Местное самоуправление

Дисциплина: Экономика
Тип работы: Курсовая работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 70 страниц
В избранное:

ВВЕДЕНИЕ

Действующая Конституция Республики Казахстан признала возможность создания местного самоуправления, однако неоднократные попытки разработать адекватный казахстанским условиям законопроект «О местном самоуправлении» успеха не имели.

О необходимости местного самоуправления говорят все, но при этом каждый подразумевает что-то свое: от «общественной организации» до «волонтерского движения».

Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в 1985 году в Страсбурге, утверждает, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств-членов Совета Европы демократическим принципам и определяет эффективное местное самоуправление как одно из важных условий демократического развития. В ней обобщены минимальные требования к подготовке и созданию местного самоуправления, она «является одним из основополагающих элементов правовой базы местной автономии, а также основным правовым источником. /8/

Местное самоуправление, как его трактует Европейская хартия - это «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Главный аргумент в пользу необходимости местного самоуправления - необходимость эффективного предоставления услуг на местном уровне. Под услугами имеется в виду ежедневные, насущные проблемы граждан:

водоснабжение;
канализация;
благоустройство территорий;
освещение улиц;
вывоз мусора;
ремонт дорог и др.

При этом именно население решает на очередных выборах, эффективна власть или нет.

Существующая система местного управления не несет ответственности перед населением за уровень и качество предоставляемых общественных услуг. Местные исполнительные органы иерархически подчинены сверху вниз, и это обуславливает их независимость от потребностей граждан, проживающих на той или иной территории. Местные представительные органы (маслихаты), по закону обладая широкими полномочиями, на практике занимают подчиненное акиматам положение и также оторваны от повседневных нужд избирателей.

На основе анализа требований Европейской хартии местного самоуправления к подготовке и созданию местного самоуправления (МСУ), опыта реформ в странах Центральной и Восточной Европы необходимо разработать рекомендации по вопросам обеспечения создания и развития МСУ в Казахстане. При этом главное внимание уделяется роли маслихатов, как местных выборных органов, и созданию предпосылок для финансового обеспечения МСУ в рамках единой системы общегосударственных финансов.

Задачей дипломной работы является определить эффективность действующей системы местного государственного управления и выявить возможности и перспективы создания и развития местного самоуправления, при этом не затрагивая вопросы административно-территориального деления, которые приходится решать при реформировании всей системы местного управления рассмотреть ключевые проблемы, разрешение которых позволит разграничить права и обязанности различных уровней власти в системе формирования и исполнения местных бюджетов.

Глава I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. 1 Предпосылки создания местного самоуправления в Казахстане

Конституционное право граждан на создание местного самоуправления до сих пор остается нереализованным, так как не создана соответствующая законодательная основа. Рассмотрим предпосылки и причины, препятствующие созданию реального местного самоуправления.

В заключительных положениях Конституции РК было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней; для этого следовало принять законы «О местном государственном управлении» и «О местном самоуправлении». Однако проекты этих законов неоднократно обсуждались в Парламенте в течение пяти лет. В результате правовой пробел в законодательном регулировании вопросов местного государственного управления и местного самоуправления был отчасти восполнен принятием в январе 2001 года Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

Определим терминологические понятия, имеющиеся в законе, для конкретизации функций местного управления.

Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими законодательными актами.

Местный исполнительный орган (акимат), возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляет в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Аким является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивает проведение государственной политики на вверенной ему территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных исполнительных органов, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета. Аким ответственен за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.

Местный представительный орган (маслихат) избирается населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражает волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяет меры, необходимые для ее реализации, и контролирует их осуществление. В селах и поселках маслихатов нет (рисунок 1) .

Недостатком системы местного управления является то, что она никак не отвечает перед населением за эффективность предоставления общественных услуг.

В условиях рыночных отношений деятельность местных органов должна приобрести реальную самостоятельность в решении местных проблем. Однако при этом должны быть подотчетны населению соответствующих административно-территориальных единиц.

Главным аргументом в пользу обоснования необходимости развития местного самоуправления является то, что потребности жителей различных регионов сильно отличаются друг от друга, а система местного самоуправления позволит в каждом конкретном случае по-разному на это реагировать.

Создание местного самоуправления требует точного определения круга полномочий. В Конституции сказано, что они будут решать «самостоятельно и под свою ответственность вопросы местного назначения». Однако что подразумевается под вопросами «местного значения», не разъясняется.

На наш взгляд, главным препятствием для определения круга задач местного самоуправления в Казахстане и его создания является то, что избираемые представительные органы - маслихаты, встроены в систему местного государственного управления и в настоящее время не в полной мере выражают интересы их граждан, а являются чем-то вроде отдела акиматов.

Одним из важных, на наш взгляд, препятствием для внедрения института местного самоуправления является отсутствие каких-либо реальных финансовых основ для его функционирования. В настоящее время села и поселки, где, прежде всего, должно зарождаться местное самоуправление, бюджета не имеют. Проектом закона 2000г. предусматривалось выделение местным органам самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего в процессе обсуждения активно возражало Министерство финансов. Ссылаясь на Закон «О бюджетной системе», представители министерства отмечали, что субвенции могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов областного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует. Поэтому оно настаивало на исключении из законопроекта положения о том, что местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства из бюджетов.

Думаем, что не имеет смысла обсуждать и подвергать критике проект закона «О местном самоуправлении», опубликованный и повсеместно обсуждавшийся в 2000г. Правительство было вынуждено отозвать его из Парламента. Законопроект предполагал создание местного самоуправления на уровне волонтерского движения. Местные органы управления - это не добровольное объединение граждан, а местные органы власти, которые несут ответственность перед обществом за решение определенных задач.

Одной из ключевых проблем существующей системы местного управления является отсутствие полноценных органов власти на сельском уровне и в соответствии с действующим законодательством представителем государственной власти на уровне сельского округа является аким. Создание местных представительных органов власти - маслихатов, а также акиматов - на уровне сельских округов не предусматривается. Сельский уровень управления не имеет бюджетов и располагает лишь сметой в составе районного бюджета. Однако на уровне сельских округов накапливаются социально-экономические проблемы, множество из которых возникли в результате реформ, проводившихся в стране в 1990-е годы. 44% населения страны проживают в сельской местности, и потому решение этих проблем имеет огромное значение для дальнейшего развития страны. Акимам сельских округов, которые обладают ограниченными полномочиями и ресурсами, не по силам разрешение целого ряда проблем в одиночку.

Что касается выборов акимов сельских округов, проведенных в виде эксперимента согласно Указу Президента в 2001г. в 28 сельских округах страны, то у многих тогда сложилось ошибочное мнение, будто тем самым у нас было создано местное самоуправление. Избранный аким по-прежнему остается интегрированным в исполнительскую вертикаль, является государственным служащим и подчиняется акиму района, в команде которого он состоит. Создание местного самоуправления - это длительный процесс, и его нельзя выстроить, просто проведя выборы акимов. В данном случае выборы ничего не изменили, так как для реализации своих предвыборных обещаний акимы сельских округов не располагают бюджетом.

Часто за местное самоуправление выдается деятельность сельских сходов, советов аксакалов, КСК и других добровольных объединений, созданных по инициативе жителей. Но эти объединения являются только формами самоорганизации граждан, отдельными элементами гражданского общества, развитие и становление которого выступает предпосылкой создания местного самоуправления.

В отдельных регионах, например в г. Алматы, в г. Усть-Каменогорске, в порядке эксперимента, на основании решений маслихатов были созданы комитеты местного самоуправления. Конечно, при отсутствии всех других условий (бюджет, собственность и т. д. ) эти комитеты никогда не смогут стать органами публичной власти. Но эти попытки показывают, насколько важно законодательное обеспечение развития полноценного местного самоуправления.

Актуальным является вопрос: что понимать под местным самоуправлением и каким требованиям оно должно отвечать. Анализ Европейской хартии местного самоуправления позволяет выделить следующие условия для его реализации:

местные выборные органы;
избираемые главы исполнительных органов;
принимаемый местными органами собственный бюджет;
контроль над собственными доходами и ответственность за эффективное предоставление общественных услуг;
четко обозначенные расходные полномочия;
право заимствовать;
право на собственность;
право правительства осуществлять мониторинг и контроль.

Если сравнить существующую систему местного государственного управления с принципами Европейской хартии, то больше всего вопросов возникает в связи с первыми двумя (местные выборные органы и избираемые главы исполнительных органов) . Остальным требованиям Европейской хартии казахстанская система местного управления в той или иной мере соответствует.

В этой связи для Казахстана представляет интерес опыт стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), которые, как и Казахстан, к началу 90-х гг. вышли из той же самой системы местных советов, но за прошедшее десятилетие создали систему местного самоуправления, полностью соответствующую основным принципам Европейской хартии. Реформирование местной власти в Чехии, Польше, Венгрии, Словакии рассматривалось как главный компонент политических изменений, а также непременное условие и важный фактор экономического развития. Стремление вступить в Европейский союз обусловило темпы и эффективность реформ местного самоуправления в этих странах.

Процесс становления системы местного самоуправления в странах ЦВЕ не был стихийным. Он был непосредственно инициирован и регулировался центральными правительствами. Поэтому в этих странах был четко определен каждый уровень власти, что было закреплено в законодательных актах. Была создана система местных выборов на демократических принципах, так как организация работы системы органов местного самоуправления предполагает, что местные органы власти должны быть подотчетны местным избирателям посредством демократических процедур. Были четко закреплены отношения между избранными и исполнительными органами, принятием решений и их реализацией, также регламентировано взаимодействие между советом, его комитетами, мэром. Это обусловило успешную реализацию реформ в рассматриваемых странах. Выделим ключевые факторы развития законодательства для создания местного самоуправления в странах ЦВЕ, которые включали принятие:

новой или радикальное изменение предыдущей Конституции;
закона «О местном самоуправлении»;
закона о свободных местных выборах;
закона «О государственных и муниципальных служащих»;
закона «О полномочиях и обязанностях органов государственного управления на всех уровнях»;
закона об изменениях прав собственности;
закона «О статусе столицы»;
законов, определяющих финансовые полномочия местного самоуправления.

Следует подчеркнуть самое важное: местное самоуправление является юридическим лицом.

В целом, на наш взгляд, адаптация опыта стран ЦВЕ применительно к Казахстану позволит выстроить последовательную государственную политику создания и развития местного самоуправления в стране.

Сравнив систему местного управления Казахстана с принципами Европейской хартии местного самоуправления, приходим к выводу, что ближе всего к органам местного самоуправления у нас находятся маслихаты, поскольку они напрямую избираются населением.

Относительно избираемых глав исполнительных органов - это уже второй вопрос. Тут возможны варианты: например, на начальном этапе (в первые десять лет) создания местного самоуправления в Польше главы исполнительных органов избирались депутатами совета, и только во время последних выборов полтора года назад там осуществили прямые их выборы населением.

Для решения проблемы реформирования местного самоуправления существуют следующие альтернативы.

Первая - оставить все как есть, только укрепив местную государственную власть, то есть расширив полномочия акимов сельских округов, создав сельские маслихаты и восстановив сельские бюджеты. Приблизительно такой путь выбирают авторы правительственной Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.

Хотя эти шаги позволят приблизить власть к населению, но проблема неэффективности местной власти, отсутствия подотчетности местной власти перед населением сохранится. Главным недостатком этого варианта является то, что он не позволяет реализовать закрепленное в Конституции право на формирование местного самоуправления.

Вторая предполагает создание органов местного самоуправления взамен государственных органов управления на местах.

В этой связи мы полагаем, что возможность реализовать этот вариант заключается в пересмотре места маслихатов в системе местного государственного управления и признании их как органа местного самоуправления.

На самом низовом уровне управления - на уровне населенного пункта (города, сельского округа) - создание маслихатов, как выборных органов местного самоуправления, и избрание уже депутатами совета акима, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Выборы могут быть как прямые (населением), так и косвенные (депутатами маслихата) . Необходимо наделить сельский уровень управления соответствующим бюджетом, что должно быть зафиксировано в проекте Бюджетного кодекса. Практика свидетельствует, что почти три четверти проблем, связанных с улучшением условий жизни местного сообщества, связаны с конкретными проблемами развития территории и могут быть успешно решены совместно с жителями, которые лучше всех знают эти проблемы и могут принять самое активное участие в их решении (рисунок 2) .

В перспективе районные и областные исполнительные органы власти будут трансформированы в органы местного самоуправления. Решение этих вопросов возможно придется увязывать с административно-территориальным реформированием. Тут следует отметить, что система местных органов местного самоуправления в странах ЦВЕ не всегда совпадает с системой населенных пунктов.

Местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального развития. Для решения проблемы резкой дифференциации уровня развития регионов в Казахстане необходимо задействовать все механизмы, включая и «право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Как показывает мировой опты, только активизация самих граждан, создание механизмов подконтрольности и подотчетности власти перед населением могут улучшить предоставление общественных услуг.

Мы предлагаем для создания предпосылок для развития местного самоуправления в Казахстане вывести маслихаты из системы местного государственного управления и признать их как органы местного самоуправления. Мы надеемся, что это позволит выйти из замкнутого круга и приступить к обсуждению дальнейших шагов.

Необходимо также, прежде всего, четко определиться с тем, что на уровне любого населенного пункта будет только один бюджет - бюджет местного самоуправления (никаких параллельных бюджетов: местного бюджета и бюджета местного самоуправления), который должен являться частью бюджетной системы. Любой гражданин платит налоги один раз, поэтому бюджет, в который поступают эти налоги, и должен решать проблемы местных жителей.

Подготовленный Правительством проект Бюджетного кодекса пока не предполагает вообще бюджеты местного самоуправления. Только определив его место в бюджетной системе в настоящем проекте Бюджетного ковдекса, станет возможным создать реальные предпосылки для создания и развития местного самоуправления в Казахстане.

Дальнейшие шаги по созданию местного самоуправления должны включать в себя решение следующих вопросов:

Какие законы и нормативные акты должны быть приняты для создания местного самоуправления? К каким действующим законам и нормативным актам должны быть приняты поправки?
Какие органы должны заниматься реализацией данной политики? Какова их роль?
Какие обучающие программы должны быть реализованы для служащих органов местного самоуправления?
Каковы источники финансирования всех предложенных мер?
Какие последовательные шаги должны быть предприняты по реализации этих мер?

Предоставляется необходимым, в связи с этим, на данном этапе разработать Государственную программу создания и развития местного самоуправления в Республике Казахстан.

Для того, чтобы определить предпосылки создания местного самоуправления, в сельских округах необходимо исследовать и оценить:

финансовую базу, через показатели сбора местных налогов: земельного, транспортного и имущественного и потенциальные возможности по увеличению налоговых поступлений;
число действующих предприятий малого и среднего бизнеса, в том числе крестьянских хозяйств, и показатели их финансово-хозяйственной деятельности;
количество НПО, зарегистрированных или незарегистрированных добровольных объединений граждан в селах;
образовательный потенциал жителей сел;
возрастной и национальный состав сельских округов;
наличие инвестиций в развитие села и возможности по стимулированию прозрачных форм спонсорской поддержки;
наличие собственности у местных органов власти и возможности ее оптимального использования.

На данном этапе особую актуальность приобретет обеспечение справедливых выборов в маслихаты. Оценивая результаты выборов 1999г. в маслихаты всех уровней, эксперты отметили, что «многочисленные нарушения в процессе выборов были обусловлены: стремлением местных управленческих структур воспрепятствовать прохождению оппозиционных кандидатов - 65%; привычкой властей регулировать все общественные процессы по собственному сценарию - 62, 5%; несовершенством действующего законодательства о выборах - 32, 5%; низким уровнем демократичности казахстанского общества - 32, 5%».

1. 2 Особенности становления и правовые условия организации местного самоуправления в Республике Казахстан

... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.