Бюджетная система.
Введение.
Глава 1. Понятие предмет бюджетного права.
1.1.Бюджетные отношения и их характеристика.
1.2 Понятие бюджета и бюджетное устройство.
1.3 Понятие и стадии бюджетного процесса.
Глава 2. Бюджетный процесс.
2.1 Подготовка, обсуждение и принятие бюджетов.
2.2 Исполнение бюджетов.
Глава 3. Система и источники бюджетного права.
3.1 Система бюджетного права
3.2. Источники бюджетного права.
Заключение
Список использованных источников
Глава 1. Понятие предмет бюджетного права.
1.1.Бюджетные отношения и их характеристика.
1.2 Понятие бюджета и бюджетное устройство.
1.3 Понятие и стадии бюджетного процесса.
Глава 2. Бюджетный процесс.
2.1 Подготовка, обсуждение и принятие бюджетов.
2.2 Исполнение бюджетов.
Глава 3. Система и источники бюджетного права.
3.1 Система бюджетного права
3.2. Источники бюджетного права.
Заключение
Список использованных источников
Актуальность этой темы в том, что бюджетное право - это не просто институт финансового права (хотя бы даже и крупный), а «совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права». Собственно, именно бюджетное право послужило причиной для членения финансового права не только на институты, но и на более крупные правовые образования - части, разделы, подотрасли.
Бюджету как звену финансовой системы государства посвящено специальное правовое образование, традиционно именуемое «бюджетное право». Рассмотрение бюджетного право целесообразно начать с рассмотрения вопроса о том, какое место оно занимает в системе права вообще, в системе финансового права в частности.
В условиях перехода к рынку одной из основных проблем является комплексное управление финансовыми ресурсами государства. В решении этой задачи особое место занимает бюджетная система республики. Существовавшая в республике до 1997 года бюджетная система сохраняла практически все свои свойства, весьма необходимые командной системе управления и ею порожденные, т. е. почти полную оторванность от состояния экономики, от обратного воздействия результатов деятельности всей экономической системы на саму экономическую систему, что, как известно, в конечном итоге отражается на состоянии бюджета и на развитии экономики.
Также актуальность этой темы в том, что бюджетное право является важнейшим и сложно составным разделом (подотраслью) особенной части финансового права, занимает там первое место.
Термин «бюджет» происходит от старинного нормандского слова bougette (возможно от латинского от bulga), означающего карман, сумку, кожаный мешок. От него произошло bugete, которым англичане обозначали кожаный мешок (затем портфель), содержащий документы (счета), касающиеся государственных доходов и расходов. Отсюда выражение "открыть бюджет", что означало представление этих документов на утверждение парламента.
Позднее этим словом стали обозначать речь канцлера казначейства, посвященную финансовым делам государства, а с конца XVIII века - уже сам документ, содержащий роспись доходов и расходов государства. В настоящее время слово "бюджет" употребляют для обозначения любого денежного хозяйства. Поэтому говорят о бюджете государства, бюджете организации и даже отдельного лица и семьи. Во всяком случае, широко употребляемое в быту выражение «семейный бюджет» никого не удивит и каждому оно будет понятно.
Бюджету как звену финансовой системы государства посвящено специальное правовое образование, традиционно именуемое «бюджетное право». Рассмотрение бюджетного право целесообразно начать с рассмотрения вопроса о том, какое место оно занимает в системе права вообще, в системе финансового права в частности.
В условиях перехода к рынку одной из основных проблем является комплексное управление финансовыми ресурсами государства. В решении этой задачи особое место занимает бюджетная система республики. Существовавшая в республике до 1997 года бюджетная система сохраняла практически все свои свойства, весьма необходимые командной системе управления и ею порожденные, т. е. почти полную оторванность от состояния экономики, от обратного воздействия результатов деятельности всей экономической системы на саму экономическую систему, что, как известно, в конечном итоге отражается на состоянии бюджета и на развитии экономики.
Также актуальность этой темы в том, что бюджетное право является важнейшим и сложно составным разделом (подотраслью) особенной части финансового права, занимает там первое место.
Термин «бюджет» происходит от старинного нормандского слова bougette (возможно от латинского от bulga), означающего карман, сумку, кожаный мешок. От него произошло bugete, которым англичане обозначали кожаный мешок (затем портфель), содержащий документы (счета), касающиеся государственных доходов и расходов. Отсюда выражение "открыть бюджет", что означало представление этих документов на утверждение парламента.
Позднее этим словом стали обозначать речь канцлера казначейства, посвященную финансовым делам государства, а с конца XVIII века - уже сам документ, содержащий роспись доходов и расходов государства. В настоящее время слово "бюджет" употребляют для обозначения любого денежного хозяйства. Поэтому говорят о бюджете государства, бюджете организации и даже отдельного лица и семьи. Во всяком случае, широко употребляемое в быту выражение «семейный бюджет» никого не удивит и каждому оно будет понятно.
. Конституция Республики Казахстан 30.08.1995 г.
2. Бюджетный кодекс РК опубликованный , 24.04.2004 г. (вступил в силу с 1
января 2005 г.)
3. Кодекс РК О налогах и других обязательных платежах в бюджет,
(налоговый кодекс) от 12 июня 2001 г.
4.Гражданский кодекс РК (общая часть) от 27.12.1994 г.
5. Закон Республики Казахстан от 29 января 2002 года О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов.
6.Закон Республики Казахстан от 5 декабря 2003 года О республиканском бюджете на 2004 г.
7. Приказ Министра экономики и бюджетного планирования Республики
Казахстан от 29 декабря 2003 года N 201 Об утверждении Единой бюджетной
классификации Республики Казахстан (с изменениями, внесенными приказом и.о. Министра экономики и бюджетного планирования РК от 03.04.04 г.
8. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 мая 2002 года
Об утверждении Правил разработки проектов республиканского и
местных бюджетов.
9.Худяков А.И. Основы теории финансового права, Алматы, 1995 г.
10.Худяков А.И. Финансовове право Республики Казахстан, Общая часть,
Алматы, 2001 г.
11. Химичева Н.И., Финансовое право, Москва, 2002 г.
12. Карасева М.В., Финансовое право, Общая часть, Москва, 1999 г.
13. Мельников В.Д., Ильясов К.К., Финансы, Алматы, 2001 г.
14. Юридическая энциклопедия, научный ред. Тихомиров М.Ю., М., 1993 г.
15. Общая теория права и государства, под ред. В.В. Лазарева, М., 1994 г.
2. Бюджетный кодекс РК опубликованный , 24.04.2004 г. (вступил в силу с 1
января 2005 г.)
3. Кодекс РК О налогах и других обязательных платежах в бюджет,
(налоговый кодекс) от 12 июня 2001 г.
4.Гражданский кодекс РК (общая часть) от 27.12.1994 г.
5. Закон Республики Казахстан от 29 января 2002 года О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов.
6.Закон Республики Казахстан от 5 декабря 2003 года О республиканском бюджете на 2004 г.
7. Приказ Министра экономики и бюджетного планирования Республики
Казахстан от 29 декабря 2003 года N 201 Об утверждении Единой бюджетной
классификации Республики Казахстан (с изменениями, внесенными приказом и.о. Министра экономики и бюджетного планирования РК от 03.04.04 г.
8. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 мая 2002 года
Об утверждении Правил разработки проектов республиканского и
местных бюджетов.
9.Худяков А.И. Основы теории финансового права, Алматы, 1995 г.
10.Худяков А.И. Финансовове право Республики Казахстан, Общая часть,
Алматы, 2001 г.
11. Химичева Н.И., Финансовое право, Москва, 2002 г.
12. Карасева М.В., Финансовое право, Общая часть, Москва, 1999 г.
13. Мельников В.Д., Ильясов К.К., Финансы, Алматы, 2001 г.
14. Юридическая энциклопедия, научный ред. Тихомиров М.Ю., М., 1993 г.
15. Общая теория права и государства, под ред. В.В. Лазарева, М., 1994 г.
Дисциплина: Финансы
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 63 страниц
В избранное:
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 63 страниц
В избранное:
Введение.
Актуальность этой темы в том, что бюджетное право - это не просто
институт финансового права (хотя бы даже и крупный), а совокупность
институтов, особый раздел (подотрасль) права. Собственно, именно бюджетное
право послужило причиной для членения финансового права не только на
институты, но и на более крупные правовые образования - части, разделы,
подотрасли.
Бюджету как звену финансовой системы государства посвящено специальное
правовое образование, традиционно именуемое бюджетное право. Рассмотрение
бюджетного право целесообразно начать с рассмотрения вопроса о том, какое
место оно занимает в системе права вообще, в системе финансового права в
частности.
В условиях перехода к рынку одной из основных проблем является
комплексное управление финансовыми ресурсами государства. В решении этой
задачи особое место занимает бюджетная система республики. Существовавшая в
республике до 1997 года бюджетная система сохраняла практически все свои
свойства, весьма необходимые командной системе управления и ею порожденные,
т. е. почти полную оторванность от состояния экономики, от обратного
воздействия результатов деятельности всей экономической системы на саму
экономическую систему, что, как известно, в конечном итоге отражается на
состоянии бюджета и на развитии экономики.
Также актуальность этой темы в том, что бюджетное право является
важнейшим и сложно составным разделом (подотраслью) особенной части
финансового права, занимает там первое место.
Термин бюджет происходит от старинного нормандского слова bougette
(возможно от латинского от bulga), означающего карман, сумку, кожаный
мешок. От него произошло bugete, которым англичане обозначали кожаный мешок
(затем портфель), содержащий документы (счета), касающиеся государственных
доходов и расходов. Отсюда выражение "открыть бюджет", что означало
представление этих документов на утверждение парламента.
Позднее этим словом стали обозначать речь канцлера казначейства,
посвященную финансовым делам государства, а с конца XVIII века - уже сам
документ, содержащий роспись доходов и расходов государства. В настоящее
время слово "бюджет" употребляют для обозначения любого денежного
хозяйства. Поэтому говорят о бюджете государства, бюджете организации и
даже отдельного лица и семьи. Во всяком случае, широко употребляемое в быту
выражение семейный бюджет никого не удивит и каждому оно будет понятно.
Цель данной работы - исследовать проблему бюджетного права в целом как
единую общетеоретическую, рассмотреть ее с разных точек зрения разных
авторов.
Задача данной работы показать основные способы решения проблем
имеющихся в бюджетном праве.
Глава 1. Понятие предмет бюджетного права.
По поводу понятия бюджетного права следует сказать, что в юридической
литературе существует не менее полутора десятков его определений. Их
массовость позволяет даже выявить определенные закономерности и
распределить имеющиеся точки зрения по трем группам.
Первая группа авторов в основу определения бюджетного права кладет
бюджет в его организационном значении, то есть как основной финансовый
план. Например, М.А. Гуревич пишет: бюджетное право регулирует обширный
круг финансовых отношений, возникающий в процессе составления, утверждения,
исполнение основного государственного финансового плана - бюджета.1
Вторые в основу кладут бюджет его материальном значении, т.е. как фонд
денежных средств. Так, Н. И. Химичева дает следующее определение:
бюджетное право - это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из
юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в
связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов,
сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.
Однако сама же Н. И. Химичева довольно критически относится к своему
определению, отмечая, что оно недостаточно четко определяет пределы
регулирования бюджетного права. Оно позволяет, пишет она, -трактовать его
очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные,
но и другие, связанные с бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых
платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и
организациями и др.). Насколько обоснованна эта самокритика, мы
остановимся чуть ниже. Здесь отметим, что кроме приведенного выше, Н.И.
Химичева дает еще одно определение бюджетного права, основанное на
перечислении тех институтов, которые входят в его состав.
И это составляет суть третьего подхода, применяемого при определении
бюджетного право. При этом обычно называются следующие институты: а)
бюджетное устройство; б) перечень бюджетных доходов и расходов, порядок
распределения их между отдельными видами бюджетов; в) компетенция
государства и его территориальных образований в области бюджета; г)
бюджетный процесс.
Коренным недостатком приведенных определений (независимо от способа
раскрытия предмета бюджетного права) является, по нашему мнению, то, что
формулируется исходя из презумпции параллельного существования с бюджетным
правом таких разделов финансового права, как Правовое регулирование
государственных доходов, Налоговое право и Правовое регулирование
государственных расходов. Признание
существование такого рода разделов (институтов) финансового права требует
изъятие из бюджетного права норм, касающихся доходов и расходов бюджета, и
передачи их в названные разделы. Между тем расходныеи доходные
отношения представляют собой суть финансово- экономичного института,
являющегося звеном финансовой системы, и эти отношения выступают в
качестве предмета того финансово- правового института, которое выражает
это звено в качестве раздела особенной части финансового права. Извлечение
из бюджетного права норм, регулирующих доходы и расходы бюджета,
фактически означает от самого бюджета как денежного фонда. Но бюджет без
своих доходов и расходов, как, впрочем и любой другой денежный фонд, с
трудом воспринимается даже в качестве теоретической абстракции.
Чувствуя искусственность подобной конструкции, некоторые авторы
пытались ее видоизменить. Так, известный специалист в области бюджетного
права М.И. Пискотин, правильно задав вопрос: Можно ли игнорировать тот
факт, что бюджет- это прежде всего доходы и расходы? Ведь все остальное
существует ради них и подчинено им,- пришел к выводу, что в широком
смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие
государственные доходы и расходы, и что материально- бюджетное право
содержит два специальных раздела, посвященных некоторым вопросам доходов и
расходов государственного бюджета
Казалось бы, поставлено под сомнение существование институтов
финансового права, посвященных государственным доходам и государственным
расходами напрашивается естественный вывод: поскольку доходы и расходы
всегда связаны с определенным фондом денежных средств, то регулирующие их
правовые нормы должны входить в состав того финансово- правового института,
который опосредует данный фонд. Применительно к рассматриваемому случаю это
бы означало, что нормы, регулирующие доходы и расходы бюджета, входят в
состав бюджетного права. Однако, по существу подведя читателя к такому
выводу ,сам М.И. Пискотин не стал ломать устоявшуюся традицию и остался
верен мнению, что нормы налогового права, регулирующего основной вид
бюджетных доходов -налоги, к бюджетному праву не относится..2
Попытку пересмотреть устоявшееся мнение, причем, даже более
радикальную, предпринимал в свое время и другой выдающийся специалист в
области финансового права С.Д. Цыпкин. При анализе системы отрасли
финансового права, он отмечал: мы не можем забывать, что финансово-
правовые институты, являясь частью надстройки, в принципе соответствуют
основным звеньям финансовой системы как части базисных отношений и поэтому
обязаны исходить из наличия единого звена финансовой системы
Государственного бюджета СССР, объединяющего доходы и расходы
общегосударственного централизованного денежного фонда. Отсюда неминуемо
следует признание соответствующих совокупностей правовых норм институтами
(подразделами) бюджетного права.
С этим можно полностью согласиться. Однако и он не решился отказаться
от традиционных воззрений и в дальнейшем, освещая отдельные виды финансово-
правовых институтов, рассматривает институт доходов государственного
бюджета и институт расходов государственного бюджета отдельно от институтов
самого бюджетного права и в этом проявляется определенная
непоследовательность - из всех предыдущих рассуждений вытекает, что
институты связанные с доходами и расходами бюджета, являются частью
бюджетного права.
Что касается налогового права, то и здесь следует отметить, что оно в
системе отрасли финансово- правового института, существующего наряду и
параллельно с бюджетным правом, т.к. налоги всегда являются видом дохода
бюджета или иного фонда денежных средств. Иначе говоря, налоги выступают
элементом того финансово - экономического (и соответственно - финансово
-правового) института, которым данный фонд опосредован. Так, если налоги
выступают разновидностью дохода бюджета, то соответствующие отношения,
подобно другим доходным бюджетным отношениям, выступают предметом
бюджетного права.
Итак, бюджет как денежный фонд (т.е. понимаемый в материальном смысле)
не существует вне своих доходов и расходов. Рассматриваемый в качестве
основного финансового плана (организационное значение бюджета), он также
состоит из двух разделов: доходной и расходной частей. Будучи институтом
финансовой системы (т.е. понимаемый в экономическом смысле), бюджет
включает в себя и те экономические отношения, которые связаны с доходами и
расходами этого государственного денежного фонда. Бюджетное право (как
правовое образование) имеет своим предметом все экономические отношения,
которые охватывают бюджет как экономический институт. Признание доходных
и расходных отношений бюджета предметом не бюджетного права, а иных
правовых институтов означало бы его исчезновение. Но коль скоро бюджет
существует, то подобная правовая конструкция является плодом теоретического
заблуждения.
В свете связанного представляется наиболее предпочтительным второй из
приведенных выше вариантов определения бюджетного права, где его предметом
признаются отношения, возникающие в связи с образованием, распределения и
использованием бюджета.
Данное определение можно было бы считать правильным, если бы не два
обстоятельства. Первое касается отношений по использованию бюджетов. Как
уже отмечалось, сам бюджет, представленный соответствующим государственным
органом, в товарно-денежные и им подобные отношения, через которые
осуществляется использование денежных средств, не вступает. Он лишь
выделяет деньги тем или иным субъектам для такого использования, которое
осуществляется ими через отношения, не являющиеся ни финансовыми,
ни бюджетными.
Но тогда речь следует вести уже не о бюджете, а об использовании каких-
либо других -децентрализованных денежных фондов. Другими словами, термин
использование можно применять лишь в том случае, когда денежные средства
того или иного фонда расходуются на оплату товаров, работ, услуг. И коль
скоро средства бюджета в такой форме не используются (они лишь выделяются в
другие фонды для целей такого использования), то данный термин к бюджету
неприменим. Расходование денежных средств бюджета происходит лишь в одной
форме - путем распределения.
Другое дело, что государству не безразлично, каким образом
осуществляется фактическое использование тех денежных средств, которое оно
выделило тем или иным субъектам. Для этого оно проводит различные
мероприятия, направленные на организацию использования бюджетных средств.
Эти отношения будут бюджетными, причем, относятся они к организационным.
Поэтому в данном случае правильней было бы говорить именно о такого рода
отношениях.
Второе обстоятельство связанно с тем, что рассматриваемое определение
охватывает лишь те отношения, которые являются материальными бюджетными
отношениями, но не охватывает организационных бюджетных отношений. Между
тем это довольно значительный пласт бюджетных отношений.
Наконец, данное определение должно браться, что называется в чистом
виде и без каких-либо оговорок, продиктованным стремлением вывести из-под
бюджетного права отношения, связанные с расходами и доходами бюджета.
На основании изложенного бюджетное право можно определить следующим
образом: что раздел особенной части финансового права, регулирующий
отношения, возникающие в процессе организации бюджетного устройства, а
также в связи с формированием, распределением и организацией использования
центрального и местных бюджетов.
Предметом бюджетного права выступают общественные отношения,
возникающие в процессе бюджетной деятельности государства, т.е.
организационные и материальные бюджетные отношения.
1.1.Бюджетные отношения и их характеристика.
Бюджетные отношения регулируются нормами бюджетного права.
Общественные бюджетные правоотношения, будучи урегулированными
нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений.
Таким образом, бюджетные правоотношения - это общественные отношения,
возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и
урегулированные нормами бюджетного права.
Для бюджетных правоотношений характерны следующие признаки:
1) они возникают в процессе бюджетной деятельности государства,
т.е. деятельности по формированию бюджетного устройства, а
также в связи с формированием, распределением и организацией
использования центрального и местного бюджетов;
2) являются продуктом правового регулирования
государством общественных (экономических и организационных)
бюджетных отношений;
3) материальным объектом бюджетных правоотношений выступают
деньги или денежные обязательства, являющиеся средством либо
формированием бюджета, либо его расходования в
форме распределения;
4) обязательным субъектом материального
бюджетного правоотношения выступает либо государство в целом
(если речь идет о республиканском бюджете), либо
соответствующая административно- территориальная единица (если
речь идет о местном бюджете) представленные
соответствующим государственным органом или иным лицом.
Государственные органы могут выступать в качестве
самостоятельного субъекта
организационных бюджетных правоотношений;
5) бюджетные правоотношения (как материальные, так
и организационные) носят государственно-властный характер.
В дополнение к сказанному следует отметить, что в литературе отмечается
следующая особенность бюджетных отношений: они длятся в течении одного года
и прекращаются по его окончании. Объясняется это тем, что ровно год
действует акт об утверждении бюджета, в связи с чем существует такое
понятие, как бюджетный год.3
С этим в принципе можно согласиться если имеются в виду материальные
бюджетные правоотношения, которые основаны на акте об утверждении бюджета.
Однако, в области планирования бюджета могут действовать не только годовые,
но и более длительные акты. Например, местные представительные органы
утверждают долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных
бюджетов в бюджеты районов (городов), и бюджетных изъятий, передаваемых из
бюджетов районов (городов) в областные бюджеты. Во-вторых, бюджетные
правоотношения нельзя сводить лишь к тем которые вытекают из конкретного
акта планирования, посвященного конкретному бюджету. Имеются отношения,
носящие фундаментальный характер. Например, правоотношения, которые связаны
с формированием бюджетной системы, установлением компетенции государства и
административно-территориальный образований в качестве субъектов бюджетных
отношений, а также органов государственной власти в области бюджета,
определением порядка бюджетного планирования, установлением постоянно
закрепленных доходов отдельных звеньев бюджетной системы и.д. Такого рода
отношения носят неопределенно длительный срок, так как регулируются актами
бюджетного законодательства, носящими нормативный характер. Таковыми
являются многие организационные бюджетные правоотношения.
Таким образом, бюджетные правоотношения нельзя сводить к годовым
отношениям, возникающим на основе годового финансового плана. Они, как и
все другие финансовые отношения, могут быть и разовыми, связанными со
сроком действия того или иного финансового акта (т.е. квартальными,
годовыми, трехлетними и т.п.), но могут носить и неопределенно-длительный
характер, т.е. соответствовать сроку действия того нормативного акта,
относящегося к сфере бюджетного права, который их регулирует.
Еще одной особенностью бюджетных правоотношений выступает, по мнению
некоторых авторов, то, что субъектами этих отношений не выступают
негосударственные юридические лица и граждане. Спрашивается, почему? ведь
каждому очевидна связь этих лиц с бюджетом, хотя бы в силу того, что они
платят налоги, которые идут не куда-нибудь, а именно в бюджет. Ответ
заключается в тех традиционных воззрениях по поводу системы финансового
права, о которых говорилось выше. Согласно этим воззрениям взаимоотношения
данных субъектов с бюджетом опосредуются не бюджетным правом, а институтом,
именуемым Правовое регулирование государственных доходов либо налоговым
правом, которое, якобы, существует вне бюджетного права. В результате
получается, что лицо, непосредственно участвовавшее в формировании доходной
части бюджета, т.е. имеющее с ним денежные отношения, в правовом смысле с
ним ни каких отношениях не состоит, а налоги, главное назначение которых
заключается в снабжении бюджета денежными средствами, его принадлежностью
не являются. Иными словами, бюджет (и как денежный фонд, и как звено
финансовой системы) - это одно, а как институт системы финансового права -
это совсем другое. Все это не укладывается в рамки здравого смысла, но и
свидетельствует о наличии противоречия между содержанием общественного
отношения и его правовой формой: отношение являющееся с экономической точки
зрения бюджетным, признается иным с правовой.
Между тем фактически такого противоречия не существует лишь об
ошибочной квалификации правовой природы данных отношений.
Все становится на свои естественные места, снимая тем самым все
противоречия и недоумения, если признать, что, во-первых, таких разделов,
как Правовое регулирование государственных доходов, Налоговое право и
Правовое регулирование государственных расходов, существующих наряду и
параллельно с бюджетным правом, финансовое право (как отрасль права) не
содержит. Во-вторых, отношения, возникающие в процессе формирования
доходной части бюджета и его расходования, регулируются ничем иным, а
нормами бюджетного права.
Из этого, в частности, вытекает, что налоговые отношения, которые по
своему экономическому содержанию являются разновидностью бюджетных
отношений, такими же выступают с правовой точки зрения. Поэтому той
особенности бюджетных правоотношений, о которой идет речь, просто-напросто
не существует.
Данный вывод следует учитывать при рассмотрении вопроса о субъектах
бюджетных правоотношений.
В целом субъектами бюджетных правоотношений выступают: а) государство в
целом; б) национально-территориальные и административно-территориальные
образования (включая субъектов федерации, если государство является
федеративным); в) представительные и исполнительные органы государственной
власти; г) юридические лица (государственные и негосударственные,
коммерческие и некоммерческие); д) физические лица (граждане, иностранные
граждане и лица без гражданства).
Говоря о субъектах бюджетных правоотношений, следует каждый раз не
упускать из виду два обстоятельства: первое, о каком виде правоотношения
идет речь - материальном или организационном; второе, о каком субъекте
правоотношения идет речь - уполномоченном (в качестве которого выступает
государства или его орган) или обязательном (в качестве которого выступает
лицо, противостоящее в данном правоотношении государственной стороне).4
Начнем с материальных бюджетных правоотношений. В качестве
государственной (и соответственно, управомоченной) стороне этих
правоотношений выступают следующие субъекты: Республики Казахстан
(применительно к республиканскому бюджету) и соответствующие
административно-территориальные единицы (применительно к местным бюджетам).
При этом отметим, что в финансово-правовой литературе в качестве субъекта
говорят не о государстве, а о государственном органе. Такой подход
представляет ошибочным. Управомоченным субъектом материального бюджетного
отношения выступает не только государственный орган, а государство в целом
(Республики Казахстан) либо его территориальное подразделение (область,
город, район и т.п.).
Объясняется это в первую очередь тем, что бюджет является денежным фондом
не того или иного государственного органа, а самого государства
(республиканский бюджет) или соответствующей административно-
территориальные единицы (местный бюджет). Денежные средства,
сосредоточенные в республиканском бюджете входят в состав государственной
казны Республики Казахстан, и находится в республиканской собственности, а
не принадлежит какому-либо государственному органу (например, Министерству
финансов) на праве оперативного управления. То же самое можно сказать и по
поводу местных бюджетов: денежные средства этих бюджетов входят в состав
местной казны, т.е. принадлежат не отдельному государственному органу, а в
целом соответствующей административно-территориальной единице.
Так, государство в целом выступает субъектом отношений государственного
займа. Именно оно выступает в качестве заемщика как сторона
соответствующего договора. Если в соответствии с законодательством того или
иного государства разрешаются местные государственные займы, то субъектом
возникающего при этом бюджетного правоотношения выступает соответствующее
административно-территориальное образование.
Характерной особенностью бюджетных правоотношений выступает то
обстоятельства, что обеими субъектами такого отношения могут выступать
государственные образования. Так, в государствах федерального устройства
бюджетные правоотношения могут возникнуть по схеме федерация -субъект
федерации. В государствах унитарного устройства такие отношения возникают
по схеме государство в целом - административно-территориальное
образование (например, республика - область). Бюджетные правоотношения
возникают между вышестоящими и нижестоящими административно -
территориальными единицами (например, по схеме область-район). Такого
рода правоотношения характерны при взаимодействии бюджетов различных
звеньев бюджетной системы.
Но возникает вопрос, в качестве кого же выступают в бюджетных
правоотношениях государственные органы. Отвечая на этот вопрос, следует
сказать, что государство - это сложная система органов. Ни один из них не
может заявить подобно Людовику 14, что Государство - это я. Но каждый из
этих органов, являясь частичкой государство, при осуществлении возложенных
на него функций (и только в этих рамках) может заявить: Я представляю
собой само государство. С другой стороны, государство, будучи сложным
организационным образованием, практически не в состоянии быть
представленным в качестве субъекта бюджетного отношения в целом, т.е. вне
какого-либо своего органа. В итоге государство выступает субъектом
бюджетного отношения, будучи представленным в нем своим соответствующим
органом.
Таким образом государственные органы в бюджетных правоотношениях
выполняют роль представителя государства, действуя от его имени, по его
поручению и в его интересах. Данное представительство основано на договоре,
а на законе, и полномочия государственного органа как представителя
государства в качестве субъекта бюджетного правоотношения определяются не
доверенностью, а компетенцией данного органа.
Отметим также, что в некоторых случаях государство может возложить
обязанности своего представителя в качестве субъекта бюджетного
правоотношения и на негосударственное лицо. В этом случае данное лицо будет
выступать в роли финансового агента государства. Примерно может служить
возложение обязанности по удержанию подоходного налога на лиц, производящих
выплату дохода налогоплательщику. Такие лица выступают в качестве
налогового агента (а в широком значении - финансового агента) государства.
Финансовые агент государства, хотя и не является государственным органом (и
даже может не быть государственным юридическим лицом), но действует от
имени, по поручению и в интересах государства. Представительство
финансового агента может быть основано как на законе (и быть даже
обязательным), так и договоре, быть как безвозмездным, так и платным.
Например, негосударственный (частный) банк может осуществлять функции по
размещению государственного займа.
Представительство государства в качестве субъекта материального
бюджетного отношения опосредовано организационным бюджетным
правоотношением, которое возникает между государством (в лице
соответствующего органа), с одной стороны, и его представителем в бюджетном
правоотношении, с другой.
Кто выступает вторым (обязательным) субъектом материального бюджетного
правоотношения: является оно отношением по формированию бюджета или,
напротив, отношением по его расходованию.
В отношениях по формированию бюджета в качестве такого субъекта обычно
выступают юридические и физические лица - плательщики налогов и других
обязательных платежей в бюджет. В отношениях по расходованию бюджета -
субъекты, которым выделены бюджетные ассигнования. Такими субъектами обычно
являются министерства и ведомства, выступающие в роли распределителей
выделенных им бюджетных средств. В соответствии с бюджетным
законодательством Республики Казахстан они именуются администраторы
бюджетных программ5
Для организационных бюджетных правоотношений более типична картина,
когда отношения возникает между различными государственными органами
(например, по схеме вышестоящий финансовый орган -нижестоящий финансовый
орган). Впрочем, в отношениях по контролю за использованием бюджетных
средств в качестве проверяемого объекта обычно выступают государственные
учреждения - получатели бюджетных ассигнований.
В силу присущего бюджетным правоотношениям признака юридического
неравенства, субъекты этих отношений подразделяются на управомоченных
(властвующих) и обязанных (подчиненных).
В качестве обязательного субъекта бюджетного правоотношения могут
выступать любые из перечисленных субъектов за исключением государства в
целом.
Управомоченным субъектом бюджетного правоотношения, помимо государства,
может быть территориальное образование в лице своего органа, а также тот
или иной государственный орган персонально. Чаще всего им бывает
специализированный финансовый орган государства, выполняющий функции
управления в области бюджета (например, министерство финансов), но может
быть и отраслевое министерство (ведомство).
Для граждан наиболее типичного участие в бюджетных правоотношениях в
качестве налогоплательщика. Кроме того, они могут быть субъектами такой
разновидности бюджетных отношений, как отношения государственного займа,
где они выступают в роли заимодателей.
1.2 Понятие бюджета и бюджетное устройство.
1 . Понятие и признаки бюджета
Важнейшей функцией Министерства финансов Республики Казахстан является
организация работы по составлению бюджета, представляющий собой главный
документ государства.
Бюджет - это расчетная часть и ограничительная смета, роспись доходов и
расходов на определенный период, утверждаемая соответствующим решением как
подлежащая исполнению. Являясь важнейшим инструментом организации и
регулирования предстоящей деятельности, бюджет представляет собой результат
свободно принятого решения, в соответствии, с которым субъект берет на себя
обязательство своевременно сделать выбор необходимых решений,
неукоснительно проводит в жизнь сделанный выбор.
Обязательство сделать выбор проистекает из нехватки ресурсов и
потенциально неограниченным характером потребностей. Бюджет имеет смысл,
если только он проводится в жизнь. Бюджетное принуждение проистекает из
законодательного характера бюджета, из правил государственного финансового
учета и многочисленных видов контроля, которые он предусматривает.
Следует отметить, что несмотря на несколько веков своего существования,
определить, что такое бюджет, отказывается довольно сложным делом. В
советские времена государственный бюджет СССР определяли как основной
финансовый план образования и использования общегосударственного фонда
денежных средств Советского государства. Для того периода данное
определение было вполне приемлемым, поскольку в силу существовавшего тогда
бюджетного устройства все бюджеты, как центральные, так и местные (а их
количество совпадало с количеством административно-территориальных единиц),
объединялись в единый государственный бюджет. Однако бюджетное устройство
страны может быть организовано таким образом, что местные бюджеты в
значительной степени обособлены от центрального. Поэтому утверждение, что
бюджет во всех случаях является общегосударственным фондом, не
соответствует действительности - таковым может быть лишь центральной
(республиканский, федеральный) бюджет, местные бюджеты быть
общегосударственным не могут.
Бюджетный кодекс РК определяет бюджет как централизованный
денежный фонд государства, утверждаемый законом или решениями местных
представительных органов, предназначенный для обеспечения государством
своих функций и создаваемый за счет налогов, сборов, других обязательных
платежей, доходов от операций с капиталом, неналоговых и иных поступлений,
предусмотренных законодательными актами (ст. 1) 6
Данное определение нельзя признать точным по следующим основаниям. Во-
первых, денежный фонд утвердить нельзя - его можно создать, сформировать,
организовать, организовать и т.п. Утверждают не фонд, а финансовый план,
посредством которого этот фонд формируется и распределяется. Во-вторых,
централизованный денежный фонд государства утвердить решениями местных
представительных органов невозможно. Этими решениями утверждаются местные
бюджеты, которые по отношению к республиканскому (т.е. центральному)
бюджету выступают в качестве децентрализованных денежных фондов, поскольку
находятся в распоряжении местных (а не центральных) органов государственной
власти и предназначены для финансирования не общегосударственных
мероприятий, а нужд соответствующих административно-территориальных единиц.
В-третьих, в условиях, когда бюджетная система государства построена на
принципе самостоятельности и автономности бюджетов, говорить о том, что
бюджет при всех обстоятельствах выступает в качестве "централизованного
денежного фонда" нет оснований.
Вряд ли можно признать удачным и такое определение, согласно которому
бюджет-это форма образования и расходования фонда денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства..
Во-первых, совершенно непонятно, почему бюджет эта форма, тем более
таких финансовых операций, как образование и расходование некоего фонда
денежных средств. В материальном смысле бюджет это не форма, а сам
фонд денежных средств. Во-вторых, данное определение можно отнести к
любому государственному денежному фонду, поскольку все они
предназначены "для финансового обеспечения задач и функций государства".
Комментируя вышеприведенные определения, необходимо признать, что в
условиях построения бюджетной системы на принципе автономности, когда
существует центральный и местный бюджеты, функционирующие
самостоятельно, определить бюджет через категории
общегосударственный, централизованный и тому подобный фонд
денежных средств невозможно, поскольку есть бюджеты
общегосударственные, централизованные (например, республиканский в
Казахстане, федеральный в США, ФРГ, России), предназначенные для
финансирования общегосударственных потребностей, и местные,
децентрализованные, за счет которых покрываются нужды административно-
территориальных единиц (областей, городов, районов и т.д.). В равной мере,
признак финансирования задач и функций государства явно недостаточен для
отличия бюджета от других денежных фондов, входящих в состав финансовой
системы государства. В то же время следует иметь в виду, что
любой бюджет, хоть центральный, хоть местный, предназначен для обеспечения
задач и функций государства, поскольку местные нужды - это тоже нужды
государства и все бюджеты являются государственными денежными фондами.
В российском законодательстве используется консолидированный бюджет.
Для управления делами России в целом, а также ее территориальных
подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства
аккумулируются в рамках данной территории через действующие на бюджеты. Это
имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и
нижестоящими органами власти. Поэтому составляется консолидированные
бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и
свода бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет
Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет Российской Федерации,
объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате
в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до
местных, действующие на территории страны.
В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство ввело и
другое - минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного
бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев
бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально
необходимые расходы, гарантируемые соответствующими органами власти. Это
определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.
Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их
минимальной бюджетной обеспеченности - важное условие выполнения
государством своих социальных обязанностей перед гражданами по
государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению
бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.
Характерными признаками бюджета (любого вида - центрального и местного)
и отличает его от других денежных фондов: специальных внебюджетных,
отраслевых, децентрализованных.
В отличие от всех других денежных фондов - так сложилось исторически -
является, во-первых, основным государственным денежным фондом. Если речь
идет о центральном бюджете, то он является основным на уровне государства в
целом, если о местном, то он является основным на уровне соответствующей
административно-территориальной единицы. Во-вторых, бюджет носит
универсальный характер: он предназначен для финансирования
общегосударственных потребностей (центральной - на уровне всего
государства, обозначенной в качестве его административно-территориальной
единицы). Скажем, если на местные бюджеты возложена задача финансирования
среднего образования, то естественно, что местный бюджет в данном случае
будет финансировать функцию, имеющие
общегосударственное значение. Иные государственные денежные фонды
предназначен для финансирования строго определенной функции
государства (например, фонд занятости предназначен для финансирования
функции государства, связанной оказанием помощи безработным
гражданам), либо для финансирования деятельности определенного субъекта
(например, денежные фонды государственных предприятий
предназначенных для финансирования деятельности данных предприятий).
Таким образом, признаками, отличающими бюджет от других
государственных денежных фондов, выступает, во-первых, его величина -он
является крупнейшим и основным денежным фондом как на вертикальном,
так и горизонтальном срезе финансовой системы, во-вторых, его
предназначение - он призван финансировать общие задачи и функции
государства, (общегосударственные потребности - если речь идет вести о
центральном бюджете государства, потребности местного значения - если речь
вести о бюджете административно-территориальной единицы), т.е. бюджет,
независимо от того, является он центральным или местным, всегда выступает в
качестве универсального денежного фонда государства.
Для уяснения сущности бюджета, отметим. Что бюджет - это сложное
явление, имеющее несколько значений, обозначающих ту или иную его
характерную черту.
В соответствии с этим термин бюджет имеет несколько значений и
употребляется в разных смыслах. Так, выделяют значение бюджета:
а) в материальном смысле;
б) как экономическая категория;
в) в финансово-организационном смысле;
г) как правовая категория.
В материальном смысле бюджет - это государственный денежный фонд. Этот
фонд предназначен для финансирования задач и функций государства общего
значения на центральном уровне финансовой системы государства (центральный
бюджет) и местных уровнях (местные бюджеты). Бюджет является основным и
крупнейшим в суммарном выражении денежный фонд для всех уровней финансовой
системы государства. Как экономическая категория - это финансовый план
формирования и распределения создаваемого на центральном и местных уровнях
государственного денежного фонда, предназначенного для задач и функций
государства общего значения. В системе финансовых планов бюджет выступает
основным финансовым планом, так как он посвящен крупнейшему в системе
финансов (централизованных или местных) денежному фонду. В этом смысле
бюджет - это система государственных доходов и расходов.
Как правовая категория - это финансово-правовой акт, посредством
которого утверждается финансовый план формирования и распределения
создаваемого на центральном и местных уровнях государственного
денежного фонда, предназначенного для
финансирования общегосударственных задач и функций.
Правовая форма, в которые облегается бюджет как финансовый план,
предопределяется тем, о каком бюджете - республиканском или местном -идет
речь. Республиканский бюджет утверждается законом Парламента Республики
Казахстан, местный бюджет - решение маслихата. Чрезвычайный бюджет
утверждается указам Президента Республики Казахстан..7
Как финансово-экономический институт, являющийся звеном
финансовой системы государства, бюджет выражает общегосударственные
финансы, формируемые на центральном и местных уровнях. Бюджетное
законодательство Республики Казахстан выделяет две
разновидности бюджетов: утвержденный бюджет и уточненный бюджет.
Утвержденный бюджет - это бюджет на соответствующий финансовый год,
утвержденный Парламентом республики Казахстан или соответствующими
представительными органами.
Уточненный бюджет - это бюджет на текущий финансовый год, утвержденный
Парламентом Республики Казахстан или соответствующими представительными
органами с учетом изменений, внесенных в ходе его исполнения.
Категория, как чрезвычайный государственный бюджет - это вводимый на
территории страны решением Президента Республики Казахстан бюджет, который
включает в себя, в случае необходимости, все финансовые ресурсы
государства. На время действия чрезвычайного бюджета прекращается действие
закона о республиканском бюджете и решений о бюджетах всех уровней.
О принятии чрезвычайного бюджета является введение по решению
Президента Республики Казахстан чрезвычайного положения в Республике
Казахстан или значительный экономический и финансовый ущерб, нанесенный
экономике в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера, имеющих глобальный характер распространения. Определенный
интерес представляет вопрос о соотношении понятий бюджет и казна.
В соответствии со статьей 192 Гражданского кодекса государственную казну
Республики Казахстан составляют средства республиканского бюджета,
золотовалютный запас и алмазный фонд, природные ресурсы, находящиеся в
государственной собственности (земля, ее недра, воды, растительный и
животный мир и т.п.), и иное государственное имущество, не закрепленное за
государственными юридическими лицами.8
Местную казну - составляют средства местного бюджета и иное коммунальное
имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами.
Таким образом, бюджет является частью казны (республиканский
бюджет - частью государственной казны Республики Казахстан, местный -
частью местной казны) и в основном выражает ее денежную
составляющую. Следовательно, применительно к финансовому устройству
Казахстан понятие казна, шире понятия бюджет.
Значение бюджета определяется тем местом, которое занимает в финансовой
системе государства. А там бюджет является основным по значимости,
крупнейшим в суммарном исчислении и ключевым по отношению к другим звеньям
финансовой системы. Доходы бюджета служат финансовой основой деятельности
государства, расходы бюджета обеспечивают удовлетворение
общегосударственных потребностей или, используя зарубежную терминологию,
социальные потребности общего значения.
За счет бюджетных средств содержится государственный аппарат,
финансируются расходы, связанные с обеспечением безопасности и обороны
страны. Бюджетные ресурсы направляются на финансирование экономических
программ и укрепление научно-технического потенциала страны, что
способствует развитию производительных сил общества. Бюджет является одним
из главных инструментариев, посредством которого государство проводит свою
финансовую политику и осуществляет решение стоящих перед ним задач.
Бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.
Согласно Бюджетного кодекса РК бюджет имеет определенную структуру,
которая состоит из:
1) поступлений, именно:
а) доходов;
б) полученных официальных трансфертов (грантов);
в) погашения основного долга по ранее выданным из бюджета кредитам;
расходов и кредитования;
дефицита (профицита) бюджета;
4)финансирования дефицита (использования профицита) бюджета.9
Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года № 548,
в главе 3 статье 12 рассматривает следующую структуру бюджета:
1. Поступлениями бюджета являются доходы, погашение бюджетных
кредитов, поступления от продажи финансовых активов государства, а также
государственные займы.
2. Расходами бюджета являются затраты, бюджетные кредиты,
приобретение финансовых активов, погашение основного долга по займам.
1. Структура бюджета состоит из следующих разделов:
1) доходы:
налоговые поступления;
неналоговые поступления;
поступления от продажи основного капитала;
поступления официальных трансфертов;
2) затраты;
3) операционное сальдо;
4) чистое бюджетное кредитование:
бюджетные кредиты;
погашение бюджетных кредитов;
5) сальдо по операциям с финансовыми активами:
приобретение финансовых активов;
поступления от продажи финансовых активов государства;
6) дефицит (профицит) бюджета;
7) финансирование дефицита (использование профицита) бюджета:
поступление займов;
погашение займов;
движение остатков бюджетных средств.
2. Утверждение бюджетов и формирование отчетов об
исполнении бюджетов осуществляются по структуре, указанной выше.
Для понимания сущности бюджетного регулирования необходимо раскрыть
значение таких категорий, как профицит бюджета и дефицит бюджета.
Профицит бюджета - это превышение доходов над расходами бюджета, а
дефицит бюджета - это превышение расходов над доходами.
Закон О бюджетной системе дает этим понятием несколько более сложное
определение.
Профицит бюджета - это превышение общей суммы поступлений в бюджет
над объемом расходов и выделяемых на возвратной основе кредитов.
Дефицит бюджета - это превышение объема расходов и выделенных из
бюджета на возвратной основе кредитов над общей суммой поступлений в
бюджет.
Дефицит бюджета является отрицательным фактором, профицит
-
рассматривается как положительное явление, поскольку оно свидетельствует
о финансовом благополучии государства и нормальной организации
бюджетного планирования.10
Бюджетное устройство
Правовые основы бюджетного устройства - это институт общей части
бюджетного права, устанавливающий организационное строение бюджетной
системы государства и взаимодействие ее составных частей в виде бюджетов
различных видов.
Сразу же отметим, место этому институту в общей части бюджетного права,
поскольку, во-первых, бюджетное устройство - это материальная основа всего
бюджетного права. Во-вторых, нормы права, формирующие данный правовой
институт, в силу своей изначальности носят общий характер и имеет выход
на все другие институты бюджетного права. Например, положения, касающиеся
разграничения доходов и расходов между различными звеньями бюджетной
системы, лежат в основе таких институтов особенной части бюджетного права,
как Правовое регулирование доходов бюджетов и Правовое регулирование
расходов бюджетов.
Институт под такими названием обозначен почти во всех представленных в
литературе системах бюджетного права. Однако анализ точек зрения
показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.
Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию
бюджетная система, под которой в свою очередь понимается совокупность
бюджетов различных видов. Другие - включают в состав бюджетного устройства
не только бюджетную систему, но и принципы ее построения. Третьи - включают
в состав бюджетного устройства еще и порядок разграничения доходов и
расходов между отдельными звеньями бюджетной системы. Четвертые - понимают
под бюджетным устройством организацию бюджетной системы, принципы ее
построения, взаимосвязь между отдельными бюджетными и порядок распределения
доходов и расходов между ними. Пятые - полагают, что бюджетное устройство
входит также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения
бюджета, т.е. то, что финансово-правовой литературе именуется бюджетным
процессом. В результате понятием бюджетное устройство охватывается по
существу предмет всего бюджетного права. Шестые - отождествляют бюджетное
устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные
функции в области бюджета. По поводу последней точки зрения сразу же
отметить, что сводить бюджетную систему (а равно бюджетное устройство) к
системе государственных органов, обладающих бюджетными полномочиями, нет
никаких оснований. Понятие бюджетная система - это достаточно устойчивая
научная категория, традиционно обозначающая систему бюджетов. В этом же
смысле она употребляется и текстах финансово-правовых актов.
Таким образом, взгляды по поводу того, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Актуальность этой темы в том, что бюджетное право - это не просто
институт финансового права (хотя бы даже и крупный), а совокупность
институтов, особый раздел (подотрасль) права. Собственно, именно бюджетное
право послужило причиной для членения финансового права не только на
институты, но и на более крупные правовые образования - части, разделы,
подотрасли.
Бюджету как звену финансовой системы государства посвящено специальное
правовое образование, традиционно именуемое бюджетное право. Рассмотрение
бюджетного право целесообразно начать с рассмотрения вопроса о том, какое
место оно занимает в системе права вообще, в системе финансового права в
частности.
В условиях перехода к рынку одной из основных проблем является
комплексное управление финансовыми ресурсами государства. В решении этой
задачи особое место занимает бюджетная система республики. Существовавшая в
республике до 1997 года бюджетная система сохраняла практически все свои
свойства, весьма необходимые командной системе управления и ею порожденные,
т. е. почти полную оторванность от состояния экономики, от обратного
воздействия результатов деятельности всей экономической системы на саму
экономическую систему, что, как известно, в конечном итоге отражается на
состоянии бюджета и на развитии экономики.
Также актуальность этой темы в том, что бюджетное право является
важнейшим и сложно составным разделом (подотраслью) особенной части
финансового права, занимает там первое место.
Термин бюджет происходит от старинного нормандского слова bougette
(возможно от латинского от bulga), означающего карман, сумку, кожаный
мешок. От него произошло bugete, которым англичане обозначали кожаный мешок
(затем портфель), содержащий документы (счета), касающиеся государственных
доходов и расходов. Отсюда выражение "открыть бюджет", что означало
представление этих документов на утверждение парламента.
Позднее этим словом стали обозначать речь канцлера казначейства,
посвященную финансовым делам государства, а с конца XVIII века - уже сам
документ, содержащий роспись доходов и расходов государства. В настоящее
время слово "бюджет" употребляют для обозначения любого денежного
хозяйства. Поэтому говорят о бюджете государства, бюджете организации и
даже отдельного лица и семьи. Во всяком случае, широко употребляемое в быту
выражение семейный бюджет никого не удивит и каждому оно будет понятно.
Цель данной работы - исследовать проблему бюджетного права в целом как
единую общетеоретическую, рассмотреть ее с разных точек зрения разных
авторов.
Задача данной работы показать основные способы решения проблем
имеющихся в бюджетном праве.
Глава 1. Понятие предмет бюджетного права.
По поводу понятия бюджетного права следует сказать, что в юридической
литературе существует не менее полутора десятков его определений. Их
массовость позволяет даже выявить определенные закономерности и
распределить имеющиеся точки зрения по трем группам.
Первая группа авторов в основу определения бюджетного права кладет
бюджет в его организационном значении, то есть как основной финансовый
план. Например, М.А. Гуревич пишет: бюджетное право регулирует обширный
круг финансовых отношений, возникающий в процессе составления, утверждения,
исполнение основного государственного финансового плана - бюджета.1
Вторые в основу кладут бюджет его материальном значении, т.е. как фонд
денежных средств. Так, Н. И. Химичева дает следующее определение:
бюджетное право - это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из
юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в
связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов,
сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.
Однако сама же Н. И. Химичева довольно критически относится к своему
определению, отмечая, что оно недостаточно четко определяет пределы
регулирования бюджетного права. Оно позволяет, пишет она, -трактовать его
очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные,
но и другие, связанные с бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых
платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и
организациями и др.). Насколько обоснованна эта самокритика, мы
остановимся чуть ниже. Здесь отметим, что кроме приведенного выше, Н.И.
Химичева дает еще одно определение бюджетного права, основанное на
перечислении тех институтов, которые входят в его состав.
И это составляет суть третьего подхода, применяемого при определении
бюджетного право. При этом обычно называются следующие институты: а)
бюджетное устройство; б) перечень бюджетных доходов и расходов, порядок
распределения их между отдельными видами бюджетов; в) компетенция
государства и его территориальных образований в области бюджета; г)
бюджетный процесс.
Коренным недостатком приведенных определений (независимо от способа
раскрытия предмета бюджетного права) является, по нашему мнению, то, что
формулируется исходя из презумпции параллельного существования с бюджетным
правом таких разделов финансового права, как Правовое регулирование
государственных доходов, Налоговое право и Правовое регулирование
государственных расходов. Признание
существование такого рода разделов (институтов) финансового права требует
изъятие из бюджетного права норм, касающихся доходов и расходов бюджета, и
передачи их в названные разделы. Между тем расходныеи доходные
отношения представляют собой суть финансово- экономичного института,
являющегося звеном финансовой системы, и эти отношения выступают в
качестве предмета того финансово- правового института, которое выражает
это звено в качестве раздела особенной части финансового права. Извлечение
из бюджетного права норм, регулирующих доходы и расходы бюджета,
фактически означает от самого бюджета как денежного фонда. Но бюджет без
своих доходов и расходов, как, впрочем и любой другой денежный фонд, с
трудом воспринимается даже в качестве теоретической абстракции.
Чувствуя искусственность подобной конструкции, некоторые авторы
пытались ее видоизменить. Так, известный специалист в области бюджетного
права М.И. Пискотин, правильно задав вопрос: Можно ли игнорировать тот
факт, что бюджет- это прежде всего доходы и расходы? Ведь все остальное
существует ради них и подчинено им,- пришел к выводу, что в широком
смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие
государственные доходы и расходы, и что материально- бюджетное право
содержит два специальных раздела, посвященных некоторым вопросам доходов и
расходов государственного бюджета
Казалось бы, поставлено под сомнение существование институтов
финансового права, посвященных государственным доходам и государственным
расходами напрашивается естественный вывод: поскольку доходы и расходы
всегда связаны с определенным фондом денежных средств, то регулирующие их
правовые нормы должны входить в состав того финансово- правового института,
который опосредует данный фонд. Применительно к рассматриваемому случаю это
бы означало, что нормы, регулирующие доходы и расходы бюджета, входят в
состав бюджетного права. Однако, по существу подведя читателя к такому
выводу ,сам М.И. Пискотин не стал ломать устоявшуюся традицию и остался
верен мнению, что нормы налогового права, регулирующего основной вид
бюджетных доходов -налоги, к бюджетному праву не относится..2
Попытку пересмотреть устоявшееся мнение, причем, даже более
радикальную, предпринимал в свое время и другой выдающийся специалист в
области финансового права С.Д. Цыпкин. При анализе системы отрасли
финансового права, он отмечал: мы не можем забывать, что финансово-
правовые институты, являясь частью надстройки, в принципе соответствуют
основным звеньям финансовой системы как части базисных отношений и поэтому
обязаны исходить из наличия единого звена финансовой системы
Государственного бюджета СССР, объединяющего доходы и расходы
общегосударственного централизованного денежного фонда. Отсюда неминуемо
следует признание соответствующих совокупностей правовых норм институтами
(подразделами) бюджетного права.
С этим можно полностью согласиться. Однако и он не решился отказаться
от традиционных воззрений и в дальнейшем, освещая отдельные виды финансово-
правовых институтов, рассматривает институт доходов государственного
бюджета и институт расходов государственного бюджета отдельно от институтов
самого бюджетного права и в этом проявляется определенная
непоследовательность - из всех предыдущих рассуждений вытекает, что
институты связанные с доходами и расходами бюджета, являются частью
бюджетного права.
Что касается налогового права, то и здесь следует отметить, что оно в
системе отрасли финансово- правового института, существующего наряду и
параллельно с бюджетным правом, т.к. налоги всегда являются видом дохода
бюджета или иного фонда денежных средств. Иначе говоря, налоги выступают
элементом того финансово - экономического (и соответственно - финансово
-правового) института, которым данный фонд опосредован. Так, если налоги
выступают разновидностью дохода бюджета, то соответствующие отношения,
подобно другим доходным бюджетным отношениям, выступают предметом
бюджетного права.
Итак, бюджет как денежный фонд (т.е. понимаемый в материальном смысле)
не существует вне своих доходов и расходов. Рассматриваемый в качестве
основного финансового плана (организационное значение бюджета), он также
состоит из двух разделов: доходной и расходной частей. Будучи институтом
финансовой системы (т.е. понимаемый в экономическом смысле), бюджет
включает в себя и те экономические отношения, которые связаны с доходами и
расходами этого государственного денежного фонда. Бюджетное право (как
правовое образование) имеет своим предметом все экономические отношения,
которые охватывают бюджет как экономический институт. Признание доходных
и расходных отношений бюджета предметом не бюджетного права, а иных
правовых институтов означало бы его исчезновение. Но коль скоро бюджет
существует, то подобная правовая конструкция является плодом теоретического
заблуждения.
В свете связанного представляется наиболее предпочтительным второй из
приведенных выше вариантов определения бюджетного права, где его предметом
признаются отношения, возникающие в связи с образованием, распределения и
использованием бюджета.
Данное определение можно было бы считать правильным, если бы не два
обстоятельства. Первое касается отношений по использованию бюджетов. Как
уже отмечалось, сам бюджет, представленный соответствующим государственным
органом, в товарно-денежные и им подобные отношения, через которые
осуществляется использование денежных средств, не вступает. Он лишь
выделяет деньги тем или иным субъектам для такого использования, которое
осуществляется ими через отношения, не являющиеся ни финансовыми,
ни бюджетными.
Но тогда речь следует вести уже не о бюджете, а об использовании каких-
либо других -децентрализованных денежных фондов. Другими словами, термин
использование можно применять лишь в том случае, когда денежные средства
того или иного фонда расходуются на оплату товаров, работ, услуг. И коль
скоро средства бюджета в такой форме не используются (они лишь выделяются в
другие фонды для целей такого использования), то данный термин к бюджету
неприменим. Расходование денежных средств бюджета происходит лишь в одной
форме - путем распределения.
Другое дело, что государству не безразлично, каким образом
осуществляется фактическое использование тех денежных средств, которое оно
выделило тем или иным субъектам. Для этого оно проводит различные
мероприятия, направленные на организацию использования бюджетных средств.
Эти отношения будут бюджетными, причем, относятся они к организационным.
Поэтому в данном случае правильней было бы говорить именно о такого рода
отношениях.
Второе обстоятельство связанно с тем, что рассматриваемое определение
охватывает лишь те отношения, которые являются материальными бюджетными
отношениями, но не охватывает организационных бюджетных отношений. Между
тем это довольно значительный пласт бюджетных отношений.
Наконец, данное определение должно браться, что называется в чистом
виде и без каких-либо оговорок, продиктованным стремлением вывести из-под
бюджетного права отношения, связанные с расходами и доходами бюджета.
На основании изложенного бюджетное право можно определить следующим
образом: что раздел особенной части финансового права, регулирующий
отношения, возникающие в процессе организации бюджетного устройства, а
также в связи с формированием, распределением и организацией использования
центрального и местных бюджетов.
Предметом бюджетного права выступают общественные отношения,
возникающие в процессе бюджетной деятельности государства, т.е.
организационные и материальные бюджетные отношения.
1.1.Бюджетные отношения и их характеристика.
Бюджетные отношения регулируются нормами бюджетного права.
Общественные бюджетные правоотношения, будучи урегулированными
нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений.
Таким образом, бюджетные правоотношения - это общественные отношения,
возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и
урегулированные нормами бюджетного права.
Для бюджетных правоотношений характерны следующие признаки:
1) они возникают в процессе бюджетной деятельности государства,
т.е. деятельности по формированию бюджетного устройства, а
также в связи с формированием, распределением и организацией
использования центрального и местного бюджетов;
2) являются продуктом правового регулирования
государством общественных (экономических и организационных)
бюджетных отношений;
3) материальным объектом бюджетных правоотношений выступают
деньги или денежные обязательства, являющиеся средством либо
формированием бюджета, либо его расходования в
форме распределения;
4) обязательным субъектом материального
бюджетного правоотношения выступает либо государство в целом
(если речь идет о республиканском бюджете), либо
соответствующая административно- территориальная единица (если
речь идет о местном бюджете) представленные
соответствующим государственным органом или иным лицом.
Государственные органы могут выступать в качестве
самостоятельного субъекта
организационных бюджетных правоотношений;
5) бюджетные правоотношения (как материальные, так
и организационные) носят государственно-властный характер.
В дополнение к сказанному следует отметить, что в литературе отмечается
следующая особенность бюджетных отношений: они длятся в течении одного года
и прекращаются по его окончании. Объясняется это тем, что ровно год
действует акт об утверждении бюджета, в связи с чем существует такое
понятие, как бюджетный год.3
С этим в принципе можно согласиться если имеются в виду материальные
бюджетные правоотношения, которые основаны на акте об утверждении бюджета.
Однако, в области планирования бюджета могут действовать не только годовые,
но и более длительные акты. Например, местные представительные органы
утверждают долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных
бюджетов в бюджеты районов (городов), и бюджетных изъятий, передаваемых из
бюджетов районов (городов) в областные бюджеты. Во-вторых, бюджетные
правоотношения нельзя сводить лишь к тем которые вытекают из конкретного
акта планирования, посвященного конкретному бюджету. Имеются отношения,
носящие фундаментальный характер. Например, правоотношения, которые связаны
с формированием бюджетной системы, установлением компетенции государства и
административно-территориальный образований в качестве субъектов бюджетных
отношений, а также органов государственной власти в области бюджета,
определением порядка бюджетного планирования, установлением постоянно
закрепленных доходов отдельных звеньев бюджетной системы и.д. Такого рода
отношения носят неопределенно длительный срок, так как регулируются актами
бюджетного законодательства, носящими нормативный характер. Таковыми
являются многие организационные бюджетные правоотношения.
Таким образом, бюджетные правоотношения нельзя сводить к годовым
отношениям, возникающим на основе годового финансового плана. Они, как и
все другие финансовые отношения, могут быть и разовыми, связанными со
сроком действия того или иного финансового акта (т.е. квартальными,
годовыми, трехлетними и т.п.), но могут носить и неопределенно-длительный
характер, т.е. соответствовать сроку действия того нормативного акта,
относящегося к сфере бюджетного права, который их регулирует.
Еще одной особенностью бюджетных правоотношений выступает, по мнению
некоторых авторов, то, что субъектами этих отношений не выступают
негосударственные юридические лица и граждане. Спрашивается, почему? ведь
каждому очевидна связь этих лиц с бюджетом, хотя бы в силу того, что они
платят налоги, которые идут не куда-нибудь, а именно в бюджет. Ответ
заключается в тех традиционных воззрениях по поводу системы финансового
права, о которых говорилось выше. Согласно этим воззрениям взаимоотношения
данных субъектов с бюджетом опосредуются не бюджетным правом, а институтом,
именуемым Правовое регулирование государственных доходов либо налоговым
правом, которое, якобы, существует вне бюджетного права. В результате
получается, что лицо, непосредственно участвовавшее в формировании доходной
части бюджета, т.е. имеющее с ним денежные отношения, в правовом смысле с
ним ни каких отношениях не состоит, а налоги, главное назначение которых
заключается в снабжении бюджета денежными средствами, его принадлежностью
не являются. Иными словами, бюджет (и как денежный фонд, и как звено
финансовой системы) - это одно, а как институт системы финансового права -
это совсем другое. Все это не укладывается в рамки здравого смысла, но и
свидетельствует о наличии противоречия между содержанием общественного
отношения и его правовой формой: отношение являющееся с экономической точки
зрения бюджетным, признается иным с правовой.
Между тем фактически такого противоречия не существует лишь об
ошибочной квалификации правовой природы данных отношений.
Все становится на свои естественные места, снимая тем самым все
противоречия и недоумения, если признать, что, во-первых, таких разделов,
как Правовое регулирование государственных доходов, Налоговое право и
Правовое регулирование государственных расходов, существующих наряду и
параллельно с бюджетным правом, финансовое право (как отрасль права) не
содержит. Во-вторых, отношения, возникающие в процессе формирования
доходной части бюджета и его расходования, регулируются ничем иным, а
нормами бюджетного права.
Из этого, в частности, вытекает, что налоговые отношения, которые по
своему экономическому содержанию являются разновидностью бюджетных
отношений, такими же выступают с правовой точки зрения. Поэтому той
особенности бюджетных правоотношений, о которой идет речь, просто-напросто
не существует.
Данный вывод следует учитывать при рассмотрении вопроса о субъектах
бюджетных правоотношений.
В целом субъектами бюджетных правоотношений выступают: а) государство в
целом; б) национально-территориальные и административно-территориальные
образования (включая субъектов федерации, если государство является
федеративным); в) представительные и исполнительные органы государственной
власти; г) юридические лица (государственные и негосударственные,
коммерческие и некоммерческие); д) физические лица (граждане, иностранные
граждане и лица без гражданства).
Говоря о субъектах бюджетных правоотношений, следует каждый раз не
упускать из виду два обстоятельства: первое, о каком виде правоотношения
идет речь - материальном или организационном; второе, о каком субъекте
правоотношения идет речь - уполномоченном (в качестве которого выступает
государства или его орган) или обязательном (в качестве которого выступает
лицо, противостоящее в данном правоотношении государственной стороне).4
Начнем с материальных бюджетных правоотношений. В качестве
государственной (и соответственно, управомоченной) стороне этих
правоотношений выступают следующие субъекты: Республики Казахстан
(применительно к республиканскому бюджету) и соответствующие
административно-территориальные единицы (применительно к местным бюджетам).
При этом отметим, что в финансово-правовой литературе в качестве субъекта
говорят не о государстве, а о государственном органе. Такой подход
представляет ошибочным. Управомоченным субъектом материального бюджетного
отношения выступает не только государственный орган, а государство в целом
(Республики Казахстан) либо его территориальное подразделение (область,
город, район и т.п.).
Объясняется это в первую очередь тем, что бюджет является денежным фондом
не того или иного государственного органа, а самого государства
(республиканский бюджет) или соответствующей административно-
территориальные единицы (местный бюджет). Денежные средства,
сосредоточенные в республиканском бюджете входят в состав государственной
казны Республики Казахстан, и находится в республиканской собственности, а
не принадлежит какому-либо государственному органу (например, Министерству
финансов) на праве оперативного управления. То же самое можно сказать и по
поводу местных бюджетов: денежные средства этих бюджетов входят в состав
местной казны, т.е. принадлежат не отдельному государственному органу, а в
целом соответствующей административно-территориальной единице.
Так, государство в целом выступает субъектом отношений государственного
займа. Именно оно выступает в качестве заемщика как сторона
соответствующего договора. Если в соответствии с законодательством того или
иного государства разрешаются местные государственные займы, то субъектом
возникающего при этом бюджетного правоотношения выступает соответствующее
административно-территориальное образование.
Характерной особенностью бюджетных правоотношений выступает то
обстоятельства, что обеими субъектами такого отношения могут выступать
государственные образования. Так, в государствах федерального устройства
бюджетные правоотношения могут возникнуть по схеме федерация -субъект
федерации. В государствах унитарного устройства такие отношения возникают
по схеме государство в целом - административно-территориальное
образование (например, республика - область). Бюджетные правоотношения
возникают между вышестоящими и нижестоящими административно -
территориальными единицами (например, по схеме область-район). Такого
рода правоотношения характерны при взаимодействии бюджетов различных
звеньев бюджетной системы.
Но возникает вопрос, в качестве кого же выступают в бюджетных
правоотношениях государственные органы. Отвечая на этот вопрос, следует
сказать, что государство - это сложная система органов. Ни один из них не
может заявить подобно Людовику 14, что Государство - это я. Но каждый из
этих органов, являясь частичкой государство, при осуществлении возложенных
на него функций (и только в этих рамках) может заявить: Я представляю
собой само государство. С другой стороны, государство, будучи сложным
организационным образованием, практически не в состоянии быть
представленным в качестве субъекта бюджетного отношения в целом, т.е. вне
какого-либо своего органа. В итоге государство выступает субъектом
бюджетного отношения, будучи представленным в нем своим соответствующим
органом.
Таким образом государственные органы в бюджетных правоотношениях
выполняют роль представителя государства, действуя от его имени, по его
поручению и в его интересах. Данное представительство основано на договоре,
а на законе, и полномочия государственного органа как представителя
государства в качестве субъекта бюджетного правоотношения определяются не
доверенностью, а компетенцией данного органа.
Отметим также, что в некоторых случаях государство может возложить
обязанности своего представителя в качестве субъекта бюджетного
правоотношения и на негосударственное лицо. В этом случае данное лицо будет
выступать в роли финансового агента государства. Примерно может служить
возложение обязанности по удержанию подоходного налога на лиц, производящих
выплату дохода налогоплательщику. Такие лица выступают в качестве
налогового агента (а в широком значении - финансового агента) государства.
Финансовые агент государства, хотя и не является государственным органом (и
даже может не быть государственным юридическим лицом), но действует от
имени, по поручению и в интересах государства. Представительство
финансового агента может быть основано как на законе (и быть даже
обязательным), так и договоре, быть как безвозмездным, так и платным.
Например, негосударственный (частный) банк может осуществлять функции по
размещению государственного займа.
Представительство государства в качестве субъекта материального
бюджетного отношения опосредовано организационным бюджетным
правоотношением, которое возникает между государством (в лице
соответствующего органа), с одной стороны, и его представителем в бюджетном
правоотношении, с другой.
Кто выступает вторым (обязательным) субъектом материального бюджетного
правоотношения: является оно отношением по формированию бюджета или,
напротив, отношением по его расходованию.
В отношениях по формированию бюджета в качестве такого субъекта обычно
выступают юридические и физические лица - плательщики налогов и других
обязательных платежей в бюджет. В отношениях по расходованию бюджета -
субъекты, которым выделены бюджетные ассигнования. Такими субъектами обычно
являются министерства и ведомства, выступающие в роли распределителей
выделенных им бюджетных средств. В соответствии с бюджетным
законодательством Республики Казахстан они именуются администраторы
бюджетных программ5
Для организационных бюджетных правоотношений более типична картина,
когда отношения возникает между различными государственными органами
(например, по схеме вышестоящий финансовый орган -нижестоящий финансовый
орган). Впрочем, в отношениях по контролю за использованием бюджетных
средств в качестве проверяемого объекта обычно выступают государственные
учреждения - получатели бюджетных ассигнований.
В силу присущего бюджетным правоотношениям признака юридического
неравенства, субъекты этих отношений подразделяются на управомоченных
(властвующих) и обязанных (подчиненных).
В качестве обязательного субъекта бюджетного правоотношения могут
выступать любые из перечисленных субъектов за исключением государства в
целом.
Управомоченным субъектом бюджетного правоотношения, помимо государства,
может быть территориальное образование в лице своего органа, а также тот
или иной государственный орган персонально. Чаще всего им бывает
специализированный финансовый орган государства, выполняющий функции
управления в области бюджета (например, министерство финансов), но может
быть и отраслевое министерство (ведомство).
Для граждан наиболее типичного участие в бюджетных правоотношениях в
качестве налогоплательщика. Кроме того, они могут быть субъектами такой
разновидности бюджетных отношений, как отношения государственного займа,
где они выступают в роли заимодателей.
1.2 Понятие бюджета и бюджетное устройство.
1 . Понятие и признаки бюджета
Важнейшей функцией Министерства финансов Республики Казахстан является
организация работы по составлению бюджета, представляющий собой главный
документ государства.
Бюджет - это расчетная часть и ограничительная смета, роспись доходов и
расходов на определенный период, утверждаемая соответствующим решением как
подлежащая исполнению. Являясь важнейшим инструментом организации и
регулирования предстоящей деятельности, бюджет представляет собой результат
свободно принятого решения, в соответствии, с которым субъект берет на себя
обязательство своевременно сделать выбор необходимых решений,
неукоснительно проводит в жизнь сделанный выбор.
Обязательство сделать выбор проистекает из нехватки ресурсов и
потенциально неограниченным характером потребностей. Бюджет имеет смысл,
если только он проводится в жизнь. Бюджетное принуждение проистекает из
законодательного характера бюджета, из правил государственного финансового
учета и многочисленных видов контроля, которые он предусматривает.
Следует отметить, что несмотря на несколько веков своего существования,
определить, что такое бюджет, отказывается довольно сложным делом. В
советские времена государственный бюджет СССР определяли как основной
финансовый план образования и использования общегосударственного фонда
денежных средств Советского государства. Для того периода данное
определение было вполне приемлемым, поскольку в силу существовавшего тогда
бюджетного устройства все бюджеты, как центральные, так и местные (а их
количество совпадало с количеством административно-территориальных единиц),
объединялись в единый государственный бюджет. Однако бюджетное устройство
страны может быть организовано таким образом, что местные бюджеты в
значительной степени обособлены от центрального. Поэтому утверждение, что
бюджет во всех случаях является общегосударственным фондом, не
соответствует действительности - таковым может быть лишь центральной
(республиканский, федеральный) бюджет, местные бюджеты быть
общегосударственным не могут.
Бюджетный кодекс РК определяет бюджет как централизованный
денежный фонд государства, утверждаемый законом или решениями местных
представительных органов, предназначенный для обеспечения государством
своих функций и создаваемый за счет налогов, сборов, других обязательных
платежей, доходов от операций с капиталом, неналоговых и иных поступлений,
предусмотренных законодательными актами (ст. 1) 6
Данное определение нельзя признать точным по следующим основаниям. Во-
первых, денежный фонд утвердить нельзя - его можно создать, сформировать,
организовать, организовать и т.п. Утверждают не фонд, а финансовый план,
посредством которого этот фонд формируется и распределяется. Во-вторых,
централизованный денежный фонд государства утвердить решениями местных
представительных органов невозможно. Этими решениями утверждаются местные
бюджеты, которые по отношению к республиканскому (т.е. центральному)
бюджету выступают в качестве децентрализованных денежных фондов, поскольку
находятся в распоряжении местных (а не центральных) органов государственной
власти и предназначены для финансирования не общегосударственных
мероприятий, а нужд соответствующих административно-территориальных единиц.
В-третьих, в условиях, когда бюджетная система государства построена на
принципе самостоятельности и автономности бюджетов, говорить о том, что
бюджет при всех обстоятельствах выступает в качестве "централизованного
денежного фонда" нет оснований.
Вряд ли можно признать удачным и такое определение, согласно которому
бюджет-это форма образования и расходования фонда денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства..
Во-первых, совершенно непонятно, почему бюджет эта форма, тем более
таких финансовых операций, как образование и расходование некоего фонда
денежных средств. В материальном смысле бюджет это не форма, а сам
фонд денежных средств. Во-вторых, данное определение можно отнести к
любому государственному денежному фонду, поскольку все они
предназначены "для финансового обеспечения задач и функций государства".
Комментируя вышеприведенные определения, необходимо признать, что в
условиях построения бюджетной системы на принципе автономности, когда
существует центральный и местный бюджеты, функционирующие
самостоятельно, определить бюджет через категории
общегосударственный, централизованный и тому подобный фонд
денежных средств невозможно, поскольку есть бюджеты
общегосударственные, централизованные (например, республиканский в
Казахстане, федеральный в США, ФРГ, России), предназначенные для
финансирования общегосударственных потребностей, и местные,
децентрализованные, за счет которых покрываются нужды административно-
территориальных единиц (областей, городов, районов и т.д.). В равной мере,
признак финансирования задач и функций государства явно недостаточен для
отличия бюджета от других денежных фондов, входящих в состав финансовой
системы государства. В то же время следует иметь в виду, что
любой бюджет, хоть центральный, хоть местный, предназначен для обеспечения
задач и функций государства, поскольку местные нужды - это тоже нужды
государства и все бюджеты являются государственными денежными фондами.
В российском законодательстве используется консолидированный бюджет.
Для управления делами России в целом, а также ее территориальных
подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства
аккумулируются в рамках данной территории через действующие на бюджеты. Это
имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и
нижестоящими органами власти. Поэтому составляется консолидированные
бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и
свода бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет
Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет Российской Федерации,
объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате
в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до
местных, действующие на территории страны.
В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство ввело и
другое - минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного
бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев
бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально
необходимые расходы, гарантируемые соответствующими органами власти. Это
определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.
Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их
минимальной бюджетной обеспеченности - важное условие выполнения
государством своих социальных обязанностей перед гражданами по
государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению
бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.
Характерными признаками бюджета (любого вида - центрального и местного)
и отличает его от других денежных фондов: специальных внебюджетных,
отраслевых, децентрализованных.
В отличие от всех других денежных фондов - так сложилось исторически -
является, во-первых, основным государственным денежным фондом. Если речь
идет о центральном бюджете, то он является основным на уровне государства в
целом, если о местном, то он является основным на уровне соответствующей
административно-территориальной единицы. Во-вторых, бюджет носит
универсальный характер: он предназначен для финансирования
общегосударственных потребностей (центральной - на уровне всего
государства, обозначенной в качестве его административно-территориальной
единицы). Скажем, если на местные бюджеты возложена задача финансирования
среднего образования, то естественно, что местный бюджет в данном случае
будет финансировать функцию, имеющие
общегосударственное значение. Иные государственные денежные фонды
предназначен для финансирования строго определенной функции
государства (например, фонд занятости предназначен для финансирования
функции государства, связанной оказанием помощи безработным
гражданам), либо для финансирования деятельности определенного субъекта
(например, денежные фонды государственных предприятий
предназначенных для финансирования деятельности данных предприятий).
Таким образом, признаками, отличающими бюджет от других
государственных денежных фондов, выступает, во-первых, его величина -он
является крупнейшим и основным денежным фондом как на вертикальном,
так и горизонтальном срезе финансовой системы, во-вторых, его
предназначение - он призван финансировать общие задачи и функции
государства, (общегосударственные потребности - если речь идет вести о
центральном бюджете государства, потребности местного значения - если речь
вести о бюджете административно-территориальной единицы), т.е. бюджет,
независимо от того, является он центральным или местным, всегда выступает в
качестве универсального денежного фонда государства.
Для уяснения сущности бюджета, отметим. Что бюджет - это сложное
явление, имеющее несколько значений, обозначающих ту или иную его
характерную черту.
В соответствии с этим термин бюджет имеет несколько значений и
употребляется в разных смыслах. Так, выделяют значение бюджета:
а) в материальном смысле;
б) как экономическая категория;
в) в финансово-организационном смысле;
г) как правовая категория.
В материальном смысле бюджет - это государственный денежный фонд. Этот
фонд предназначен для финансирования задач и функций государства общего
значения на центральном уровне финансовой системы государства (центральный
бюджет) и местных уровнях (местные бюджеты). Бюджет является основным и
крупнейшим в суммарном выражении денежный фонд для всех уровней финансовой
системы государства. Как экономическая категория - это финансовый план
формирования и распределения создаваемого на центральном и местных уровнях
государственного денежного фонда, предназначенного для задач и функций
государства общего значения. В системе финансовых планов бюджет выступает
основным финансовым планом, так как он посвящен крупнейшему в системе
финансов (централизованных или местных) денежному фонду. В этом смысле
бюджет - это система государственных доходов и расходов.
Как правовая категория - это финансово-правовой акт, посредством
которого утверждается финансовый план формирования и распределения
создаваемого на центральном и местных уровнях государственного
денежного фонда, предназначенного для
финансирования общегосударственных задач и функций.
Правовая форма, в которые облегается бюджет как финансовый план,
предопределяется тем, о каком бюджете - республиканском или местном -идет
речь. Республиканский бюджет утверждается законом Парламента Республики
Казахстан, местный бюджет - решение маслихата. Чрезвычайный бюджет
утверждается указам Президента Республики Казахстан..7
Как финансово-экономический институт, являющийся звеном
финансовой системы государства, бюджет выражает общегосударственные
финансы, формируемые на центральном и местных уровнях. Бюджетное
законодательство Республики Казахстан выделяет две
разновидности бюджетов: утвержденный бюджет и уточненный бюджет.
Утвержденный бюджет - это бюджет на соответствующий финансовый год,
утвержденный Парламентом республики Казахстан или соответствующими
представительными органами.
Уточненный бюджет - это бюджет на текущий финансовый год, утвержденный
Парламентом Республики Казахстан или соответствующими представительными
органами с учетом изменений, внесенных в ходе его исполнения.
Категория, как чрезвычайный государственный бюджет - это вводимый на
территории страны решением Президента Республики Казахстан бюджет, который
включает в себя, в случае необходимости, все финансовые ресурсы
государства. На время действия чрезвычайного бюджета прекращается действие
закона о республиканском бюджете и решений о бюджетах всех уровней.
О принятии чрезвычайного бюджета является введение по решению
Президента Республики Казахстан чрезвычайного положения в Республике
Казахстан или значительный экономический и финансовый ущерб, нанесенный
экономике в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера, имеющих глобальный характер распространения. Определенный
интерес представляет вопрос о соотношении понятий бюджет и казна.
В соответствии со статьей 192 Гражданского кодекса государственную казну
Республики Казахстан составляют средства республиканского бюджета,
золотовалютный запас и алмазный фонд, природные ресурсы, находящиеся в
государственной собственности (земля, ее недра, воды, растительный и
животный мир и т.п.), и иное государственное имущество, не закрепленное за
государственными юридическими лицами.8
Местную казну - составляют средства местного бюджета и иное коммунальное
имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами.
Таким образом, бюджет является частью казны (республиканский
бюджет - частью государственной казны Республики Казахстан, местный -
частью местной казны) и в основном выражает ее денежную
составляющую. Следовательно, применительно к финансовому устройству
Казахстан понятие казна, шире понятия бюджет.
Значение бюджета определяется тем местом, которое занимает в финансовой
системе государства. А там бюджет является основным по значимости,
крупнейшим в суммарном исчислении и ключевым по отношению к другим звеньям
финансовой системы. Доходы бюджета служат финансовой основой деятельности
государства, расходы бюджета обеспечивают удовлетворение
общегосударственных потребностей или, используя зарубежную терминологию,
социальные потребности общего значения.
За счет бюджетных средств содержится государственный аппарат,
финансируются расходы, связанные с обеспечением безопасности и обороны
страны. Бюджетные ресурсы направляются на финансирование экономических
программ и укрепление научно-технического потенциала страны, что
способствует развитию производительных сил общества. Бюджет является одним
из главных инструментариев, посредством которого государство проводит свою
финансовую политику и осуществляет решение стоящих перед ним задач.
Бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.
Согласно Бюджетного кодекса РК бюджет имеет определенную структуру,
которая состоит из:
1) поступлений, именно:
а) доходов;
б) полученных официальных трансфертов (грантов);
в) погашения основного долга по ранее выданным из бюджета кредитам;
расходов и кредитования;
дефицита (профицита) бюджета;
4)финансирования дефицита (использования профицита) бюджета.9
Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года № 548,
в главе 3 статье 12 рассматривает следующую структуру бюджета:
1. Поступлениями бюджета являются доходы, погашение бюджетных
кредитов, поступления от продажи финансовых активов государства, а также
государственные займы.
2. Расходами бюджета являются затраты, бюджетные кредиты,
приобретение финансовых активов, погашение основного долга по займам.
1. Структура бюджета состоит из следующих разделов:
1) доходы:
налоговые поступления;
неналоговые поступления;
поступления от продажи основного капитала;
поступления официальных трансфертов;
2) затраты;
3) операционное сальдо;
4) чистое бюджетное кредитование:
бюджетные кредиты;
погашение бюджетных кредитов;
5) сальдо по операциям с финансовыми активами:
приобретение финансовых активов;
поступления от продажи финансовых активов государства;
6) дефицит (профицит) бюджета;
7) финансирование дефицита (использование профицита) бюджета:
поступление займов;
погашение займов;
движение остатков бюджетных средств.
2. Утверждение бюджетов и формирование отчетов об
исполнении бюджетов осуществляются по структуре, указанной выше.
Для понимания сущности бюджетного регулирования необходимо раскрыть
значение таких категорий, как профицит бюджета и дефицит бюджета.
Профицит бюджета - это превышение доходов над расходами бюджета, а
дефицит бюджета - это превышение расходов над доходами.
Закон О бюджетной системе дает этим понятием несколько более сложное
определение.
Профицит бюджета - это превышение общей суммы поступлений в бюджет
над объемом расходов и выделяемых на возвратной основе кредитов.
Дефицит бюджета - это превышение объема расходов и выделенных из
бюджета на возвратной основе кредитов над общей суммой поступлений в
бюджет.
Дефицит бюджета является отрицательным фактором, профицит
-
рассматривается как положительное явление, поскольку оно свидетельствует
о финансовом благополучии государства и нормальной организации
бюджетного планирования.10
Бюджетное устройство
Правовые основы бюджетного устройства - это институт общей части
бюджетного права, устанавливающий организационное строение бюджетной
системы государства и взаимодействие ее составных частей в виде бюджетов
различных видов.
Сразу же отметим, место этому институту в общей части бюджетного права,
поскольку, во-первых, бюджетное устройство - это материальная основа всего
бюджетного права. Во-вторых, нормы права, формирующие данный правовой
институт, в силу своей изначальности носят общий характер и имеет выход
на все другие институты бюджетного права. Например, положения, касающиеся
разграничения доходов и расходов между различными звеньями бюджетной
системы, лежат в основе таких институтов особенной части бюджетного права,
как Правовое регулирование доходов бюджетов и Правовое регулирование
расходов бюджетов.
Институт под такими названием обозначен почти во всех представленных в
литературе системах бюджетного права. Однако анализ точек зрения
показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.
Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию
бюджетная система, под которой в свою очередь понимается совокупность
бюджетов различных видов. Другие - включают в состав бюджетного устройства
не только бюджетную систему, но и принципы ее построения. Третьи - включают
в состав бюджетного устройства еще и порядок разграничения доходов и
расходов между отдельными звеньями бюджетной системы. Четвертые - понимают
под бюджетным устройством организацию бюджетной системы, принципы ее
построения, взаимосвязь между отдельными бюджетными и порядок распределения
доходов и расходов между ними. Пятые - полагают, что бюджетное устройство
входит также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения
бюджета, т.е. то, что финансово-правовой литературе именуется бюджетным
процессом. В результате понятием бюджетное устройство охватывается по
существу предмет всего бюджетного права. Шестые - отождествляют бюджетное
устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные
функции в области бюджета. По поводу последней точки зрения сразу же
отметить, что сводить бюджетную систему (а равно бюджетное устройство) к
системе государственных органов, обладающих бюджетными полномочиями, нет
никаких оснований. Понятие бюджетная система - это достаточно устойчивая
научная категория, традиционно обозначающая систему бюджетов. В этом же
смысле она употребляется и текстах финансово-правовых актов.
Таким образом, взгляды по поводу того, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
