Местное самоуправление

План
Вступление

ВВЕДЕНИЕ
Глава I ТЕОРЕТИКО.МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Предпосылки создания местного самоуправления в Казахстане
1.2 Особенности становления и правовые условия организации местного самоуправления в Республике Казахстан
1.3 Зарубежный опыт децентрализации управления и самоуправления
Глава II МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ . ГЛАВНАЯ ФИНАНСОВАЯ БАЗА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1 Экономическая сущность местного бюджета
2.2. Анализ формирования расходных функций и доходных поступлений местных бюджетов
Глава III ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1 Совершенствование механизма межбюджетных трансфертов
3.2 Формирование бюджетных взаимосвязей органов местного самоуправления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Действующая Конституция Республики Казахстан признала возможность создания местного самоуправления, однако неоднократные попытки разработать адекватный казахстанским условиям законопроект «О местном самоуправлении» успеха не имели.
О необходимости местного самоуправления говорят все, но при этом каждый подразумевает что-то свое: от «общественной организации» до «волонтерского движения».
Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в 1985 году в Страсбурге, утверждает, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств-членов Совета Европы демократическим принципам и определяет эффективное местное самоуправление как одно из важных условий демократического развития. В ней обобщены минимальные требования к подготовке и созданию местного самоуправления, она «является одним из основополагающих элементов правовой базы местной автономии, а также основным правовым источником. /8/
Местное самоуправление, как его трактует Европейская хартия – это «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Главный аргумент в пользу необходимости местного самоуправления – необходимость эффективного предоставления услуг на местном уровне. Под услугами имеется в виду ежедневные, насущные проблемы граждан:
• водоснабжение;
• канализация;
• благоустройство территорий;
• освещение улиц;
• вывоз мусора;
• ремонт дорог и др.
При этом именно население решает на очередных выборах, эффективна власть или нет.
Существующая система местного управления не несет ответственности перед населением за уровень и качество предоставляемых общественных услуг. Местные исполнительные органы иерархически подчинены сверху вниз, и это обуславливает их независимость от потребностей граждан, проживающих на той или иной территории. Местные представительные органы (маслихаты), по закону обладая широкими полномочиями, на практике занимают подчиненное акиматам положение и также оторваны от повседневных нужд избирателей.
На основе анализа требований Европейской хартии местного самоуправления к подготовке и созданию местного самоуправления (МСУ), опыта реформ в странах Центральной и Восточной Европы необходимо

Дисциплина: Экономика
Тип работы: Курсовая работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 70 страниц
В избранное:

ВВЕДЕНИЕ

Действующая Конституция Республики Казахстан признала возможность
создания местного самоуправления, однако неоднократные попытки разработать
адекватный казахстанским условиям законопроект О местном самоуправлении
успеха не имели.
О необходимости местного самоуправления говорят все, но при этом каждый
подразумевает что-то свое: от общественной организации до волонтерского
движения.
Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в 1985 году в
Страсбурге, утверждает, что право граждан участвовать в управлении
государственными делами относится к общим для всех государств-членов Совета
Европы демократическим принципам и определяет эффективное местное
самоуправление как одно из важных условий демократического развития. В ней
обобщены минимальные требования к подготовке и созданию местного
самоуправления, она является одним из основополагающих элементов правовой
базы местной автономии, а также основным правовым источником. 8
Местное самоуправление, как его трактует Европейская хартия – это
право и реальная способность органов самоуправления регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Главный аргумент в пользу необходимости местного самоуправления –
необходимость эффективного предоставления услуг на местном уровне. Под
услугами имеется в виду ежедневные, насущные проблемы граждан:
• водоснабжение;
• канализация;
• благоустройство территорий;
• освещение улиц;
• вывоз мусора;
• ремонт дорог и др.
При этом именно население решает на очередных выборах, эффективна
власть или нет.
Существующая система местного управления не несет ответственности перед
населением за уровень и качество предоставляемых общественных услуг.
Местные исполнительные органы иерархически подчинены сверху вниз, и это
обуславливает их независимость от потребностей граждан, проживающих на той
или иной территории. Местные представительные органы (маслихаты), по закону
обладая широкими полномочиями, на практике занимают подчиненное акиматам
положение и также оторваны от повседневных нужд избирателей.
На основе анализа требований Европейской хартии местного самоуправления
к подготовке и созданию местного самоуправления (МСУ), опыта реформ в
странах Центральной и Восточной Европы необходимо разработать рекомендации
по вопросам обеспечения создания и развития МСУ в Казахстане. При этом
главное внимание уделяется роли маслихатов, как местных выборных органов, и
созданию предпосылок для финансового обеспечения МСУ в рамках единой
системы общегосударственных финансов.
Задачей дипломной работы является определить эффективность действующей
системы местного государственного управления и выявить возможности и
перспективы создания и развития местного самоуправления, при этом не
затрагивая вопросы административно-территориального деления, которые
приходится решать при реформировании всей системы местного управления
рассмотреть ключевые проблемы, разрешение которых позволит разграничить
права и обязанности различных уровней власти в системе формирования и
исполнения местных бюджетов.

Глава I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Предпосылки создания местного самоуправления в Казахстане

Конституционное право граждан на создание местного самоуправления до
сих пор остается нереализованным, так как не создана соответствующая
законодательная основа. Рассмотрим предпосылки и причины, препятствующие
созданию реального местного самоуправления.
В заключительных положениях Конституции РК было предусмотрено, что в
течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в
соответствие с ней; для этого следовало принять законы О местном
государственном управлении и О местном самоуправлении. Однако проекты
этих законов неоднократно обсуждались в Парламенте в течение пяти лет. В
результате правовой пробел в законодательном регулировании вопросов
местного государственного управления и местного самоуправления был отчасти
восполнен принятием в январе 2001 года Закона О местном государственном
управлении в Республике Казахстан.
Определим терминологические понятия, имеющиеся в законе, для
конкретизации функций местного управления.
Местное государственное управление – деятельность, осуществляемая
местными представительными и исполнительными органами в целях проведения
государственной политики на соответствующей территории, ее развития в
пределах компетенции, определенной Законом и другими законодательными
актами.
Местный исполнительный орган (акимат), возглавляемый акимом области
(города республиканского значения, столицы), района (города областного
значения), осуществляет в пределах своей компетенции местное
государственное управление на соответствующей территории. Аким является
представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет
местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивает
проведение государственной политики на вверенной ему территории,
согласованное функционирование всех территориальных подразделений
центральных исполнительных органов, руководство исполнительными органами,
финансируемыми из соответствующего бюджета. Аким ответственен за состояние
социально-экономического развития соответствующей территории.
Местный представительный орган (маслихат) избирается населением области
(города республиканского значения, столицы) или района (города областного
значения), выражает волю населения и в соответствии с законодательством
Республики Казахстан определяет меры, необходимые для ее реализации, и
контролирует их осуществление. В селах и поселках маслихатов нет (рисунок
1).
Недостатком системы местного управления является то, что она никак не
отвечает перед населением за эффективность предоставления общественных
услуг.
В условиях рыночных отношений деятельность местных органов должна
приобрести реальную самостоятельность в решении местных проблем. Однако при
этом должны быть подотчетны населению соответствующих административно-
территориальных единиц.
Главным аргументом в пользу обоснования необходимости развития местного
самоуправления является то, что потребности жителей различных регионов
сильно отличаются друг от друга, а система местного самоуправления позволит
в каждом конкретном случае по-разному на это реагировать.
Создание местного самоуправления требует точного определения круга
полномочий. В Конституции сказано, что они будут решать самостоятельно и
под свою ответственность вопросы местного назначения. Однако что
подразумевается под вопросами местного значения, не разъясняется.
На наш взгляд, главным препятствием для определения круга задач
местного самоуправления в Казахстане и его создания является то, что
избираемые представительные органы – маслихаты, встроены в систему местного
государственного управления и в настоящее время не в полной мере выражают
интересы их граждан, а являются чем-то вроде отдела акиматов.
Одним из важных, на наш взгляд, препятствием для внедрения института
местного самоуправления является отсутствие каких-либо реальных финансовых
основ для его функционирования. В настоящее время села и поселки, где,
прежде всего, должно зарождаться местное самоуправление, бюджета не имеют.
Проектом закона 2000г. предусматривалось выделение местным органам
самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего в процессе
обсуждения активно возражало Министерство финансов. Ссылаясь на Закон О
бюджетной системе, представители министерства отмечали, что субвенции
могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов
областного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует.
Поэтому оно настаивало на исключении из законопроекта положения о том, что
местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства
из бюджетов.
Думаем, что не имеет смысла обсуждать и подвергать критике проект
закона О местном самоуправлении, опубликованный и повсеместно
обсуждавшийся в 2000г. Правительство было вынуждено отозвать его из
Парламента. Законопроект предполагал создание местного самоуправления на
уровне волонтерского движения. Местные органы управления – это не
добровольное объединение граждан, а местные органы власти, которые несут
ответственность перед обществом за решение определенных задач.
Одной из ключевых проблем существующей системы местного управления
является отсутствие полноценных органов власти на сельском уровне и в
соответствии с действующим законодательством представителем государственной
власти на уровне сельского округа является аким. Создание местных
представительных органов власти – маслихатов, а также акиматов – на уровне
сельских округов не предусматривается. Сельский уровень управления не имеет
бюджетов и располагает лишь сметой в составе районного бюджета. Однако на
уровне сельских округов накапливаются социально-экономические проблемы,
множество из которых возникли в результате реформ, проводившихся в стране в
1990-е годы. 44% населения страны проживают в сельской местности, и потому
решение этих проблем имеет огромное значение для дальнейшего развития
страны. Акимам сельских округов, которые обладают ограниченными
полномочиями и ресурсами, не по силам разрешение целого ряда проблем в
одиночку.
Что касается выборов акимов сельских округов, проведенных в виде
эксперимента согласно Указу Президента в 2001г. в 28 сельских округах
страны, то у многих тогда сложилось ошибочное мнение, будто тем самым у нас
было создано местное самоуправление. Избранный аким по-прежнему остается
интегрированным в исполнительскую вертикаль, является государственным
служащим и подчиняется акиму района, в команде которого он состоит.
Создание местного самоуправления – это длительный процесс, и его нельзя
выстроить, просто проведя выборы акимов. В данном случае выборы ничего не
изменили, так как для реализации своих предвыборных обещаний акимы сельских
округов не располагают бюджетом.
Часто за местное самоуправление выдается деятельность сельских сходов,
советов аксакалов, КСК и других добровольных объединений, созданных по
инициативе жителей. Но эти объединения являются только формами
самоорганизации граждан, отдельными элементами гражданского общества,
развитие и становление которого выступает предпосылкой создания местного
самоуправления.
В отдельных регионах, например в г. Алматы, в г.Усть-Каменогорске, в
порядке эксперимента, на основании решений маслихатов были созданы комитеты
местного самоуправления. Конечно, при отсутствии всех других условий
(бюджет, собственность и т.д.) эти комитеты никогда не смогут стать
органами публичной власти. Но эти попытки показывают, насколько важно
законодательное обеспечение развития полноценного местного самоуправления.
Актуальным является вопрос: что понимать под местным самоуправлением и
каким требованиям оно должно отвечать. Анализ Европейской хартии местного
самоуправления позволяет выделить следующие условия для его реализации:
• местные выборные органы;
• избираемые главы исполнительных органов;
• принимаемый местными органами собственный бюджет;
• контроль над собственными доходами и ответственность за эффективное
предоставление общественных услуг;
• четко обозначенные расходные полномочия;
• право заимствовать;
• право на собственность;
• право правительства осуществлять мониторинг и контроль.
Если сравнить существующую систему местного государственного
управления с принципами Европейской хартии, то больше всего вопросов
возникает в связи с первыми двумя (местные выборные органы и избираемые
главы исполнительных органов). Остальным требованиям Европейской хартии
казахстанская система местного управления в той или иной мере
соответствует.
В этой связи для Казахстана представляет интерес опыт стран Центральной
и Восточной Европы (ЦВЕ), которые, как и Казахстан, к началу 90-х гг. вышли
из той же самой системы местных советов, но за прошедшее десятилетие
создали систему местного самоуправления, полностью соответствующую основным
принципам Европейской хартии. Реформирование местной власти в Чехии,
Польше, Венгрии, Словакии рассматривалось как главный компонент
политических изменений, а также непременное условие и важный фактор
экономического развития. Стремление вступить в Европейский союз обусловило
темпы и эффективность реформ местного самоуправления в этих странах.
Процесс становления системы местного самоуправления в странах ЦВЕ не
был стихийным. Он был непосредственно инициирован и регулировался
центральными правительствами. Поэтому в этих странах был четко определен
каждый уровень власти, что было закреплено в законодательных актах. Была
создана система местных выборов на демократических принципах, так как
организация работы системы органов местного самоуправления предполагает,
что местные органы власти должны быть подотчетны местным избирателям
посредством демократических процедур. Были четко закреплены отношения между
избранными и исполнительными органами, принятием решений и их реализацией,
также регламентировано взаимодействие между советом, его комитетами, мэром.
Это обусловило успешную реализацию реформ в рассматриваемых странах.
Выделим ключевые факторы развития законодательства для создания местного
самоуправления в странах ЦВЕ, которые включали принятие:
• новой или радикальное изменение предыдущей Конституции;
• закона О местном самоуправлении;
• закона о свободных местных выборах;
• закона О государственных и муниципальных служащих;
• закона О полномочиях и обязанностях органов государственного
управления на всех уровнях;
• закона об изменениях прав собственности;
• закона О статусе столицы;
• законов, определяющих финансовые полномочия местного самоуправления.
Следует подчеркнуть самое важное: местное самоуправление является
юридическим лицом.
В целом, на наш взгляд, адаптация опыта стран ЦВЕ применительно к
Казахстану позволит выстроить последовательную государственную политику
создания и развития местного самоуправления в стране.
Сравнив систему местного управления Казахстана с принципами Европейской
хартии местного самоуправления, приходим к выводу, что ближе всего к
органам местного самоуправления у нас находятся маслихаты, поскольку они
напрямую избираются населением.
Относительно избираемых глав исполнительных органов – это уже второй
вопрос. Тут возможны варианты: например, на начальном этапе (в первые
десять лет) создания местного самоуправления в Польше главы исполнительных
органов избирались депутатами совета, и только во время последних выборов
полтора года назад там осуществили прямые их выборы населением.
Для решения проблемы реформирования местного самоуправления существуют
следующие альтернативы.
Первая – оставить все как есть, только укрепив местную государственную
власть, то есть расширив полномочия акимов сельских округов, создав
сельские маслихаты и восстановив сельские бюджеты. Приблизительно такой
путь выбирают авторы правительственной Концепции разграничения полномочий
между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных
отношений.
Хотя эти шаги позволят приблизить власть к населению, но проблема
неэффективности местной власти, отсутствия подотчетности местной власти
перед населением сохранится. Главным недостатком этого варианта является
то, что он не позволяет реализовать закрепленное в Конституции право на
формирование местного самоуправления.
Вторая предполагает создание органов местного самоуправления взамен
государственных органов управления на местах.
В этой связи мы полагаем, что возможность реализовать этот вариант
заключается в пересмотре места маслихатов в системе местного
государственного управления и признании их как органа местного
самоуправления.
На самом низовом уровне управления – на уровне населенного пункта
(города, сельского округа) – создание маслихатов, как выборных органов
местного самоуправления, и избрание уже депутатами совета акима, который
возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Выборы могут быть
как прямые (населением), так и косвенные (депутатами маслихата). Необходимо
наделить сельский уровень управления соответствующим бюджетом, что должно
быть зафиксировано в проекте Бюджетного кодекса. Практика свидетельствует,
что почти три четверти проблем, связанных с улучшением условий жизни
местного сообщества, связаны с конкретными проблемами развития территории и
могут быть успешно решены совместно с жителями, которые лучше всех знают
эти проблемы и могут принять самое активное участие в их решении (рисунок
2).
В перспективе районные и областные исполнительные органы власти будут
трансформированы в органы местного самоуправления. Решение этих вопросов
возможно придется увязывать с административно-территориальным
реформированием. Тут следует отметить, что система местных органов местного
самоуправления в странах ЦВЕ не всегда совпадает с системой населенных
пунктов.
Местное самоуправление во всем мире является фундаментом регионального
развития. Для решения проблемы резкой дифференциации уровня развития
регионов в Казахстане необходимо задействовать все механизмы, включая и
право и реальную способность органов самоуправления регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Как
показывает мировой опты, только активизация самих граждан, создание
механизмов подконтрольности и подотчетности власти перед населением могут
улучшить предоставление общественных услуг.
Мы предлагаем для создания предпосылок для развития местного
самоуправления в Казахстане вывести маслихаты из системы местного
государственного управления и признать их как органы местного
самоуправления. Мы надеемся, что это позволит выйти из замкнутого круга и
приступить к обсуждению дальнейших шагов.
Необходимо также, прежде всего, четко определиться с тем, что на уровне
любого населенного пункта будет только один бюджет – бюджет местного
самоуправления (никаких параллельных бюджетов: местного бюджета и бюджета
местного самоуправления), который должен являться частью бюджетной системы.
Любой гражданин платит налоги один раз, поэтому бюджет, в который поступают
эти налоги, и должен решать проблемы местных жителей.
Подготовленный Правительством проект Бюджетного кодекса пока не
предполагает вообще бюджеты местного самоуправления. Только определив его
место в бюджетной системе в настоящем проекте Бюджетного ковдекса, станет
возможным создать реальные предпосылки для создания и развития местного
самоуправления в Казахстане.
Дальнейшие шаги по созданию местного самоуправления должны включать в
себя решение следующих вопросов:
• Какие законы и нормативные акты должны быть приняты для создания
местного самоуправления? К каким действующим законам и нормативным
актам должны быть приняты поправки?
• Какие органы должны заниматься реализацией данной политики? Какова
их роль?
• Какие обучающие программы должны быть реализованы для служащих
органов местного самоуправления?
• Каковы источники финансирования всех предложенных мер?
• Какие последовательные шаги должны быть предприняты по реализации
этих мер?
Предоставляется необходимым, в связи с этим, на данном этапе
разработать Государственную программу создания и развития местного
самоуправления в Республике Казахстан.
Для того, чтобы определить предпосылки создания местного
самоуправления, в сельских округах необходимо исследовать и оценить:
• финансовую базу, через показатели сбора местных налогов: земельного,
транспортного и имущественного и потенциальные возможности по
увеличению налоговых поступлений;
• число действующих предприятий малого и среднего бизнеса, в том числе
крестьянских хозяйств, и показатели их финансово-хозяйственной
деятельности;
• количество НПО, зарегистрированных или незарегистрированных
добровольных объединений граждан в селах;
• образовательный потенциал жителей сел;
• возрастной и национальный состав сельских округов;
• наличие инвестиций в развитие села и возможности по стимулированию
прозрачных форм спонсорской поддержки;
• наличие собственности у местных органов власти и возможности ее
оптимального использования.
На данном этапе особую актуальность приобретет обеспечение справедливых
выборов в маслихаты. Оценивая результаты выборов 1999г. в маслихаты всех
уровней, эксперты отметили, что многочисленные нарушения в процессе
выборов были обусловлены: стремлением местных управленческих структур
воспрепятствовать прохождению оппозиционных кандидатов – 65%; привычкой
властей регулировать все общественные процессы по собственному сценарию –
62,5%; несовершенством действующего законодательства о выборах – 32,5%;
низким уровнем демократичности казахстанского общества – 32,5%.

1.2 Особенности становления и правовые условия организации местного
самоуправления в Республике Казахстан

Переход Республики Казахстан к новым общественно-политическим и
социально-экономическим отношениям закономерно требует изменения системы
управления обществом в целом. Наряду с принципиальным изменением системы
государственного управления важнейшее место должно занимать формирование
местного самоуправления как неотъемлемого атрибута демократического
государства. Местное самоуправление, как признанная форма народовластия,
должна составлять основу становления и развития гражданского общества в
стране, как это и предусмотрено Конституцией Республики Казахстан. Между
тем становление местного самоуправления в нашей республике является одной
из наиболее трудных задач реформирования и обновления государственности
Казахстана. Несмотря на многочисленные попытки, до настоящего времени не
разработан и, соответственно, не принят Закон Республики Казахстан О
местном самоуправлении.
Во многом это связано с тем, что в Казахстане отсутствует единая точка
зрения на роль и место местного самоуправления в процессе государственного
строительства в целом, снятии социальной напряженности и формировании
гражданского общества, решении вопросов социально-экономического развития
территории, обеспечении устойчивого развития страны. В основе противоречий
и неадекватной оценки роли и места института местного самоуправления лежат
как отсутствие единого понятийного аппарата, так и различное понимание
сущности местного самоуправления разными слоями общества и населения.
Основной задачей демократичного государства является создание наиболее
благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом
вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой
системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее
эффективно. Реализация многих задач повышения качества жизни населения, как
известно, осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных
территориальных образованиях компактного проживания граждан. В этой связи
именно на этом уровне должны быть созданы условия для реализации
гарантированных государственных прав и свобод: обеспечения безопасности,
предоставления медицинского обслуживания, получения стандартного
образования, создания рабочих мест, оказания транспортных, торговых,
бытовых и коммунальных услуг.
Поэтому институт местного самоуправления может и должен рассматриваться
как главное звено механизма взаимодействия гражданина, общества и
государства, необходимое условие реализации новой парадигмы развития
человечества в целом, в центре которой стоит человек со своими интересами и
потребностями. С созданием и развитием институтов местного самоуправления
однозначно связывается эффективное решение всех социальных, экономических,
экологических и других проблем конкретной местности, которые лучше известны
местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций.
Правовая основа местного самоуправления в нашей стране предусмотрена
Конституцией Республики Казахстан. Конституцией гарантируется местное
самоуправление, полномочия которого должны распространяться на вопросы
местного значения, имеющие отношение к управлению коммунальным хозяйством,
общественным жилым фондом, местными дорогами, благоустройством территории,
санитарным состоянием и др.
Однако в казахстанском законодательстве до сих пор не закреплены
принципы местного самоуправления. В соответствии с этим нужно создать
необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для
становления и развития местного самоуправления, реализации конституционных
прав народа Казахстана. В этой связи реформирование системы местных органов
власти и становление местного самоуправления являются составной частью
общей стратегии развития казахстанской государственности.
Непосредственно с осуществлением местного самоуправления связаны
вопросы практической реализации важнейших конституционных прав граждан:
• избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
• обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в органы местного самоуправления;
• знакомиться с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
• обжаловать в суде решения и действия органов местного
самоуправления;
• получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее
профессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее
образование в муниципальных образовательных учреждениях;
• получать бесплатно медицинскую помощь в муниципальных учреждениях
здравоохранения; малоимущим, иным указанным в законе гражданам,
получать жилище из муниципальных жилищных фондов.
В международной практике, несмотря на многообразие форм местного
самоуправления, принципиально важным является то, что практически
реализует:
• право граждан как членов местного общества на самостоятельное
решение проблем развития местности, на территории которой они
проживают;
• принцип иерархичности управления государством, когда наряду с
горизонтальным разделением власти формируется вертикальная система
управления.
Прямое заимствование Казахстаном чужого опыта самоуправления не может
рассматриваться как оптимальный вариант из-за ряда особенностей, связанных
с многонациональным составом населения республики, обширностью территории,
разными природно-климатическими и социально-экономическим условиями. В этой
связи важным моментом является разработка собственной модели местного
самоуправления, которая достаточно полно учитывает особенности республики
как унитарного государства.
Учитывая актуальность проблемы становления и развития местного
самоуправления, Центром анализа общественных проблем начиная с 2002г. была
инициирована разработка модели местного самоуправления Республики
Казахстан. В этом направлении Центром были проведены несколько круглых
столов и рабочих совещаний по проблеме децентрализации и развития местного
самоуправления, разработке проекта Концепции местного самоуправления,
организованы парламентские слушания по этим вопросам.
Проект Концепции становления и развития местного самоуправления в
Республике Казахстан, подготовленный Рабочей группой Центра, определяет
цели становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан,
его основные функции и задачи, важнейшие принципы формирования в
соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.
Проект Концепции исходит из того, что местное самоуправление является
особым элементом государственного устройства, который не входит в систему
органов государственного управления, обладает самостоятельностью в пределах
своих полномочий, определенных законодательством республики. Отсутствие
законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления
является главной причиной разрыва между конституционным правом на местное
самоуправление и возможностями его реализации на деле. Между тем органы
государственной власти обязаны непосредственно участвовать в становлении
институтов местного самоуправления путем создания необходимых правовых,
организационных и материально-финансовых условий их функционирования.
В рамках предлагаемой Концепции систематизированы цели и задачи
развития местного самоуправления в Республике Казахстан и
последовательность их реализации, а также сформулированы основные
требования к модели местного самоуправления Республики Казахстан и
механизму ее реализации.
По мере изменения общих и местных условий система местного
самоуправления должна видоизменяться и адаптироваться к этим изменениям,
чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим, на каждом
этапе становления и развития системы местного самоуправления должны
решаться свои специфические задачи.
Приоритетными задачами первого этапа становления реального
самоуправления в Республике Казахстан являются:
• реформирование системы местного государственного управления в рамках
общей стратегии развития казахстанской государственности;
• разработка модели местного самоуправления в республике, определение
его места и роли в системе управления;
• законодательное обеспечение местного самоуправления;
• децентрализация и разграничение полномочий и функций между органами
государственного управления и местного самоуправления;
• создание финансовых, материально-технических и организационных
предпосылок создания системы местного самоуправления;
• подготовка кадров для органов местного самоуправления.
Важным моментом является то, что местное самоуправление не должно
сводиться только к разграничению функций и полномочий между разными
уровнями государственной власти, перераспределению доходов между бюджетами,
а также к выборности акимов. Местное самоуправление должно рассматриваться
как особый институт, не входящий в систему органов государственной власти,
а активно взаимодействующий с ними при решении местных проблем сообщества.
Становление и развитие местного самоуправления нужно рассматривать как
многоэтапный процесс, связанный с формированием в стране гражданского
общества, общим уровнем социально-экономического развития страны в целом и
ее отдельных регионов, специфическими факторами и условиями, которые
оказывают влияние на жизнь местного сообщества.
С этих позиций разработчиками были выделены приоритетные задачи первого
этапа становления и развития местного самоуправления в Республике
Казахстан, а также определены требования к механизму реализации местного
самоуправления.
Основными слагаемыми механизма реализации являются:
• Законодательный блок, который содержит перечень законодательных и
нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для
законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления.
• Финансово-экономический блок, который содержит конкретные меры по
обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной
реализации органами местного самоуправления своих полномочий.
• Организационный блок, который предусматривает разработку конкретных
мер по управлению процессом становления и развития местного
самоуправления в Республике Казахстан.
Рассмотрим более подробно каждый из блоков.
Законодательный блок
В данном блоке должны быть разработаны и приняты:
• Закон Республики Казахстан О местном самоуправлении, регулирующий
общие принципы функционирования органов местного самоуправления, их
взаимодействие с местными органами государственной власти;
• изменения и дополнения в законы и нормативные акты, регулирующие
деятельность местных органов государственной власти;
• изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан О выборах;
• изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан О
собственности;
• Закон Республики Казахстан О разграничении полномочий между
местными органами государственной власти и органами местного
самоуправления;
• Закон Республики Казахстан О минимальных государственных социальных
стандартах;
• модельные проекты положений Об органах местного самоуправления, О
системе местного самоуправления и др.;
• другие нормативно-правовые акты, необходимые для рамочного
регулирования системы местного самоуправления в Республике
Казахстан.
Финансово-экономический блок
Данный блок должен содержать конкретные меры по обеспечению финансовых
и экономических условий для эффективной реализации органами местного
самоуправления своих полномочий. В этой связи нужен другой механизм
совершенствования межбюджетных отношений, обеспечения органов местного
самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения своих полномочий.
Внедрение гарантированных государственных социальных стандартов должно
позволить осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных
количественных показателей, что обеспечит прозрачность формирования системы
трансфертов.
Европейской хартией о местном самоуправлении предусматривается
обеспечение финансовой автономии в определении своих приоритетных расходов:
местным органам власти в рамках экономической политики страны
предоставляются права использовать собственные финансовые средства,
которыми они могут свободно распоряжаться в рамках своих полномочий.
Финансовая самостоятельность – важное условие действенности органов
местного самоуправления и эта проблема особенно актуально для Республики
Казахстан, в которой даже местные органы государственной власти нижнего
уровня не имеют своих бюджетов и надежных источников доходов.
В этой связи важным становится проблема обеспечения доходов бюджетов
органов местного самоуправления для реализации своих полномочий.
Доходную часть местных бюджетов может укрепить внесение изменений в
Налоговый кодекс по отнесению ряда налогов к категории местных и расширение
прав органов местного самоуправления в установлении местных налогов и
регулировании налоговых ставок.
Реальным источником неналоговых доходов должна стать коммунальная
собственность. В связи с этим, важным становится эффективное управление
коммунальной собственностью на всех уровнях местного самоуправления.
Важным источником доходов органов местного самоуправления должна стать
природная рента, в частности земельная. Это особенно важно на уровне села,
где отсутствуют не только полноценные органы местного государственного
управления, но и какая-либо коммунальная собственность, которая приносит
доход.
По нашей оценке, величина рентного дохода общества составляет несколько
процентов ВВП и может стать основным источником покрытия общественно
значимых потребностей. Механизм общественного расходования природной ренты
должен быть ориентирован на институты социального гарантирования уровня и
качества жизни, обеспечения развития территории и решения проблем местного
сообщества. В этой связи рентный доход общества является основным
источником финансирования деятельности органов местного самоуправления.
Казахстан располагает достаточным природно-ресурсным, научно-
техническим и экономическим потенциалами. Эффективное использование этих
потенциальных возможностей является важнейшей предпосылкой для успешного
развития казахстанской экономики и, следовательно, надежного финансового
обеспечения местного самоуправления.
Действительно, Республика Казахстан располагает огромным национальным
богатством, около 80-85% которого приходится на природно-ресурсный
потенциал. Азбучной истиной стало, что Казахстан по запасам многих
минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов входит в первую или,
по крайней мере, во вторую десятку стран мира. Таким образом, природные
ресурсы Казахстана являются национальным богатством, основным источником
формирования национального дохода страны. Поэтому Казахстан мог бы
устойчиво развиваться в долгосрочной перспективе за счет своего богатства,
ослабить зависимость от зарубежных инвесторов, не рискуя попасть в
экономическую зависимость от других стран.
Даже поверхностный анализ показывает, что национальное богатство страны
используется крайне неэффективно. Резко возросла зависимость страны от
внешней конъюнктуры, в частности цен на нефть, металлы и другие сырьевые
товары, которые составляют основу казахстанского экспорта. непредсказуемые
изменения мировых цен на нефть и другие сырьевые товары представляют
реальную угрозу реалистичности государственного бюджета, возможностям его
реализации.
Действительно, львиная доля бюджетных поступлений связана с
функционированием природоэксплуатирующих отраслей. Доходы бюджета от
деятельности крупнейших нефтяных компаний составляют более 30% всех
бюджетных поступлений. С учетом более или менее нормальной деятельности
всего сырьевого сектора экономики, можно предположить, что их отчисления в
бюджет составляют не менее половины всех доходов государства.
Поэтому принципиально важным становится поиск новых надежных источников
государственных доходов, которые могли бы стать материальной основой
реализации долгосрочной стратегии развития казахстанской экономики,
существенно изменить социально-экономическую политику в целом. С нашей
точки зрения, таким источником дохода, который сейчас не используется,
остался вне поля не только государства, но и общественности, является
природная рента.
Сущность природной ренты состоит в том, что разные месторождения
обладают различными качествами. В этой связи на лучших участках или
месторождениях владельцы имеют дополнительный доход, который не вызван
результатами его деятельности, а является природным даром.
Организационный блок
Данный блок предусматривает разработку и реализацию конкретных мер по
управлению процессом становления и развития местного самоуправления в
республике Казахстан. В этой связи необходимо разработать и принять
национальную программу Государственная поддержка развития местного
самоуправления в Республике Казахстан, в которой должны быть предусмотрены
такие основные направления государственной поддержки, как:
• правовая система местного самоуправления;
• формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
• организационно-методическая поддержка местного самоуправления;
• разграничение функций между органами местного самоуправления и
органами государственного управления, формирование системы их
взаимоотношений между собой;
• информационное обеспечение и поддержка деятельности местного
самоуправления;
• создание системы подготовки и переподготовки квалифицированных
кадров для местного самоуправления.
В соответствии со статьей 89 Конституции Республики Казахстан созданы
конституционно-правовые основы для создания местного самоуправления в
Казахстане. И тем не менее законодательство о местном самоуправлении
отсутствует. Значит ли это, что нет объективных условий для организации
местного самоуправления? Вопрос не риторический и требует учета самых
различных обстоятельств. В этой связи можно отметить, что различные аспекты
местного самоуправления изучаются специалистами.
Одной из ошибок, которую можно обнаружить в работах 80-90-х годов,
является попытка найти смысл местного самоуправления вне контекста
государственного управления. Этому имелись свои предпосылки: создавая
местное самоуправление, пытались избежать опеки государства. Можно
напомнить опыт децентрализации во Франции, где самоуправление
рассматривалось в качестве главной ячейки демократии, противостоящей
бюрократической машине государства.
Со временем опыт теоретического обобщения разных точек зрения на
местное самоуправление, обогащенный практикой строительства реального
самоуправления, убедил многих в том, что самоуправление возникает не от
абстрактных понятий, а из практики децентрализации государственной власти.
В зарубежной и отечественной литературе основное внимание при
организации местного самоуправления уделяется вопросам взаимодействия с
государством (континентальная модель).
Основные мотивы формирования этих моделей связаны с получением
привилегий, сдерживанием центральной власти, которая не всегда может
учитывать местные интересы. Не следует умалять ценность этих подходов, хотя
они не всегда дают ясное представление о сущности юридического образа
самоуправления. Это доказывает опыт Российской Федерации: недостаточно дать
право на самостоятельное решение вопросов местного значения или учредить
орган. Самостоятельность зависит от права иметь собственную финансовую и
экономическую основы.
Многообразие моделей местного самоуправления свидетельствует о многом.
Во-первых, право на самоуправление необходимо адаптировать к населению
(городское, сельское), территории (границы самоуправления), ресурсам
(финансовые, экономические, кадровые), порядку взаимодействия с другими
субъектами права.
Во-вторых, муниципальный опыт разных стран показывает, что
конституционной формы и Закона о местном самоуправлении явно недостаточно.
Действующее законодательство Республики Казахстан, например, уже сегодня
допускает возможность участия органов местного самоуправления в дорожном
хозяйстве, экологической, транспортной, иной безопасности, образовании,
санитарном благополучии и других вопросах.
В-третьих, местное самоуправление может и должно опираться на обычаи,
культуру и традиции населения. Попытки решить все вопросы с помощью
формального права могут обезличить границы реальных возможностей
региональных органов, местных администраций и общественных объединений.
Логический анализ п.2 статьи 89 Конституции РК свидетельствует о том,
что местное самоуправление может осуществляться непосредственно путем
выборов соответствующих органов в сельских и городских местных сообществах,
охватывающих территорию, на которой компактно проживают соответствующие
группы населения.
Но в пределах административных границ любого населенного пункта
действую также органы государственного управления. Поэтому необходимо также
определиться в перечне вопросов, полномочий и средств, которые могут быть
перераспределены между разными уровнями управления, органами
государственного управления и местного самоуправления.
Проблемы небольших населенных пунктов, обладающих ограниченными
возможностями, отличаются от проблем мегаполисов. Правительство РК
утвердило Правила отнесения юридических лиц к градообразующим и ведения их
перечня (от 18.03.2002г.). сам этот факт свидетельствует о том, что в таких
населенных пунктах организация местного самоуправления может стать
проблематичной. Тем более, что функционирование градообразующего
предприятия является условием жизнедеятельности населенного пункта. В этой
связи важно отметить, что право на местное самоуправление сопряжено с
подведомственностью территории, а не отдельных объектов. В ряде стран
самоуправление предоставляется территориям (району, округу).
За основу конструирования законодательства о местном самоуправлении
может быть взята Европейская хартия местного самоуправления, которая задает
необходимые направления для поиска правовой модели местного самоуправления.
Данный документ рекомендован Советом Европы в качестве конвенции и открыт
для подписания. На данный момент его ратифицировало 44 государства.
Хартия содержит перечень основных принципов формирования местного
самоуправления:
1) выборность органов местного самоуправления на основе демократического
представительства;
2) необходимость согласования решения об изменении границ муниципального
образования с местным самоуправлением;
3) предоставление государством, его центральными органами финансового
обеспечения органам местного самоуправления;
4) право органов местного самоуправления на имущественную
самостоятельность;
5) право органов местного самоуправления на участие в делах государства при
соответствующей финансовой поддержке государства;
6) право на судебную защиту органов местного самоуправления.
На данный момент имеются ряд факторов, которые оказывают негативное
влияние на вопросы организации местного самоуправления:
• Действующая система организации исполнительной (административной)
власти длительное время не реформировалась. В этой связи возникает
ряд проблем по децентрализации и деконцентрации власти.
• В странах СНГ, в том числе и в Казахстане, сложилось далеко не
совершенная система административно-территориального устройства,
Концепция региональной политики Республики Казахстан (от 9 сентября
1996г., №1097) констатировала проблемы, из-за которых ряд регионов
оказался в очень трудном экономическом положении.
• Сохраняется высокий уровень миграции, особенно из сельской
местности, что ставит под сомнение возможность организации местного
самоуправления в сельском округе.
• В Казахстане так и не накоплен рыночный опыт управления регионами.
Были попытки создания региональных финансово-промышленных групп,
свободных экономических зон. Этот поиск продолжается.
Несмотря на указанные трудности, Закон РК О местном самоуправлении
необходимо принять. Он создает правовую возможность организовать местное
самоуправление. Местное самоуправление не должно насаждаться сверху, оно
будет формироваться по мере готовности населения в регионах.
Правовой моделью местного самоуправления может быть юридическое лицо.
Признаки юридического лица известны, но они могут быть связаны не только с
конкретными органами, но и с территориями. Никто не оспаривает
необходимость имущественной самостоятельности, наличие органов, правомочных
представлять интересы местного сообщества и др.
Европейская хартия местного самоуправления может стать модельным
ориентиром при создании правовых основ местного самоуправления. При этом
хартия не исключает использования модели юридического лица.
Составляющей этой модели является право принимать локальные акты и
заключать договоры. Подобная практика распространена в европейских странах
и в Японии, характерной особенностью является также и то, что муниципальные
единицы одного уровня имеют одинаковый правовой статус несмотря на различия
в размерах. Представительные органы местного самоуправления имеют право: 1)
принимать нормативные акты; 2) утверждать местные бюджеты; 3) утверждать
местные налоги; 4) заключать хозяйственные договора.

1.3 Зарубежный опыт децентрализации управления и самоуправления

Для более глубокого понимания сущности, предпосылок и механизмов
вгедрения самоуправления необходимо рассмотреть зарубежный опыт
децентрализации управления.
Франция была первым национальным государством, которая возникла из
многополярного хаоса Средневековья. До этого французкие правители в течении
100 летии борются с обособленностью территорий. Французская Революция
довела этот исторический процес до его логического конца. Статья 3
Декларации прав человека от 1789 года решительно заявляет, что
исключительной властью обладает народ, и ни какой орган или личность не
может осуществлять никакой иной власти, кроме как исходящей от народа.
Региональной обособленостью Революционные идеологии не отмечались – они
продолжали политику последних французских королей. Как было весьма
справедливо указано, Единство государство и неделимость республики таким
образом относятся к взаимосвязанной совокупности понятий, суть которых
можно свести к девизу: отсутствие всякого федерализма и промежуточных
инстанций.
В конституции 1958 года нет указаний на самоуправление, однако
некоторое внимание уделено автономиям, что вполне соответствует
положениям, вошедшим в Конституцию 1946 года: раздел 12 посвящен местным
образованием. Согласно статье 72 местными образованиями являются – общины,
департаменты и заморские территории (ЗТ). Общины подчинены департаментам.
Другие местные образования могут быть созданы путем принятия законов.
Местные образования ... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.