеем
дело с групповым здоровьем, а если на территории всей страны – здоровье
населения или общественное здоровье. Другими словами, индивидуальное
здоровье является проявлением конкретного, групповое здоровье – особенного,
а общественное здоровье – проявление общего.
Здравоохранение же представляет собой совокупность мер обеспечивающий
высокий уровень общественного здоровья. Так, в толковом словаре русского
языка С.И.Ожегова, Н.Ю.Шведова здравоохранение значится как, охрана
здоровья населения, предупреждение и лечение болезней и поддержание
общественной гигиены и санитарии [21]. Однако категорию охрана здоровья
населения необходимо рассматривать в более широком смысле, включающая в
себя совокупность мероприятий политико-экономического, экологического,
социально-культурного, правового, медицинского, санитарно-гигиенического и
противоэпидемиологического характера, направленных на укрепление
физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его
долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи в случае
утраты здоровья [22 с.226]. Здравоохранение же является элементом охраны
здоровья населения – комплекс лечебных, профилактических, санитарно-
гигиенических и других мер, т.е. специализированный вид деятельности в
обеспечении охраны здоровья населения. При всем этом данные категории тесно
взаимосвязаны. Во-первых, профилактический эффект имеют не только
медицинские осмотры широких слоев населения, вакцинация от особо опасных
заболеваний, но и комплекс социально-экономических мероприятий, такие как,
повышение минимальной заработной платы, пенсий, улучшение условий труда,
жилища, система экологических мероприятий по обеспечению здоровых условий
жизнедеятельности граждан, повышение общей культуры населения страны, в том
числе санитарно-правовой. Во-вторых, сам уровень оказания квалифицированной
медицинской помощи зависит от политической воли высшего руководства,
финансовых возможностей бюджета, т.е. от политической и социально-
экономической ситуации в обществе и государстве. Тем не менее, разделение
охраны здоровья и здравоохранения имеет существенное значение, как в
теоретических исследованиях, так и в управленческой практике. От четкого
определения границ объекта управления во многом зависит эффективность
управляющих воздействий. Иначе, можно прийти к ситуации объятия
необъятного, когда государственное управление здравоохранением будет
вторгаться в сферы интересов других ведомств (экологии и охраны окружающей
среды, труда и социальной защиты и др.). В этом плане, необходимо отметить,
что национальное законодательство четко не разделяет рассматриваемые
категории. Так, понятие здравоохранение данное в Законе Республики
Казахстан О системе здравоохранения [23] и понятие охрана здоровья
закрепленное в Законе Республики Казахстан Об охране здоровья граждан
[20] тождественны, что не может не сказаться на рациональности системы
управления отраслью.
Некоторые авторы, такие как, В.И.Шабайлов, В.И.Попков, еще в Советский
период, рассматривали здравоохранение в качестве самостоятельной функции
государства [24]. Данную позицию можно подвергнуть справедливой критике. В
современной юридической литературе все больше сторонников, берущие в
качестве исходных позиций в определении функций государства не конкретные
направления деятельности государства, а формы деятельности [25]. Ведь в
юридическом смысле деятельность облекается в форму управляющего воздействия
на людей и их отношения [26 с.256-257]. Следовательно, государство
осуществляет четыре вида функций: законодательную, исполнительную, судебную
и контрольно-надзорную, а здравоохранение является объектом управления,
т.е. сферой жизни общества, в отношении которой осуществляются данные
функции государства.
Исходя из выше отмеченного, необходимо раскрыть социальные функции
здравоохранения, определить ее характер, специфические качества,
выступающие основой специализации управленческой деятельности.
Общество есть сложная, дифференцированная целостная система, состоящая
из отдельных подсистем. В ''содержательном'' срезе общество, как объект
государственного управления, состоит из экономической, социальной сферы и
сферы административно-политического строительства. Критериями такого
разграничения, по мнению Г.В.Атаманчука выступают, во-первых, цели и
направления функционирования (деятельности) управляемых объектов; во-
вторых, содержание их основной (главенствующей) по характеру деятельности;
в-третьих, материальные, социальные и духовные результаты деятельности,
посредством которых главным образом выражаются их общественные функции
(значение для жизни людей), и, в-четвертых, преобладающие закономерности их
функционирования и организационной формы [27 с.83].
Здравоохранение является одной из отраслей социальной сферы общества.
В широком смысле социальное тождественно общественному вообще, т.е.
относящиеся к жизни людей, их отношениям в обществе [28 с.5]. Социальная же
сфера как подсистема общества, состоит из граждан, объединенных в
определенные организационно-правовые формы, структуры (учреждения,
организации и др.) и, на которую распространяется организующая деятельность
государства. Она характеризуется наличием минимального набора благ,
позволяющего человеку приобрести определенный уровень духовного и
физического состояния обеспечивающий гармоничное развитие, полное
удовлетворение его духовных потребностей, доступность медицинской помощи и
поддержку нетрудоспособных граждан. В различных обществах представления о
социальном благополучии существенно разняться. Вместе с тем нельзя сужать
сферу предоставления социальных услуг, рассматривать ее исключительно с
точки зрения потребностей социально незащищенных групп населения. В
условиях постиндустриального общества их цель – содействие, а иногда и
непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития
[29 с.17].
Специализация внутри социальной сферы, т.е. обособление
здравоохранения от других объектов управления (образование, физическая
культура и спорт и др.), основывается на объективно существующем виде
деятельности, специфичной и однородной по своей цели, характеру и
результатам. Процесс охраны здоровья, лечения заболеваний были присущи
человеку всегда. Ее сущность остается практически неизменной на
протяжении всей истории человечества, с разницей лишь в уровне
обеспеченности данной деятельности (научно-технический прогресс).
Социальный характер отрасли здравоохранения определяется тем, что она
выполняет значительные функции по обеспечению общих условий
жизнедеятельности общества, социального и экономического роста. Иначе
говоря, здравоохранение призвано удовлетворять потребности граждан, давать
им чувство защищенности и равенства. Соответственно здравоохранение – это
не производственная сфера. Деятельность лечебных учреждений выражается в
услугах не материального характера. Производство медицинских услуг и
потребление их часто совмещены во времени в одном процессе (оказание
медицинской помощи). В то же время, в социальной сфере, для полноценного
осуществления основной деятельности, создаются материальные ценности,
организуется производственная деятельность. Так, в области здравоохранения
осуществляется производство лекарственных средств, протезно-ортопедической
продукции. При всем этом, специфика здравоохранения не позволяет
осуществлять механическое перенесение накопленного опыта хозяйственных
отношений из сферы материального производства в область лечебно-
профилактической деятельности. Экономические критерии (рентабельность,
прибыль) не могут рассматриваться в качестве единственных или главных в
оценки деятельности медицинских учреждений, организаций, а равно и органов
управления здравоохранением.
В свете сказанного, видится, последовательной реформа органов
государственного управления здравоохранением. В соответствии с Указом
Президента Республики Казахстан комитет фармации, фармацевтической и
медицинской промышленности Министерства здравоохранения Республики
Казахстан преобразован в комитет фармации Министерства здравоохранения
Республики Казахстан путем выделения и передачи вопросов фармацевтической и
медицинской промышленности в компетенцию Министерства индустрии и торговли
Республики Казахстан [30]. Ведь процесс производства лекарственных средств,
медицинской техники и приборов подчиняется экономическим закономерностям,
как и результат, обретающий овеществленную форму. За комитетом фармации
сохраняются полномочия по осуществлению контроля за качеством медицинских
препаратов и медицинской техники, их государственной регистрации, тем самым
обеспечиваются социальные интересы общества в сфере обращения лекарственных
средств.
Здравоохранение тесно связано со всеми сторонами жизни общества. С
точки зрения системного подхода оно является сложным, многофункциональным
объектом управления и проявляет себя в различных социальных гранях.
Прежде всего, здравоохранение является элементом обеспечения
национальной безопасности. Государство не сможет обеспечить суверенитет,
территориальную целостность, имея физически или психически больное
население. Здравоохранение воздействует на все без исключения структурные
элементы национальной безопасности (экономическая, военная, экологическая,
продовольственная и др.). О состоянии общественного здоровья
свидетельствует такие основные показатели, как заболеваемость, смертность,
продолжительность жизни и инвалидность, регистрируемая в стране. Более
того, именно на здравоохранение, в большей мере, возлагается
ответственность за подготовку физически и психически здоровых молодых людей
к службе в Вооруженных Силах Республики Казахстан. Соответственно, охрана
здоровья как фактор обеспечения национальной безопасности получило свое
закрепление в качестве принципа государственной политики на законодательном
уровне (более подробно в 1.4).
Здравоохранение это и важный аспект экономического развития. Система
здравоохранения, как социальный объект, строится, с одной стороны, на
основе достижений экономики, научно-технического прогресса, а с другой
стороны – выступает в качестве социальной предпосылки экономического роста,
фактора обеспечения конкурентоспособности экономики страны на мировом
рынке. Охрана здоровья путем воздействия на формирование человеческого
капитала способствует развитию производительных сил. Так, в результате
мероприятий по предупреждению и снижению заболеваний, например, можно
значительно снизить временную нетрудоспособность среди работающего
населения, что благотворно отразиться на национальном доходе. Потери
рабочего времени от временной нетрудоспособности работников составляют
примерно 5 % всего годового рабочего времени [31 с.380]. Важность
здравоохранения в экономическом прогрессе признана и на международном
уровне. В 2000 г. в структуре Всемирной Организации Здравоохранения создана
Комиссия по макроэкономике и здоровью с целью оценки здоровья в глобальном
экономическом развитии [32].
Тем не менее, нельзя согласиться с мнением некоторых специалистов,
считающих, что сложилась экономика здравоохранения, как подотрасль
экономики государства [33 c.14]. Не отвергая необходимость применения
экономических методов управления в сфере охраны здоровья, мы считаем, что
здравоохранение все-таки является социальным объектом управления, в котором
можно выделить, как и в любой другой отрасли социальной сферы общества
финансово-экономические вопросы. Данное позиция аргументируется следующим:
во-первых, здоровье человека – состояние физического и психического
благополучия, не возможно выразить в стоимостном (денежном) эквиваленте,
что подчеркивает ее не экономический, а социальный характер. Во-вторых,
большинство граждан страны не в состоянии обеспечить охрану здоровья из
собственных средств. Поэтому государство обеспечивает гарантированный объем
бесплатной медицинской помощи всему населению, льготное лекарственное и
медицинское обслуживание инвалидов, пенсионеров и других социально
незащищенных слоев населения. Иначе говоря, в медицине проявляется
социальная роль государства, что свидетельствует о социальной природе
отрасли здравоохранения.
Как нами ранее отмечалось, тот факт, что в отрасли здравоохранения
частично используются продукт в материально-вещественной форме, например,
лекарственные препараты, используются искусственные органы (имплантаты),
применяются различные технологии, не является убедительным доводом в пользу
отнесения здравоохранения к отраслям материального производства.
Существование материальных, овеществленных элемент в сфере здравоохранении,
так же как и телесная природа организации человека, подвергающегося
медицинскому воздействию, отступают на второй план в сравнении с социальной
природой услуг здравоохранения, определяющим значением в них духовных
компонентов, научной и информационной составляющей [33 с.43].
Здравоохранение это и аспект обеспечения права на жизнь. Право на
жизнь является первостепенной, универсальной ценностью, получившие
закрепление в Конституции Республики Казахстан. Право на жизнь в аспекте
сохранения жизни (индивидуальности) трактуется, прежде всего, как отказ от
войны и участия в ней, отказ от смертной казни, установление порядка
применения оружия и его нахождения в гражданском обороте [34 с.53]. В то же
время конституционное право на жизнь должно обеспечиваться и развитой
системой здравоохранения. Гражданин не может в полной мере реализовать свое
право на жизнь в условиях лишения или ограничения возможности пользоваться
медицинскими услугами. Только достаточный уровень развития здравоохранения,
материально-техническая оснащенность лечебно-профилактических учреждений,
обеспечение необходимыми лекарствами, медицинскими кадрами, реализация
принципа доступности медицинской помощи населения независимо от социального
и имущественного положения закрепленный в статье 3 Закона Республики
Казахстан ''О системе здравоохранения'' может предотвратить наступление
смерти и продлить жизнь человеку. В этом плане, большое значение
приобретают такие области медицины, как реаниматология, трансплантология и
др.
Следуя данной логике можно выстроить иерархическую систему, при
которой каждый предыдущий элемент будет гарантировать последующий правовой
интерес. Таким образом, здравоохранение как социальный объект управления
является организационной основой реализации конституционного права на
охрану здоровья (ст.29 Конституции), которое в свою очередь есть право-
гарант обеспечения естественного, фундаментального права на жизнь (ст.15
Конституции).
Здравоохранение это и фактор социализации личности, формирования
образа жизни. Оно играет важную роль в социальной адаптации личности.
Широко известно, что здоровье человека зависит на 50% от образа жизни и
питания. В свете внедрения здорового образа жизни важно выработать такие
подходы и механизмы, чтобы забота о здоровье как индивидуальной и
общественной ценности стала выгодной и престижной для каждого гражданина.
Недостаток работы в этом плане привел к тому, что сейчас подавляющее
большинство населения, зная теоретически правила здорового образа жизни, не
реализует их практически, так как эти правила не стали с раннего детства
естественной потребностью личности [35 с.13-14]. Ведь какие бы меры
государство не предпринимало, если индивид не будет бережно относиться к
своему здоровью и здоровью окружающих, то достижение целей управляющих
воздействий не возможна. Иначе говоря, здоровый образ жизни должен стать
неотъемлемым элементом духовной культуры каждого человека, заключающиеся в
ценностном отношении к личному здоровью и здоровью других лиц.
Здравоохранение это и аспект международного сотрудничества. Феномен
глобализации проникает и в нашу общественную жизнь. Эффективная охрана
здоровья невозможна без международного сотрудничества в рассматриваемой
сфере. Международные здравоохранительные связи развиваются в силу ряда
объективных причин, среди которых немаловажное место принадлежит гуманизму
медицинской деятельности, ее направленности на защиту здоровья и жизни
человека, на развитие взаимного уважения и мира между народами [36 с.343].
Многие международные договоры, защищающие права человека, признают и право
на здоровье, учитывая роль здоровья в обеспечении благополучия людей, их
полноценного развития, а также обязательства государств относительно
развития национальной системы здравоохранения. Важная роль в установление
межгосударственных отношений принадлежит Всемирной Организации
Здравоохранения. Международно-правовые нормы, выработанные данной
организацией, представляют собой наивысшее достижение международного
сообщества в области охраны здоровья. Это своего рода эталон
здравоохранения, творческое освоение которого является необходимым условием
развития системы здравоохранения в Казахстане.
В связи с этим, деятельность связанная с расширением и углублением
международного сотрудничества, занимает значительный и все увеличивающийся
удельный вес в работе центральных органов управления здравоохранением
страны. Она заключается в организации совместных научных исследований по
наиболее актуальным проблемам медицинской науки, проведении международных
научных конференций, обмене медицинскими кадрами, развитии взаимной
медицинской и медико-технической информации и др.
Итак, здравоохранение пронизывает всю общественную структуру,
является выражением возможностей общественного строя, важнейшим показателем
социального прогресса. Следовательно, следующим этапом исследования
здравоохранения как социального объекта управления является выявление его
отраслевых признаков, характеристик.
При раскрытии отраслевых начал здравоохранения необходимо подчеркнуть,
что непосредственным объектом управляющего воздействия выступают действия
граждан, поддающиеся внешнему контролю и регулированию, то есть волевое
(сознательное) поведение людей [37]. Медицинские кадры представляют собой
совокупность лиц, обладающих общностью профессиональных качеств (профессия,
специальность, квалификация) в области здравоохранения [38] и имеющие
специальный правовой статус. Коллектив медработников является одним из
самых многочисленных в стране. Количество врачей в настоящее время
достигает около 54,6 тыс. человек, средних медицинских работников – 115
тыс. человек [4]. Организация деятельности работников здравоохранения
осуществляется комплексом мер организационно-правового характера:
обязательной системе повышение квалификации через каждые 5 лет [39],
установлением доплат за условия труда [40], отраслевой системы поощрения
[41]. Следует отметить диспропорцию в обеспечении медицинскими кадрами
городского и сельского населения. Количество врачей на 10000 населения в
городах в 4 раза больше чем на селе, а среднего медицинского персонала в 2
раза. Это можно объяснить отсутствием стратегии кадрового обеспечения с
учетом потребностей отрасли здравоохранения в целом, и административно-
территориальных единиц в частности. В период активного формирования
многоукладного здравоохранения и многоканального финансирования организаций
и учреждений здравоохранения эти данные приобретают особое значение в
смысле рациональной подготовки и оптимального использования кадрового
потенциала [42 с.99].
Здравоохранение как объект управления представлен не просто людьми,
взаимодействующими между собой, а объединенными в определенные
организационные структуры, формы. В технико-организационном срезе отрасль
представляет собой совокупность специальных учреждений, с однородным,
профильным характером деятельности, т.е. осуществляющих медико-
профилактическое обслуживание населения (больницы, диспансеры, аптеки,
центры санитарно-эпидемиологической экспертизы и т.д.). Многообразие видов
болезней и форм их лечения и профилактики не позволяют осуществлять
медицинскую помощь в рамках одного вида организации. Медицинские
учреждения, в своей совокупности составляющие систему здравоохранения,
имеют внутреннюю структуру и правовое закрепление, собственный
административно-правовой статус (более подробно в 2.2). Соответственно
отношения в области здравоохранения обладают признаком прикладной
обеспеченности. Установлены требования к строительству типовых медицинских
учреждений, производству и эксплуатации медицинского оборудования, одежды и
других изделий медицинского назначения. Необходимо констатировать, что
материально-техническая база здравоохранения не соответствует установленным
нормативам. Медицинские организации в основном размещены в приспособленных,
не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям помещениях (на селе –
более 70 %). Оснащенность современным медицинским оборудованием, санитарным
автотранспортом составляет менее 50 % [4].
Здесь же следует отметить понятийно-категориальную ошибочность,
закрепленную в национальном законодательстве. Так, Закон Республики
Казахстан О системе здравоохранения дает следующие определение: Система
здравоохранения – совокупность государственных органов и субъектов
здравоохранения, деятельность которых направлена на обеспечение прав
граждан на охрану здоровья и получение медицинской помощи [23]. Если
целевая установка, получившие нормативно-правовое закрепление не вызывает
сомнений, то субъектный состав отраслевой системы требует корректировки. По
нашему мнению, государственные органы в области здравоохранения необходимо
исключить из системы здравоохранения, состоящей из совокупности медицинских
организаций и лиц, занимающиеся частной медицинской практикой, так как
данные органы относятся к управляющей системе, субъекту управления
здравоохранением, иначе говоря, являются внешними по отношению к уровню
объекта управления.
Здравоохранение, как сложный объект социальной сферы общества и
управляемая система, обладающая специфическими отраслевыми признаками,
распадается в свою очередь на определенные самостоятельные подотрасли,
подобъекты управляющего воздействия. В казахстанском здравоохранении
усиливаются получившие распространение во всех странах с рыночной
экономикой разделение отрасли в зависимости от форм собственности
медицинских организаций и способов оплаты услуг на систему государственного
и частного здравоохранения.
Заинтересованность государства в разделении системы здравоохранения на
государственный и частный сектор свидетельствует тот факт, что
государственные и частные лечебные учреждения, а также лица, занимающиеся
частной медицинской практикой, закреплены в Конституции (п.3 ст.29) в
качестве самостоятельных конституционных институтов. Развитие
негосударственной системы здравоохранения основывается на реализации
частного интереса в рамках конституционной свободы на предпринимательскую
деятельность (ст.26 Конституции). Соответственно государство признает и
равным образом защищает государственную и частную собственность (ст.6
Конституции). Ведь частные медицинские учреждения и практикующие врачи
также, в определенной мере, участвуют в достижении государственных задач в
области охраны здоровья. Например, развивая здоровую конкуренцию между
государственными и негосударственными медицинскими организациями создаются
возможности реализации права граждан на выбор врача и медицинской
организации.
Тем не менее, в условиях рыночных отношений не исключаются
противоречия между государственным и частным здравоохранением. Частная
инициатива, побуждаемая экономическими интересами, имеет тенденцию к
развитию дорогостоящих лечебных технологий (фармация, пластическая
медицина, стоматология), не уделяет должного внимания профилактическим
мероприятиям. Поэтому именно на государство возлагается необходимость в
разработке механизма отраслевого управления позволяющего нейтрализовать эти
противоречия и обеспечить оптимальное, сбалансированное развитие системы
здравоохранения, как единого, целостного объекта управления. Данный
механизм должен содержать обязательные государственные стандарты качества
медицинской помощи для всех субъектов здравоохранения, гарантии обеспечения
прав пациента и т.д. При этом необходимо учитывать, что в отношении
негосударственной системы здравоохранения объем управляющего воздействия
имеет ограниченный характер. Государство, не вмешиваясь во
внутриуправленческую деятельность, осуществляет функции регулирования,
контроля, в частности, лицензирование частных медицинских учреждений,
фармацевтический контроль за качеством лекарственных средств и т.п.
Исходя из смысла содержания Конституции страны и Закона Республики
Казахстан Об административно-территориальном устройстве Республики
Казахстан [43], в территориальном срезе единая система здравоохранения
страны складывается из систем здравоохранения регионов, имеющие
определенные особенности в материально-технической оснащенности, кадровом
обеспечении медицинских учреждений. Следовательно, правомерно разделить
здравоохранение на 2 иерархических уровня: 1) подсистема здравоохранения
республиканского уровня; 2) подсистема здравоохранения регионов (столицы,
города республиканского значения, областей). При этом, необходимо иметь в
виду, что в условиях унитарной формы государственного устройства Казахстана
выравнивание уровней региональных систем здравоохранения обретает особую
актуальность. Предоставление минимального набора бесплатных медико-
профилактических услуг является неотъемлемым элементом реализации принципа
доступности медицинской помощи, т.е. фактической возможности реализовать
каждым гражданином право на квалифицированную медицинскую помощь, не
зависимо от места его жительства в той или иной административно-
территориальной единице.
Особо следует отметить деконцентрированную сущность здравоохранения,
как объекта управления. Оно является отраслью социальной сферы, в которую
помимо отраслевых медицинских организаций, подведомственные Министерству
здравоохранения и местным органам управления здравоохранением, входят и
ведомственные, находящиеся в подчинении министерства обороны, министерства
внутренних дел, комитета уголовно-исполнительной системы министерства
юстиции, управления делами Президента и т.д. Их существование имеет
объективный характер, так как они обеспечивают учет специфического
характера профессиональной деятельности, приближают медико-профилактические
услуги работникам данных органов. Соответственно, в отрасли здравоохранения
выделяется ведомственная подсистема. Она дополняет общую, единую систему
здравоохранения в свете реализации конституционного права граждан на охрану
здоровья.
Усиление интенсивности социальных процессов, усложнение общественных
отношений, возрастающая дифференциация труда обусловливает увеличение
объема и сложности работы по охране здоровья населения, что, в свою
очередь, влечет объективное разделение отрасли здравоохранения, исходя из
видов и способов осуществления лечебно-профилактической деятельности, на
фармацию, санитарно-эпидемиологическую службу, научно-образовательные
подотрасль, организации занимающиеся ресурсным обеспечением
здравоохранения.
Итак, научно-теоретическое исследование здравоохранения как
социального объекта государственного управления рассматривается в качестве
системы, т.е. совокупности, выше рассмотренных, взаимосвязанных элементов,
функционирующих как единое целое. Иными словами, диалектика систем, в том
числе и системы здравоохранения, выражается в отношении целого и частей,
причем основой этого единства является целое. Включая в себя несколько
подотраслей, здравоохранение является целостной системой, единым объектом
управления, имеющий комплексный характер. Это проявляется в наличии общей
цели, социальных функций, существующими взаимосвязями между лечебно-
профилактическими учреждениями. Для реального функционирования единой
системы здравоохранения принят Закон Республики Казахстан О системе
здравоохранения, установивший основы координации вопросов охраны здоровья
и границы компетенции органов управления отраслью, как на республиканском,
так и на местном уровне.
Из всего вышеотмеченного следует, что здравоохранение является особым
объектом управления, обладающий организационно-правовым единством и
выступающий основой государственно-властного оформления, формирования
организационной структуры управления в данной области. Оно имеет социальный
характер, выполняет необходимые для государства общественные функции,
выступает объективной потребностью общественного прогресса. Здравоохранение
обеспечивает удовлетворение не только частных, личных потребностей
(интересы отдельных граждан в своем здоровье), но и публичных ценностей
(интересы общества и государства в надлежащем уровне общественного
здоровья), ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Алматинская юридическая академия
Габбасов Алмат Болатович
Управление здравоохранением в Республике Казахстан
(организационно-правовые вопросы)
Алматы 2006 г.
Содержание
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...3
1 Теоретические основы управления здравоохранением
2. Здравоохранение как социальный объект
управления ... ... ... ... ... ... . ... ... ... .10
3. Понятие и механизм управления здравоохранением ... ... ... ... ... ... ... ... 21
4. Правовые принципы государственной политики и управления
здравоохранением ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..39
2. Рационализация организационной структуры государственного управления
здравоохранением в Республике Казахстан
1. Разграничение компетенции органов управления
здравоохранением ... ... ... .49
2. Административно-правовой статус медицинской
организации ... ... ... ... ... ...7 2
3. Правовое обеспечение развития здравоохранения в Республике Казахстан
1. Правовые основы здравоохранения (взаимодействие международных и
национальных нормативных
актов) ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
..86
2. Медицинское право – самостоятельная отрасль
права ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... 97
3. Концепция правового обеспечения развития здравоохранения в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...107
Заключение ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 116
Список использованных
источников ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... 120
Приложение ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ...135
Введение
Актуальность темы исследования. С обретением суверенитета Республикой
Казахстан начался процесс перехода к рыночной экономике, ликвидации
монопольного господства государственной собственности, реформирование всей
общественной системы, в том числе и здравоохранения.
Конституция – главный нормативный акт государства и общества. Одной из
важных характеристик правового и социального государства, провозглашенного
в Основном законе, является обеспечение прав и свобод личности, охрана
здоровья населения, продление и улучшение качества жизни каждого
гражданина. Вследствие чего ее нормы являются концептуальной, юридической
основой развития здравоохранения в стране и, прежде всего, ст.29. Она
фиксирует: Граждане Республики Казахстан имеют право на охрану здоровья.
Вправе получать бесплатно гарантированный объем медицинской помощи [1].
Сфере здравоохранения как стратегическому фактору экономического и
социального прогресса придается все большее значение. В Стратегии
Казахстан – 2030 глава государства видит Казахстан процветающим,
стабильным государством с благоприятной окружающей средой и здоровым
населением [2]. Соответственно одним из семи долгосрочных приоритетов
является здоровье, образование и благополучие граждан, предусматривающее
создание для Казахстана современной модели здравоохранения, которая была бы
оптимальной для рыночной экономики. Вопросы реформирования здравоохранения
находят свое отражение в ежегодных Посланиях Президента народу Казахстана.
Так, в Послании Президента Республики Казахстан К конкурентоспособному
Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации
отмечено, что ... в отрасли необходимо произвести серьезные изменения в
части совершенствования системы управления здравоохранением, финансирования
здравоохранения, организации предоставления медицинской помощи, нормативной
базы здравоохранения, статистики и информатизации отрасли [3]. Для
претворения в жизнь этих задач разработана Государственная программа
реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005-2010
гг. [4]. Таким образом, реформа здравоохранения, целью которой является
обеспечение конституционного права на охрану здоровья, формирование
рациональной системы здравоохранения, является важной составной частью
социально-экономических преобразований проводимых в стране.
Повышенное внимание государства к здравоохранению не случайно.
Здравоохранение выступает в качестве составляющей механизма социализации
личности, является фактором гармоничного развития человека, благополучия
наших граждан, обеспечения экономического роста и национальной
безопасности. Только здоровый человек может гармонично жить, продуктивно
трудиться и защищать свою Родину. Иными словами, отрасль здравоохранения
является одним из важнейших элементов социальной жизни, объектом управления
и правового регулирования. Она является интегральным феноменом общественной
практики и обеспечивается политическими, экономическими, медицинскими и
иными мерами, а также управленческими и юридическими механизмами.
В настоящее время система здравоохранения начинает стабилизироваться,
как и экономика государства. Однако недооценка роли охраны здоровья в жизни
общества привела к слабой материально-технической базе лечебно-
профилактических учреждений, дефициту квалифицированных медицинских кадров
(особенно на селе), отсутствию осознанной потребности в здоровом образе
жизни основной массы населения. Произвольное сужение применения
административных методов в управлении здравоохранением, под эгидой
демократизации и децентрализации управления; преувеличение возможностей
экономического стимулирования и самоорганизации повлекло частичную потерю
управляемости объекта, снижение качества и доступности медицинских услуг. И
как следствие все эти факторы привели к неблагоприятным результатам –
снижению уровня здоровья населения. Так, показатель общей заболеваемости
населения республики в 2003 году в динамике возрос и составил 56 413,9 на
100 тыс. человек населения, а по показателю заболеваемостью туберкулезом
Казахстан занимает первые позиции среди стран СНГ: 141,0 на 100 тыс.
человек населения [4].
Особо следует отметить роль здравоохранения в подготовке физически и
психически здоровой молодежи к службе в Вооруженных Силах Республики
Казахстан. Ежегодные призывы к срочной военной службе показывает, что более
половины призывного контингента не соответствуют по состоянию здоровья к
прохождению службы. Что влечет недокомплект военных частей и соединений
военнослужащими и, следовательно, не может не сказаться на обеспечении
национальной безопасности.
Ошибочно мнение, что источником всех проблем здравоохранения является
только недостаточное финансирование. Острые проблемы в отрасли зачастую
возникают по причине фрагментарности, отсутствия системности
государственного управления и правового регулирования здравоохранения.
Решение первоочередных задач здравоохранения ставит перед юридической
наукой проблему осмысления опыта и разработку рекомендаций по
реформированию и развитию здравоохранения, которое невозможно без
рационализации организационной структуры управления отраслью,
совершенствования механизма правового регулирования, систематизации
нормативных правовых актов в области охраны здоровья населения. В свете
сказанного, Президент страны в Послании народу Казахстана нынешнего года
поставил задачу в 2007 году разработать проект Кодекса о здоровье народа и
системе здравоохранения [5].
Таким образом, необходимость реформирования управления
здравоохранением закреплена в государственных стратегических и программных
документах. Однако правовое обеспечение стратегии ее осуществления,
механизмы эффективного правового регулирования не получили соответствующего
признания и исследования. Усиление роли права в области государственного
управления, в сфере охраны здоровья населения в период построения правового
и социального государства требует научно-теоретических разработок данных
проблем.
Важность организационно-правовых вопросов управления здравоохранением
определила выбор темы, а указанные выше обстоятельства подчеркивают
актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Из специальных работ советского
периода посвященных организационно-управленческим и правовым проблемам
охраны здоровья следует отметить исследование В.И.Шабайлова [6]. Однако по
многим позициям данная работа устарела, поскольку в настоящее время
существенно изменилась общественная структура, государство, его роль и
методы в управлении общественными процессами.
В ходе написания диссертационного исследования были изучены работы
представителей медицинской науки Ю.П.Лисицина, Н.В.Полунина [7],
В.З.Кучеренко [8], О.Т.Жузжанова, Б.С.Туткушева, Ф.Б.Бисмильдина [9],
П.И.Калью [10], П.П.Петрова, Т.К.Калжекова [11] и другие, посвященные
вопросам улучшения лечебно-диагностического процесса, совершенствование
экономических отношений медицинских учреждений.
В учебниках по административному праву А.П.Алехина, А.А.Кармолицкого,
Ю.М.Козлова [12], А.А.Таранова [13] и других управлению здравоохранением
уделено мало внимания, что не позволило им в полной мере раскрыть
организационно-правовые проблемы охраны здоровья.
В научных исследованиях А.Н.Сагиндыковой [14], Г.В.Балашовой [15],
С.А.Дюжикова [16] изучены вопросы реализации и обеспечения конституционного
права на охрану здоровья.
Российскими учеными (Стеценко С.Г., Мохов А.А. и другие)
разрабатываются теоретические основы медицинского права. Необходимо
заметить, что, во-первых, данные работы написаны на основе Российского
законодательства и, следовательно, не учитывают особенности правового
регулирования здравоохранения в Казахстане; во-вторых, данные работы, в
большей мере, освещают права пациента, что не позволило авторам широко
исследовать организационно-правовые вопросы управления здравоохранением.
Отдельно необходимо отметить защиту докторской диссертации в
Российской Федерации Новоселовым В.П. на тему Административно-правовые
проблемы управления здравоохранением в субъектах Федерации [17]. Данная
работа написана с учетом федеративного административно-территориального
устройства Российской Федерации.
Из современных отечественных изданий следует особо выделить монографию
Г.К. Утибаева [18]. Работа написана в условиях функционирования Фонда
обязательного медицинского страхования. Со времени ее издания были приняты
такие важные нормативные акты, как Закон ''О системе здравоохранения'',
''Об охране здоровья граждан'', Государственная программа реформирования
развития здравоохранения на 2005-2010 гг. Указанные факторы основательно
изменяют нормативные условия функционирования системы управления
здравоохранением.
В целом, несмотря на возросший интерес ученых-юристов к изучению
теории и практики управления здравоохранением, организационно-правовые
вопросы управления отраслью еще не получили должного освещения в
специальной литературе, что является не адекватным важности данных проблем,
практическим потребностям совершенствования системы государственного
управления и правового регулирования здравоохранения.
Исходя из сказанного, становятся актуальными организационно-правовые
вопросы управления здравоохранением в условиях рыночной экономики.
Объектом диссертационного исследования являются вопросы теории и
практики управления здравоохранением в Республике Казахстан. Оно охватывает
совокупность политических, экономических, правовых, организационных,
кадровых, финансовых, информационных, технических и иных составляющих
системы здравоохранения. Многогранность государственного управления в
области здравоохранения не позволяет в рамках данной работы осветить все
указанные аспекты. Поэтому автор ограничился исследованием следующих
ключевых вопросов: 1) организационная структура управления отраслью; 2)
механизм правового обеспечения общественных отношений в области охраны
здоровья. Данные вопросы являются предметом диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации
является теоретическое осмысление и комплексное исследование сущности
организационно-правовых вопросов управления здравоохранением в современных
социально-экономических условиях и выработка предложений и рекомендаций по
реформированию организационной структуры управления здравоохранением и
правового обеспечения развития здравоохранения в свете Стратегии
''Казахстан – 2030'' и Концепции правовой политики Республики Казахстан.
Для достижения поставленных целей в диссертации решаются следующие
задачи:
- раскрытие качественных особенностей здравоохранения как социального
объекта управления;
- выявление отраслевых и функциональных начал управления здравоохранение
как самостоятельной отрасли государственного управления;
- раскрытие правовых принципов государственной политики и управления в
области охраны здоровья;
- разграничение компетенции органов управления здравоохранением;
- исследование административно-правового статуса медицинской организации;
- изучение международных нормативных актов и национального
законодательства, затрагивающих вопросы развития здравоохранения;
- обоснование медицинского права в качестве самостоятельной отрасли права;
- выработка предложений и рекомендаций по реформированию организационной
структуры управления здравоохранением и правового обеспечения развития
здравоохранения в Республике Казахстан.
Методология, теоретическая и эмпирическая основа исследования.
Диссертационное исследование основывалось на диалектической теории
познания. Наряду с общенаучными методами, использовались частнонаучные
методы – формально-юридический, сравнительно-правовой, функционально-
структурный, контент-анализ нормативных правовых актов и другие.
Теоретической основой исследования являются научные труды по общей
теории государства и права, теории социального и государственного
управления, конституционного и административного права (С.С.Алексеев,
Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, Н.И.Глазунова,
Д.А.Керимов, Ю.М.Козлов, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев,
М.Н.Малеина, М.Н.Марченко, А.В.Оболонский, В.Н.Протасов, Г.С.Сапаргалиев,
Ю.А.Тихомиров, В.Н.Уваров, В.И.Шабайлов и др.).
Эмпирическую основу исследования составляют национальное
законодательство и международные нормативные правовые акты в области
здравоохранения, материалы практики государственных органов, а также
статистические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования. Круг рассматриваемых
вопросов в диссертации еще не исследовался другими авторами в современных
условиях. Накопился значительный опыт в деле поиска наиболее оптимальных
организационных форм государственного руководства здравоохранением и его
правового обеспечения. В связи с этим исследование организационно-правовых
вопросов управления отраслью является настоятельной необходимостью с точки
зрения развития теории и совершенствования управленческой практики в
области здравоохранения. Новизна темы исследования очевидна в связи с
Государственной программой реформирования и развития здравоохранения на
2005-2010 гг. и Концепцией правовой политики Республики Казахстан (2002
г.), в которой предусматривается разработка отраслевых программ правового
обеспечения (в том числе здравоохранения).
Основные положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование
позволило автору определить и вынести на защиту:
- Концепция рационализации управления здравоохранением в свете Стратегии
Казахстан – 2030 и ежегодных посланий Президента Республики Казахстан.
Результат получен на основе: а) разработки теоретических основ управления
здравоохранением; б) разграничение компетенции органов управления отраслью;
в) предлагаемых автором мер по рационализации организационной структуры
управления здравоохранением.
- Концепция правового обеспечения развития здравоохранения в Республике
Казахстан. Данный результат получен на основе: а) анализа международных
актов и национального законодательства о здравоохранении; б) обоснование
медицинского права как самостоятельной отрасли права; в) разработки
концепции единого кодифицированного акта в области здравоохранения –
Кодекса о здоровье народа и системе здравоохранения Республики Казахстан.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение
исследования связано с обобщением знаний в области государственного
управления здравоохранением в условиях политических и социально-
экономических преобразованиях в Республике Казахстан.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности
использования результатов исследования:
- при совершенствовании законодательства (разработки Кодекса о здоровье
народа и системе здравоохранения, типового положения о медицинской
организации, иных нормативных правовых актов, касающиеся управления
здравоохранением);
- в научно-исследовательской деятельности, в учебной литературе,
методических пособиях по вопросам управления здравоохранением и
медицинского права;
- в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе
преподавания курсов государственное управление, административного права,
теории государства и права, а также в образовательных учреждения
медицинского профиля в процессе преподавания курсов по организации
здравоохранения, социальной гигиене, медицинского права и других.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы по
теме диссертационного исследования изложены:
В научных статьях:
1) Медицинское право: вопросы теории Научные труды Әділет, 2005, № 2.
С. 102-109.
2) Управление здравоохранением – самостоятельная отрасль государственного
управления Экономика и право, 2006, № 12. С.53-57.
3) Медицинский кодекс Республики Казахстан: реалии и перспективы Вестник
Университета им. Д.А.Кунаева, 2006, № 2. С. 70-74.
4) Законодательство о здравоохранении (взаимодействие международных и
национальных нормативных актов) Вестник КазНУ. Серия юридическая, 2006,
№ 2 (38). С. 104-109.
Материалы научных конференций:
5) Принципы государственной политики и управления здравоохранением
Правовая реформа в Республике Казахстан: проблемы и перспективы. Материалы
4 межд. научно-практ. конференции, Петропавловск: Сев.-Каз. юрид. академия,
2004. С. 78-84.
6) Конституционное право граждан на охрану здоровья Проблемы становления
и развития Республики Казахстан как правового государства. Материалы межд.
научно-практ. конференции, посвященной 10-ю Конституции Республики
Казахстан, Алматы: АЮА КазГЮУ, 2005. С. 235-241.
7) Реформа здравоохранения и кодификация законодательства (к вопросу о
Медицинском кодексе) 10-летие Конституции Республики Казахстан: проблемы
реализации ее положений, принципов и идей. Материалы межд. научно-практ.
конференции, Алматы: 30 сент. 2005, КазГЮУ ИГиП.
8) Понятийный аппарат теории государственного управления здравоохранением
Казахстанский путь: проблемы социально-политического, правового и
экономического обеспечения: Материалы межд. научно-теорет. конференции,
посвященной 14-ой годовщине государственной независимости Республики
Казахстан, Алматы: Университет Д.А.Кунаева, 2006. – 312 с.
9) Государственное управление отраслью (функционально-структурный подход)
... ... ... ... ... ... ... ...
Результаты исследования (Концепция рационализации государственного
управления здравоохранением в Республике Казахстан и Концепция правового
обеспечения развития здравоохранения в Республике Казахстан) представлены в
Министерство здравоохранения Республики Казахстан и Комитет социально-
культурного развития Сената Парламента Республики Казахстан (Приложения А,
Б).
Раздел 1 Теоретические основы управления здравоохранением
Разработка теоретических основ управленческой деятельности в области
здравоохранения имеет первостепенное значение в свете Стратегии развития
страны Казахстан – 2030 и Послания Президента Республики Казахстан на
2006 год. Необходимо разработать такую систему управления здравоохранением,
которая обеспечивала бы социальные запросы населения, реализацию прав
граждан в области охраны здоровья, укрепление национальной безопасности. В
связи с этим существует объективная потребность в рассмотрении научных,
теоретических основ управленческой деятельности в данной отрасли общества,
ведь без их разработки в принципе, невозможно добиться повышения
эффективности системы государственного управления здравоохранением.
Категория теоретические основы, нами рассматриваются в качестве главных,
основных закономерностей управленческой деятельности, отражающие
существенные стороны рассматриваемого явления. Таковыми являются:
здравоохранение как социальный объект управления; понятие и механизм
управления здравоохранением; правовые принципы государственной политики и
управления здравоохранением.
1. Здравоохранение как социальный объект управления
Широко известно, что теоретическое осмысление управленческого процесса
невозможно без четкого установления объекта государственного управления и
правового регулирования, выявления его социальной роли, специфических,
отраслевых признаков и закономерностей развития, так как, именно
управляемый объект имеют приоритетное значение перед субъектом управления
и, в конечном счете, определяет весь механизм отраслевого управления.
В этом плане, в первую очередь, важно определиться с наиболее главными
элементами, отражающие основные, характерные взаимосвязи, отношения в сфере
здравоохранения; дать их определение. Это необходимо в целях познания их
истинного значения, смысла и однородного понимания в научно-
исследовательской работе и правоприменительной практике.
Основными категориями, относящиеся к уровню объекта управления,
являются здоровье, общественное здоровье, охрана здоровья,
здравоохранение, система здравоохранения. Указанные понятия зачастую
используются в идентичном смысле как в законодательстве, научной, учебной
литературе (медицинской, юридической), так и в практической деятельности
органов управления. Безусловно, они относятся к одной предметной области.
Однако компоненты понятийного аппарата отрасли здравоохранения должны быть
однопорядковыми, но не могут быть тождественными. Необходимо выявить их
сущностные характеристики, обосновать их необходимость.
Цель отрасли здравоохранения – наивысший уровень здоровья каждого
человека. Следовательно, прежде всего, необходимо уяснить вопрос о самом
понятии здоровье. Здоровье – это непременное условие жизни и гармоничного
развития человека. Без обладания здоровьем затруднительно осуществление
иных прав и свобод, таких как, право на образование, свобода передвижения и
др. Оно является существенным условием гармоничного развития личности,
реализации его творческого потенциала. Если провести социальный опрос, то
большинство населения поставит здоровье на первое место среди жизненных
ценностей и благ, считая его более важным, чем материальное положение и
карьера. В настоящее время существует большое количество определений
здоровья, с точки зрения клинической медицины, психологии, эстетики и
других сфер знаний. Наиболее полное, удачное определение, по нашему мнению,
дано в Уставе Всемирной Организации Здравоохранения, здоровье – это
состояние полного физического, душевного (психического) и социального
благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов [19
с.5]. Национальное законодательство также восприняло данную дефиницию [20].
В медицинской научной литературе часто используется понятие
общественное здоровье, характеризуемое в качестве одного из важных
свойств, аспектов общества как социального организма [7 с.22], определяемое
комплексом показателей: демографические данные, заболеваемость,
инвалидность и др. Общественное здоровье в зависимости от среза его
исследования является различным. Если рассматривать здоровье нескольких
людей, сообществ (например, здоровье детей до 18 лет, здоровье женщин
перинантального возраста и т.д.) или исследовать население в
административно-территориальном срезе (города, района и т.п.) то мы имеем
дело с групповым здоровьем, а если на территории всей страны – здоровье
населения или общественное здоровье. Другими словами, индивидуальное
здоровье является проявлением конкретного, групповое здоровье – особенного,
а общественное здоровье – проявление общего.
Здравоохранение же представляет собой совокупность мер обеспечивающий
высокий уровень общественного здоровья. Так, в толковом словаре русского
языка С.И.Ожегова, Н.Ю.Шведова здравоохранение значится как, охрана
здоровья населения, предупреждение и лечение болезней и поддержание
общественной гигиены и санитарии [21]. Однако категорию охрана здоровья
населения необходимо рассматривать в более широком смысле, включающая в
себя совокупность мероприятий политико-экономического, экологического,
социально-культурного, правового, медицинского, санитарно-гигиенического и
противоэпидемиологического характера, направленных на укрепление
физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его
долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи в случае
утраты здоровья [22 с.226]. Здравоохранение же является элементом охраны
здоровья населения – комплекс лечебных, профилактических, санитарно-
гигиенических и других мер, т.е. специализированный вид деятельности в
обеспечении охраны здоровья населения. При всем этом данные категории тесно
взаимосвязаны. Во-первых, профилактический эффект имеют не только
медицинские осмотры широких слоев населения, вакцинация от особо опасных
заболеваний, но и комплекс социально-экономических мероприятий, такие как,
повышение минимальной заработной платы, пенсий, улучшение условий труда,
жилища, система экологических мероприятий по обеспечению здоровых условий
жизнедеятельности граждан, повышение общей культуры населения страны, в том
числе санитарно-правовой. Во-вторых, сам уровень оказания квалифицированной
медицинской помощи зависит от политической воли высшего руководства,
финансовых возможностей бюджета, т.е. от политической и социально-
экономической ситуации в обществе и государстве. Тем не менее, разделение
охраны здоровья и здравоохранения имеет существенное значение, как в
теоретических исследованиях, так и в управленческой практике. От четкого
определения границ объекта управления во многом зависит эффективность
управляющих воздействий. Иначе, можно прийти к ситуации объятия
необъятного, когда государственное управление здравоохранением будет
вторгаться в сферы интересов других ведомств (экологии и охраны окружающей
среды, труда и социальной защиты и др.). В этом плане, необходимо отметить,
что национальное законодательство четко не разделяет рассматриваемые
категории. Так, понятие здравоохранение данное в Законе Республики
Казахстан О системе здравоохранения [23] и понятие охрана здоровья
закрепленное в Законе Республики Казахстан Об охране здоровья граждан
[20] тождественны, что не может не сказаться на рациональности системы
управления отраслью.
Некоторые авторы, такие как, В.И.Шабайлов, В.И.Попков, еще в Советский
период, рассматривали здравоохранение в качестве самостоятельной функции
государства [24]. Данную позицию можно подвергнуть справедливой критике. В
современной юридической литературе все больше сторонников, берущие в
качестве исходных позиций в определении функций государства не конкретные
направления деятельности государства, а формы деятельности [25]. Ведь в
юридическом смысле деятельность облекается в форму управляющего воздействия
на людей и их отношения [26 с.256-257]. Следовательно, государство
осуществляет четыре вида функций: законодательную, исполнительную, судебную
и контрольно-надзорную, а здравоохранение является объектом управления,
т.е. сферой жизни общества, в отношении которой осуществляются данные
функции государства.
Исходя из выше отмеченного, необходимо раскрыть социальные функции
здравоохранения, определить ее характер, специфические качества,
выступающие основой специализации управленческой деятельности.
Общество есть сложная, дифференцированная целостная система, состоящая
из отдельных подсистем. В ''содержательном'' срезе общество, как объект
государственного управления, состоит из экономической, социальной сферы и
сферы административно-политического строительства. Критериями такого
разграничения, по мнению Г.В.Атаманчука выступают, во-первых, цели и
направления функционирования (деятельности) управляемых объектов; во-
вторых, содержание их основной (главенствующей) по характеру деятельности;
в-третьих, материальные, социальные и духовные результаты деятельности,
посредством которых главным образом выражаются их общественные функции
(значение для жизни людей), и, в-четвертых, преобладающие закономерности их
функционирования и организационной формы [27 с.83].
Здравоохранение является одной из отраслей социальной сферы общества.
В широком смысле социальное тождественно общественному вообще, т.е.
относящиеся к жизни людей, их отношениям в обществе [28 с.5]. Социальная же
сфера как подсистема общества, состоит из граждан, объединенных в
определенные организационно-правовые формы, структуры (учреждения,
организации и др.) и, на которую распространяется организующая деятельность
государства. Она характеризуется наличием минимального набора благ,
позволяющего человеку приобрести определенный уровень духовного и
физического состояния обеспечивающий гармоничное развитие, полное
удовлетворение его духовных потребностей, доступность медицинской помощи и
поддержку нетрудоспособных граждан. В различных обществах представления о
социальном благополучии существенно разняться. Вместе с тем нельзя сужать
сферу предоставления социальных услуг, рассматривать ее исключительно с
точки зрения потребностей социально незащищенных групп населения. В
условиях постиндустриального общества их цель – содействие, а иногда и
непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития
[29 с.17].
Специализация внутри социальной сферы, т.е. обособление
здравоохранения от других объектов управления (образование, физическая
культура и спорт и др.), основывается на объективно существующем виде
деятельности, специфичной и однородной по своей цели, характеру и
результатам. Процесс охраны здоровья, лечения заболеваний были присущи
человеку всегда. Ее сущность остается практически неизменной на
протяжении всей истории человечества, с разницей лишь в уровне
обеспеченности данной деятельности (научно-технический прогресс).
Социальный характер отрасли здравоохранения определяется тем, что она
выполняет значительные функции по обеспечению общих условий
жизнедеятельности общества, социального и экономического роста. Иначе
говоря, здравоохранение призвано удовлетворять потребности граждан, давать
им чувство защищенности и равенства. Соответственно здравоохранение – это
не производственная сфера. Деятельность лечебных учреждений выражается в
услугах не материального характера. Производство медицинских услуг и
потребление их часто совмещены во времени в одном процессе (оказание
медицинской помощи). В то же время, в социальной сфере, для полноценного
осуществления основной деятельности, создаются материальные ценности,
организуется производственная деятельность. Так, в области здравоохранения
осуществляется производство лекарственных средств, протезно-ортопедической
продукции. При всем этом, специфика здравоохранения не позволяет
осуществлять механическое перенесение накопленного опыта хозяйственных
отношений из сферы материального производства в область лечебно-
профилактической деятельности. Экономические критерии (рентабельность,
прибыль) не могут рассматриваться в качестве единственных или главных в
оценки деятельности медицинских учреждений, организаций, а равно и органов
управления здравоохранением.
В свете сказанного, видится, последовательной реформа органов
государственного управления здравоохранением. В соответствии с Указом
Президента Республики Казахстан комитет фармации, фармацевтической и
медицинской промышленности Министерства здравоохранения Республики
Казахстан преобразован в комитет фармации Министерства здравоохранения
Республики Казахстан путем выделения и передачи вопросов фармацевтической и
медицинской промышленности в компетенцию Министерства индустрии и торговли
Республики Казахстан [30]. Ведь процесс производства лекарственных средств,
медицинской техники и приборов подчиняется экономическим закономерностям,
как и результат, обретающий овеществленную форму. За комитетом фармации
сохраняются полномочия по осуществлению контроля за качеством медицинских
препаратов и медицинской техники, их государственной регистрации, тем самым
обеспечиваются социальные интересы общества в сфере обращения лекарственных
средств.
Здравоохранение тесно связано со всеми сторонами жизни общества. С
точки зрения системного подхода оно является сложным, многофункциональным
объектом управления и проявляет себя в различных социальных гранях.
Прежде всего, здравоохранение является элементом обеспечения
национальной безопасности. Государство не сможет обеспечить суверенитет,
территориальную целостность, имея физически или психически больное
население. Здравоохранение воздействует на все без исключения структурные
элементы национальной безопасности (экономическая, военная, экологическая,
продовольственная и др.). О состоянии общественного здоровья
свидетельствует такие основные показатели, как заболеваемость, смертность,
продолжительность жизни и инвалидность, регистрируемая в стране. Более
того, именно на здравоохранение, в большей мере, возлагается
ответственность за подготовку физически и психически здоровых молодых людей
к службе в Вооруженных Силах Республики Казахстан. Соответственно, охрана
здоровья как фактор обеспечения национальной безопасности получило свое
закрепление в качестве принципа государственной политики на законодательном
уровне (более подробно в 1.4).
Здравоохранение это и важный аспект экономического развития. Система
здравоохранения, как социальный объект, строится, с одной стороны, на
основе достижений экономики, научно-технического прогресса, а с другой
стороны – выступает в качестве социальной предпосылки экономического роста,
фактора обеспечения конкурентоспособности экономики страны на мировом
рынке. Охрана здоровья путем воздействия на формирование человеческого
капитала способствует развитию производительных сил. Так, в результате
мероприятий по предупреждению и снижению заболеваний, например, можно
значительно снизить временную нетрудоспособность среди работающего
населения, что благотворно отразиться на национальном доходе. Потери
рабочего времени от временной нетрудоспособности работников составляют
примерно 5 % всего годового рабочего времени [31 с.380]. Важность
здравоохранения в экономическом прогрессе признана и на международном
уровне. В 2000 г. в структуре Всемирной Организации Здравоохранения создана
Комиссия по макроэкономике и здоровью с целью оценки здоровья в глобальном
экономическом развитии [32].
Тем не менее, нельзя согласиться с мнением некоторых специалистов,
считающих, что сложилась экономика здравоохранения, как подотрасль
экономики государства [33 c.14]. Не отвергая необходимость применения
экономических методов управления в сфере охраны здоровья, мы считаем, что
здравоохранение все-таки является социальным объектом управления, в котором
можно выделить, как и в любой другой отрасли социальной сферы общества
финансово-экономические вопросы. Данное позиция аргументируется следующим:
во-первых, здоровье человека – состояние физического и психического
благополучия, не возможно выразить в стоимостном (денежном) эквиваленте,
что подчеркивает ее не экономический, а социальный характер. Во-вторых,
большинство граждан страны не в состоянии обеспечить охрану здоровья из
собственных средств. Поэтому государство обеспечивает гарантированный объем
бесплатной медицинской помощи всему населению, льготное лекарственное и
медицинское обслуживание инвалидов, пенсионеров и других социально
незащищенных слоев населения. Иначе говоря, в медицине проявляется
социальная роль государства, что свидетельствует о социальной природе
отрасли здравоохранения.
Как нами ранее отмечалось, тот факт, что в отрасли здравоохранения
частично используются продукт в материально-вещественной форме, например,
лекарственные препараты, используются искусственные органы (имплантаты),
применяются различные технологии, не является убедительным доводом в пользу
отнесения здравоохранения к отраслям материального производства.
Существование материальных, овеществленных элемент в сфере здравоохранении,
так же как и телесная природа организации человека, подвергающегося
медицинскому воздействию, отступают на второй план в сравнении с социальной
природой услуг здравоохранения, определяющим значением в них духовных
компонентов, научной и информационной составляющей [33 с.43].
Здравоохранение это и аспект обеспечения права на жизнь. Право на
жизнь является первостепенной, универсальной ценностью, получившие
закрепление в Конституции Республики Казахстан. Право на жизнь в аспекте
сохранения жизни (индивидуальности) трактуется, прежде всего, как отказ от
войны и участия в ней, отказ от смертной казни, установление порядка
применения оружия и его нахождения в гражданском обороте [34 с.53]. В то же
время конституционное право на жизнь должно обеспечиваться и развитой
системой здравоохранения. Гражданин не может в полной мере реализовать свое
право на жизнь в условиях лишения или ограничения возможности пользоваться
медицинскими услугами. Только достаточный уровень развития здравоохранения,
материально-техническая оснащенность лечебно-профилактических учреждений,
обеспечение необходимыми лекарствами, медицинскими кадрами, реализация
принципа доступности медицинской помощи населения независимо от социального
и имущественного положения закрепленный в статье 3 Закона Республики
Казахстан ''О системе здравоохранения'' может предотвратить наступление
смерти и продлить жизнь человеку. В этом плане, большое значение
приобретают такие области медицины, как реаниматология, трансплантология и
др.
Следуя данной логике можно выстроить иерархическую систему, при
которой каждый предыдущий элемент будет гарантировать последующий правовой
интерес. Таким образом, здравоохранение как социальный объект управления
является организационной основой реализации конституционного права на
охрану здоровья (ст.29 Конституции), которое в свою очередь есть право-
гарант обеспечения естественного, фундаментального права на жизнь (ст.15
Конституции).
Здравоохранение это и фактор социализации личности, формирования
образа жизни. Оно играет важную роль в социальной адаптации личности.
Широко известно, что здоровье человека зависит на 50% от образа жизни и
питания. В свете внедрения здорового образа жизни важно выработать такие
подходы и механизмы, чтобы забота о здоровье как индивидуальной и
общественной ценности стала выгодной и престижной для каждого гражданина.
Недостаток работы в этом плане привел к тому, что сейчас подавляющее
большинство населения, зная теоретически правила здорового образа жизни, не
реализует их практически, так как эти правила не стали с раннего детства
естественной потребностью личности [35 с.13-14]. Ведь какие бы меры
государство не предпринимало, если индивид не будет бережно относиться к
своему здоровью и здоровью окружающих, то достижение целей управляющих
воздействий не возможна. Иначе говоря, здоровый образ жизни должен стать
неотъемлемым элементом духовной культуры каждого человека, заключающиеся в
ценностном отношении к личному здоровью и здоровью других лиц.
Здравоохранение это и аспект международного сотрудничества. Феномен
глобализации проникает и в нашу общественную жизнь. Эффективная охрана
здоровья невозможна без международного сотрудничества в рассматриваемой
сфере. Международные здравоохранительные связи развиваются в силу ряда
объективных причин, среди которых немаловажное место принадлежит гуманизму
медицинской деятельности, ее направленности на защиту здоровья и жизни
человека, на развитие взаимного уважения и мира между народами [36 с.343].
Многие международные договоры, защищающие права человека, признают и право
на здоровье, учитывая роль здоровья в обеспечении благополучия людей, их
полноценного развития, а также обязательства государств относительно
развития национальной системы здравоохранения. Важная роль в установление
межгосударственных отношений принадлежит Всемирной Организации
Здравоохранения. Международно-правовые нормы, выработанные данной
организацией, представляют собой наивысшее достижение международного
сообщества в области охраны здоровья. Это своего рода эталон
здравоохранения, творческое освоение которого является необходимым условием
развития системы здравоохранения в Казахстане.
В связи с этим, деятельность связанная с расширением и углублением
международного сотрудничества, занимает значительный и все увеличивающийся
удельный вес в работе центральных органов управления здравоохранением
страны. Она заключается в организации совместных научных исследований по
наиболее актуальным проблемам медицинской науки, проведении международных
научных конференций, обмене медицинскими кадрами, развитии взаимной
медицинской и медико-технической информации и др.
Итак, здравоохранение пронизывает всю общественную структуру,
является выражением возможностей общественного строя, важнейшим показателем
социального прогресса. Следовательно, следующим этапом исследования
здравоохранения как социального объекта управления является выявление его
отраслевых признаков, характеристик.
При раскрытии отраслевых начал здравоохранения необходимо подчеркнуть,
что непосредственным объектом управляющего воздействия выступают действия
граждан, поддающиеся внешнему контролю и регулированию, то есть волевое
(сознательное) поведение людей [37]. Медицинские кадры представляют собой
совокупность лиц, обладающих общностью профессиональных качеств (профессия,
специальность, квалификация) в области здравоохранения [38] и имеющие
специальный правовой статус. Коллектив медработников является одним из
самых многочисленных в стране. Количество врачей в настоящее время
достигает около 54,6 тыс. человек, средних медицинских работников – 115
тыс. человек [4]. Организация деятельности работников здравоохранения
осуществляется комплексом мер организационно-правового характера:
обязательной системе повышение квалификации через каждые 5 лет [39],
установлением доплат за условия труда [40], отраслевой системы поощрения
[41]. Следует отметить диспропорцию в обеспечении медицинскими кадрами
городского и сельского населения. Количество врачей на 10000 населения в
городах в 4 раза больше чем на селе, а среднего медицинского персонала в 2
раза. Это можно объяснить отсутствием стратегии кадрового обеспечения с
учетом потребностей отрасли здравоохранения в целом, и административно-
территориальных единиц в частности. В период активного формирования
многоукладного здравоохранения и многоканального финансирования организаций
и учреждений здравоохранения эти данные приобретают особое значение в
смысле рациональной подготовки и оптимального использования кадрового
потенциала [42 с.99].
Здравоохранение как объект управления представлен не просто людьми,
взаимодействующими между собой, а объединенными в определенные
организационные структуры, формы. В технико-организационном срезе отрасль
представляет собой совокупность специальных учреждений, с однородным,
профильным характером деятельности, т.е. осуществляющих медико-
профилактическое обслуживание населения (больницы, диспансеры, аптеки,
центры санитарно-эпидемиологической экспертизы и т.д.). Многообразие видов
болезней и форм их лечения и профилактики не позволяют осуществлять
медицинскую помощь в рамках одного вида организации. Медицинские
учреждения, в своей совокупности составляющие систему здравоохранения,
имеют внутреннюю структуру и правовое закрепление, собственный
административно-правовой статус (более подробно в 2.2). Соответственно
отношения в области здравоохранения обладают признаком прикладной
обеспеченности. Установлены требования к строительству типовых медицинских
учреждений, производству и эксплуатации медицинского оборудования, одежды и
других изделий медицинского назначения. Необходимо констатировать, что
материально-техническая база здравоохранения не соответствует установленным
нормативам. Медицинские организации в основном размещены в приспособленных,
не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям помещениях (на селе –
более 70 %). Оснащенность современным медицинским оборудованием, санитарным
автотранспортом составляет менее 50 % [4].
Здесь же следует отметить понятийно-категориальную ошибочность,
закрепленную в национальном законодательстве. Так, Закон Республики
Казахстан О системе здравоохранения дает следующие определение: Система
здравоохранения – совокупность государственных органов и субъектов
здравоохранения, деятельность которых направлена на обеспечение прав
граждан на охрану здоровья и получение медицинской помощи [23]. Если
целевая установка, получившие нормативно-правовое закрепление не вызывает
сомнений, то субъектный состав отраслевой системы требует корректировки. По
нашему мнению, государственные органы в области здравоохранения необходимо
исключить из системы здравоохранения, состоящей из совокупности медицинских
организаций и лиц, занимающиеся частной медицинской практикой, так как
данные органы относятся к управляющей системе, субъекту управления
здравоохранением, иначе говоря, являются внешними по отношению к уровню
объекта управления.
Здравоохранение, как сложный объект социальной сферы общества и
управляемая система, обладающая специфическими отраслевыми признаками,
распадается в свою очередь на определенные самостоятельные подотрасли,
подобъекты управляющего воздействия. В казахстанском здравоохранении
усиливаются получившие распространение во всех странах с рыночной
экономикой разделение отрасли в зависимости от форм собственности
медицинских организаций и способов оплаты услуг на систему государственного
и частного здравоохранения.
Заинтересованность государства в разделении системы здравоохранения на
государственный и частный сектор свидетельствует тот факт, что
государственные и частные лечебные учреждения, а также лица, занимающиеся
частной медицинской практикой, закреплены в Конституции (п.3 ст.29) в
качестве самостоятельных конституционных институтов. Развитие
негосударственной системы здравоохранения основывается на реализации
частного интереса в рамках конституционной свободы на предпринимательскую
деятельность (ст.26 Конституции). Соответственно государство признает и
равным образом защищает государственную и частную собственность (ст.6
Конституции). Ведь частные медицинские учреждения и практикующие врачи
также, в определенной мере, участвуют в достижении государственных задач в
области охраны здоровья. Например, развивая здоровую конкуренцию между
государственными и негосударственными медицинскими организациями создаются
возможности реализации права граждан на выбор врача и медицинской
организации.
Тем не менее, в условиях рыночных отношений не исключаются
противоречия между государственным и частным здравоохранением. Частная
инициатива, побуждаемая экономическими интересами, имеет тенденцию к
развитию дорогостоящих лечебных технологий (фармация, пластическая
медицина, стоматология), не уделяет должного внимания профилактическим
мероприятиям. Поэтому именно на государство возлагается необходимость в
разработке механизма отраслевого управления позволяющего нейтрализовать эти
противоречия и обеспечить оптимальное, сбалансированное развитие системы
здравоохранения, как единого, целостного объекта управления. Данный
механизм должен содержать обязательные государственные стандарты качества
медицинской помощи для всех субъектов здравоохранения, гарантии обеспечения
прав пациента и т.д. При этом необходимо учитывать, что в отношении
негосударственной системы здравоохранения объем управляющего воздействия
имеет ограниченный характер. Государство, не вмешиваясь во
внутриуправленческую деятельность, осуществляет функции регулирования,
контроля, в частности, лицензирование частных медицинских учреждений,
фармацевтический контроль за качеством лекарственных средств и т.п.
Исходя из смысла содержания Конституции страны и Закона Республики
Казахстан Об административно-территориальном устройстве Республики
Казахстан [43], в территориальном срезе единая система здравоохранения
страны складывается из систем здравоохранения регионов, имеющие
определенные особенности в материально-технической оснащенности, кадровом
обеспечении медицинских учреждений. Следовательно, правомерно разделить
здравоохранение на 2 иерархических уровня: 1) подсистема здравоохранения
республиканского уровня; 2) подсистема здравоохранения регионов (столицы,
города республиканского значения, областей). При этом, необходимо иметь в
виду, что в условиях унитарной формы государственного устройства Казахстана
выравнивание уровней региональных систем здравоохранения обретает особую
актуальность. Предоставление минимального набора бесплатных медико-
профилактических услуг является неотъемлемым элементом реализации принципа
доступности медицинской помощи, т.е. фактической возможности реализовать
каждым гражданином право на квалифицированную медицинскую помощь, не
зависимо от места его жительства в той или иной административно-
территориальной единице.
Особо следует отметить деконцентрированную сущность здравоохранения,
как объекта управления. Оно является отраслью социальной сферы, в которую
помимо отраслевых медицинских организаций, подведомственные Министерству
здравоохранения и местным органам управления здравоохранением, входят и
ведомственные, находящиеся в подчинении министерства обороны, министерства
внутренних дел, комитета уголовно-исполнительной системы министерства
юстиции, управления делами Президента и т.д. Их существование имеет
объективный характер, так как они обеспечивают учет специфического
характера профессиональной деятельности, приближают медико-профилактические
услуги работникам данных органов. Соответственно, в отрасли здравоохранения
выделяется ведомственная подсистема. Она дополняет общую, единую систему
здравоохранения в свете реализации конституционного права граждан на охрану
здоровья.
Усиление интенсивности социальных процессов, усложнение общественных
отношений, возрастающая дифференциация труда обусловливает увеличение
объема и сложности работы по охране здоровья населения, что, в свою
очередь, влечет объективное разделение отрасли здравоохранения, исходя из
видов и способов осуществления лечебно-профилактической деятельности, на
фармацию, санитарно-эпидемиологическую службу, научно-образовательные
подотрасль, организации занимающиеся ресурсным обеспечением
здравоохранения.
Итак, научно-теоретическое исследование здравоохранения как
социального объекта государственного управления рассматривается в качестве
системы, т.е. совокупности, выше рассмотренных, взаимосвязанных элементов,
функционирующих как единое целое. Иными словами, диалектика систем, в том
числе и системы здравоохранения, выражается в отношении целого и частей,
причем основой этого единства является целое. Включая в себя несколько
подотраслей, здравоохранение является целостной системой, единым объектом
управления, имеющий комплексный характер. Это проявляется в наличии общей
цели, социальных функций, существующими взаимосвязями между лечебно-
профилактическими учреждениями. Для реального функционирования единой
системы здравоохранения принят Закон Республики Казахстан О системе
здравоохранения, установивший основы координации вопросов охраны здоровья
и границы компетенции органов управления отраслью, как на республиканском,
так и на местном уровне.
Из всего вышеотмеченного следует, что здравоохранение является особым
объектом управления, обладающий организационно-правовым единством и
выступающий основой государственно-властного оформления, формирования
организационной структуры управления в данной области. Оно имеет социальный
характер, выполняет необходимые для государства общественные функции,
выступает объективной потребностью общественного прогресса. Здравоохранение
обеспечивает удовлетворение не только частных, личных потребностей
(интересы отдельных граждан в своем здоровье), но и публичных ценностей
(интересы общества и государства в надлежащем уровне общественного
здоровья), ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
