Правовое обеспечение экономического механизма природопользования в Республике Казахстан
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ...5
1.1. Понятие и принципы экономического механизма природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .5
1.2. Правовые основы обеспечения экономического механизма природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .12
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ..17
2.1. Финансирование мероприятий в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...17
2.2. Планирование мероприятий в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..23
2.3. Экологические платежи. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...29
2.4. Экологическое страхование. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .67
2.5. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .87
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ... ... ... ... ... ..89
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ...5
1.1. Понятие и принципы экономического механизма природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .5
1.2. Правовые основы обеспечения экономического механизма природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .12
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ..17
2.1. Финансирование мероприятий в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...17
2.2. Планирование мероприятий в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..23
2.3. Экологические платежи. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...29
2.4. Экологическое страхование. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .67
2.5. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .87
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ... ... ... ... ... ..89
Актуальность темы. Мировой опыт достаточно наглядно демонстрирует устойчивую тенденцию постепенного отказа от применения преимущественно административных методов управления в сфере экологии в пользу развития экономических методов. Имеется в виду не полная «экономизация» процессов взаимодействия природы и общества, а включение элементов экономической заинтересованности в механизм регулирования природоохранной деятельности.
Следует отметить, что не только в Казахстане и России, но и в США, а также странах Западной Европы экологическим проблемам долгое время не уделялось должного внимания. Так, в ФРГ только в 70-е годы по мере роста материального благосостояния населения и значительного ухудшения качества окружающей природной среды экологическая проблема стала играть заметную роль в сфере государственных и общественных интересов. При этом государственное управление осуществлялось как через нормативно-правовые документы, устанавливающие природоохранные нормы (запреты и распоряжения), так и экономическими методами – путем применения косвенного воздействия с помощью рыночно-хозяйственных механизмов, создающих заинтересованность в бережном отношении к природной среде, но не предписывающих выполнение обязательных индивидуальных правоохранных мероприятий.
Такой принцип сочетания экономических методов с мерами юридической ответственности (гражданско-правовой, уголовной, административной и др.) применяется в большинстве экономически развитых стран и в настоящее время. Так, в Японии фирмы-загрязнители должны компенсировать ущерб от загрязнения окружающей среды. Вместе с тем Закон о наказаниях за преступления, связанные с загрязнением окружающей среды, устанавливает руководителям предприятий меру ответственности в виде тюремного заключения сроком до двух лет за выброс вредных веществ в атмосферу даже по небрежности.
В настоящей работе мы рассмотрим, каков же экономический механизм защиты окружающей природной среды в Республики Казахстан, каковы основные принципы его деятельности, основные элементы и т.д.
Актуальность выбранной нами темы не вызывает сомнений, так как Республика Казахстан, с ее обширными территориями имеет огромные природные запасы природных ископаемых, огромный потенциал использования окружающей среды. Однако, в настоящее время, за интенсивным использованием очень часто забывается об охране и воспроизводстве окружающей среды, что по своей сути является недопустимым. Экономический механизм же как раз и позволяет не забывать об этих вещах, тем более, что он чаще является более эффективным, чем применение административных методов – административных и уголовных санкций.
Следует отметить, что не только в Казахстане и России, но и в США, а также странах Западной Европы экологическим проблемам долгое время не уделялось должного внимания. Так, в ФРГ только в 70-е годы по мере роста материального благосостояния населения и значительного ухудшения качества окружающей природной среды экологическая проблема стала играть заметную роль в сфере государственных и общественных интересов. При этом государственное управление осуществлялось как через нормативно-правовые документы, устанавливающие природоохранные нормы (запреты и распоряжения), так и экономическими методами – путем применения косвенного воздействия с помощью рыночно-хозяйственных механизмов, создающих заинтересованность в бережном отношении к природной среде, но не предписывающих выполнение обязательных индивидуальных правоохранных мероприятий.
Такой принцип сочетания экономических методов с мерами юридической ответственности (гражданско-правовой, уголовной, административной и др.) применяется в большинстве экономически развитых стран и в настоящее время. Так, в Японии фирмы-загрязнители должны компенсировать ущерб от загрязнения окружающей среды. Вместе с тем Закон о наказаниях за преступления, связанные с загрязнением окружающей среды, устанавливает руководителям предприятий меру ответственности в виде тюремного заключения сроком до двух лет за выброс вредных веществ в атмосферу даже по небрежности.
В настоящей работе мы рассмотрим, каков же экономический механизм защиты окружающей природной среды в Республики Казахстан, каковы основные принципы его деятельности, основные элементы и т.д.
Актуальность выбранной нами темы не вызывает сомнений, так как Республика Казахстан, с ее обширными территориями имеет огромные природные запасы природных ископаемых, огромный потенциал использования окружающей среды. Однако, в настоящее время, за интенсивным использованием очень часто забывается об охране и воспроизводстве окружающей среды, что по своей сути является недопустимым. Экономический механизм же как раз и позволяет не забывать об этих вещах, тем более, что он чаще является более эффективным, чем применение административных методов – административных и уголовных санкций.
Колбасов О.С. Экология: политика – право. – М., 1976.
Петров В.В. Экологическое право России. – М., 1995.
См. Закон Республики Казахстан от 15 июля 1997 года N 160-1 «Об охране окружающей среды». // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1997 г., N 17-18, ст. 213.
Олдак П.Г. Колокол тревоги. – М., 1990.
Экологическое право России. / Под общ. Ред. В.Д. Ермакова. – М., 1997.
См. Постановление Правительства СССР от 7 января 1988г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».
Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). – М., 1998, с. 409.
Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. – М., 1985.
См. Постановление Верховного Совета СССР от 13 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов».
См. Постановление Правительства СССР от 25 апреля 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».
Абалкина А. Экологическое страхование в США. // Финансовая газета. Региональный выпуск, №45, ноябрь 2001.
Кузнецова Н.В. Экологическое право. – М., 2000.
Зеленый мир. 1996, №2.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 1 апреля 1998 г. N 280 «О государственных фондах охраны окружающей среды Республики Казахстан».
Байдельдинов Д.Л. Экологическое законодательство РК. – Алматы, 1995.
Закон Республики Казахстан от 25 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»
Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы. Одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 г. № 1241. // Экологический курьер, 29 января 2004 г.
См. Водный Кодекс Республики Казахстан, от 31 марта 1993 г.
См. Лесной Кодекс Республики Казахстан от 23 января 1993 г.
Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 г. «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира».
Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 27 января 1996 г. N 2828 «О недрах и недропользовании».
Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N 442-II. // Казахстанская правда" от 26 июня 2003 г. N 183-184 (24123-24124).
Байдельдинов Д.Л. Правовые механизмы государственного управления в области экологии. – Алматы, 1998.
Методика Министерства экологии и биоресурсов РК от 9 августа 1994 г. «Методика определения платежей за загрязнение окружающей природной среды».
Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении Правил взимания платы за загрязнение окружающей среды».
См. Налоговый Кодекс Республики Казахстан 1 января 2001 г.
Ежов С. Особенности налоговой системы в нефтяном секторе экономики. - М.: Изд-во «А и Б», 1999.
Басин Ю.Г. Защита вещных и обязательственных гражданских прав. // Юридическая газета, 1999, 23 июня. С. 117.
Пашин В., Семин В. Новое в исчислении и внесении в бюджет платы за воду // Финансовая газета. - №49.
Nellor D., Sunley E. Fiscal Regimes for Natural Recource Producing Developing Countries. IMF Paper on Policy Analysis and Assessment, 1994.
Conrad R., Shalizi Z., Syme J. Risk Sharing and Rankings of Alternative Contract Instruments. 1991.
Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. – М., 1984.
Любомирская Л. О порядке исчисления и внесения в бюджет платы за пользование водными объектами // Финансовая газета. - №41. - октябрь 1998 г. декабрь 1998 г.
Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts. Tulsa, 1994, р. 7.
International Monetary Fund.
Петров В.В. Экология права. – М., 1981.
Barrows. World Fiscal Systems for Oil. New York: Barrows, 1994.
Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing
Contracts. Tulsa: PennWell Publishing Co, 1994.
Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing
Contracts. Tulsa: PennWell Publishing Co, 1994.
International Monetary Fund.
Экологическое право России. / Под общ. Ред. В.Д. Ермакова, А.Я. Сухарева. – М., 1997.
Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении лимитов и квот вылова рыбы и добычи морского зверя (тюленя) в рыбохозяйственных водоемах на 2003 г.».от 15 февраля 2003 г.
Постановление правительства РК «Об утверждении ставок платы за пользование животным миром» от 15 апреля 2002 г.
Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 21 августа 1995 г. N 1152 «Об утверждении Перечня видов и подвидов животных, занесенных в Красную книгу Республики Казахстан, Перечня видов охотничьих животных, разрешенных к добыче в Республике Казахстан, Перечня охотничьих животных, добыча которых разрешается по лицензиям в Республике Казахстан».
См. Постановление Правительства РК «Об утверждении правил выдачи разрешения на загрязнение окружающей среды»от 6 сентября 2001 г.
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от по состоянию на 1 января 2003г.
Уголовный Кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 г.
Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан. – Алматы, 2004, с.45.
Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. – М., 1990.
Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан.- Караганда, 2001.
Стамкулов А.С. Экологическое право Республики Казахстан на пороге 21 века. // Право и государство №4, 1997.
Краснов Н.И. Право окружающей природной среды в ССР. // Правоведене, 1990, №4.
Ерофеев Б.В. Экологическое право России. – М., 1996.
Круглов В.В. Правовая охрана окружающей среды в промышленности. – Свердловск, 1983.
Тюлеубекова С., Финогенова А. Страхование – инструмент усиления контроля. // Фемида №7, 2000, с. 50.
Закон Республики Казахстан от 13 декабря 2005 года «Об обязательном экологическом страховании»
Семенов М. Экологическое страхование в Российской Федерации. // Экологическое право, № 1, 2001 г.
Тимошенко А.С. О понятии и содержании права окружающей среды. // Вестник МГУ, серия право, 1983, №5.
Гаврилов В. Модель обязательного экологического страхования. // Страховое дело, № 8, 1998.
Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы. – М., 1990.
Тюлеубекова С.Ш. Экономический механизм охраны природы: международный опыт. // Сборник научных статей КазНУ им. аль-Фараби. – Алматы, 2001, с. 301.
64 См. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N 442-II. // Казахстанская правда от 26 июня 2003 г. N 183-184 (24123-24124).
65 Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 12 июня 2001 г. N 209-II. // Казахстанская правда от 20 июня 2001 г. N 146 (23494).
66 Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 28 апреля 1995 г N 2247 «О льготах и социальной защите участников, инвалидов Великой Отечественной войны и лиц, приравненных к ним». // Казахстанская правда от 06.05.1995 г.
67 Культелеев С.Т. Экологическое право Республики Казахстан. – Алматы, 2003. – 375 с.
68 Курс экономики: Учебник. / Под. Ред. Б. А. Райзберга. – М., 1997. – 670 с.
69 Веденин Н.Н. Экологическое право: вопросы и ответы. – М., 1998. – 150 с.
70 Мухитдинов Н.Б., Мороз С.П. Горное право Республики Казахстан. – Алматы, 2004. - 360 с.
71 Общая теория права и государства. / Под ред. В.В. Лазарева. – М., 1996. - 540 с.
72 Теория государства и права. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 1997. - 460 с.
73 Кушенов И. Каспий: нужен постоянный мониторинг. // Экологический курьер, 9 января 2003 г.
74 Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Особенная часть. – Алматы, 2002 - 350 с.
75 Бобров В.А. Современные проблемы налогообложения недропользователей. // Налоговый консультант, июнь 2003 г., № 6 (43).
76 Гражданский Кодекс Республики Казахстан (общая часть) от 27 декабря 1994 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1994 г., N 23-24 (приложение).
77 Вещные права в Республике Казахстан. / Отв. Ред. М.К. Сулейменов. – Алматы, 1999. – 400 с.
78 Стамкулова Г.А. Правовые основы охраны, воспроизводства и использования нелесного растительного мира в Республике Казахстан. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Алматы. 2000. - 135 с.
79 Сейтхожин Б.У. Уголовная ответственность за незаконную порубку, уничтожение или повреждение леса. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – Алматы. 2001. – 150 с.
80 Коростелев С.В. Земельное и лесное право: Учебное пособие. – Санкт-Петербург: Михайлова В.А. 1998 - 544 с.
Петров В.В. Экологическое право России. – М., 1995.
См. Закон Республики Казахстан от 15 июля 1997 года N 160-1 «Об охране окружающей среды». // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1997 г., N 17-18, ст. 213.
Олдак П.Г. Колокол тревоги. – М., 1990.
Экологическое право России. / Под общ. Ред. В.Д. Ермакова. – М., 1997.
См. Постановление Правительства СССР от 7 января 1988г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».
Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). – М., 1998, с. 409.
Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. – М., 1985.
См. Постановление Верховного Совета СССР от 13 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов».
См. Постановление Правительства СССР от 25 апреля 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».
Абалкина А. Экологическое страхование в США. // Финансовая газета. Региональный выпуск, №45, ноябрь 2001.
Кузнецова Н.В. Экологическое право. – М., 2000.
Зеленый мир. 1996, №2.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 1 апреля 1998 г. N 280 «О государственных фондах охраны окружающей среды Республики Казахстан».
Байдельдинов Д.Л. Экологическое законодательство РК. – Алматы, 1995.
Закон Республики Казахстан от 25 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»
Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы. Одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 г. № 1241. // Экологический курьер, 29 января 2004 г.
См. Водный Кодекс Республики Казахстан, от 31 марта 1993 г.
См. Лесной Кодекс Республики Казахстан от 23 января 1993 г.
Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 г. «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира».
Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 27 января 1996 г. N 2828 «О недрах и недропользовании».
Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N 442-II. // Казахстанская правда" от 26 июня 2003 г. N 183-184 (24123-24124).
Байдельдинов Д.Л. Правовые механизмы государственного управления в области экологии. – Алматы, 1998.
Методика Министерства экологии и биоресурсов РК от 9 августа 1994 г. «Методика определения платежей за загрязнение окружающей природной среды».
Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении Правил взимания платы за загрязнение окружающей среды».
См. Налоговый Кодекс Республики Казахстан 1 января 2001 г.
Ежов С. Особенности налоговой системы в нефтяном секторе экономики. - М.: Изд-во «А и Б», 1999.
Басин Ю.Г. Защита вещных и обязательственных гражданских прав. // Юридическая газета, 1999, 23 июня. С. 117.
Пашин В., Семин В. Новое в исчислении и внесении в бюджет платы за воду // Финансовая газета. - №49.
Nellor D., Sunley E. Fiscal Regimes for Natural Recource Producing Developing Countries. IMF Paper on Policy Analysis and Assessment, 1994.
Conrad R., Shalizi Z., Syme J. Risk Sharing and Rankings of Alternative Contract Instruments. 1991.
Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. – М., 1984.
Любомирская Л. О порядке исчисления и внесения в бюджет платы за пользование водными объектами // Финансовая газета. - №41. - октябрь 1998 г. декабрь 1998 г.
Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts. Tulsa, 1994, р. 7.
International Monetary Fund.
Петров В.В. Экология права. – М., 1981.
Barrows. World Fiscal Systems for Oil. New York: Barrows, 1994.
Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing
Contracts. Tulsa: PennWell Publishing Co, 1994.
Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing
Contracts. Tulsa: PennWell Publishing Co, 1994.
International Monetary Fund.
Экологическое право России. / Под общ. Ред. В.Д. Ермакова, А.Я. Сухарева. – М., 1997.
Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении лимитов и квот вылова рыбы и добычи морского зверя (тюленя) в рыбохозяйственных водоемах на 2003 г.».от 15 февраля 2003 г.
Постановление правительства РК «Об утверждении ставок платы за пользование животным миром» от 15 апреля 2002 г.
Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 21 августа 1995 г. N 1152 «Об утверждении Перечня видов и подвидов животных, занесенных в Красную книгу Республики Казахстан, Перечня видов охотничьих животных, разрешенных к добыче в Республике Казахстан, Перечня охотничьих животных, добыча которых разрешается по лицензиям в Республике Казахстан».
См. Постановление Правительства РК «Об утверждении правил выдачи разрешения на загрязнение окружающей среды»от 6 сентября 2001 г.
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от по состоянию на 1 января 2003г.
Уголовный Кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 г.
Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан. – Алматы, 2004, с.45.
Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. – М., 1990.
Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан.- Караганда, 2001.
Стамкулов А.С. Экологическое право Республики Казахстан на пороге 21 века. // Право и государство №4, 1997.
Краснов Н.И. Право окружающей природной среды в ССР. // Правоведене, 1990, №4.
Ерофеев Б.В. Экологическое право России. – М., 1996.
Круглов В.В. Правовая охрана окружающей среды в промышленности. – Свердловск, 1983.
Тюлеубекова С., Финогенова А. Страхование – инструмент усиления контроля. // Фемида №7, 2000, с. 50.
Закон Республики Казахстан от 13 декабря 2005 года «Об обязательном экологическом страховании»
Семенов М. Экологическое страхование в Российской Федерации. // Экологическое право, № 1, 2001 г.
Тимошенко А.С. О понятии и содержании права окружающей среды. // Вестник МГУ, серия право, 1983, №5.
Гаврилов В. Модель обязательного экологического страхования. // Страховое дело, № 8, 1998.
Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы. – М., 1990.
Тюлеубекова С.Ш. Экономический механизм охраны природы: международный опыт. // Сборник научных статей КазНУ им. аль-Фараби. – Алматы, 2001, с. 301.
64 См. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N 442-II. // Казахстанская правда от 26 июня 2003 г. N 183-184 (24123-24124).
65 Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 12 июня 2001 г. N 209-II. // Казахстанская правда от 20 июня 2001 г. N 146 (23494).
66 Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 28 апреля 1995 г N 2247 «О льготах и социальной защите участников, инвалидов Великой Отечественной войны и лиц, приравненных к ним». // Казахстанская правда от 06.05.1995 г.
67 Культелеев С.Т. Экологическое право Республики Казахстан. – Алматы, 2003. – 375 с.
68 Курс экономики: Учебник. / Под. Ред. Б. А. Райзберга. – М., 1997. – 670 с.
69 Веденин Н.Н. Экологическое право: вопросы и ответы. – М., 1998. – 150 с.
70 Мухитдинов Н.Б., Мороз С.П. Горное право Республики Казахстан. – Алматы, 2004. - 360 с.
71 Общая теория права и государства. / Под ред. В.В. Лазарева. – М., 1996. - 540 с.
72 Теория государства и права. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 1997. - 460 с.
73 Кушенов И. Каспий: нужен постоянный мониторинг. // Экологический курьер, 9 января 2003 г.
74 Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Особенная часть. – Алматы, 2002 - 350 с.
75 Бобров В.А. Современные проблемы налогообложения недропользователей. // Налоговый консультант, июнь 2003 г., № 6 (43).
76 Гражданский Кодекс Республики Казахстан (общая часть) от 27 декабря 1994 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1994 г., N 23-24 (приложение).
77 Вещные права в Республике Казахстан. / Отв. Ред. М.К. Сулейменов. – Алматы, 1999. – 400 с.
78 Стамкулова Г.А. Правовые основы охраны, воспроизводства и использования нелесного растительного мира в Республике Казахстан. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Алматы. 2000. - 135 с.
79 Сейтхожин Б.У. Уголовная ответственность за незаконную порубку, уничтожение или повреждение леса. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – Алматы. 2001. – 150 с.
80 Коростелев С.В. Земельное и лесное право: Учебное пособие. – Санкт-Петербург: Михайлова В.А. 1998 - 544 с.
Дисциплина: Экономическая география
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 104 страниц
В избранное:
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 104 страниц
В избранное:
КАЗАХСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ
На тему: Правовое обеспечение экономического механизма природопользования
в Республике Казахстан
ВЫПОЛНИЛ: МАГИСТРАНТ 2 КУРСА ОБУЧЕНИЯ
МАРАЛОВ А.
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ: К.Ю.Н., ДОЦЕНТ
БАИМБЕТОВ Н.С.
РАБОТА ДОПУЩЕНА К ЗАЩИТЕ
_____________________2006 г.
ЗАВЕДУЮЩАЯ КАФЕДРОЙ
К.Ю.Н., ДОЦЕНТ ЕРКИНБАЕВА Л.К.
Алматы, 2006 г.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ...5
1.1. Понятие и принципы экономического механизма природопользования.
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .5
1.2. Правовые основы обеспечения экономического механизма
природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .12
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ..17
2.1. Финансирование мероприятий в области охраны окружающей среды и
рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...17
2.2. Планирование мероприятий в области охраны окружающей среды и
рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..23
2.3. Экологические платежи. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...29
2.4. Экологическое страхование. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .67
2.5. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности.
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .87
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ... ... ... ... ... ..89
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Мировой опыт достаточно наглядно демонстрирует
устойчивую тенденцию постепенного отказа от применения преимущественно
административных методов управления в сфере экологии в пользу развития
экономических методов. Имеется в виду не полная экономизация процессов
взаимодействия природы и общества, а включение элементов экономической
заинтересованности в механизм регулирования природоохранной деятельности.
Следует отметить, что не только в Казахстане и России, но и в США, а
также странах Западной Европы экологическим проблемам долгое время не
уделялось должного внимания. Так, в ФРГ только в 70-е годы по мере роста
материального благосостояния населения и значительного ухудшения качества
окружающей природной среды экологическая проблема стала играть заметную
роль в сфере государственных и общественных интересов. При этом
государственное управление осуществлялось как через нормативно-правовые
документы, устанавливающие природоохранные нормы (запреты и распоряжения),
так и экономическими методами – путем применения косвенного воздействия с
помощью рыночно-хозяйственных механизмов, создающих заинтересованность в
бережном отношении к природной среде, но не предписывающих выполнение
обязательных индивидуальных правоохранных мероприятий.
Такой принцип сочетания экономических методов с мерами юридической
ответственности (гражданско-правовой, уголовной, административной и др.)
применяется в большинстве экономически развитых стран и в настоящее время.
Так, в Японии фирмы-загрязнители должны компенсировать ущерб от загрязнения
окружающей среды. Вместе с тем Закон о наказаниях за преступления,
связанные с загрязнением окружающей среды, устанавливает руководителям
предприятий меру ответственности в виде тюремного заключения сроком до двух
лет за выброс вредных веществ в атмосферу даже по небрежности.
В настоящей работе мы рассмотрим, каков же экономический механизм
защиты окружающей природной среды в Республики Казахстан, каковы основные
принципы его деятельности, основные элементы и т.д.
Актуальность выбранной нами темы не вызывает сомнений, так как
Республика Казахстан, с ее обширными территориями имеет огромные природные
запасы природных ископаемых, огромный потенциал использования окружающей
среды. Однако, в настоящее время, за интенсивным использованием очень часто
забывается об охране и воспроизводстве окружающей среды, что по своей сути
является недопустимым. Экономический механизм же как раз и позволяет не
забывать об этих вещах, тем более, что он чаще является более эффективным,
чем применение административных методов – административных и уголовных
санкций.
Теоретическую основу диссертации составили труды таких авторов в
области экологического права, как Байсалова С.Б., Байдельдинова Д.Л.,
Еркинбаевой Л.К., Тюлееубековой С.Ш., Петрова В.К., и ряд других ученых.
Цель данной работы – изучение и анализ экономического механизма
природопользования, определение его эффективности и предложения по его
совершенствованию.
Исходным методом исследования является системный метод. Так же при
написании диссертационного исследования были применены сравнительный метод,
метод анализа, метод синтеза, дедуктивные и индуктивные методы, метод
фальсификации (опровержения) и другие общенаучные и частнонаучные методы.
Задачи научного исследования.
В рамках обозначенной цели научного исследования задачами нашего
научного исследования являются:
- определение понятия и принципов экономического механизма
природопользования;
- определение правовых основ обеспечения экономического механизма
природопользования;
- рассмотрение финансирования мероприятий в области охраны окружающей
среды и рационального природопользования;
- определение вопросов планирования мероприятий в области охраны
окружающей среды и рационального природопользования;
- рассмотрение экологических платежей;
- определение вопросов экологического страхования;
- рассмотрение вопросов экономического стимулирования природоохранной
деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы.
1. Полученные результаты и основанные на них выводы и предложения автора
могут содействовать совершенствованию экологического законодательства.
2. Теоретические выводы приведенные в данной работе могут служить для
дальнейшего раскрытия данной темы, а также для преподавания в рамках
курса Экологическое право, а также спецкурсов Экологические
платежи, Экологическое планирование, Экологическое страхование.
Апробация результатов исследования.
Магистерская диссертация является итогом научно-исследовательской
работы автора по изучению проблем экономического механизма
природопользования в Республике Казахстан.
По данной теме исследования опубликована одна статья.
Глава 1. Понятие и правовые основы экономического механизма
природопользования
1. Понятие и принципы экономического механизма природопользования
Эколого-правовой механизм представляет собой самостоятельный институт
экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых
норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение
закрепленного в законе экологического императива. Цель механизма:
обеспечить материализацию эколого-правовой нормы. Это достигается работой
всех частей механизма. Его структура состоит из четырех звеньев.
Первое звено эколого-правового механизма – природоохранительные нормы
права. Их главная функция состоит в том, чтобы закрепить базовые (исходные)
экологические императивы. Второе звено механизма включает экологизированные
правовые нормы и нормативы. Главная функция этого звена выражается том,
чтобы конкретизировать экологический императив и привязать его к
определенной хозяйственной или иной деятельности, воздействующей на
природную среду.[i], с. 87 Третье звено механизма составляет гарантии,
обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных норм и
нормативов. Наконец, четвертое звено данного механизма – завершающий этап
движения нормы, реализующей себя в правоотношении. Применительно к охране
окружающей среды оно может быть экологическим, то есть отражающим
требования охраны окружающей среды, либо экологически вредным, если
нарушает требования охраны окружающей среды.
Статика эколого-правового механизма закладывается в нормативно-
правовом акте, динамика реализуется в процессе применения акта под
воздействием факторов, определяющих эффективность эколого-правового
предписания.[ii]
Природоохранительные правовые нормы, призванные выполнять базовые
эколого-правовые функции, сконцентрированы в головном природоохранительном
Законе Республики Казахстан Об охране окружающей среды [iii] и
дополняющих его природоохранительных актах. Закон содержит следующие виду
эколого-правовых норм: нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-императивы,
нормы-гарантии.
Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала правового
регулирования природоохранительных отношений.
Нормы-приоритеты выражают определенные преимущества в правовом
регулировании охраны и использовании одних объектов охраны природной среды
перед другими в целях их особой защиты от нерационального потребления. Так,
в отраслевых природоохранительных правовых актах (Земельном Кодексе РК,
Водном Кодексе РК, Лесном Кодексе РК, Указах Президента, имеющим силу
закона О недрах и т.д.) провозглашаются отраслевые приоритеты. По земле:
приоритет земель сельскохозяйственного назначения; по водам: приоритет
сохранения и использования пресных вод прежде всего в интересах питьевого и
коммунально-бытового потребления; по лесам: приоритете особо охраняемых
лесов первой группы и т.д.
Нормы-императивы содержат экологические требования ко всем источникам
воздействия на среду и здоровье человека и предлагают им в безотлагательном
порядке эколого-правовую модель поведения. Экологические императивы
устанавливают запреты на экологически вредную деятельность, лимиты на
природопользование, порядок выдачи лицензий на использование природных
ресурсов.
Нормы-гарантии определяют систему, обеспечивающую выполнение
экологических императивов. Они предусматривают экономические,
организационные, санитарно-гигиенические, эколого-контрольные, юридические,
культурно-просветительские средства воздействия.2, с. 78
Если первое звено выражает собой обязанность правоприменителя
произвести экологизацию общего правила в конкретном хозяйственном
правоотношении, а второе – выполнить экологизированное правило, применив
его в соответствующей хозяйственной, рекреационной или какой-либо иной
деятельности, то третье призвано создать все необходимые условия для
реализации данного правила в жизнь.
Рассуждая о роли и месте гарантий, мы можем уверено сказать, что в
реализации нормы участвуют как правовые (возложение обязанности,
ответственность) средства, так и неправовые – экономическая
заинтересованность, культурно-просветительская деятельность и др. Эти
средства различаются по методам их реализации. Для правового или в целом
административно-правового метода характерно принуждение. Причем оно не
обязательно должно применяться во всех случаях. Достаточно иногда лишь
наличие самой угрозы применения. Для экономического или культурно-
просветительского свойственно убеждение важности, нужности, полезности
проводимых дел. В отличие от правового метода оно не только должно
присутствовать в сознании, но и в ряде случаев срабатывать в требуемом
направлении. Так, экономическая заинтересованность предприятия в охране
окружающей среды должна выражаться в конкретных материальных приобретениях,
льготах, преимуществах.4, с. 56
На наш взгляд, основой, сердцевиной гарантий исполнения экологического
императива на сегодняшний день должен являться именно экономический
механизм природопользования. Что же представляет собой экономический
механизм природопользования и каковы его элементы мы рассмотрим ниже в
нашей работе.
Взаимодействие и противостояние экономики и экологии – одна из узловых
проблем охраны окружающей природной среды. До сих пор ее пытались решить в
основном путем применения административно-правовых методов воздействия на
основе запретов, ограничений, мер уголовного и административного
наказания.[iv], с. 45
Если метод административно-правового воздействия исходит из отношений
власти и подчинения, то экономический механизм опирается на материальную
заинтересованность исполнителя в достижении реальной цели. В состав
экономического механизма входят как постоянно действующие институты, без
которых он не может нормально функционировать, так и новые, возникшие на
базе переходных отношений к рыночным отношениям.
К институтам первой группы относятся природные кадастры, меры
материально технического и финансового обеспечения, платность за
использование природных ресурсов, платежи за загрязнение окружающей среды;
льготы по кредитованию, налогообложению, освобождению от обложения
налогами. Появляются новые экономические стимулы: экологическое
страхование, установление повышенных норм амортизации основных
природоохранительных производственных фондов; введение поощрительных цен на
экологически чистую продукцию и, наоборот, снижение цен на экологически
неблагоприятную продукцию; формируется банк экологических услуг;
совершенствуются договорные отношения, где видное место занимает
экономический механизм регулирования – договоры на комплексное
природопользование, аренды, передачи в постоянное пользование объектов,
охрана памятников природы и т.д.2, с. 98
Наиболее широко рыночные методы экологического регулирования
применяются в США. В их основу положен так называемый принцип пузыря.
Суть его заключается в том, что государственный контроль устанавливается не
над каждым отдельным предприятием, а над всеми предприятиями,
расположенными на какой-либо территории. Для всех предприятий данного
региона законодательство устанавливает общий лимит выбросов загрязняющих
веществ в атмосферный воздух. В пределах этого общего лимита
устанавливаются отдельные лимиты для каждого конкретного предприятия. При
этом допускается возможность превышения одним предприятием установленного
для него лимита выбросов, но только в том случае, если другое предприятие
сократит в том же объеме выбросы по отношению к собственному лимиту.
Благодаря такому перераспределению выбросов общий региональный лимит не
нарушается. За дополнительное снижение выбросов первое предприятие вносит
договорную плату тому предприятию, которое обеспечивает дополнительное
снижение объема выброса. Такой рыночный подход к регулированию
атмосфероохранной деятельности позволил в несколько раз сократить затраты
по снижению выбросов загрязняющих веществ до установленного регионального
норматива.
Необходимым элементом применения американских экологических методов
являются развитая законодательная система регулирования экологических и
финансово-кредитных отношений, технически совершенная система мониторинга и
контроля за загрязнением окружающей среды и достаточно высокая правовая
культура.
Отсутствие в должной степени этих трех условий делает неприемлемым
использование в настоящее время в сфере экологии этих рыночных механизмов.
Для переходного периода более подходит сочетание экономических и
административных методов регулирования природоохранной деятельности,
принятое в западноевропейских странах[v], с. 29.
Административные методы природопользования и охраны окружающей среды
имели доминирующее положение в природоохранном механизме Казахстана, как и
России, при социализме. При этом экономические методы управления как
инструменты стимулирования природоохранной деятельности на практике
недооценивались. С одной стороны, отсутствие действенных экономических
рычагов и стимулов приводило к тому, что предприятия не были заинтересованы
в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов
и предупреждении загрязнения окружающей среды. С другой стороны,
расточительное использование богатств природы и загрязнение окружающей
среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности предприятий.
Попытка совершенствования механизма управления охраной окружающей
среды была предпринята ЦК КПСС и Правительством СССР на основе принятого 7
января 1988 года постановления О коренной перестройке дела охраны природы
в стране.[vi] Оно предусматривало совершенствование экономического
механизма, который бы обеспечивал эффективное использование и охрану
природных богатств страны. Этим документом предписывалась необходимость
решительного перехода от преимущественно административных к
преимущественно экономическим методам управления природоохранной
деятельностью [vii], с. 28.
Отечественный опыт последних лет показал, что необходимо сохранять
государственный контроль за природными ресурсами и объектами, имеющими
жизненно важное значение для всего населения не только для успешного
экономического развития (отдельные виды полезных ископаемых и др.), но и
для улучшения экологической ситуации в стране.
Отсутствие необходимых социально-экономических обоснований, а в
некоторых случаях и безответственность при проведении приватизации,
осуществляемой в Казахстане в последние годы, привело к дальнейшему
ухудшению качества окружающей природной среды в ряде областей Казахстана.
Уже первые шаги на пути реформ показали, что рыночные отношения и
многоукладная экономика должны сочетаться с элементами государственного
управления, и, в первую очередь, это относится к мероприятиям по охране
окружающей природной среды.
Разгосударствление подавляющего большинства предприятий не привело в
целом по Казахстану к снижению сбросов и выбросов загрязняющих веществ,
даже в условиях постоянного спада объемов производства. Из этого следует,
что в период реформирования социально-экономической и политической системы
(т.е. в настоящее время и в обозримой перспективе) для успешного
осуществления природоохранной деятельности необходимо:
- сочетание методов экономического регулирования с прямым
государственным управлением;
- проведение замены действующих элементов административной системы
управления на рыночные механизмы в сфере экологии только после тог, как
будут введены в действие соответствующие нормативно-правовые акты.
В сфере охраны природы действие экономических методов ограничивается
вопросами финансирования и стимулирования природопользователей в выполнении
экологических требований. Сами же природоохранные нормативы и
стратегические задачи в части стабилизации и дальнейшего улучшения
показателей качественного состояния окружающей природной среды должны
устанавливаться с помощью директивных (административных) методов
управления. Хотя экономическая ситуация должна учитываться в процессе
подготовки природоохранных требований. Так, ужесточение этих требований в
период массового спада производства, снижения занятости и уровня жизни
населения нереально и вряд ли осуществимо. В это время в законодательных
актах и подзаконных документах основное внимание следует уделять созданию
правовых механизмов, позволяющих накапливать средства для выполнения
природоохранных мероприятий.
Отечественный опыт, а также опыт экономически развитых стран
свидетельствует о том, что обеспечение качественного состояния окружающей
природной среды и рационального использования природных ресурсов требует
значительных финансовых и материально-технических затрат. Кроме того,
большое значение имеет их четкое целевое использование 5, с. 38.
Исходя из этих условий, экономический механизм природопользования
представляет собой систему норм экономической и юридической (гражданско-
правовой, административной, уголовной и др.) ответственности,
обеспечивающих:
- повышение экономической заинтересованности и ответственности
субъектов хозяйствования в выполнении экологических требований;
- формирование и распределение финансовых потоков с целью наиболее
эффективного использования средств, предназначенных для решения
экологических задач7, с. 67.
Иначе, под экономическим механизмом природоохраны понимается
совокупность предусмотренных законодательством экономических мер
обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования7,
с. 45.
Экономическими методами охраны окружающей среды являются:
- планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей
среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
пользование природными ресурсами;
- плата за загрязнение окружающей среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
охрану и воспроизводство природных ресурсов;
- экономическое стимулирование охраны окружающей среды;
- экологическое страхование.
Целями применения экономических механизмов природопользования
являются:
- обеспечение финансирования мероприятий по охране окружающей среды;
- экономическое стимулирование предприятий и организаций к проведению
мероприятий по охране окружающей среды;
- применение мер и санкций экономического характера к
природопользователям, нарушающим требования законодательства в области
охраны окружающей среды;
- проведение экономической оценки и учета ценности природных ресурсов в
процессе природопользования.
На экономическом механизме в значительной степени отражаются
особенности переходного периода, переживаемого Казахстаном. В нем
сочетаются методы централизованного управления и планирования
природопользования с рыночными походами к решению экологических
проблем.[viii], с. 54
В качестве принципов экономического механизма природопользования можно
выделить общие принципы охраны окружающей среды:
- приоритета охраны жизни и здоровья человека, сохранения и
восстановления окружающей среды, благоприятной для жизни, труда и отдыха
населения;
- сбалансированного решения социально-экономических задач и проблем
окружающей среды в целях перехода Республики Казахстан к устойчивому
развитию в условиях рыночных отношений и удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений людей в здоровой и благоприятной окружающей
среде;
- обеспечения экологической безопасности и восстановления нарушенных
естественных экологических систем на территориях с неблагоприятной
экологической обстановкой;
- рационального использования и воспроизводства природных ресурсов,
поэтапного введения платы за природопользование и внедрения
экономического стимулирования охраны окружающей среды;
- обеспечения сохранения биологического разнообразия и объектов
окружающей среды, имеющих особое экологическое, научное и культурное
значение;
- государственного регулирования и государственного контроля,
неотвратимости ответственности за нарушение законодательства об охране
окружающей среды;
- предотвращения нанесения ущерба окружающей среде, оценки возможного
воздействия на окружающую среду;
- активного и демократичного участия населения, общественных
объединений и органов местного самоуправления в области охраны окружающей
среды;
- международного сотрудничества в области охраны окружающей среды на
основе международного права.
Каждый из указанных принципов в полной мере можно отнести и к
принципам экономического механизма природопользования.
Так, экономический механизм природопользования в любых случаях должен
осуществляться и реализовываться только с учетом соблюдения прав и свобод
человека, его жизни и здоровья, иначе вообще становится вопрос, зачем
данный механизм существует, если не для этих основных целей и задач.
Экономический механизм природопользования должен также
руководствоваться целью достижения сбалансированности в социальной
экономики и мер по охране окружающей среды. При этом обеспечение
экологической безопасности должно ставиться на первое место, даже в ущерб
экономическим интересам государства. В целом, экономический механизм
призван связать эти понятия, экономический интерес государства и
экологическую безопасность.
Так же экономический механизм природопользования основывается и на
принципах рационального использования и воспроизводства природных
ресурсов, поэтапного введения платы за природопользование и
внедрения экономического стимулирования охраны окружающей среды, а также
других непосредственно или косвенно относящихся принципах, указанных выше и
предусмотренных Законом Республики Казахстан Об охране окружающей среды.
Можно выделить специфичные принципы экономического механизма
природопользования в Республике Казахстан. Применение экономических
механизмов природопользования в Республики Казахстан основывается на
следующих принципах:
- единства системы экономических механизмов на всей территории страны
и для всех природопользователей;
- стимулирующего характера экономических механизмов, состоящего в
экономическом поощрении природопользователей к проведению ими эффективной
политики в области охраны окружающей среды;
- справедливости применяемых экономических механизмов;
- взимания платы за использование природных ресурсов, находящихся в
исключительной государственной собственности;
- взимания платы за загрязнение окружающей среды;
- применения экономических санкций к нарушителям законодательства в
области охраны окружающей среды;
- соответствия применяемых ставок платы за загрязнение окружающей
среды размерам вреда, наносимого объектам природной среды;
- достаточности размеров применяемых ставок платы за загрязнение
окружающей среды для выполнения функции стимулирования природопользователей
к снижению наносимого ими вреда;
- внедрения рыночных механизмов во взаимоотношения
природопользователей при совместном решении ими задач по снижению
загрязнения окружающей среды;
- вовлечения Республики Казахстан в международные экономические
механизмы по охране окружающей среды.
1.2. Правовые основы обеспечения экономического механизма
природопользования.
Основы правового регулирования экономического механизма охраны
окружающей среды установлены главой 7 Закона Республики Казахстан Об
охране окружающей среды от 15 июля 1997 года3.
Однако, прежде, чем обратиться непосредственно к Закону, поскольку в
ходе реформ происходит постоянное изменение всей социально-экономической
системы, в этом параграфе нашей работы мы покажем не только нынешние
правовые основы обеспечения экономического механизма природопользования, не
только нынешнее состояние нормативно-правовой базы, но и его трансформацию
в условиях перехода к рыночным отношениям.
Во времена централизованного управления экономикой действовал
достаточно простой и четкий механизм выделения и распределения средств на
природоохранную деятельность, имевший необходимое правовое обеспечение в
рамках государственного планирования и управления народным хозяйством.
Государственный план был законом, который принимался каждые пять лет.
После принятия очередного закона о государственном пятилетнем плане в
соответствующих бюджетах (союзном, республиканском, областном, городском)
предусматривалось финансирование запланированных природоохранных
мероприятий.
Начиная с 1974 года в состав годовых и пятилетних планов социально-
экономического развития включался раздел Охрана окружающей природной среды
и рациональное использование природных ресурсов, который содержал целый
ряд заданий, в том числе по охране и рациональному использованию земель,
водных ресурсов, охран атмосферного воздуха и лесных ресурсов,
воспроизводству рыбных запасов, охране недр и рациональному использованию
минеральных ресурсов, вводу в действие природоохранных объектов и другие
показатели. Всего в этот раздел плана входило более 200 показателей, из
которых 47 утверждались Верховным Советом СССР и имели силу закона.
Эти показатели содержали конкретные задания по строительству очистных
сооружений и снижению негативного воздействия производства на окружающую
природную среду (сокращение выбросов и сбросов загрязняющих веществ,
рекультивация нарушенных земель и др.). И хотя включение в государственный
план обеспечивало устойчивое финансирование плановых заданий, общий объем
запланированных природоохранных работ был гораздо ниже фактически
необходимого, поскольку в советский период решение экологических проблем не
относилось к числу приоритетных направлений государственной инвестиционной
политики и финансировалось по так называемому остаточному принципу. Это
означало, что финансовые и материально-технические средства
государственными органами направлялись, в первую очередь, на строительство
производственных сооружений, а на природоохранные – то, что осталось.
Однако, даже эти средства использовались экономически неэффективно.
Так, по данным государственной статистической отчетности за три последние
пятилетки объем государственных капиталовложений на охрану атмосферного
воздуха вырос на 75%, ввод в действие установок улавливания и
обезвреживания вредных веществ из отходящих газов сократился на 2%.
Аналогичное положение наблюдалось в те годы с охраной и рациональным
использованием водных ресурсов, где при увеличении за тот же период объема
капитальных вложений на 20%, ввод водоочистных сооружений сократился на 32%
5, с. 37.
Как на стадии планирования, так и на стадии технико-экономических
обоснований строительства экологический фактор учитывался в последнюю
очередь, скорее чисто формально. Ущерб, причиняемый загрязнением окружающей
среды и нерациональным использованием природных ресурсов практически не
оказывал влияния на оценку результатов хозяйственной деятельности.
Применение платы за использование отдельных видов природных ресурсов
(водных, лесных, и др.), также мало отражалось на показателях работы
предприятий.
Средства, предназначенные на решение экологических проблем далеко не
всегда направлялись на природоохранные мероприятия, которые обеспечивали
наибольший экологический эффект. Необходимость правового обеспечения
целевого и обоснованного использования государственных средств
подтверждается примерами из недавнего прошлого. В результате
безответственной деятельности Министерства водного хозяйства и мелиорации
СССР был нанесен непоправимый экологический ущерб Аральскому морю, были
начаты работы по переброске северных рек, что привело к значительным
потерям водных ресурсов из-за инфильтрации, загнивания и т.д. Примеры
такого характера можно продолжить. Таким образом, потратив десятки
миллиардов рублей (в пересчете на конвертируемую валюту – миллиарды
долларов), окружающей природной среде нанесли вред, по экспертным оценкам
превышающим данные затраты. Причем законодательство тех лет позволяло
должностным лицам, фактически виновным в нанесенном народному хозяйству
огромном ущербе, избегать юридической ответственности.
Здесь уместно отметить, что в условиях административно-командной
системы нормативно-правовая база природопользования определялась не
законами, а подзаконными документами. Так, правовым актом, в котором
природоохранная деятельность впервые рассматривалась в качестве одной из
важнейших государственных задач, был не закон, а принятое в сентябре 1972
года постановление Верховного Совета СССР О мерах по дальнейшему улучшению
охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов.[ix]
Другие важные решения в сфере экологии, в том числе о введении платы за
пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей природной среды,
создании государственного Комитета СССР по охране природы также
реализовывались не путем издания законов, а принятием в 1988 году
правительственного постановления О коренной перестройке дела охраны
природы в стране[x].
В связи с проведением в стране реформ, направленных на создание
многоукладной экономики, рыночных отношений и преобразование
государственного планирования в необязательное для исполнения
прогнозирование основных направлений хозяйственной деятельности, возникла
необходимость в значительных изменениях и дополнениях системы
законодательных актов и подзаконных нормативных документов, регулирующих
экологические отношения в переходных условиях. При формировании нового
экологического законодательства в качестве приоритетных были приняты
экономические методы решения природоохранных проблем. Сложность создания
правовой базы экономического механизма природопользования связана с тем,
что в настоящее время рыночные отношения еще не сложились, и поэтому в ряде
случаев находят применение методы государственного регулирования, например,
в форме штрафов за нарушение экологических требований, введения лимитов на
выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, остановки особо вредных производств,
осуществления государственных природоохранных программ и т.п.
Следует отметить, что опыт экономически развитых стран свидетельствует
о необходимости активного участия государства в решении экологических
задач. В связи с этим было бы нецелесообразно полностью отвергать
накопленный в СССР опыт управления и планирования природоохранной
деятельности, тем более в условиях переходного периода.
Основы правового регулирования экономического механизма охраны
окружающей среды, и природопользования в частности, как мы уже отмечали
выше, в Республике Казахстан установлены Законом Республики Казахстан Об
охране окружающей среды от 15 июля 1997 года в главе 7.
Его основными элементами в соответствии с указанным Законом являются:
- планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей
среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
пользование природными ресурсами;
- плата за загрязнение окружающей среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
охрану и воспроизводство природных ресурсов;
- экономическое стимулирование охраны окружающей среды;
- экологическое страхование.
Весьма дискуссионным можно признать включение в экономический механизм
охраны окружающей среды планирование природоохранных мероприятий. С одной
стороны, планирование выступает в качестве одной из функций управления
охраной окружающей среды, в том числе государственного. И соответственно
правовые основы планирования должны рассматриваться применительно к
управлению. Но с другой стороны, планирование является, по сути,
экономической мерой охраны природной среды. Поэтому планирование будет
рассмотрено нами как метод, тем более, что оно включено в качестве такового
в Закон.
Следует отметить, что Закон Об охране окружающей природной среды
Российской Федерации, в отличие от Закона Республики Казахстан Об охране
окружающей среды наряду с названными мерами охраны окружающей среды в
разделе об экономическом механизме предусматривает ведение кадастров
природных ресурсов, заключение договоров и предоставление лицензий на
комплексное природопользование, экологическое страхование. Однако, опираясь
на знания о данных институтах, существуют реальные основания усомниться в
обоснованности включения в экономический механизм названных инструментов
административного управления в рассматриваемой сфере. Таким, образом, на
наш взгляд, законодатель Республики Казахстан поступил наиболее верно.
То же самое можно отнести и к отнесению возмещения вреда, причиненного
окружающей природной среде в разряд методов экономического механизма охраны
окружающей среды.
Мы полагаем, и наша позиция поддерживается законодателем Республики
Казахстан, недопустимым относить возмещение вреда, причиненного окружающей
среде и здоровью человека к элементам экономического механизма
природоохранительной деятельности. Возмещение экологического вреда
осуществляется в порядке применения имущественной ответственности и должно
рассматриваться отдельно.
Роль экономического механизма определяется выполняемыми им функциями в
данной сфере. Прежде всего, он направлен на экономическое обеспечение
рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция
реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических
мер, включенных в экономический механизм. Следующая важнейшая функция
экономического механизма – стимулирующая. Она заключается в создании
условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в
выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта
функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а
лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть:
а) платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными
ресурсами и за загрязнение окружающей среды;
б) налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере
охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает
экологическое страхование.
В конечном счете задача экономического механизма охраны окружающей
среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер
достижение целей экологической политики государства, определяемой
законодательством, другими нормативными документами. Эта задача будет
решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы
отдельные элементы экономического механизма.69, 34
При характеристике роли экономических мер в обеспечении
природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, что
экономические и административные методы управления природоохранительной
деятельностью не являются альтернативой один другому. Наоборот, они
дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше
экологического нормирования, экологического лицензирования или
государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного
управления охраны окружающей среды должны осуществляться в объеме,
предусмотренном экологическим законодательством. Критерий тут может быть
один – наибольшая полезность в достижении цели. Одновременно в соответствии
с требованиями законодательства должны осуществляться экономические меры
охраны окружающей среды. Следовательно, важно исследовать и урегулировать
применение административных и экономических методов управления
природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания,
но только не противопоставления7, с. 35.
Глава 2. Характеристика отдельных элементов экономического механизма
природопользования.
2.1. Финансирование мероприятий в области охраны окружающей среды и
рационального природопользования.
В СССР централизованной финансирование природоохранительной
деятельности проводилось на уровне 9-11 млрд. руб. за пятилетие. Это
значительно ниже тех потребностей, которые необходимо было удовлетворить
для решения задачи гармонизации отношения человека и природы2, с. 65.
Адекватное финансирование – важнейшее условие решения экологических
задач. Охран природы – финансовоемкое направление деятельности. Так,
стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40%
стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране
окружающей среды по остаточному принципу в Казахстане – одна из причин
того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии. В то
время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды в ВНП составляла
всегда менее 1%, в 80-е годы эти затраты экономически развитых зарубежных
государств были: в США – 1,47%, в ФРГ – 1,5%, в Японии – 1,25%7, с. 45.
Финансирование экологических программ и мероприятий по охране
окружающей среды в соответствии с Законом Республики Казахстан Об охране
окружающей среды производится за счет:
- республиканского бюджета и местных бюджетов;
- средств экологического страхования;
- собственных средств природопользователей;
- добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц;
- иных источников финансирования, не запрещенных законодательством
Республики Казахстан.
Финансирование мероприятий по охране окружающей среды в бюджетах
всех уровней выделяется отдельной строкой3.
Таким образом, имеется достаточно широкий перечень источников, в том
числе новых для казахстанского природоохранительной практики. Имеются
основания говорить о существенном изменении финансирования природоохранных
мероприятий в период перехода к рыночной экономике. Ранее такими
источниками были государственный бюджет и средства предприятий.
Второе новое положение, важное в практическом отношении, касается
финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей
среды – в республиканских и местных бюджетах оно должно выделяться
отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это
положение Закона должно служить гарантией того, что Правительство
Республики Казахстан при планировании государственного бюджета обязательно
предусмотрит финансирование охраны окружающей среды. Затем при принятии
Закона о бюджете представительный орган должен проверить, выполнено ли
Правительством требование о финансировании природоохранных программ и
мероприятий отдельной строкой.
Как на практике осуществляется финансирование охраны окружающей среды?
Какова структура природоохранного финансирования по источникам?
Мероприятия по охране окружающей среды - комплекс технологических,
технических, организационных, социальных и экономических мер, направленных
на охрану окружающей среды и улучшение ее качества. Мероприятие относится к
мероприятиям по охране окружающей среды, если оно соответствует следующим
критериям:
1) направлено на обеспечение экологической безопасности и
гармоничное взаимодействие природы и человека;
2) улучшает состояние компонентов окружающей среды посредством
повышения качественных характеристик окружающей среды
(атмосферный воздух, озоновый слой Земли, водные и земельные
ресурсы, недра, животный и растительный мир, а также климат);
3) способствует стабилизации и улучшению состояния экологической
системы, сохранению биологического разнообразия, рациональному
использованию и воспроизводству природных ресурсов;
4) предупреждает и предотвращает нанесение ущерба окружающей среде
и здоровью населения;
5) совершенствует методы и технологии, направленные на охрану
окружающей среды и рациональное природопользование;
6) развивает информационное обеспечение процесса охраны окружающей
среды;
7) способствует пропаганде экологических знаний, экологическому
воспитанию населения.
Мероприятия по охране окружающей среды учитываются в прогнозных и
программно-целевых документах и материалах, включаются в проекты
индикативного планирования социально-экономического развития Республики
Казахстан, государственные экологические программы и концепции по различным
направлениям природопользования.
Разработка экологических программ и концепций по различным
направлениям природопользования осуществляется в соответствии с
законодательством Республики Казахстан.[xi], с. 2
В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения
капитальных вложений в природоохранную сферу. Общими словами, по оценкам
специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение
международных обязательств Казахстана, содержание заповедников и
природоохранных органов, обновление изношенной и несовершенной материальной
и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать
остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности. В
результате правовой оценки решения государственных вопросов бюджетного
природоохранного финансирования в существующих объемах обоснован вывод о
том, что им не обеспечивается экономический механизм соблюдения права
граждан на окружающую среду.
Представляется, что для постепенного решения задачи по обеспечению
соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду на
законодательном уровне должна быть определена некая оптимальная величина
расходной части бюджета на охрану окружающей среды, ниже которой
Правительство не вправе планировать бюджет.
Основными средствами финансирования капитального строительства в
природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех
форм собственности, хотя и они были незначительны.[xii], с. 74
В природоохранной литературе высказывались суждения о том, что затраты
на охрану природы не окупаются, или во всяком случае окупаются не скоро, и
поэтому предприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика
свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты,
дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10-15 раз превышающий
эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация
земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником
доходной части бюджета, а их экологическая и социальная значимость не
вызывает сомнения[xiii].
Казахстанские предприятия, загрязняющие окружающую среду, стараются
избегать природоохранных затрат. К руководителям еще не пришло осознание
того, что экологические затраты влекут за собой повышение экологической
эффективности предприятий.
Показателен пример российского Акционерного Общества Юкос. Так,
после прорыва трубопровода под Ханты-Мансийском и выброса в реку 3 тыс.
тонн нефти очистные мероприятия обошлись АО Юкос (предприятию
эксплуатирующему трубопровод) в 96 млрд. рублей. Еще 36 млрд. составили
штрафные санкции местного комитета экологии. Стоимость же станка
горизонтального бурения, с помощью которого нефтепровод прокладывается под
дном реки и становится безопасным, - 37 млрд. рублей. Легко подсчитать, что
если бы экологические расчеты были сделаны заранее и станок приобретен до
аварии, а не после нее, то Юкос не понес бы таких внушительных финансовых
потерь7, с. 76.
Об интересах предприятий следует говорить в контекст развития мировой
экономической системы и вхождения казахстанских предприятий в мировое
экономическое пространство. Одна из очевидных тенденций развития мирового
рынка – ужесточение экологических требований к продукции. Их выполнение
может быть обеспечено только посредством экологизации самого производства.
Зарубежного покупателя часто интересуют не только экологические
характеристики товара, но и факторы, связанные с его производством, в
частности сырьем. Не случайно активно развивается экологическая
сертификация. Она служит инструментом обеспечения конкурентоспособности
казахстанской продукции. Для предприятия, пренебрегающего экологическими
интересами сегодня, это означает экономический крах завтра.
Один из упущенных источников финансирования охраны окружающей среды –
приватизация государственных предприятий. При разумном подходе к политике
приватизации часть средств, полученных от приватизации, могла быть
использована на цели экологической санации приватизируемых предприятий.
В целом объем необходимого финансирования природоохранной деятельности
предприятия определяется в конечном счете задачами, которые то или иное
предприятие должно решать по выполнению адресованных ему правовых
экологических требований.
В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической
ситуации в Казахстане как альтернатива бюджетного финансирования
природоохранных программ, в соответствии со статьей 27 Закона Республики
Казахстан Об охране окружающей среды3 и Постановлением Правительства
Республики Казахстан от 1 апреля 1998 г. N 280 О государственных фондах
охраны окружающей среды Республики Казахстан[xiv] - создавались
внебюджетные экологические фонды. Их формирование было новым для
казахстанского экологического права направление в регулировании
финансирования природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюджетных
средств на охрану окружающей среды предполагалось, что экологические фонды
в силах спасти ситуацию с финансированием природоохранной системы
Республики Казахстан.
В соответствии с указанными нормативными актами фонды охраны
окружающей среды создавались для финансирования решения неотложных задач
охраны окружающей среды, восстановления потерь в окружающей среде,
компенсации причиненного вреда и других мероприятий в области охраны
окружающей среды.
Они представляли собой юридические лица и могли быть как
государственными, так и общественными.[xv], с. 56
В свою очередь, государственные фонды охраны окружающей среды
подразделялись на республиканский и местные фонды. Республиканский фонд
охраны окружающей среды образовывался за счет отчислений местных фондов.
Местные же фонды охраны окружающей среды образовывались из средств,
поступающих от природопользователей в виде платы за загрязнение
окружающей среды, полученных по искам о возмещении вреда, штрафов за
нарушение законодательства об охране окружающей среды, средств от
реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой
продукции, а также иных поступлений, не противоречащих законодательству
Республики Казахстан3.
Однако, необходимо отметить, что в настоящее время деятельность данных
фондов была заморожена и фактически фонды прекратили свою деятельность.
В настоящее время с 25 января 2001 года в Республике Казахстан
действует относительно новый Закон Республики Казахстан О местном
государственном управлении в Республике Казахстан.[xvi]
Данным Законом определяется правовое положение местных и
исполнительных представительных органов Республики Казахстан, и в частности
их компетенция.
В частности, среди прочих полномочий, местных представительных органов
– маслихатов- в статье 6 указанного Закона определяется, что к компетенции
маслихатов относится утверждение программ по охране окружающей среды и
природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране,
оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии
с законодательством в области охраны окружающей среды.16
В соответствии же со статьей 27 Закона РК О местном государственном
управлении в РК местные исполнительные органы – акиматы, - в частности,
осуществляют регулирование земельных отношений в соответствии с земельным
законодательством Республике Казахстан, организует экологическую экспертизу
и в ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ
На тему: Правовое обеспечение экономического механизма природопользования
в Республике Казахстан
ВЫПОЛНИЛ: МАГИСТРАНТ 2 КУРСА ОБУЧЕНИЯ
МАРАЛОВ А.
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ: К.Ю.Н., ДОЦЕНТ
БАИМБЕТОВ Н.С.
РАБОТА ДОПУЩЕНА К ЗАЩИТЕ
_____________________2006 г.
ЗАВЕДУЮЩАЯ КАФЕДРОЙ
К.Ю.Н., ДОЦЕНТ ЕРКИНБАЕВА Л.К.
Алматы, 2006 г.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ...5
1.1. Понятие и принципы экономического механизма природопользования.
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .5
1.2. Правовые основы обеспечения экономического механизма
природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .12
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ... ..17
2.1. Финансирование мероприятий в области охраны окружающей среды и
рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...17
2.2. Планирование мероприятий в области охраны окружающей среды и
рационального природопользования. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..23
2.3. Экологические платежи. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...29
2.4. Экологическое страхование. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .67
2.5. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности.
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .87
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ... ... ... ... ... ..89
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Мировой опыт достаточно наглядно демонстрирует
устойчивую тенденцию постепенного отказа от применения преимущественно
административных методов управления в сфере экологии в пользу развития
экономических методов. Имеется в виду не полная экономизация процессов
взаимодействия природы и общества, а включение элементов экономической
заинтересованности в механизм регулирования природоохранной деятельности.
Следует отметить, что не только в Казахстане и России, но и в США, а
также странах Западной Европы экологическим проблемам долгое время не
уделялось должного внимания. Так, в ФРГ только в 70-е годы по мере роста
материального благосостояния населения и значительного ухудшения качества
окружающей природной среды экологическая проблема стала играть заметную
роль в сфере государственных и общественных интересов. При этом
государственное управление осуществлялось как через нормативно-правовые
документы, устанавливающие природоохранные нормы (запреты и распоряжения),
так и экономическими методами – путем применения косвенного воздействия с
помощью рыночно-хозяйственных механизмов, создающих заинтересованность в
бережном отношении к природной среде, но не предписывающих выполнение
обязательных индивидуальных правоохранных мероприятий.
Такой принцип сочетания экономических методов с мерами юридической
ответственности (гражданско-правовой, уголовной, административной и др.)
применяется в большинстве экономически развитых стран и в настоящее время.
Так, в Японии фирмы-загрязнители должны компенсировать ущерб от загрязнения
окружающей среды. Вместе с тем Закон о наказаниях за преступления,
связанные с загрязнением окружающей среды, устанавливает руководителям
предприятий меру ответственности в виде тюремного заключения сроком до двух
лет за выброс вредных веществ в атмосферу даже по небрежности.
В настоящей работе мы рассмотрим, каков же экономический механизм
защиты окружающей природной среды в Республики Казахстан, каковы основные
принципы его деятельности, основные элементы и т.д.
Актуальность выбранной нами темы не вызывает сомнений, так как
Республика Казахстан, с ее обширными территориями имеет огромные природные
запасы природных ископаемых, огромный потенциал использования окружающей
среды. Однако, в настоящее время, за интенсивным использованием очень часто
забывается об охране и воспроизводстве окружающей среды, что по своей сути
является недопустимым. Экономический механизм же как раз и позволяет не
забывать об этих вещах, тем более, что он чаще является более эффективным,
чем применение административных методов – административных и уголовных
санкций.
Теоретическую основу диссертации составили труды таких авторов в
области экологического права, как Байсалова С.Б., Байдельдинова Д.Л.,
Еркинбаевой Л.К., Тюлееубековой С.Ш., Петрова В.К., и ряд других ученых.
Цель данной работы – изучение и анализ экономического механизма
природопользования, определение его эффективности и предложения по его
совершенствованию.
Исходным методом исследования является системный метод. Так же при
написании диссертационного исследования были применены сравнительный метод,
метод анализа, метод синтеза, дедуктивные и индуктивные методы, метод
фальсификации (опровержения) и другие общенаучные и частнонаучные методы.
Задачи научного исследования.
В рамках обозначенной цели научного исследования задачами нашего
научного исследования являются:
- определение понятия и принципов экономического механизма
природопользования;
- определение правовых основ обеспечения экономического механизма
природопользования;
- рассмотрение финансирования мероприятий в области охраны окружающей
среды и рационального природопользования;
- определение вопросов планирования мероприятий в области охраны
окружающей среды и рационального природопользования;
- рассмотрение экологических платежей;
- определение вопросов экологического страхования;
- рассмотрение вопросов экономического стимулирования природоохранной
деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы.
1. Полученные результаты и основанные на них выводы и предложения автора
могут содействовать совершенствованию экологического законодательства.
2. Теоретические выводы приведенные в данной работе могут служить для
дальнейшего раскрытия данной темы, а также для преподавания в рамках
курса Экологическое право, а также спецкурсов Экологические
платежи, Экологическое планирование, Экологическое страхование.
Апробация результатов исследования.
Магистерская диссертация является итогом научно-исследовательской
работы автора по изучению проблем экономического механизма
природопользования в Республике Казахстан.
По данной теме исследования опубликована одна статья.
Глава 1. Понятие и правовые основы экономического механизма
природопользования
1. Понятие и принципы экономического механизма природопользования
Эколого-правовой механизм представляет собой самостоятельный институт
экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых
норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение
закрепленного в законе экологического императива. Цель механизма:
обеспечить материализацию эколого-правовой нормы. Это достигается работой
всех частей механизма. Его структура состоит из четырех звеньев.
Первое звено эколого-правового механизма – природоохранительные нормы
права. Их главная функция состоит в том, чтобы закрепить базовые (исходные)
экологические императивы. Второе звено механизма включает экологизированные
правовые нормы и нормативы. Главная функция этого звена выражается том,
чтобы конкретизировать экологический императив и привязать его к
определенной хозяйственной или иной деятельности, воздействующей на
природную среду.[i], с. 87 Третье звено механизма составляет гарантии,
обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных норм и
нормативов. Наконец, четвертое звено данного механизма – завершающий этап
движения нормы, реализующей себя в правоотношении. Применительно к охране
окружающей среды оно может быть экологическим, то есть отражающим
требования охраны окружающей среды, либо экологически вредным, если
нарушает требования охраны окружающей среды.
Статика эколого-правового механизма закладывается в нормативно-
правовом акте, динамика реализуется в процессе применения акта под
воздействием факторов, определяющих эффективность эколого-правового
предписания.[ii]
Природоохранительные правовые нормы, призванные выполнять базовые
эколого-правовые функции, сконцентрированы в головном природоохранительном
Законе Республики Казахстан Об охране окружающей среды [iii] и
дополняющих его природоохранительных актах. Закон содержит следующие виду
эколого-правовых норм: нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-императивы,
нормы-гарантии.
Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала правового
регулирования природоохранительных отношений.
Нормы-приоритеты выражают определенные преимущества в правовом
регулировании охраны и использовании одних объектов охраны природной среды
перед другими в целях их особой защиты от нерационального потребления. Так,
в отраслевых природоохранительных правовых актах (Земельном Кодексе РК,
Водном Кодексе РК, Лесном Кодексе РК, Указах Президента, имеющим силу
закона О недрах и т.д.) провозглашаются отраслевые приоритеты. По земле:
приоритет земель сельскохозяйственного назначения; по водам: приоритет
сохранения и использования пресных вод прежде всего в интересах питьевого и
коммунально-бытового потребления; по лесам: приоритете особо охраняемых
лесов первой группы и т.д.
Нормы-императивы содержат экологические требования ко всем источникам
воздействия на среду и здоровье человека и предлагают им в безотлагательном
порядке эколого-правовую модель поведения. Экологические императивы
устанавливают запреты на экологически вредную деятельность, лимиты на
природопользование, порядок выдачи лицензий на использование природных
ресурсов.
Нормы-гарантии определяют систему, обеспечивающую выполнение
экологических императивов. Они предусматривают экономические,
организационные, санитарно-гигиенические, эколого-контрольные, юридические,
культурно-просветительские средства воздействия.2, с. 78
Если первое звено выражает собой обязанность правоприменителя
произвести экологизацию общего правила в конкретном хозяйственном
правоотношении, а второе – выполнить экологизированное правило, применив
его в соответствующей хозяйственной, рекреационной или какой-либо иной
деятельности, то третье призвано создать все необходимые условия для
реализации данного правила в жизнь.
Рассуждая о роли и месте гарантий, мы можем уверено сказать, что в
реализации нормы участвуют как правовые (возложение обязанности,
ответственность) средства, так и неправовые – экономическая
заинтересованность, культурно-просветительская деятельность и др. Эти
средства различаются по методам их реализации. Для правового или в целом
административно-правового метода характерно принуждение. Причем оно не
обязательно должно применяться во всех случаях. Достаточно иногда лишь
наличие самой угрозы применения. Для экономического или культурно-
просветительского свойственно убеждение важности, нужности, полезности
проводимых дел. В отличие от правового метода оно не только должно
присутствовать в сознании, но и в ряде случаев срабатывать в требуемом
направлении. Так, экономическая заинтересованность предприятия в охране
окружающей среды должна выражаться в конкретных материальных приобретениях,
льготах, преимуществах.4, с. 56
На наш взгляд, основой, сердцевиной гарантий исполнения экологического
императива на сегодняшний день должен являться именно экономический
механизм природопользования. Что же представляет собой экономический
механизм природопользования и каковы его элементы мы рассмотрим ниже в
нашей работе.
Взаимодействие и противостояние экономики и экологии – одна из узловых
проблем охраны окружающей природной среды. До сих пор ее пытались решить в
основном путем применения административно-правовых методов воздействия на
основе запретов, ограничений, мер уголовного и административного
наказания.[iv], с. 45
Если метод административно-правового воздействия исходит из отношений
власти и подчинения, то экономический механизм опирается на материальную
заинтересованность исполнителя в достижении реальной цели. В состав
экономического механизма входят как постоянно действующие институты, без
которых он не может нормально функционировать, так и новые, возникшие на
базе переходных отношений к рыночным отношениям.
К институтам первой группы относятся природные кадастры, меры
материально технического и финансового обеспечения, платность за
использование природных ресурсов, платежи за загрязнение окружающей среды;
льготы по кредитованию, налогообложению, освобождению от обложения
налогами. Появляются новые экономические стимулы: экологическое
страхование, установление повышенных норм амортизации основных
природоохранительных производственных фондов; введение поощрительных цен на
экологически чистую продукцию и, наоборот, снижение цен на экологически
неблагоприятную продукцию; формируется банк экологических услуг;
совершенствуются договорные отношения, где видное место занимает
экономический механизм регулирования – договоры на комплексное
природопользование, аренды, передачи в постоянное пользование объектов,
охрана памятников природы и т.д.2, с. 98
Наиболее широко рыночные методы экологического регулирования
применяются в США. В их основу положен так называемый принцип пузыря.
Суть его заключается в том, что государственный контроль устанавливается не
над каждым отдельным предприятием, а над всеми предприятиями,
расположенными на какой-либо территории. Для всех предприятий данного
региона законодательство устанавливает общий лимит выбросов загрязняющих
веществ в атмосферный воздух. В пределах этого общего лимита
устанавливаются отдельные лимиты для каждого конкретного предприятия. При
этом допускается возможность превышения одним предприятием установленного
для него лимита выбросов, но только в том случае, если другое предприятие
сократит в том же объеме выбросы по отношению к собственному лимиту.
Благодаря такому перераспределению выбросов общий региональный лимит не
нарушается. За дополнительное снижение выбросов первое предприятие вносит
договорную плату тому предприятию, которое обеспечивает дополнительное
снижение объема выброса. Такой рыночный подход к регулированию
атмосфероохранной деятельности позволил в несколько раз сократить затраты
по снижению выбросов загрязняющих веществ до установленного регионального
норматива.
Необходимым элементом применения американских экологических методов
являются развитая законодательная система регулирования экологических и
финансово-кредитных отношений, технически совершенная система мониторинга и
контроля за загрязнением окружающей среды и достаточно высокая правовая
культура.
Отсутствие в должной степени этих трех условий делает неприемлемым
использование в настоящее время в сфере экологии этих рыночных механизмов.
Для переходного периода более подходит сочетание экономических и
административных методов регулирования природоохранной деятельности,
принятое в западноевропейских странах[v], с. 29.
Административные методы природопользования и охраны окружающей среды
имели доминирующее положение в природоохранном механизме Казахстана, как и
России, при социализме. При этом экономические методы управления как
инструменты стимулирования природоохранной деятельности на практике
недооценивались. С одной стороны, отсутствие действенных экономических
рычагов и стимулов приводило к тому, что предприятия не были заинтересованы
в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов
и предупреждении загрязнения окружающей среды. С другой стороны,
расточительное использование богатств природы и загрязнение окружающей
среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности предприятий.
Попытка совершенствования механизма управления охраной окружающей
среды была предпринята ЦК КПСС и Правительством СССР на основе принятого 7
января 1988 года постановления О коренной перестройке дела охраны природы
в стране.[vi] Оно предусматривало совершенствование экономического
механизма, который бы обеспечивал эффективное использование и охрану
природных богатств страны. Этим документом предписывалась необходимость
решительного перехода от преимущественно административных к
преимущественно экономическим методам управления природоохранной
деятельностью [vii], с. 28.
Отечественный опыт последних лет показал, что необходимо сохранять
государственный контроль за природными ресурсами и объектами, имеющими
жизненно важное значение для всего населения не только для успешного
экономического развития (отдельные виды полезных ископаемых и др.), но и
для улучшения экологической ситуации в стране.
Отсутствие необходимых социально-экономических обоснований, а в
некоторых случаях и безответственность при проведении приватизации,
осуществляемой в Казахстане в последние годы, привело к дальнейшему
ухудшению качества окружающей природной среды в ряде областей Казахстана.
Уже первые шаги на пути реформ показали, что рыночные отношения и
многоукладная экономика должны сочетаться с элементами государственного
управления, и, в первую очередь, это относится к мероприятиям по охране
окружающей природной среды.
Разгосударствление подавляющего большинства предприятий не привело в
целом по Казахстану к снижению сбросов и выбросов загрязняющих веществ,
даже в условиях постоянного спада объемов производства. Из этого следует,
что в период реформирования социально-экономической и политической системы
(т.е. в настоящее время и в обозримой перспективе) для успешного
осуществления природоохранной деятельности необходимо:
- сочетание методов экономического регулирования с прямым
государственным управлением;
- проведение замены действующих элементов административной системы
управления на рыночные механизмы в сфере экологии только после тог, как
будут введены в действие соответствующие нормативно-правовые акты.
В сфере охраны природы действие экономических методов ограничивается
вопросами финансирования и стимулирования природопользователей в выполнении
экологических требований. Сами же природоохранные нормативы и
стратегические задачи в части стабилизации и дальнейшего улучшения
показателей качественного состояния окружающей природной среды должны
устанавливаться с помощью директивных (административных) методов
управления. Хотя экономическая ситуация должна учитываться в процессе
подготовки природоохранных требований. Так, ужесточение этих требований в
период массового спада производства, снижения занятости и уровня жизни
населения нереально и вряд ли осуществимо. В это время в законодательных
актах и подзаконных документах основное внимание следует уделять созданию
правовых механизмов, позволяющих накапливать средства для выполнения
природоохранных мероприятий.
Отечественный опыт, а также опыт экономически развитых стран
свидетельствует о том, что обеспечение качественного состояния окружающей
природной среды и рационального использования природных ресурсов требует
значительных финансовых и материально-технических затрат. Кроме того,
большое значение имеет их четкое целевое использование 5, с. 38.
Исходя из этих условий, экономический механизм природопользования
представляет собой систему норм экономической и юридической (гражданско-
правовой, административной, уголовной и др.) ответственности,
обеспечивающих:
- повышение экономической заинтересованности и ответственности
субъектов хозяйствования в выполнении экологических требований;
- формирование и распределение финансовых потоков с целью наиболее
эффективного использования средств, предназначенных для решения
экологических задач7, с. 67.
Иначе, под экономическим механизмом природоохраны понимается
совокупность предусмотренных законодательством экономических мер
обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования7,
с. 45.
Экономическими методами охраны окружающей среды являются:
- планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей
среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
пользование природными ресурсами;
- плата за загрязнение окружающей среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
охрану и воспроизводство природных ресурсов;
- экономическое стимулирование охраны окружающей среды;
- экологическое страхование.
Целями применения экономических механизмов природопользования
являются:
- обеспечение финансирования мероприятий по охране окружающей среды;
- экономическое стимулирование предприятий и организаций к проведению
мероприятий по охране окружающей среды;
- применение мер и санкций экономического характера к
природопользователям, нарушающим требования законодательства в области
охраны окружающей среды;
- проведение экономической оценки и учета ценности природных ресурсов в
процессе природопользования.
На экономическом механизме в значительной степени отражаются
особенности переходного периода, переживаемого Казахстаном. В нем
сочетаются методы централизованного управления и планирования
природопользования с рыночными походами к решению экологических
проблем.[viii], с. 54
В качестве принципов экономического механизма природопользования можно
выделить общие принципы охраны окружающей среды:
- приоритета охраны жизни и здоровья человека, сохранения и
восстановления окружающей среды, благоприятной для жизни, труда и отдыха
населения;
- сбалансированного решения социально-экономических задач и проблем
окружающей среды в целях перехода Республики Казахстан к устойчивому
развитию в условиях рыночных отношений и удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений людей в здоровой и благоприятной окружающей
среде;
- обеспечения экологической безопасности и восстановления нарушенных
естественных экологических систем на территориях с неблагоприятной
экологической обстановкой;
- рационального использования и воспроизводства природных ресурсов,
поэтапного введения платы за природопользование и внедрения
экономического стимулирования охраны окружающей среды;
- обеспечения сохранения биологического разнообразия и объектов
окружающей среды, имеющих особое экологическое, научное и культурное
значение;
- государственного регулирования и государственного контроля,
неотвратимости ответственности за нарушение законодательства об охране
окружающей среды;
- предотвращения нанесения ущерба окружающей среде, оценки возможного
воздействия на окружающую среду;
- активного и демократичного участия населения, общественных
объединений и органов местного самоуправления в области охраны окружающей
среды;
- международного сотрудничества в области охраны окружающей среды на
основе международного права.
Каждый из указанных принципов в полной мере можно отнести и к
принципам экономического механизма природопользования.
Так, экономический механизм природопользования в любых случаях должен
осуществляться и реализовываться только с учетом соблюдения прав и свобод
человека, его жизни и здоровья, иначе вообще становится вопрос, зачем
данный механизм существует, если не для этих основных целей и задач.
Экономический механизм природопользования должен также
руководствоваться целью достижения сбалансированности в социальной
экономики и мер по охране окружающей среды. При этом обеспечение
экологической безопасности должно ставиться на первое место, даже в ущерб
экономическим интересам государства. В целом, экономический механизм
призван связать эти понятия, экономический интерес государства и
экологическую безопасность.
Так же экономический механизм природопользования основывается и на
принципах рационального использования и воспроизводства природных
ресурсов, поэтапного введения платы за природопользование и
внедрения экономического стимулирования охраны окружающей среды, а также
других непосредственно или косвенно относящихся принципах, указанных выше и
предусмотренных Законом Республики Казахстан Об охране окружающей среды.
Можно выделить специфичные принципы экономического механизма
природопользования в Республике Казахстан. Применение экономических
механизмов природопользования в Республики Казахстан основывается на
следующих принципах:
- единства системы экономических механизмов на всей территории страны
и для всех природопользователей;
- стимулирующего характера экономических механизмов, состоящего в
экономическом поощрении природопользователей к проведению ими эффективной
политики в области охраны окружающей среды;
- справедливости применяемых экономических механизмов;
- взимания платы за использование природных ресурсов, находящихся в
исключительной государственной собственности;
- взимания платы за загрязнение окружающей среды;
- применения экономических санкций к нарушителям законодательства в
области охраны окружающей среды;
- соответствия применяемых ставок платы за загрязнение окружающей
среды размерам вреда, наносимого объектам природной среды;
- достаточности размеров применяемых ставок платы за загрязнение
окружающей среды для выполнения функции стимулирования природопользователей
к снижению наносимого ими вреда;
- внедрения рыночных механизмов во взаимоотношения
природопользователей при совместном решении ими задач по снижению
загрязнения окружающей среды;
- вовлечения Республики Казахстан в международные экономические
механизмы по охране окружающей среды.
1.2. Правовые основы обеспечения экономического механизма
природопользования.
Основы правового регулирования экономического механизма охраны
окружающей среды установлены главой 7 Закона Республики Казахстан Об
охране окружающей среды от 15 июля 1997 года3.
Однако, прежде, чем обратиться непосредственно к Закону, поскольку в
ходе реформ происходит постоянное изменение всей социально-экономической
системы, в этом параграфе нашей работы мы покажем не только нынешние
правовые основы обеспечения экономического механизма природопользования, не
только нынешнее состояние нормативно-правовой базы, но и его трансформацию
в условиях перехода к рыночным отношениям.
Во времена централизованного управления экономикой действовал
достаточно простой и четкий механизм выделения и распределения средств на
природоохранную деятельность, имевший необходимое правовое обеспечение в
рамках государственного планирования и управления народным хозяйством.
Государственный план был законом, который принимался каждые пять лет.
После принятия очередного закона о государственном пятилетнем плане в
соответствующих бюджетах (союзном, республиканском, областном, городском)
предусматривалось финансирование запланированных природоохранных
мероприятий.
Начиная с 1974 года в состав годовых и пятилетних планов социально-
экономического развития включался раздел Охрана окружающей природной среды
и рациональное использование природных ресурсов, который содержал целый
ряд заданий, в том числе по охране и рациональному использованию земель,
водных ресурсов, охран атмосферного воздуха и лесных ресурсов,
воспроизводству рыбных запасов, охране недр и рациональному использованию
минеральных ресурсов, вводу в действие природоохранных объектов и другие
показатели. Всего в этот раздел плана входило более 200 показателей, из
которых 47 утверждались Верховным Советом СССР и имели силу закона.
Эти показатели содержали конкретные задания по строительству очистных
сооружений и снижению негативного воздействия производства на окружающую
природную среду (сокращение выбросов и сбросов загрязняющих веществ,
рекультивация нарушенных земель и др.). И хотя включение в государственный
план обеспечивало устойчивое финансирование плановых заданий, общий объем
запланированных природоохранных работ был гораздо ниже фактически
необходимого, поскольку в советский период решение экологических проблем не
относилось к числу приоритетных направлений государственной инвестиционной
политики и финансировалось по так называемому остаточному принципу. Это
означало, что финансовые и материально-технические средства
государственными органами направлялись, в первую очередь, на строительство
производственных сооружений, а на природоохранные – то, что осталось.
Однако, даже эти средства использовались экономически неэффективно.
Так, по данным государственной статистической отчетности за три последние
пятилетки объем государственных капиталовложений на охрану атмосферного
воздуха вырос на 75%, ввод в действие установок улавливания и
обезвреживания вредных веществ из отходящих газов сократился на 2%.
Аналогичное положение наблюдалось в те годы с охраной и рациональным
использованием водных ресурсов, где при увеличении за тот же период объема
капитальных вложений на 20%, ввод водоочистных сооружений сократился на 32%
5, с. 37.
Как на стадии планирования, так и на стадии технико-экономических
обоснований строительства экологический фактор учитывался в последнюю
очередь, скорее чисто формально. Ущерб, причиняемый загрязнением окружающей
среды и нерациональным использованием природных ресурсов практически не
оказывал влияния на оценку результатов хозяйственной деятельности.
Применение платы за использование отдельных видов природных ресурсов
(водных, лесных, и др.), также мало отражалось на показателях работы
предприятий.
Средства, предназначенные на решение экологических проблем далеко не
всегда направлялись на природоохранные мероприятия, которые обеспечивали
наибольший экологический эффект. Необходимость правового обеспечения
целевого и обоснованного использования государственных средств
подтверждается примерами из недавнего прошлого. В результате
безответственной деятельности Министерства водного хозяйства и мелиорации
СССР был нанесен непоправимый экологический ущерб Аральскому морю, были
начаты работы по переброске северных рек, что привело к значительным
потерям водных ресурсов из-за инфильтрации, загнивания и т.д. Примеры
такого характера можно продолжить. Таким образом, потратив десятки
миллиардов рублей (в пересчете на конвертируемую валюту – миллиарды
долларов), окружающей природной среде нанесли вред, по экспертным оценкам
превышающим данные затраты. Причем законодательство тех лет позволяло
должностным лицам, фактически виновным в нанесенном народному хозяйству
огромном ущербе, избегать юридической ответственности.
Здесь уместно отметить, что в условиях административно-командной
системы нормативно-правовая база природопользования определялась не
законами, а подзаконными документами. Так, правовым актом, в котором
природоохранная деятельность впервые рассматривалась в качестве одной из
важнейших государственных задач, был не закон, а принятое в сентябре 1972
года постановление Верховного Совета СССР О мерах по дальнейшему улучшению
охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов.[ix]
Другие важные решения в сфере экологии, в том числе о введении платы за
пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей природной среды,
создании государственного Комитета СССР по охране природы также
реализовывались не путем издания законов, а принятием в 1988 году
правительственного постановления О коренной перестройке дела охраны
природы в стране[x].
В связи с проведением в стране реформ, направленных на создание
многоукладной экономики, рыночных отношений и преобразование
государственного планирования в необязательное для исполнения
прогнозирование основных направлений хозяйственной деятельности, возникла
необходимость в значительных изменениях и дополнениях системы
законодательных актов и подзаконных нормативных документов, регулирующих
экологические отношения в переходных условиях. При формировании нового
экологического законодательства в качестве приоритетных были приняты
экономические методы решения природоохранных проблем. Сложность создания
правовой базы экономического механизма природопользования связана с тем,
что в настоящее время рыночные отношения еще не сложились, и поэтому в ряде
случаев находят применение методы государственного регулирования, например,
в форме штрафов за нарушение экологических требований, введения лимитов на
выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, остановки особо вредных производств,
осуществления государственных природоохранных программ и т.п.
Следует отметить, что опыт экономически развитых стран свидетельствует
о необходимости активного участия государства в решении экологических
задач. В связи с этим было бы нецелесообразно полностью отвергать
накопленный в СССР опыт управления и планирования природоохранной
деятельности, тем более в условиях переходного периода.
Основы правового регулирования экономического механизма охраны
окружающей среды, и природопользования в частности, как мы уже отмечали
выше, в Республике Казахстан установлены Законом Республики Казахстан Об
охране окружающей среды от 15 июля 1997 года в главе 7.
Его основными элементами в соответствии с указанным Законом являются:
- планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей
среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
пользование природными ресурсами;
- плата за загрязнение окружающей среды;
- установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за
охрану и воспроизводство природных ресурсов;
- экономическое стимулирование охраны окружающей среды;
- экологическое страхование.
Весьма дискуссионным можно признать включение в экономический механизм
охраны окружающей среды планирование природоохранных мероприятий. С одной
стороны, планирование выступает в качестве одной из функций управления
охраной окружающей среды, в том числе государственного. И соответственно
правовые основы планирования должны рассматриваться применительно к
управлению. Но с другой стороны, планирование является, по сути,
экономической мерой охраны природной среды. Поэтому планирование будет
рассмотрено нами как метод, тем более, что оно включено в качестве такового
в Закон.
Следует отметить, что Закон Об охране окружающей природной среды
Российской Федерации, в отличие от Закона Республики Казахстан Об охране
окружающей среды наряду с названными мерами охраны окружающей среды в
разделе об экономическом механизме предусматривает ведение кадастров
природных ресурсов, заключение договоров и предоставление лицензий на
комплексное природопользование, экологическое страхование. Однако, опираясь
на знания о данных институтах, существуют реальные основания усомниться в
обоснованности включения в экономический механизм названных инструментов
административного управления в рассматриваемой сфере. Таким, образом, на
наш взгляд, законодатель Республики Казахстан поступил наиболее верно.
То же самое можно отнести и к отнесению возмещения вреда, причиненного
окружающей природной среде в разряд методов экономического механизма охраны
окружающей среды.
Мы полагаем, и наша позиция поддерживается законодателем Республики
Казахстан, недопустимым относить возмещение вреда, причиненного окружающей
среде и здоровью человека к элементам экономического механизма
природоохранительной деятельности. Возмещение экологического вреда
осуществляется в порядке применения имущественной ответственности и должно
рассматриваться отдельно.
Роль экономического механизма определяется выполняемыми им функциями в
данной сфере. Прежде всего, он направлен на экономическое обеспечение
рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция
реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических
мер, включенных в экономический механизм. Следующая важнейшая функция
экономического механизма – стимулирующая. Она заключается в создании
условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в
выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта
функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а
лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть:
а) платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными
ресурсами и за загрязнение окружающей среды;
б) налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере
охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает
экологическое страхование.
В конечном счете задача экономического механизма охраны окружающей
среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер
достижение целей экологической политики государства, определяемой
законодательством, другими нормативными документами. Эта задача будет
решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы
отдельные элементы экономического механизма.69, 34
При характеристике роли экономических мер в обеспечении
природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, что
экономические и административные методы управления природоохранительной
деятельностью не являются альтернативой один другому. Наоборот, они
дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше
экологического нормирования, экологического лицензирования или
государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного
управления охраны окружающей среды должны осуществляться в объеме,
предусмотренном экологическим законодательством. Критерий тут может быть
один – наибольшая полезность в достижении цели. Одновременно в соответствии
с требованиями законодательства должны осуществляться экономические меры
охраны окружающей среды. Следовательно, важно исследовать и урегулировать
применение административных и экономических методов управления
природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания,
но только не противопоставления7, с. 35.
Глава 2. Характеристика отдельных элементов экономического механизма
природопользования.
2.1. Финансирование мероприятий в области охраны окружающей среды и
рационального природопользования.
В СССР централизованной финансирование природоохранительной
деятельности проводилось на уровне 9-11 млрд. руб. за пятилетие. Это
значительно ниже тех потребностей, которые необходимо было удовлетворить
для решения задачи гармонизации отношения человека и природы2, с. 65.
Адекватное финансирование – важнейшее условие решения экологических
задач. Охран природы – финансовоемкое направление деятельности. Так,
стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40%
стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране
окружающей среды по остаточному принципу в Казахстане – одна из причин
того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии. В то
время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды в ВНП составляла
всегда менее 1%, в 80-е годы эти затраты экономически развитых зарубежных
государств были: в США – 1,47%, в ФРГ – 1,5%, в Японии – 1,25%7, с. 45.
Финансирование экологических программ и мероприятий по охране
окружающей среды в соответствии с Законом Республики Казахстан Об охране
окружающей среды производится за счет:
- республиканского бюджета и местных бюджетов;
- средств экологического страхования;
- собственных средств природопользователей;
- добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц;
- иных источников финансирования, не запрещенных законодательством
Республики Казахстан.
Финансирование мероприятий по охране окружающей среды в бюджетах
всех уровней выделяется отдельной строкой3.
Таким образом, имеется достаточно широкий перечень источников, в том
числе новых для казахстанского природоохранительной практики. Имеются
основания говорить о существенном изменении финансирования природоохранных
мероприятий в период перехода к рыночной экономике. Ранее такими
источниками были государственный бюджет и средства предприятий.
Второе новое положение, важное в практическом отношении, касается
финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей
среды – в республиканских и местных бюджетах оно должно выделяться
отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это
положение Закона должно служить гарантией того, что Правительство
Республики Казахстан при планировании государственного бюджета обязательно
предусмотрит финансирование охраны окружающей среды. Затем при принятии
Закона о бюджете представительный орган должен проверить, выполнено ли
Правительством требование о финансировании природоохранных программ и
мероприятий отдельной строкой.
Как на практике осуществляется финансирование охраны окружающей среды?
Какова структура природоохранного финансирования по источникам?
Мероприятия по охране окружающей среды - комплекс технологических,
технических, организационных, социальных и экономических мер, направленных
на охрану окружающей среды и улучшение ее качества. Мероприятие относится к
мероприятиям по охране окружающей среды, если оно соответствует следующим
критериям:
1) направлено на обеспечение экологической безопасности и
гармоничное взаимодействие природы и человека;
2) улучшает состояние компонентов окружающей среды посредством
повышения качественных характеристик окружающей среды
(атмосферный воздух, озоновый слой Земли, водные и земельные
ресурсы, недра, животный и растительный мир, а также климат);
3) способствует стабилизации и улучшению состояния экологической
системы, сохранению биологического разнообразия, рациональному
использованию и воспроизводству природных ресурсов;
4) предупреждает и предотвращает нанесение ущерба окружающей среде
и здоровью населения;
5) совершенствует методы и технологии, направленные на охрану
окружающей среды и рациональное природопользование;
6) развивает информационное обеспечение процесса охраны окружающей
среды;
7) способствует пропаганде экологических знаний, экологическому
воспитанию населения.
Мероприятия по охране окружающей среды учитываются в прогнозных и
программно-целевых документах и материалах, включаются в проекты
индикативного планирования социально-экономического развития Республики
Казахстан, государственные экологические программы и концепции по различным
направлениям природопользования.
Разработка экологических программ и концепций по различным
направлениям природопользования осуществляется в соответствии с
законодательством Республики Казахстан.[xi], с. 2
В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения
капитальных вложений в природоохранную сферу. Общими словами, по оценкам
специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение
международных обязательств Казахстана, содержание заповедников и
природоохранных органов, обновление изношенной и несовершенной материальной
и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать
остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности. В
результате правовой оценки решения государственных вопросов бюджетного
природоохранного финансирования в существующих объемах обоснован вывод о
том, что им не обеспечивается экономический механизм соблюдения права
граждан на окружающую среду.
Представляется, что для постепенного решения задачи по обеспечению
соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду на
законодательном уровне должна быть определена некая оптимальная величина
расходной части бюджета на охрану окружающей среды, ниже которой
Правительство не вправе планировать бюджет.
Основными средствами финансирования капитального строительства в
природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех
форм собственности, хотя и они были незначительны.[xii], с. 74
В природоохранной литературе высказывались суждения о том, что затраты
на охрану природы не окупаются, или во всяком случае окупаются не скоро, и
поэтому предприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика
свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты,
дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10-15 раз превышающий
эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация
земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником
доходной части бюджета, а их экологическая и социальная значимость не
вызывает сомнения[xiii].
Казахстанские предприятия, загрязняющие окружающую среду, стараются
избегать природоохранных затрат. К руководителям еще не пришло осознание
того, что экологические затраты влекут за собой повышение экологической
эффективности предприятий.
Показателен пример российского Акционерного Общества Юкос. Так,
после прорыва трубопровода под Ханты-Мансийском и выброса в реку 3 тыс.
тонн нефти очистные мероприятия обошлись АО Юкос (предприятию
эксплуатирующему трубопровод) в 96 млрд. рублей. Еще 36 млрд. составили
штрафные санкции местного комитета экологии. Стоимость же станка
горизонтального бурения, с помощью которого нефтепровод прокладывается под
дном реки и становится безопасным, - 37 млрд. рублей. Легко подсчитать, что
если бы экологические расчеты были сделаны заранее и станок приобретен до
аварии, а не после нее, то Юкос не понес бы таких внушительных финансовых
потерь7, с. 76.
Об интересах предприятий следует говорить в контекст развития мировой
экономической системы и вхождения казахстанских предприятий в мировое
экономическое пространство. Одна из очевидных тенденций развития мирового
рынка – ужесточение экологических требований к продукции. Их выполнение
может быть обеспечено только посредством экологизации самого производства.
Зарубежного покупателя часто интересуют не только экологические
характеристики товара, но и факторы, связанные с его производством, в
частности сырьем. Не случайно активно развивается экологическая
сертификация. Она служит инструментом обеспечения конкурентоспособности
казахстанской продукции. Для предприятия, пренебрегающего экологическими
интересами сегодня, это означает экономический крах завтра.
Один из упущенных источников финансирования охраны окружающей среды –
приватизация государственных предприятий. При разумном подходе к политике
приватизации часть средств, полученных от приватизации, могла быть
использована на цели экологической санации приватизируемых предприятий.
В целом объем необходимого финансирования природоохранной деятельности
предприятия определяется в конечном счете задачами, которые то или иное
предприятие должно решать по выполнению адресованных ему правовых
экологических требований.
В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической
ситуации в Казахстане как альтернатива бюджетного финансирования
природоохранных программ, в соответствии со статьей 27 Закона Республики
Казахстан Об охране окружающей среды3 и Постановлением Правительства
Республики Казахстан от 1 апреля 1998 г. N 280 О государственных фондах
охраны окружающей среды Республики Казахстан[xiv] - создавались
внебюджетные экологические фонды. Их формирование было новым для
казахстанского экологического права направление в регулировании
финансирования природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюджетных
средств на охрану окружающей среды предполагалось, что экологические фонды
в силах спасти ситуацию с финансированием природоохранной системы
Республики Казахстан.
В соответствии с указанными нормативными актами фонды охраны
окружающей среды создавались для финансирования решения неотложных задач
охраны окружающей среды, восстановления потерь в окружающей среде,
компенсации причиненного вреда и других мероприятий в области охраны
окружающей среды.
Они представляли собой юридические лица и могли быть как
государственными, так и общественными.[xv], с. 56
В свою очередь, государственные фонды охраны окружающей среды
подразделялись на республиканский и местные фонды. Республиканский фонд
охраны окружающей среды образовывался за счет отчислений местных фондов.
Местные же фонды охраны окружающей среды образовывались из средств,
поступающих от природопользователей в виде платы за загрязнение
окружающей среды, полученных по искам о возмещении вреда, штрафов за
нарушение законодательства об охране окружающей среды, средств от
реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой
продукции, а также иных поступлений, не противоречащих законодательству
Республики Казахстан3.
Однако, необходимо отметить, что в настоящее время деятельность данных
фондов была заморожена и фактически фонды прекратили свою деятельность.
В настоящее время с 25 января 2001 года в Республике Казахстан
действует относительно новый Закон Республики Казахстан О местном
государственном управлении в Республике Казахстан.[xvi]
Данным Законом определяется правовое положение местных и
исполнительных представительных органов Республики Казахстан, и в частности
их компетенция.
В частности, среди прочих полномочий, местных представительных органов
– маслихатов- в статье 6 указанного Закона определяется, что к компетенции
маслихатов относится утверждение программ по охране окружающей среды и
природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране,
оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии
с законодательством в области охраны окружающей среды.16
В соответствии же со статьей 27 Закона РК О местном государственном
управлении в РК местные исполнительные органы – акиматы, - в частности,
осуществляют регулирование земельных отношений в соответствии с земельным
законодательством Республике Казахстан, организует экологическую экспертизу
и в ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
