Государственные закупки
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 3
1 Теоретические правовые аспекты и мировой опыт организации государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
5
1.1 Цели и принципы организации государственных закупок ... ... ... ... .. 5
1.2 Принципы правого регулирования государственных закупок в Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
12
1.3 Мировой опыт организации государственных закупок ... ... ... ... ... .. 16
2 Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
25
2.1 Государственные закупки как способ обеспечения деятельности государства ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
25
2.2 Анализ динамики государственных закупок в РК по формам организации конкурсных процедур ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
29
2.3 Показатели оценки эффективности государственных закупок ... ... ... . 32
3 Проблемы и перспективы развития государственных закупок в Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
41
3.1 Основные проблемы при проведении государственных закупок ... ... .. 41
3.2 Направления совершенствования механизма организации государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
47
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 52
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... 54
Приложение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 56
1 Теоретические правовые аспекты и мировой опыт организации государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
5
1.1 Цели и принципы организации государственных закупок ... ... ... ... .. 5
1.2 Принципы правого регулирования государственных закупок в Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
12
1.3 Мировой опыт организации государственных закупок ... ... ... ... ... .. 16
2 Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
25
2.1 Государственные закупки как способ обеспечения деятельности государства ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
25
2.2 Анализ динамики государственных закупок в РК по формам организации конкурсных процедур ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
29
2.3 Показатели оценки эффективности государственных закупок ... ... ... . 32
3 Проблемы и перспективы развития государственных закупок в Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
41
3.1 Основные проблемы при проведении государственных закупок ... ... .. 41
3.2 Направления совершенствования механизма организации государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
47
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 52
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... 54
Приложение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 56
Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и решения приоритетных задач, стоящих перед государством, необходима организация рационального и эффективного расходования бюджетных средств. Поскольку система государственных закупок служит реализацией этой цели, ее совершенствование с полным основанием может быть отнесено к категории задач государственной важности. В условиях стабильности казахстанской экономики и роста расходной части бюджетов организация эффективной работы системы государственных закупок и создание объективной системы оценки ее эффективности приобретает все большее значение.
Достижение наиболее оптимальных характеристик государственных закупок может рассматриваться сквозь призму экономии бюджетных средств, при одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ, услуг.
В этой связи возникает сложная задача достижения оптимального соотношения рыночных и государственных механизмов: создание здоровой конкурентной среды, открытости системы государственного заказа для участия большого круга участников и вместе с тем создание защиты интересов государственных заказчиков от рисков, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением государственных контрактов поставщиками и подрядчиками.
Таким образом, возникает необходимость разработки концепции формирования и развития качественно новой для нашей страны системы государственных закупок, учитывающей потребности и макроэкономические условия современной экономики. Система государственных закупок должна стать эффективным инструментом экономического регулирования, стабилизации экономики и концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциалов для реализации стратегических целей социально-экономического развития страны.
Данными обстоятельствами обусловлена актуальность темы работы.
Целью дипломной работы является изучение государственных закупок в системе управления финансами, а также разработка направлений совершенствования управления государственными закупками в РК.
Достижение наиболее оптимальных характеристик государственных закупок может рассматриваться сквозь призму экономии бюджетных средств, при одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ, услуг.
В этой связи возникает сложная задача достижения оптимального соотношения рыночных и государственных механизмов: создание здоровой конкурентной среды, открытости системы государственного заказа для участия большого круга участников и вместе с тем создание защиты интересов государственных заказчиков от рисков, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением государственных контрактов поставщиками и подрядчиками.
Таким образом, возникает необходимость разработки концепции формирования и развития качественно новой для нашей страны системы государственных закупок, учитывающей потребности и макроэкономические условия современной экономики. Система государственных закупок должна стать эффективным инструментом экономического регулирования, стабилизации экономики и концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциалов для реализации стратегических целей социально-экономического развития страны.
Данными обстоятельствами обусловлена актуальность темы работы.
Целью дипломной работы является изучение государственных закупок в системе управления финансами, а также разработка направлений совершенствования управления государственными закупками в РК.
1. Искакова З.Д., Сагинбекова К.М., Баймамыров Б.А. «Теория и организация государственных закупок» электронное учебное пособие.
2. Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д. «Теория и практика организации электронных государственных закупок» Материалы курсов АО «Центр подготовки и повышения квалификации специалистов органов финансовой системы»
3. Закон Республики Казахстан от 21.07.2007 №303-III "О государственных закупках":
4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 мая 2009 года № 787 Об утверждении Типовых правил закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых национальным управляющим холдингом, национальными холдингами, национальными компаниями и организациями, пятьдесят и более процентов акций (долей участия) которых прямо или косвенно принадлежат национальному управляющему холдингу, национальному холдингу, национальной компании (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.06.2013 г.)
5. Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. — М. Альбина Паблишер, 2003.
6. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в Казахстанской экономике: Автореф. Магистерской диссертации. − М.: 2009. − 56 с
7. Бордунова С.А. Об изменениях в Федеральном законе " О государственных закупках" // Право и экономика, 2009. - N 1.
8. Типовой закон Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) о закупках товаров, работ и услуг (1994). [Электронный ресурс]: Интернет источник. – Электрон. дан. (1 файл). – Режим доступа: // http://www.uncitral.org/
9. Рябухин С.Н. Актуальный проблемы государственных закупок и соблюдение принципов эффективности расходования бюджетных средств. // Имущественные отношения в РФ -2006.-№5 (56).
10. Сайт Министерства финансов РК http://minfin.kz/
11. Сайт электронных закупок РК http://goszakup.gov.kz/
12. Николаев И., Калинин А. Оценка эффективности системы государственных закупок. // Общество и экономика, 2004. - N 10.
13. Плещенко В. И. Проблемы корпоративных и государственных закупок в переходной экономике Казахстане // Маркетинг в России и за рубежомежом, 2012. - № 1.
14. Смотрицкая И.И. Концептуальные подходы к развитию консолидированной системы государственных закупок. // Экономика и управление. -2009.-1(50)
15. Искакова З.Д. Электронные государственные закупки в системе информатизации государственных услуг в Казахстане // сайт G Global http://www.group-global.org/publication/view/5172
2. Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д. «Теория и практика организации электронных государственных закупок» Материалы курсов АО «Центр подготовки и повышения квалификации специалистов органов финансовой системы»
3. Закон Республики Казахстан от 21.07.2007 №303-III "О государственных закупках":
4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 мая 2009 года № 787 Об утверждении Типовых правил закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых национальным управляющим холдингом, национальными холдингами, национальными компаниями и организациями, пятьдесят и более процентов акций (долей участия) которых прямо или косвенно принадлежат национальному управляющему холдингу, национальному холдингу, национальной компании (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.06.2013 г.)
5. Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. — М. Альбина Паблишер, 2003.
6. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в Казахстанской экономике: Автореф. Магистерской диссертации. − М.: 2009. − 56 с
7. Бордунова С.А. Об изменениях в Федеральном законе " О государственных закупках" // Право и экономика, 2009. - N 1.
8. Типовой закон Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) о закупках товаров, работ и услуг (1994). [Электронный ресурс]: Интернет источник. – Электрон. дан. (1 файл). – Режим доступа: // http://www.uncitral.org/
9. Рябухин С.Н. Актуальный проблемы государственных закупок и соблюдение принципов эффективности расходования бюджетных средств. // Имущественные отношения в РФ -2006.-№5 (56).
10. Сайт Министерства финансов РК http://minfin.kz/
11. Сайт электронных закупок РК http://goszakup.gov.kz/
12. Николаев И., Калинин А. Оценка эффективности системы государственных закупок. // Общество и экономика, 2004. - N 10.
13. Плещенко В. И. Проблемы корпоративных и государственных закупок в переходной экономике Казахстане // Маркетинг в России и за рубежомежом, 2012. - № 1.
14. Смотрицкая И.И. Концептуальные подходы к развитию консолидированной системы государственных закупок. // Экономика и управление. -2009.-1(50)
15. Искакова З.Д. Электронные государственные закупки в системе информатизации государственных услуг в Казахстане // сайт G Global http://www.group-global.org/publication/view/5172
Дисциплина: Экономика
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 60 страниц
В избранное:
Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 60 страниц
В избранное:
Содержание
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... 3
1 Теоретические правовые аспекты и мировой опыт организации
государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 5
1.1 Цели и принципы организации государственных закупок ... ... ... ... .. 5
1.2Принципы правого регулирования государственных закупок в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 12
1.3Мировой опыт организации государственных закупок ... ... ... ... ... .. 16
2 Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему
государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 25
2.1Государственные закупки как способ обеспечения деятельности
государства ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... .. 25
2.2Анализ динамики государственных закупок в РК по формам организации
конкурсных процедур ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 29
2.3Показатели оценки эффективности государственных закупок ... ... ... . 32
3 Проблемы и перспективы развития государственных закупок в
Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 41
3.1Основные проблемы при проведении государственных закупок ... ... .. 41
3.2Направления совершенствования механизма организации государственных
закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 47
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 52
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... 54
Приложение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 56
\
Введение
Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и
решения приоритетных задач, стоящих перед государством, необходима
организация рационального и эффективного расходования бюджетных средств.
Поскольку система государственных закупок служит реализацией этой цели, ее
совершенствование с полным основанием может быть отнесено к категории задач
государственной важности. В условиях стабильности казахстанской экономики и
роста расходной части бюджетов организация эффективной работы системы
государственных закупок и создание объективной системы оценки ее
эффективности приобретает все большее значение.
Достижение наиболее оптимальных характеристик государственных закупок
может рассматриваться сквозь призму экономии бюджетных средств, при
одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ,
услуг.
В этой связи возникает сложная задача достижения оптимального
соотношения рыночных и государственных механизмов: создание здоровой
конкурентной среды, открытости системы государственного заказа для участия
большого круга участников и вместе с тем создание защиты интересов
государственных заказчиков от рисков, связанных с неисполнением или
ненадлежащим исполнением государственных контрактов поставщиками и
подрядчиками.
Таким образом, возникает необходимость разработки концепции
формирования и развития качественно новой для нашей страны системы
государственных закупок, учитывающей потребности и макроэкономические
условия современной экономики. Система государственных закупок должна стать
эффективным инструментом экономического регулирования, стабилизации
экономики и концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и
промышленного потенциалов для реализации стратегических целей социально-
экономического развития страны.
Данными обстоятельствами обусловлена актуальность темы работы.
Целью дипломной работы является изучение государственных закупок в
системе управления финансами, а также разработка направлений
совершенствования управления государственными закупками в РК.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
– изучить теоретические аспекты государственных закупок и их
нормативно-правовое регулирование в РК;
– провести анализ динамики и оценки эффективности государственных
закупок в РК;
– определить основные проблемы при проведении государственных
закупок;
– выявить перспективы управления государственными закупками в РК.
Объектом исследования являются государственные закупки.
Предметом исследования являются взаимоотношения между органами власти
и управления по поводу функционирования системы государственных закупок.
Методологической основой исследования является диалектико-
материалистический подход к изучению экономических явлений и процессов,
общенаучные методы исследования, системный подход, анализ (понятий,
категорий и динамики государственных закупок), статистические наблюдения,
экспертные оценки и др.
С целью подробного изложения данной темы были использованы статьи и
материалы из учебных пособий, данные с интернет-ресурсов, отражающие суть
данной проблемы на современном уровне.
1 Теоретические правовые аспекты и мировой опыт организации
государственных закупок
1.1. Цели и принципы организации государственных закупок
Цель государственных закупок - наиболее эффективное удовлетворение
объективных потребностей государственных организации в товарах, работах и
услугах.
Благодаря методам государственных закупок заказчик получает
возможность повысить эффективность и подконтрольность проводимых им
закупок. Эффективность имеет денежное выражение - экономия средств бюджета
организации. Подконтрольность ведет к снижению затрат - закупается только
то, что объективно необходимо заказчику.
Эффективное удовлетворение. Потребности должны удовлетворяться в
максимально полном объеме и в приемлемый срок, с лучшим из возможных
соотношений цены и качества. Для этого важно точно определить, что именно
из предлагаемого на рынке наиболее соответствует нуждам организации и
приобрести это на наилучших условиях.
Первую задачу решают маркетинговые исследования и постоянный
мониторинг рыночного предложения специалистами, а также обращение при
необходимости к высококвалифицированным консультантам. Вторую –
конкурентные способы закупок и мастерство специалиста по закупкам, ведущего
перед заключением контракта переговоры с поставщиками[1].
Объективные потребности. Прежде чем производить закупку, специалист по
прокьюременту должен убедиться в том, что запланированное к закупке
удовлетворяет потребностям организации и оптимально ли соотношение расходов
на используемого оборудования и отдача от него.
Задачи государственных закупок. Для обеспечения бизнеса ресурсами в
свою очередь необходимо решить три задачи:
1. Правильное определение и планирование потребностей в ресурсах.
В большинстве организаций, как коммерческих, так и государственных,
приобретение ресурсов осуществляется на основе годового или (и)
квартального планирования. Рассмотрим одну из достаточно часто применяемых
схем работы.
Подразделения составляют перечень необходимых для их успешной работы
товаров, работ и услуг, на основании которого готовится смета планируемых
расходов. Сметы планируемых расходов подразделений корректируются в
соответствии с планируемыми к поступлению финансовыми ресурсами - планом
доходов. На их основе готовится план закупок.
Иногда смета не детализируется, а план закупок не составляется.
Например, в ней присутствует статья компьютеры, без уточнения сколько,
когда и каких планируется закупить, а сами закупки проводятся по
возникновению потребности, в рамках устанавливаемых сметой расходов
лимитов. Подобный подход делает систему планирования более гибкой, но менее
контролируемой.
2. Своевременный выбор оптимального предложения требуемых ресурсов из
существующих на рынке.
При выборе оптимального контрагента лучших результатов удается достичь
при использовании методов конкурентных закупок, таких как открытые
конкурсы, запрос предложений и т. п. Однако, даже идеально организованного
с процедурной точки зрения конкурса не всегда достаточно.
Также важно иметь максимально полную информацию о существующих
поставщиках и предлагаемой ими продукции и услугах, а также суметь
заинтересовать их в участии в проводимых закупках.
3. Эффективное использование имеющихся ресурсов – удовлетворить
потребности предприятия, используя уже имеющиеся в наличии ресурсы.
Например, посредством перераспределения не используемых (или не в полной
мере используемых) некоторыми подразделениями[1].
Государственные закупки основываются на следующих принципах:
1. Открытость и прозрачность.
Информация о проведении закупок должна быть своевременно и в полном
объеме доступной для всех потенциальных поставщиков. Это означает, что
поставщики должны иметь достаточно времени на подготовку своих коммерческих
предложений и четко представлять процедуру и требования к квалификации и
критерии, по которым заказчик выбирает контрагента.
Для информирования поставщиков о проведении закупок заказчик
использует средства массовой информации, включая электронные, а также
рассылает адресные приглашения интересующим его поставщикам и компаниям,
выразившим ранее заинтересованность в работе с заказчиком, квалификация
которых отвечает его требованиям.
Все реализуемые процедуры и принимаемые решения должны быть
прозрачными для контролирующего органа (подразделения), а следовательно,
они должны документироваться, с четким изложением мотивировки выбора и иных
действий организатора закупки.
2. Подотчетность и ответственность.
При проведении закупок их организатор должен четко соблюдать
установленные правила и процедуры, неся ответственность за проведение
закупки. В случае нарушения правил и порядка проведения закупок, сотрудники
несут персональную ответственность.
Все ключевые моменты должны фиксироваться в соответствующих документах
(протоколы, отчеты и т. п.). При необходимости они представляются
уполномоченным напроведение проверок и контроля подразделениям.
3. Конкурентность.
Оптимальный результат закупки, возможно, получить только в условиях
свободной конкуренции. Поэтому выбор контрагента должен проводится на
принципах состязательности – поставщики должны конкурировать за получение
заказа.
Однако конкуренция не должна быть абсолютной – к участию в закупочных
процедурах должны допускаться только поставщики, отвечающие требованиям
заказчика в части квалификации и надежности. Количество поставщиков,
участвующих в закупке также следует ограничивать квалификационным
барьером - иначе затраты на оценку большого числа предложений превысят
экономию от выбора оптимального.
4. Равенство и справедливость.
Все правила проведения закупок, требования по квалификации и порядок
определения победителя должны устанавливаться заранее и быть одинаковыми
для всех поставщиков. Никакая дискриминация участников и изменение правили
в ходе закупок не допускается.
5. Эффективность.
Закупки должны проводиться с максимальной общей эффективностью,
учитывающей затраты заказчика и экономическую выгоду от приобретенной
продукции.
При оценке эффективности во внимание принимается как стоимость
продукции, так и полные эксплуатационные расходы, а также цена проведения
закупки.
В ряде случаев нужно использовать косвенные показатели оценки
эффективности, например, такие как влияние на имидж (нередко менеджер на
более дорогом автомобиле воспринимается клиентами с большим уважением и
доверием, а потому имеет лучшие шансы на заключение контракта и принесение
прибыли компании).
6. Обоснованность.
Заказчик должен закупать только ту продукцию, которая действительно
необходима и наилучшим способом удовлетворяет его реальным потребностям.
Оценка целесообразности - внутреннее дело заказчика, но должна
проводится независимо от конечного потребителя продукции.
Функционально система закупок обычно состоит из трех основных блоков:
- закупки - в этот блок входят подразделения, осуществляющие поиск и
выбор контрагентов, заключение и ведение договоров, а также распределение
ресурсов внутри организации-заказчика;
- финансирование - помимо подразделений, обеспечивающих оплату по
заключенным договорам и счетам, в этот блок входят также все
задействованные в составлении и утверждении сметы расходов и планов
заключения договоров;
- контроль – эта функция выполняется руководством заказчика, а также
возлагается на подразделение, обеспечивающее контроль его хозяйственной
деятельности.
Такое распределение ролей присутствует и в закупках коммерческих
структур, и государственных заказчиков. В последнем случае ряд функций
выделенных из сферы компетенции заказчика другим органам.
Как отмечается в учебном пособии Теория и организация государственных
закупок под редакцией Искаковой З.Д.[1]. Обычно система закупок строится
на основе одной из трех моделей:
- централизованной;
- децентрализованной;
- распределенной.
Иногда встречаются комбинированные модели, однако в основе их всегда
лежит одна из перечисленных выше.
Централизованная модель
Ядром централизованной модели ( Рисунок 1.) является структурное
подразделение (в зависимости от организационной структуры - отдел, служба,
управление, департамент), основной задачей функция которого является сбор
заявок от подразделений-потребителей продукции (заказчиков), и проведение
на их основании всего закупочного цикла, от поиска и выбора контрагентов до
контроля выполнения контракта на поставку.
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок. 1. Централизованная модель закупок
Децентрализованная модель
В этой модели (Рисунок 2.) каждое из профильных подразделений компании
(обычно на уровне самостоятельных структурных подразделений) осуществляет
закупки в своей сфере компетенции, например, канцелярские товары
приобретает хозяйственный отдел, а компьютеры - отдел информатизации
технологий.
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок 2. Децентрализованная модель закупок
При этом может существовать и отдел (служба) закупок, поддерживающий и
координирующий закупочную деятельность остальных подразделений. Он может,
например, выполнять общие методические функции, проводить мониторинг рынка,
отслеживать работу разных заказчиком с одним поставщиком, проводить
проверки закупочной деятельности заказчиков и т. д.
Распределенная модель
При использовании распределенной модели (Рисунок 3.) закупок каждое
подразделение (обычно на уровне самостоятельной хозяйственной единицы, в
частности, структуры входящие в состав одного холдинга или филиалы
организации) проводит все необходимые для своих нужд закупки
самостоятельно.
Для этих целей внутри организаций-заказчиков создаются
специализированные закупочные отделы (или иные аналогичные по функциям
структурные единицы, вплоть до отдельного специалиста по снабжению –
завхоза).
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок 3. Распределенная модель закупок
В распределенной модели может также существовать отдел (служба)
закупок. Его функция – объединять однотипные закупки разных заказчиков в
общий заказ, а также методическая и маркетинговая поддержка и контроль.
Кроме того, этот отдел может проводить закупки для заказчиков, не имеющих
собственных специалистов.
Для проведения эффективных закупок необходимо сочетание как минимум
трех элементов:
- проработанных правил проведения закупок,;
- квалифицированных специалистов, осуществляющих работу с
контрагентами;
- и органа, осуществляющего их объективный выбор.
Наиболее общей, реализующей конкурентный способ отбора контрагентов,
является трехэлементная схема заказчикзакупщикконтролер (Рисунок 4.).
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок 4. Взаимодействия в ходе закупки
Заказчик формирует требования к продукции (техническое задание) и
согласует его с отделом закупок, который готовит материалы, необходимые для
проведения закупки (такие, как котировочная или конкурсная документация).
Материалы представляются на утверждение конкурсной комиссии.
После этого отдел закупок привлекает заявки (предложения, котировки)
от поставщиков, и конкурсная комиссия принимает решение о выборе
контрагентов, при необходимости привлекая для работы экспертов. Отдел
закупок проводит переговоры с поставщиком и заключает договор.
Для реализации вышеописанного процесса необходимы документы, которые
регламентируют порядок проведения закупки, взаимодействия подразделений и
выбора поставщика. В минимальный набор входят:
- Положение о закупках;
- Регламент проведения закупок;
- Положение о конкурсной комиссии;
- Приказы руководства, касающиеся деятельности конкурсной комиссии (в
первую
очередь - о назначении членов комиссии);
- Типовая конкурсная документация, методические материалы и т. п.
1.2 Принципы правого регулирования государственных закупок в Республике
Казахстан
Основным документом, регулирующим вопросы осуществления
государственных закупок в Казахстане, является Закон РК О государственных
закупках от 21 июля 2007 года № 303-III, базирующийся на следующих
основных принципах:
1) оптимального и эффективного расходования денег, используемых для
государственных закупок;
2) предоставления потенциальным поставщикам равных возможностей для
участия в процедуре проведения государственных закупок, кроме случаев,
предусмотренных Законом;
3) добросовестной конкуренции среди потенциальных поставщиков;
4) гласности и прозрачности процесса государственных закупок;
5) поддержки отечественных предпринимателей[2 c21].
В современной экономике система государственных закупок является
обязательным элементом управления государственными финансами и другими
ресурсами общественного сектора экономики и призвана выполнять не только
функции обеспечения общественных потребностей, но и функции
государственного регулирования экономики.
Система государственных закупок должна стать эффективным инструментом
экономического регулирования, стабилизации экономики и концентрации
материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциалов для
реализации стратегических целей социально-экономического развития страны.
Cистема государственных закупок − это организованная совокупность
взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, обладающих целостностью и
единством. Системе государственных закупок, как и любой другой
экономической системе, присуща целесообразность. Деятельность ее субъектов
в лице государственных уполномоченных органов и хозяйственных субъектов
различных форм собственности в конечном итоге направлена на достижение
свойственных данной системе цели, а именно − удовлетворение общественных
потребностей. Целесообразность предполагает согласованность, а также
соответствующую организацию на основе общих экономических и правовых
принципов функций по планированию, формированию, размещению государственных
заказов, выполнению государственных контрактов на поставки товаров, работ,
услуг для государственных нужд.
Государственные закупки (government procurement) - процесс закупки
товаров, работ, услуг для государственных нужд, финансирование, которых
ведется из средств налогоплательщиков. (Рисунок 5)
Источник: Теория и практика организации электронных государственных
закупок Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д.
Рисунок 5 – Основные признаки государственных закупок
Как отмечается, в материалах курсов повышения квалификации
специалистов финансовой системы[2], Функционально система закупок обычно
состоит из трех основных блоков:
- закупки - в этот блок входят подразделения, осуществляющие поиск и
выбор контрагентов, заключение и ведение договоров, а также распределение
ресурсов внутри организации-заказчика;
- финансирование - помимо подразделений, обеспечивающих оплату по
заключенным договорам и счетам, в этот блок входят также все
задействованные в составлении и утверждении сметы расходов и планов
заключения договоров;
- контроль – эта функция выполняется руководством заказчика, а также
возлагается на подразделение, обеспечивающее контроль его хозяйственной
деятельности.
Такое распределение ролей присутствует и в закупках коммерческих
структур, и государственных заказчиков. В последнем случае ряд функций
выделенных из сферы компетенции заказчика другим органам.
Субъекты системы государственных закупок - физические и юридические
лица, осуществляющие деятельность в сфере государственных закупок[3].
Процедура организации и проведения государственных закупок - комплекс
взаимосвязанных, последовательных мероприятий, осуществляемых организатором
государственных закупок, соответствующей комиссией в соответствии с
настоящим Законом, в целях заключения с потенциальным поставщиком договора
о государственных закупках[3].
Организатор государственных закупок - юридическое лицо либо
структурное подразделение, действующее от имени создавшего его юридического
лица, осуществляющее организацию и проведение государственных закупок.
Потенциальный поставщик - физическое лицо, осуществляющее
предпринимательскую деятельность, юридическое лицо (за исключением
государственных учреждений, если иное не установлено для них законами
Республики Казахстан), временное объединение юридических лиц (консорциум),
претендующее на заключение договора о закупках.
Поставщик - физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую
деятельность, юридическое лицо (за исключением государственных учреждений,
если иное не установлено законами Республики Казахстан), временное
объединение юридических лиц (консорциум), выступающее в качестве
контрагента заказчика в заключенном с ним договоре о закупках;
Правила закупок, утверждаемые на основании Постановление Правительства
Республики Казахстан от 28 мая 2009 года № 787 Об утверждении Типовых
правил закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых национальным
управляющим холдингом, национальными холдингами, национальными компаниями и
организациями, пятьдесят и более процентов акций (долей участия) которых
прямо или косвенно принадлежат национальному управляющему холдингу,
национальному холдингу, национальной компании (с изменениями и дополнениями
по состоянию на 21.06.2013 г.) содержат следующие требования (рисунок 6).
Источник: Теория и практика организации электронных государственных
закупок Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д.
Рисунок 6 - Правила закупок
Законодательство Республики Казахстан о государственных закупках
основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из норм
Гражданского кодекса Республики Казахстан, настоящего Закона и иных
нормативных правовых актов Республики Казахстан[3].
Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан,
установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом,
то применяются правила международного договора[4].
Законодательство Республики Казахстан о государственных закупках
основывается на принципах:
1) оптимального и эффективного расходования денег, используемых для
государственных закупок;
2) предоставления потенциальным поставщикам равных возможностей для
участия в процедуре проведения государственных закупок, кроме случаев,
предусмотренных настоящим Законом;
3) добросовестной конкуренции среди потенциальных поставщиков;
4) гласности и прозрачности процесса государственных закупок;
5) поддержки отечественных предпринимателей[4].
Государственные закупки играют важную роль в экономике страны,
являются эффективным инструментом центральных и местных органов власти для
стимулирования экономического развития.
Таким образом, государственные закупки подразумевают выполнение
государством разнообразных функций, ориентированных на повышение
централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания
затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление
материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.
Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной
части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным
инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов
многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также
обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых
технологий и разработок. Поэтому система государственных заказов, закупок
продукции, работ и услуг для государственных нужд является мощным рычагом
влияния государства на экономику.
1.3 Мировой опыт организации государственных закупок
Практически во всех развитых странах государство является на
внутреннем рынке важнейшим заказчиком продукции для государственных нужд.
Так, в США доля государственных закупок равна примерно 15%
распределительной части национального бюджета. Еще выше доля
государственных закупок в странах, где государственное управление
существенно влияет на экономику (ФРГ, Франция и др.). В государствах с
переходной экономикой доля государственных закупок в распределительной
части национального бюджета достигает 50%.
Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу
обеспечения их эффективности первостепенной. Эффективность государственных
закупок обеспечивается:
- прозрачностью закупочных процедур,
- экономичным расходованием бюджетных средств,
- строгой отчетностью ответственных за закупки лиц,
- справедливостью в обеспечении доступа всех поставщиков к
государственным заказам.
Мировая практика показывает, что наиболее эффективным способом
выполнения всех принципов прокъюремента является проведение публичных
конкурсов. Достойной альтернативы процессу размещения государственных
заказов нет, ибо закрытость и субъективизм их осуществления порождают
коррупцию и нерациональное расходование бюджетных средств. Виды конкурсных
процедур, применяемых в зарубежной практике, приведены на (Рисунок7).
Источник: Теория и практика организации электронных государственных
закупок Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д.
Рисунок7 Виды конкурсных процедур применяемые в зарубежной практике
По классификации Организации стран экономического сотрудничества в
зависимости от степени свободы закупочных органов в выборе поставщика
конкурсы делятся на автоматические и дискреционные. Дискреционные конкурсы
предоставляют закупочным органам большую свободу в выборе поставщика, так
как лишь часть условий контракта объявляется заранее.
При автоматических конкурсах указывают основные условия контракта
(сроки поставки, условия платежей, технические спецификации и т.д.)
Контракт получает фирма, которая гарантирует соблюдение всех его условий и
предлагает наименьшую цену, т.е. присуждение контракта происходит как бы
автоматически.
Случаи применения этих конкурсов и процедура их проведения обычно
строго регламентируются. Практически в каждой стране существуют пороговые
количественные параметры обязательности публичных торгов, но в таких
странах как Египет, Ирак, Иран и Саудовская Аравия, необходимость торгов
для выдачи заказа оговаривается для всех организаций государственного
сектора независимо от стоимости заказа. Для государственных агентств
Франции применение конкурсной процедуры обязательно для любых заказов на
суммы свыше 60000 долл.
Прямые заказы возможны только для более мелких объемов заказов. В ряде
стран государственные органы должны обнародовать информацию обо всех
предоставленных контрактах свыше определенной стоимости. В США она
составляет 25000 долл [2].В большинстве стран (США, Японии, Германия,
Франции, Италии. Нидерландах, Испании и др.) закупочная политика
регулируется специальным законодательством, а в остальных – ведомственными
инструкциями.
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем
большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых
являются конкурсные процедуры, рекомендованы для всех своих членов такими
организациями, как Организация объединенных наций и Всемирная торговая
организация.
Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже
разработала Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся
образцом и возможным базисом для законодательства по государственным
закупкам.
Требования по закупкам к странам-членам ВТО зафиксированы в
Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной
торговой организации.
Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется
соответствующими директивами ЕС.
Рассмотрим организацию государственных закупок в развитых странах
мира: США, ЕС, Великобртании, Германии, странах Центральной Азии[2].
Соединенные Штаты Америки
В целом система закупок на национальные нужды в Соединенных Штатах
Америки децентрализованная.
Первый закон о регулировании федеральной системы государственных
закупок был принят в США в 1792г. Согласно данного документа полномочия в
области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и
обороны.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов
власти в США является прерогативой Управления общих услуг (General Services
Administration, УОУ). УОУ, на основе заявок министерств и ведомств,
организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую
очередь - тендеры. Далее закупленные товары хранятся на складах УОУ и
перепродаются заказчикам по оптовой цене, с удержанием небольшого процента,
используемого для обеспечения жизнедеятельности УОУ.
Закупка на нужды национальной обороны осуществляет Министерство
обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся
также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию
и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency),
Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического
пространства (National Aeronautics and Space Administration, НАСА) и т. п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной
закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а
межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется
Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition
Regulatory Council).
Законодательную основу системы государственных закупок в США
составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition
Regulations, FAR) и дополнение Правила закупок для нужд обороны –
дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations - Supplement, DFARS).
Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются
весьма детальной проработкой принципов и процедур.
В США используется достаточно мощный механизм преференций и квоты для
участия отдельных категорий поставщиков в госзакупках, включая:
- малый бизнес;
- предприятия, возглавляемые женщинами;
- предприятия с национальными меньшинствами;
- бизнес с привлечением инвестиций;
· исправительную систему (тюрьмы и т. п.).
Повышению конкуренции в ходе госзакупок способствует строгое
антимонопольное регулирование. Основу антимонопольного (антитрестовского)
законодательства составляет федеральный закон Шермана, согласно которого
нарушители несут корпоративную и персональную административную и уголовную
ответственность. Под действие этого закона подпадают сговор между
поставщиками, направленный на установление согласованных цен, раздел рынка
(заказов) и т. п.
Интересной особенностью законодательства США является требование
страхования победителем не только собственных рисков, но и рисков
заказчика, связанных с невыполнением контракта, на полную его стоимость.
Европейское сообщество
Рынок государственных закупок в Европейском сообществе (ЕС) составляет
порядка 11% ВВП входящих в него стран, из которых 20% приходится на услуги,
45% - товары, 35% - работы.
ЕС ставит перед собой целью создание единого экономического
пространства, регулируемого общими правилами, в том числе и в области
государственных закупок. Они регламентируются посредством Директив,
определяющих правила и процедуры закупки товаров, работ и услуг, в число
которых входят:
- закупка товаров - The Supplies Directive 9336EEC;
- закупка услуг – The Services Directive 9250EEC;
- закупка работ – The Works Directive 9337EEC;
- соглашение о государственных закупках – Government Procurement
Agreement (GPA) и ряд других (9752EC, 89665EEC, 8795EEC).
В основе этих директив лежат принципы:
- равного доступа к информации о планируемой закупке во всех странах-
членах ЕС;
- отсутствия дискриминации в отношении участников из стран-членов
Союза, в том числе в технических спецификациях;
- использования объективных критериев присуждения контракта.
Постепенно национальное законодательство стран-членов ЕС приводится в
соответствие с положениями данных документов.
Правила закупок в ЕС во многом схожи с рекомендуемыми международными
документами, такими как типовой закон о государственных закупках ЮНСИТРАЛ,
хотя имеются и некоторые важные отличия, которые, в частности, касаются
набора применяемых при закупках процедур.
Для унификации работу поставщиков и заказчиков в странах ЕС
используется Единый Словарь Закупок, новая версия которого вступила в силу
с 16 декабря 2003 года.
Модифицированная версия данного словаря была опубликована в
Официальном Журнале ЕС 17 декабря 2003 года.
Великобритания
Главным координатором госзакупок в Великобритании является
Государственное казначейство (Her Majesty’s Treasury, HM-Treasury). В
основе закупочной системы лежит принцип делегирования полномочий и функций,
вплоть до уровня конкретного чиновника.
Сами закупки входят в прерогативу отраслевых министерств, причем
действуют и специализированные отраслевые закупочные службы. В каждом
министерстве существует департамент контрактной работы. Например, Служба
обеспечения национальной системы здравоохранения (National Health Service
Supplies) обеспечивает закупки и поставки для медицинских учреждений всех
уровней (до уровня сельских больниц включительно) всех видов необходимых
товаров и услуг, от медицинского оборудования до бытового газа и
электроэнергии.
С одной стороны, это позволяет избежать излишних расходов на
содержание специалиста по закупкам в каждом из учреждений, с другой –
сэкономить бюджетные средства за счет проведения конкурсов и оптовых
поставок. Кроме того, снимаются серьезные логистические проблемы, так как
исчезает необходимость для каждого из поставщиков самостоятельно
организовывать доставку заказанных товаров в конечный пункт назначения.
Вместо этого товар поставляется на региональный склад, где собираются в
единое все заказы для конкретного получателя.
В последние годы в Великобритании ведется активная работа по
приведению закупочной практики различных госзаказчиков к единому базису, а
также внедрению закупочных принципов и правил, разработанных Европейским
сообществом. Для этих целей создан специальный орган - Office of Government
Commerce.
Законодательной основой британских госзакупок служат Руководства по
закупочной политике (Procurement Policy Guidelines), а также ряд других
документов.
Германия
Спецификой госзакупок в Германии является минимальное разделение
правил проведения закупок государством и коммерческими структурами на
основе гражданского законодательства. Федеральные, региональные и местные
органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации
руководствуются в своей деятельности бюджетным правом.
Контрольная функция при проведении закупок возложена на Федеральную
счетную палату и соответствующие контрольно-ревизионные органы федеральных
земель.
В основе системы государственных закупок в Германии лежат три основных
нормативных документа:
- Положение о госзаказе на услуги (VOL), части А и Б в редакции от
12 мая 1997г.;
- Положение о госзаказе на строительные услуги (VOB), части А и Б
в редакции от 3 июля 1996г. (плюс – Закон о внесении изменений в Закон о
принципах формирования бюджета и Положение о размещении госзаказов в
редакции от 22 февраля 1994г. и Порядок проверки исполнения бюджета в
редакции от 22 февраля 1994г.);
- Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий (VOF) от 12
мая 1997г.
Госзаказы размещаются на основе открытого (преимущественно) или
закрытого конкурса, а в исключительных случаях без объявления конкурса. При
этом процедуры несколько отличаются от привычных: например, на вскрытии
тендерных предложений участники конкурса не присутствуют.
Кстати, процедура подачи и вскрытия предложений также отличается от
общепринятых. Поступающие в конкурсную комиссию конверты с заявками
регистрируются и хранятся посредником. После истечения срока подачи заявок
конверты вскрываются в присутствии председателя конкурсной комиссии и
представителя заказчика. Участники конкурса при этом, как уже было сказано
выше, не присутствуют.
Для привлечения к госзакупкам малого и среднего бизнеса, немецкое
законодательство предусматривает разбиение крупных заказов на лоты, а при
бесконкурсном размещении заказов – обязательную ротацию поставщиков.
Информация о конкурсе должна публиковаться в федеральном
правительственном вестнике ("Bundesanzeiger"). Обычно она размещается
дополнительно в ведущих газетах и журналах, в том числе специализированных.
Начиная с определенного объема закупки, обязательна публикация извещения о
проведении конкурса в бюллетене закупок ЕС.
Интересно, что немецкое законодательство запрещает оказывать
предпочтение отечественным оферентам.
Республика Таджикистан
В соответствии с Законом Республики Таджикистан О тендере,
утвержденным постановлением Маджлиси Мили Маджлиси Оли от 29.04.2004 г. №
527, распределение заказов, финансируемых из государственного бюджета,
производится на конкурсной основе, главным образом, через проведение
тендеров (подрядных торгов). Тендер завершается подписанием итогового
договора между проводящим тендер и победителем (победителями) тендера.
Без проведения тендера могут заключаться и прямые договора на поставку
работ и услуг по распоряжению уполномоченного органа.
Уполномоченным государственным органом по закупкам является Агентство
по закупкам товаров и услуг при Министерстве экономики и торговли
Республики Таджикистан в соответствии с новым Законом Республики
Таджикистан О государственных закупках товаров, работ и услуг от
3.03.2006 г.
Кыргызская Республика
В 2004 году в целях обеспечения максимальной экономичности и
эффективности закупок, расширения участия и развития конкуренции между
поставщиками (подрядчиками) в процессе осуществления закупок, обеспечения
справедливого отношения ко всем поставщикам (подрядчикам) принят Закон
Кыргызской Республики О Государственных закупках (от 24.05.2004 г. № 69).
Закон применяется к закупкам, осуществляемым за счет средств
республиканского и местного бюджетов, а также за счет средств
государственных предприятий и акционерных обществ, контрольный пакет акций
которых принадлежит государству.
Выбор метода государственных закупок осуществляется в зависимости от
пороговых сумм, размер которых ежегодно устанавливается Правительством
Кыргызской Республики.
Минимальная пороговая сумма составляет 70,0 тыс. сом, максимальная
пороговая сумма 700,0 тыс. сом.
Закупающая организация по согласованию с Государственным органом при
оценке тендерных заявок может предоставить льготы на предложенную цену
работ до 10% на предложения внутренних подрядчиков по сравнению в отношении
зарубежных фирм.
Если предметом закупок являются работы, осуществляемые на территории
Кыргызской Республики, закупающая организация предоставляет льготы
внутренним подрядчикам при условии использования местных трудовых ресурсов,
а также не менее 30% местного сырья и материалов. Проблемным вопросом
подрядных торгов является недостаточность и несвоевременность
финансирования, что отрицательно сказывается на планировании и эффективной
работе подрядчиков.
2. Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему
государственных закупок
2.1 Государственные закупки как способ обеспечения деятельности
государства
Рынок государственных закупок является важнейшим элементом социально-
экономического развития страны, а сама система государственных заказов
становится одним из основополагающих институтов государственного
регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и
структуру.
Термин государственные закупки почти в каждой стране
интерпретируется по-своему. По мнению Кузнецова К.В., в большинстве случаев
речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение
жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При
этом из понятия закупки для государственных нужд исключаются закупки
товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи
[4].
Согласно точке зрения Смотрицкой И.И., по своей экономической
сущности категория государственный заказ отражает общественные
потребности, выраженные через государственный спрос, государственная
закупка по своей сущности является удовлетворенной (обеспеченной)
государственной потребностью. Соответственно под государственным заказом
следует понимать обоснованную и оформленную потребность в товарах, работах
и услугах для государственных нужд, под размещением государственного заказа
понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков)
для заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг.
В свою очередь, термин государственная закупка, характеризуя суть
рыночной контрактации, отражает стадию выполнения государственного заказа.
Государственная закупка выступает результатом, заключительной стадией
процесса обеспечения общественных потребностей, несущей на себе отпечаток
всех предшествующих стадий, и одновременно − формой обеспечения
общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и
потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке.
Однако Бордунова С.А. обращает внимание на иные различия между
научными терминами государственный заказ и государственная закупка. По
мнению автора, неправомерно объединять в одно понятие государственный
заказ, поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Термин
закупка подразумевает приобретение и может быть отнесен только к договору
купли-продажи товаров иили к поставке товаров.
Если рассматривать контракт на выполнение работ и оказание услуг, то
в данном случае указанные понятия относятся к государственному заказу.
Именно в этом и состоит основное отличие государственной закупки от
государственного заказа. Бордунова С.А. приходит к выводу, что понятие
государственный заказ шире понятия государственная закупка и должно
рассматриваться как отдельное понятие.
В связи с изложенным, Бордунова С.А. предлагает внести следующие
определения:
Государственный заказ - это действие государственного заказчика,
направленное на заключение государственного контракта в целях
удовлетворения потребностей в материальных работах, объектах или услугах,
финансирование которых ведется в основном из средств налогоплательщиков,
необходимых для осуществления функций и полномочий государства.
Государственная закупка - это процесс, направленный на приобретение
товаров для государственных нужд, финансирование которых ведется в основном
из средств налогоплательщиков.
На мой взгляд, наиболее верными определениями государственного заказа
и государственной закупки являются определения, предложенные Смотрицкой
И.И., так как они в более полном объеме выражают экономическую сущность
данных категорий.
Согласно классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, принято подразделять
предметы закупок на товары, работы и услуги. К товарам обычно относятся
предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и
предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическая
энергия, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость
таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров. Под
работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством,
реконструкцией, сносом или обновлением зданий, сооружений или объектов, в
том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение,
сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги,
такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические
исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости
самого строительства. Услуги означают любой предмет закупок помимо
товаров и работ[8].
В современном мире государственные закупки являются инструментом
выстраивания политики выполнения государством своих функций:
1) защиты (ВПК),
2) продовольственной безопасности (АПК),
3) энергетической безопасности (ТЭК),
4) социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура),
5) охрана и сохранение природных ресурсов.
О важности совершенствования механизма государственных закупок
свидетельствует и тот факт, что на тенгееже XX–ХХI столетий доля
государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех
странах (развитых и развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается
увеличение, как объема, так и стоимости закупок для государственных нужд.
Государство становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и
услуг – доля государственных закупок постоянно растет и составляет в
развитых странах более 20% ВВП. Поэтому правительства, руководя
государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное
воздействие на социально-экономические процессы, а государственные закупки
рассматриваются как один из действенных инструментов социально-
экономического развития и государственной политики в решении таких
важнейших задач, как обеспечение единства экономического пространства,
развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп
населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.
Посредством механизма государственных закупок решается проблема
привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального
развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного
социально-экономического развития важны не только темпы экономического
роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как:
1) достижение социальной и технологической однородности экономического
пространства страны;
2) снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между
различными регионами;
3) сближение технологического уровня производства в различных отраслях
экономики;
4) повышение социально-технологической однородности экономики.
Именно посредством совершенного механизма государственных закупок эти
задачи могут быть решены наиболее эффективно.
Структура управления государственными закупками в ряде стран
сохраняет между органами государственного управления и государственными
заказчиками вертикаль административного управления, что связано с
сохранением за центральными органами власти распределительной функции в
части финансового обеспечения государственных закупок. Полномочия по
управлению размещением и реализацией государственных заказов полностью
переданы государственным заказчикам, которые на основании двусторонних
контрактных отношений осуществляют взаимодействие с исполнителями
(подрядчиками, поставщиками) государственных заказов. (См. Рисунок 1.
Приложение А).
Государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный
спрос на товары и услуги, что вызывает рост ВВП. Получив оплату от
государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги)
хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной
предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению
общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов
запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому,
который возникает при увеличении частных инвестиций. (См. Рисунок 2.
Приложение Б).
Государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора
для повышения макроэкономических показателей государства и регионов, как
справедливо отмечается, государственные закупки являются важным фактором
формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и
обеспечение занятости населения[9]. Государство как субъект экономической
деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения
общественных потребностей, способствует росту экономики, ее инновационному
развитию, улучшению качества оказываемых социальных услуг.
Государственные закупки по своему влиянию на экономику ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... 3
1 Теоретические правовые аспекты и мировой опыт организации
государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 5
1.1 Цели и принципы организации государственных закупок ... ... ... ... .. 5
1.2Принципы правого регулирования государственных закупок в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 12
1.3Мировой опыт организации государственных закупок ... ... ... ... ... .. 16
2 Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему
государственных закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 25
2.1Государственные закупки как способ обеспечения деятельности
государства ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... .. 25
2.2Анализ динамики государственных закупок в РК по формам организации
конкурсных процедур ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 29
2.3Показатели оценки эффективности государственных закупок ... ... ... . 32
3 Проблемы и перспективы развития государственных закупок в
Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 41
3.1Основные проблемы при проведении государственных закупок ... ... .. 41
3.2Направления совершенствования механизма организации государственных
закупок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 47
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 52
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... 54
Приложение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 56
\
Введение
Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и
решения приоритетных задач, стоящих перед государством, необходима
организация рационального и эффективного расходования бюджетных средств.
Поскольку система государственных закупок служит реализацией этой цели, ее
совершенствование с полным основанием может быть отнесено к категории задач
государственной важности. В условиях стабильности казахстанской экономики и
роста расходной части бюджетов организация эффективной работы системы
государственных закупок и создание объективной системы оценки ее
эффективности приобретает все большее значение.
Достижение наиболее оптимальных характеристик государственных закупок
может рассматриваться сквозь призму экономии бюджетных средств, при
одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ,
услуг.
В этой связи возникает сложная задача достижения оптимального
соотношения рыночных и государственных механизмов: создание здоровой
конкурентной среды, открытости системы государственного заказа для участия
большого круга участников и вместе с тем создание защиты интересов
государственных заказчиков от рисков, связанных с неисполнением или
ненадлежащим исполнением государственных контрактов поставщиками и
подрядчиками.
Таким образом, возникает необходимость разработки концепции
формирования и развития качественно новой для нашей страны системы
государственных закупок, учитывающей потребности и макроэкономические
условия современной экономики. Система государственных закупок должна стать
эффективным инструментом экономического регулирования, стабилизации
экономики и концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и
промышленного потенциалов для реализации стратегических целей социально-
экономического развития страны.
Данными обстоятельствами обусловлена актуальность темы работы.
Целью дипломной работы является изучение государственных закупок в
системе управления финансами, а также разработка направлений
совершенствования управления государственными закупками в РК.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
– изучить теоретические аспекты государственных закупок и их
нормативно-правовое регулирование в РК;
– провести анализ динамики и оценки эффективности государственных
закупок в РК;
– определить основные проблемы при проведении государственных
закупок;
– выявить перспективы управления государственными закупками в РК.
Объектом исследования являются государственные закупки.
Предметом исследования являются взаимоотношения между органами власти
и управления по поводу функционирования системы государственных закупок.
Методологической основой исследования является диалектико-
материалистический подход к изучению экономических явлений и процессов,
общенаучные методы исследования, системный подход, анализ (понятий,
категорий и динамики государственных закупок), статистические наблюдения,
экспертные оценки и др.
С целью подробного изложения данной темы были использованы статьи и
материалы из учебных пособий, данные с интернет-ресурсов, отражающие суть
данной проблемы на современном уровне.
1 Теоретические правовые аспекты и мировой опыт организации
государственных закупок
1.1. Цели и принципы организации государственных закупок
Цель государственных закупок - наиболее эффективное удовлетворение
объективных потребностей государственных организации в товарах, работах и
услугах.
Благодаря методам государственных закупок заказчик получает
возможность повысить эффективность и подконтрольность проводимых им
закупок. Эффективность имеет денежное выражение - экономия средств бюджета
организации. Подконтрольность ведет к снижению затрат - закупается только
то, что объективно необходимо заказчику.
Эффективное удовлетворение. Потребности должны удовлетворяться в
максимально полном объеме и в приемлемый срок, с лучшим из возможных
соотношений цены и качества. Для этого важно точно определить, что именно
из предлагаемого на рынке наиболее соответствует нуждам организации и
приобрести это на наилучших условиях.
Первую задачу решают маркетинговые исследования и постоянный
мониторинг рыночного предложения специалистами, а также обращение при
необходимости к высококвалифицированным консультантам. Вторую –
конкурентные способы закупок и мастерство специалиста по закупкам, ведущего
перед заключением контракта переговоры с поставщиками[1].
Объективные потребности. Прежде чем производить закупку, специалист по
прокьюременту должен убедиться в том, что запланированное к закупке
удовлетворяет потребностям организации и оптимально ли соотношение расходов
на используемого оборудования и отдача от него.
Задачи государственных закупок. Для обеспечения бизнеса ресурсами в
свою очередь необходимо решить три задачи:
1. Правильное определение и планирование потребностей в ресурсах.
В большинстве организаций, как коммерческих, так и государственных,
приобретение ресурсов осуществляется на основе годового или (и)
квартального планирования. Рассмотрим одну из достаточно часто применяемых
схем работы.
Подразделения составляют перечень необходимых для их успешной работы
товаров, работ и услуг, на основании которого готовится смета планируемых
расходов. Сметы планируемых расходов подразделений корректируются в
соответствии с планируемыми к поступлению финансовыми ресурсами - планом
доходов. На их основе готовится план закупок.
Иногда смета не детализируется, а план закупок не составляется.
Например, в ней присутствует статья компьютеры, без уточнения сколько,
когда и каких планируется закупить, а сами закупки проводятся по
возникновению потребности, в рамках устанавливаемых сметой расходов
лимитов. Подобный подход делает систему планирования более гибкой, но менее
контролируемой.
2. Своевременный выбор оптимального предложения требуемых ресурсов из
существующих на рынке.
При выборе оптимального контрагента лучших результатов удается достичь
при использовании методов конкурентных закупок, таких как открытые
конкурсы, запрос предложений и т. п. Однако, даже идеально организованного
с процедурной точки зрения конкурса не всегда достаточно.
Также важно иметь максимально полную информацию о существующих
поставщиках и предлагаемой ими продукции и услугах, а также суметь
заинтересовать их в участии в проводимых закупках.
3. Эффективное использование имеющихся ресурсов – удовлетворить
потребности предприятия, используя уже имеющиеся в наличии ресурсы.
Например, посредством перераспределения не используемых (или не в полной
мере используемых) некоторыми подразделениями[1].
Государственные закупки основываются на следующих принципах:
1. Открытость и прозрачность.
Информация о проведении закупок должна быть своевременно и в полном
объеме доступной для всех потенциальных поставщиков. Это означает, что
поставщики должны иметь достаточно времени на подготовку своих коммерческих
предложений и четко представлять процедуру и требования к квалификации и
критерии, по которым заказчик выбирает контрагента.
Для информирования поставщиков о проведении закупок заказчик
использует средства массовой информации, включая электронные, а также
рассылает адресные приглашения интересующим его поставщикам и компаниям,
выразившим ранее заинтересованность в работе с заказчиком, квалификация
которых отвечает его требованиям.
Все реализуемые процедуры и принимаемые решения должны быть
прозрачными для контролирующего органа (подразделения), а следовательно,
они должны документироваться, с четким изложением мотивировки выбора и иных
действий организатора закупки.
2. Подотчетность и ответственность.
При проведении закупок их организатор должен четко соблюдать
установленные правила и процедуры, неся ответственность за проведение
закупки. В случае нарушения правил и порядка проведения закупок, сотрудники
несут персональную ответственность.
Все ключевые моменты должны фиксироваться в соответствующих документах
(протоколы, отчеты и т. п.). При необходимости они представляются
уполномоченным напроведение проверок и контроля подразделениям.
3. Конкурентность.
Оптимальный результат закупки, возможно, получить только в условиях
свободной конкуренции. Поэтому выбор контрагента должен проводится на
принципах состязательности – поставщики должны конкурировать за получение
заказа.
Однако конкуренция не должна быть абсолютной – к участию в закупочных
процедурах должны допускаться только поставщики, отвечающие требованиям
заказчика в части квалификации и надежности. Количество поставщиков,
участвующих в закупке также следует ограничивать квалификационным
барьером - иначе затраты на оценку большого числа предложений превысят
экономию от выбора оптимального.
4. Равенство и справедливость.
Все правила проведения закупок, требования по квалификации и порядок
определения победителя должны устанавливаться заранее и быть одинаковыми
для всех поставщиков. Никакая дискриминация участников и изменение правили
в ходе закупок не допускается.
5. Эффективность.
Закупки должны проводиться с максимальной общей эффективностью,
учитывающей затраты заказчика и экономическую выгоду от приобретенной
продукции.
При оценке эффективности во внимание принимается как стоимость
продукции, так и полные эксплуатационные расходы, а также цена проведения
закупки.
В ряде случаев нужно использовать косвенные показатели оценки
эффективности, например, такие как влияние на имидж (нередко менеджер на
более дорогом автомобиле воспринимается клиентами с большим уважением и
доверием, а потому имеет лучшие шансы на заключение контракта и принесение
прибыли компании).
6. Обоснованность.
Заказчик должен закупать только ту продукцию, которая действительно
необходима и наилучшим способом удовлетворяет его реальным потребностям.
Оценка целесообразности - внутреннее дело заказчика, но должна
проводится независимо от конечного потребителя продукции.
Функционально система закупок обычно состоит из трех основных блоков:
- закупки - в этот блок входят подразделения, осуществляющие поиск и
выбор контрагентов, заключение и ведение договоров, а также распределение
ресурсов внутри организации-заказчика;
- финансирование - помимо подразделений, обеспечивающих оплату по
заключенным договорам и счетам, в этот блок входят также все
задействованные в составлении и утверждении сметы расходов и планов
заключения договоров;
- контроль – эта функция выполняется руководством заказчика, а также
возлагается на подразделение, обеспечивающее контроль его хозяйственной
деятельности.
Такое распределение ролей присутствует и в закупках коммерческих
структур, и государственных заказчиков. В последнем случае ряд функций
выделенных из сферы компетенции заказчика другим органам.
Как отмечается в учебном пособии Теория и организация государственных
закупок под редакцией Искаковой З.Д.[1]. Обычно система закупок строится
на основе одной из трех моделей:
- централизованной;
- децентрализованной;
- распределенной.
Иногда встречаются комбинированные модели, однако в основе их всегда
лежит одна из перечисленных выше.
Централизованная модель
Ядром централизованной модели ( Рисунок 1.) является структурное
подразделение (в зависимости от организационной структуры - отдел, служба,
управление, департамент), основной задачей функция которого является сбор
заявок от подразделений-потребителей продукции (заказчиков), и проведение
на их основании всего закупочного цикла, от поиска и выбора контрагентов до
контроля выполнения контракта на поставку.
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок. 1. Централизованная модель закупок
Децентрализованная модель
В этой модели (Рисунок 2.) каждое из профильных подразделений компании
(обычно на уровне самостоятельных структурных подразделений) осуществляет
закупки в своей сфере компетенции, например, канцелярские товары
приобретает хозяйственный отдел, а компьютеры - отдел информатизации
технологий.
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок 2. Децентрализованная модель закупок
При этом может существовать и отдел (служба) закупок, поддерживающий и
координирующий закупочную деятельность остальных подразделений. Он может,
например, выполнять общие методические функции, проводить мониторинг рынка,
отслеживать работу разных заказчиком с одним поставщиком, проводить
проверки закупочной деятельности заказчиков и т. д.
Распределенная модель
При использовании распределенной модели (Рисунок 3.) закупок каждое
подразделение (обычно на уровне самостоятельной хозяйственной единицы, в
частности, структуры входящие в состав одного холдинга или филиалы
организации) проводит все необходимые для своих нужд закупки
самостоятельно.
Для этих целей внутри организаций-заказчиков создаются
специализированные закупочные отделы (или иные аналогичные по функциям
структурные единицы, вплоть до отдельного специалиста по снабжению –
завхоза).
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок 3. Распределенная модель закупок
В распределенной модели может также существовать отдел (служба)
закупок. Его функция – объединять однотипные закупки разных заказчиков в
общий заказ, а также методическая и маркетинговая поддержка и контроль.
Кроме того, этот отдел может проводить закупки для заказчиков, не имеющих
собственных специалистов.
Для проведения эффективных закупок необходимо сочетание как минимум
трех элементов:
- проработанных правил проведения закупок,;
- квалифицированных специалистов, осуществляющих работу с
контрагентами;
- и органа, осуществляющего их объективный выбор.
Наиболее общей, реализующей конкурентный способ отбора контрагентов,
является трехэлементная схема заказчикзакупщикконтролер (Рисунок 4.).
Источник: Теория и организация государственных закупок под редакцией
профессора Искаковой З.Д..
Рисунок 4. Взаимодействия в ходе закупки
Заказчик формирует требования к продукции (техническое задание) и
согласует его с отделом закупок, который готовит материалы, необходимые для
проведения закупки (такие, как котировочная или конкурсная документация).
Материалы представляются на утверждение конкурсной комиссии.
После этого отдел закупок привлекает заявки (предложения, котировки)
от поставщиков, и конкурсная комиссия принимает решение о выборе
контрагентов, при необходимости привлекая для работы экспертов. Отдел
закупок проводит переговоры с поставщиком и заключает договор.
Для реализации вышеописанного процесса необходимы документы, которые
регламентируют порядок проведения закупки, взаимодействия подразделений и
выбора поставщика. В минимальный набор входят:
- Положение о закупках;
- Регламент проведения закупок;
- Положение о конкурсной комиссии;
- Приказы руководства, касающиеся деятельности конкурсной комиссии (в
первую
очередь - о назначении членов комиссии);
- Типовая конкурсная документация, методические материалы и т. п.
1.2 Принципы правого регулирования государственных закупок в Республике
Казахстан
Основным документом, регулирующим вопросы осуществления
государственных закупок в Казахстане, является Закон РК О государственных
закупках от 21 июля 2007 года № 303-III, базирующийся на следующих
основных принципах:
1) оптимального и эффективного расходования денег, используемых для
государственных закупок;
2) предоставления потенциальным поставщикам равных возможностей для
участия в процедуре проведения государственных закупок, кроме случаев,
предусмотренных Законом;
3) добросовестной конкуренции среди потенциальных поставщиков;
4) гласности и прозрачности процесса государственных закупок;
5) поддержки отечественных предпринимателей[2 c21].
В современной экономике система государственных закупок является
обязательным элементом управления государственными финансами и другими
ресурсами общественного сектора экономики и призвана выполнять не только
функции обеспечения общественных потребностей, но и функции
государственного регулирования экономики.
Система государственных закупок должна стать эффективным инструментом
экономического регулирования, стабилизации экономики и концентрации
материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциалов для
реализации стратегических целей социально-экономического развития страны.
Cистема государственных закупок − это организованная совокупность
взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, обладающих целостностью и
единством. Системе государственных закупок, как и любой другой
экономической системе, присуща целесообразность. Деятельность ее субъектов
в лице государственных уполномоченных органов и хозяйственных субъектов
различных форм собственности в конечном итоге направлена на достижение
свойственных данной системе цели, а именно − удовлетворение общественных
потребностей. Целесообразность предполагает согласованность, а также
соответствующую организацию на основе общих экономических и правовых
принципов функций по планированию, формированию, размещению государственных
заказов, выполнению государственных контрактов на поставки товаров, работ,
услуг для государственных нужд.
Государственные закупки (government procurement) - процесс закупки
товаров, работ, услуг для государственных нужд, финансирование, которых
ведется из средств налогоплательщиков. (Рисунок 5)
Источник: Теория и практика организации электронных государственных
закупок Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д.
Рисунок 5 – Основные признаки государственных закупок
Как отмечается, в материалах курсов повышения квалификации
специалистов финансовой системы[2], Функционально система закупок обычно
состоит из трех основных блоков:
- закупки - в этот блок входят подразделения, осуществляющие поиск и
выбор контрагентов, заключение и ведение договоров, а также распределение
ресурсов внутри организации-заказчика;
- финансирование - помимо подразделений, обеспечивающих оплату по
заключенным договорам и счетам, в этот блок входят также все
задействованные в составлении и утверждении сметы расходов и планов
заключения договоров;
- контроль – эта функция выполняется руководством заказчика, а также
возлагается на подразделение, обеспечивающее контроль его хозяйственной
деятельности.
Такое распределение ролей присутствует и в закупках коммерческих
структур, и государственных заказчиков. В последнем случае ряд функций
выделенных из сферы компетенции заказчика другим органам.
Субъекты системы государственных закупок - физические и юридические
лица, осуществляющие деятельность в сфере государственных закупок[3].
Процедура организации и проведения государственных закупок - комплекс
взаимосвязанных, последовательных мероприятий, осуществляемых организатором
государственных закупок, соответствующей комиссией в соответствии с
настоящим Законом, в целях заключения с потенциальным поставщиком договора
о государственных закупках[3].
Организатор государственных закупок - юридическое лицо либо
структурное подразделение, действующее от имени создавшего его юридического
лица, осуществляющее организацию и проведение государственных закупок.
Потенциальный поставщик - физическое лицо, осуществляющее
предпринимательскую деятельность, юридическое лицо (за исключением
государственных учреждений, если иное не установлено для них законами
Республики Казахстан), временное объединение юридических лиц (консорциум),
претендующее на заключение договора о закупках.
Поставщик - физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую
деятельность, юридическое лицо (за исключением государственных учреждений,
если иное не установлено законами Республики Казахстан), временное
объединение юридических лиц (консорциум), выступающее в качестве
контрагента заказчика в заключенном с ним договоре о закупках;
Правила закупок, утверждаемые на основании Постановление Правительства
Республики Казахстан от 28 мая 2009 года № 787 Об утверждении Типовых
правил закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых национальным
управляющим холдингом, национальными холдингами, национальными компаниями и
организациями, пятьдесят и более процентов акций (долей участия) которых
прямо или косвенно принадлежат национальному управляющему холдингу,
национальному холдингу, национальной компании (с изменениями и дополнениями
по состоянию на 21.06.2013 г.) содержат следующие требования (рисунок 6).
Источник: Теория и практика организации электронных государственных
закупок Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д.
Рисунок 6 - Правила закупок
Законодательство Республики Казахстан о государственных закупках
основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из норм
Гражданского кодекса Республики Казахстан, настоящего Закона и иных
нормативных правовых актов Республики Казахстан[3].
Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан,
установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом,
то применяются правила международного договора[4].
Законодательство Республики Казахстан о государственных закупках
основывается на принципах:
1) оптимального и эффективного расходования денег, используемых для
государственных закупок;
2) предоставления потенциальным поставщикам равных возможностей для
участия в процедуре проведения государственных закупок, кроме случаев,
предусмотренных настоящим Законом;
3) добросовестной конкуренции среди потенциальных поставщиков;
4) гласности и прозрачности процесса государственных закупок;
5) поддержки отечественных предпринимателей[4].
Государственные закупки играют важную роль в экономике страны,
являются эффективным инструментом центральных и местных органов власти для
стимулирования экономического развития.
Таким образом, государственные закупки подразумевают выполнение
государством разнообразных функций, ориентированных на повышение
централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания
затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление
материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.
Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной
части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным
инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов
многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также
обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых
технологий и разработок. Поэтому система государственных заказов, закупок
продукции, работ и услуг для государственных нужд является мощным рычагом
влияния государства на экономику.
1.3 Мировой опыт организации государственных закупок
Практически во всех развитых странах государство является на
внутреннем рынке важнейшим заказчиком продукции для государственных нужд.
Так, в США доля государственных закупок равна примерно 15%
распределительной части национального бюджета. Еще выше доля
государственных закупок в странах, где государственное управление
существенно влияет на экономику (ФРГ, Франция и др.). В государствах с
переходной экономикой доля государственных закупок в распределительной
части национального бюджета достигает 50%.
Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу
обеспечения их эффективности первостепенной. Эффективность государственных
закупок обеспечивается:
- прозрачностью закупочных процедур,
- экономичным расходованием бюджетных средств,
- строгой отчетностью ответственных за закупки лиц,
- справедливостью в обеспечении доступа всех поставщиков к
государственным заказам.
Мировая практика показывает, что наиболее эффективным способом
выполнения всех принципов прокъюремента является проведение публичных
конкурсов. Достойной альтернативы процессу размещения государственных
заказов нет, ибо закрытость и субъективизм их осуществления порождают
коррупцию и нерациональное расходование бюджетных средств. Виды конкурсных
процедур, применяемых в зарубежной практике, приведены на (Рисунок7).
Источник: Теория и практика организации электронных государственных
закупок Баймамыров Б.А. Даулетханова Ж.Д.
Рисунок7 Виды конкурсных процедур применяемые в зарубежной практике
По классификации Организации стран экономического сотрудничества в
зависимости от степени свободы закупочных органов в выборе поставщика
конкурсы делятся на автоматические и дискреционные. Дискреционные конкурсы
предоставляют закупочным органам большую свободу в выборе поставщика, так
как лишь часть условий контракта объявляется заранее.
При автоматических конкурсах указывают основные условия контракта
(сроки поставки, условия платежей, технические спецификации и т.д.)
Контракт получает фирма, которая гарантирует соблюдение всех его условий и
предлагает наименьшую цену, т.е. присуждение контракта происходит как бы
автоматически.
Случаи применения этих конкурсов и процедура их проведения обычно
строго регламентируются. Практически в каждой стране существуют пороговые
количественные параметры обязательности публичных торгов, но в таких
странах как Египет, Ирак, Иран и Саудовская Аравия, необходимость торгов
для выдачи заказа оговаривается для всех организаций государственного
сектора независимо от стоимости заказа. Для государственных агентств
Франции применение конкурсной процедуры обязательно для любых заказов на
суммы свыше 60000 долл.
Прямые заказы возможны только для более мелких объемов заказов. В ряде
стран государственные органы должны обнародовать информацию обо всех
предоставленных контрактах свыше определенной стоимости. В США она
составляет 25000 долл [2].В большинстве стран (США, Японии, Германия,
Франции, Италии. Нидерландах, Испании и др.) закупочная политика
регулируется специальным законодательством, а в остальных – ведомственными
инструкциями.
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем
большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых
являются конкурсные процедуры, рекомендованы для всех своих членов такими
организациями, как Организация объединенных наций и Всемирная торговая
организация.
Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже
разработала Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся
образцом и возможным базисом для законодательства по государственным
закупкам.
Требования по закупкам к странам-членам ВТО зафиксированы в
Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной
торговой организации.
Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется
соответствующими директивами ЕС.
Рассмотрим организацию государственных закупок в развитых странах
мира: США, ЕС, Великобртании, Германии, странах Центральной Азии[2].
Соединенные Штаты Америки
В целом система закупок на национальные нужды в Соединенных Штатах
Америки децентрализованная.
Первый закон о регулировании федеральной системы государственных
закупок был принят в США в 1792г. Согласно данного документа полномочия в
области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и
обороны.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов
власти в США является прерогативой Управления общих услуг (General Services
Administration, УОУ). УОУ, на основе заявок министерств и ведомств,
организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую
очередь - тендеры. Далее закупленные товары хранятся на складах УОУ и
перепродаются заказчикам по оптовой цене, с удержанием небольшого процента,
используемого для обеспечения жизнедеятельности УОУ.
Закупка на нужды национальной обороны осуществляет Министерство
обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся
также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию
и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency),
Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического
пространства (National Aeronautics and Space Administration, НАСА) и т. п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной
закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а
межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется
Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition
Regulatory Council).
Законодательную основу системы государственных закупок в США
составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition
Regulations, FAR) и дополнение Правила закупок для нужд обороны –
дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations - Supplement, DFARS).
Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются
весьма детальной проработкой принципов и процедур.
В США используется достаточно мощный механизм преференций и квоты для
участия отдельных категорий поставщиков в госзакупках, включая:
- малый бизнес;
- предприятия, возглавляемые женщинами;
- предприятия с национальными меньшинствами;
- бизнес с привлечением инвестиций;
· исправительную систему (тюрьмы и т. п.).
Повышению конкуренции в ходе госзакупок способствует строгое
антимонопольное регулирование. Основу антимонопольного (антитрестовского)
законодательства составляет федеральный закон Шермана, согласно которого
нарушители несут корпоративную и персональную административную и уголовную
ответственность. Под действие этого закона подпадают сговор между
поставщиками, направленный на установление согласованных цен, раздел рынка
(заказов) и т. п.
Интересной особенностью законодательства США является требование
страхования победителем не только собственных рисков, но и рисков
заказчика, связанных с невыполнением контракта, на полную его стоимость.
Европейское сообщество
Рынок государственных закупок в Европейском сообществе (ЕС) составляет
порядка 11% ВВП входящих в него стран, из которых 20% приходится на услуги,
45% - товары, 35% - работы.
ЕС ставит перед собой целью создание единого экономического
пространства, регулируемого общими правилами, в том числе и в области
государственных закупок. Они регламентируются посредством Директив,
определяющих правила и процедуры закупки товаров, работ и услуг, в число
которых входят:
- закупка товаров - The Supplies Directive 9336EEC;
- закупка услуг – The Services Directive 9250EEC;
- закупка работ – The Works Directive 9337EEC;
- соглашение о государственных закупках – Government Procurement
Agreement (GPA) и ряд других (9752EC, 89665EEC, 8795EEC).
В основе этих директив лежат принципы:
- равного доступа к информации о планируемой закупке во всех странах-
членах ЕС;
- отсутствия дискриминации в отношении участников из стран-членов
Союза, в том числе в технических спецификациях;
- использования объективных критериев присуждения контракта.
Постепенно национальное законодательство стран-членов ЕС приводится в
соответствие с положениями данных документов.
Правила закупок в ЕС во многом схожи с рекомендуемыми международными
документами, такими как типовой закон о государственных закупках ЮНСИТРАЛ,
хотя имеются и некоторые важные отличия, которые, в частности, касаются
набора применяемых при закупках процедур.
Для унификации работу поставщиков и заказчиков в странах ЕС
используется Единый Словарь Закупок, новая версия которого вступила в силу
с 16 декабря 2003 года.
Модифицированная версия данного словаря была опубликована в
Официальном Журнале ЕС 17 декабря 2003 года.
Великобритания
Главным координатором госзакупок в Великобритании является
Государственное казначейство (Her Majesty’s Treasury, HM-Treasury). В
основе закупочной системы лежит принцип делегирования полномочий и функций,
вплоть до уровня конкретного чиновника.
Сами закупки входят в прерогативу отраслевых министерств, причем
действуют и специализированные отраслевые закупочные службы. В каждом
министерстве существует департамент контрактной работы. Например, Служба
обеспечения национальной системы здравоохранения (National Health Service
Supplies) обеспечивает закупки и поставки для медицинских учреждений всех
уровней (до уровня сельских больниц включительно) всех видов необходимых
товаров и услуг, от медицинского оборудования до бытового газа и
электроэнергии.
С одной стороны, это позволяет избежать излишних расходов на
содержание специалиста по закупкам в каждом из учреждений, с другой –
сэкономить бюджетные средства за счет проведения конкурсов и оптовых
поставок. Кроме того, снимаются серьезные логистические проблемы, так как
исчезает необходимость для каждого из поставщиков самостоятельно
организовывать доставку заказанных товаров в конечный пункт назначения.
Вместо этого товар поставляется на региональный склад, где собираются в
единое все заказы для конкретного получателя.
В последние годы в Великобритании ведется активная работа по
приведению закупочной практики различных госзаказчиков к единому базису, а
также внедрению закупочных принципов и правил, разработанных Европейским
сообществом. Для этих целей создан специальный орган - Office of Government
Commerce.
Законодательной основой британских госзакупок служат Руководства по
закупочной политике (Procurement Policy Guidelines), а также ряд других
документов.
Германия
Спецификой госзакупок в Германии является минимальное разделение
правил проведения закупок государством и коммерческими структурами на
основе гражданского законодательства. Федеральные, региональные и местные
органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации
руководствуются в своей деятельности бюджетным правом.
Контрольная функция при проведении закупок возложена на Федеральную
счетную палату и соответствующие контрольно-ревизионные органы федеральных
земель.
В основе системы государственных закупок в Германии лежат три основных
нормативных документа:
- Положение о госзаказе на услуги (VOL), части А и Б в редакции от
12 мая 1997г.;
- Положение о госзаказе на строительные услуги (VOB), части А и Б
в редакции от 3 июля 1996г. (плюс – Закон о внесении изменений в Закон о
принципах формирования бюджета и Положение о размещении госзаказов в
редакции от 22 февраля 1994г. и Порядок проверки исполнения бюджета в
редакции от 22 февраля 1994г.);
- Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий (VOF) от 12
мая 1997г.
Госзаказы размещаются на основе открытого (преимущественно) или
закрытого конкурса, а в исключительных случаях без объявления конкурса. При
этом процедуры несколько отличаются от привычных: например, на вскрытии
тендерных предложений участники конкурса не присутствуют.
Кстати, процедура подачи и вскрытия предложений также отличается от
общепринятых. Поступающие в конкурсную комиссию конверты с заявками
регистрируются и хранятся посредником. После истечения срока подачи заявок
конверты вскрываются в присутствии председателя конкурсной комиссии и
представителя заказчика. Участники конкурса при этом, как уже было сказано
выше, не присутствуют.
Для привлечения к госзакупкам малого и среднего бизнеса, немецкое
законодательство предусматривает разбиение крупных заказов на лоты, а при
бесконкурсном размещении заказов – обязательную ротацию поставщиков.
Информация о конкурсе должна публиковаться в федеральном
правительственном вестнике ("Bundesanzeiger"). Обычно она размещается
дополнительно в ведущих газетах и журналах, в том числе специализированных.
Начиная с определенного объема закупки, обязательна публикация извещения о
проведении конкурса в бюллетене закупок ЕС.
Интересно, что немецкое законодательство запрещает оказывать
предпочтение отечественным оферентам.
Республика Таджикистан
В соответствии с Законом Республики Таджикистан О тендере,
утвержденным постановлением Маджлиси Мили Маджлиси Оли от 29.04.2004 г. №
527, распределение заказов, финансируемых из государственного бюджета,
производится на конкурсной основе, главным образом, через проведение
тендеров (подрядных торгов). Тендер завершается подписанием итогового
договора между проводящим тендер и победителем (победителями) тендера.
Без проведения тендера могут заключаться и прямые договора на поставку
работ и услуг по распоряжению уполномоченного органа.
Уполномоченным государственным органом по закупкам является Агентство
по закупкам товаров и услуг при Министерстве экономики и торговли
Республики Таджикистан в соответствии с новым Законом Республики
Таджикистан О государственных закупках товаров, работ и услуг от
3.03.2006 г.
Кыргызская Республика
В 2004 году в целях обеспечения максимальной экономичности и
эффективности закупок, расширения участия и развития конкуренции между
поставщиками (подрядчиками) в процессе осуществления закупок, обеспечения
справедливого отношения ко всем поставщикам (подрядчикам) принят Закон
Кыргызской Республики О Государственных закупках (от 24.05.2004 г. № 69).
Закон применяется к закупкам, осуществляемым за счет средств
республиканского и местного бюджетов, а также за счет средств
государственных предприятий и акционерных обществ, контрольный пакет акций
которых принадлежит государству.
Выбор метода государственных закупок осуществляется в зависимости от
пороговых сумм, размер которых ежегодно устанавливается Правительством
Кыргызской Республики.
Минимальная пороговая сумма составляет 70,0 тыс. сом, максимальная
пороговая сумма 700,0 тыс. сом.
Закупающая организация по согласованию с Государственным органом при
оценке тендерных заявок может предоставить льготы на предложенную цену
работ до 10% на предложения внутренних подрядчиков по сравнению в отношении
зарубежных фирм.
Если предметом закупок являются работы, осуществляемые на территории
Кыргызской Республики, закупающая организация предоставляет льготы
внутренним подрядчикам при условии использования местных трудовых ресурсов,
а также не менее 30% местного сырья и материалов. Проблемным вопросом
подрядных торгов является недостаточность и несвоевременность
финансирования, что отрицательно сказывается на планировании и эффективной
работе подрядчиков.
2. Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему
государственных закупок
2.1 Государственные закупки как способ обеспечения деятельности
государства
Рынок государственных закупок является важнейшим элементом социально-
экономического развития страны, а сама система государственных заказов
становится одним из основополагающих институтов государственного
регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и
структуру.
Термин государственные закупки почти в каждой стране
интерпретируется по-своему. По мнению Кузнецова К.В., в большинстве случаев
речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение
жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При
этом из понятия закупки для государственных нужд исключаются закупки
товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи
[4].
Согласно точке зрения Смотрицкой И.И., по своей экономической
сущности категория государственный заказ отражает общественные
потребности, выраженные через государственный спрос, государственная
закупка по своей сущности является удовлетворенной (обеспеченной)
государственной потребностью. Соответственно под государственным заказом
следует понимать обоснованную и оформленную потребность в товарах, работах
и услугах для государственных нужд, под размещением государственного заказа
понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков)
для заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг.
В свою очередь, термин государственная закупка, характеризуя суть
рыночной контрактации, отражает стадию выполнения государственного заказа.
Государственная закупка выступает результатом, заключительной стадией
процесса обеспечения общественных потребностей, несущей на себе отпечаток
всех предшествующих стадий, и одновременно − формой обеспечения
общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и
потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке.
Однако Бордунова С.А. обращает внимание на иные различия между
научными терминами государственный заказ и государственная закупка. По
мнению автора, неправомерно объединять в одно понятие государственный
заказ, поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Термин
закупка подразумевает приобретение и может быть отнесен только к договору
купли-продажи товаров иили к поставке товаров.
Если рассматривать контракт на выполнение работ и оказание услуг, то
в данном случае указанные понятия относятся к государственному заказу.
Именно в этом и состоит основное отличие государственной закупки от
государственного заказа. Бордунова С.А. приходит к выводу, что понятие
государственный заказ шире понятия государственная закупка и должно
рассматриваться как отдельное понятие.
В связи с изложенным, Бордунова С.А. предлагает внести следующие
определения:
Государственный заказ - это действие государственного заказчика,
направленное на заключение государственного контракта в целях
удовлетворения потребностей в материальных работах, объектах или услугах,
финансирование которых ведется в основном из средств налогоплательщиков,
необходимых для осуществления функций и полномочий государства.
Государственная закупка - это процесс, направленный на приобретение
товаров для государственных нужд, финансирование которых ведется в основном
из средств налогоплательщиков.
На мой взгляд, наиболее верными определениями государственного заказа
и государственной закупки являются определения, предложенные Смотрицкой
И.И., так как они в более полном объеме выражают экономическую сущность
данных категорий.
Согласно классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, принято подразделять
предметы закупок на товары, работы и услуги. К товарам обычно относятся
предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и
предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическая
энергия, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость
таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров. Под
работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством,
реконструкцией, сносом или обновлением зданий, сооружений или объектов, в
том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение,
сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги,
такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические
исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости
самого строительства. Услуги означают любой предмет закупок помимо
товаров и работ[8].
В современном мире государственные закупки являются инструментом
выстраивания политики выполнения государством своих функций:
1) защиты (ВПК),
2) продовольственной безопасности (АПК),
3) энергетической безопасности (ТЭК),
4) социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура),
5) охрана и сохранение природных ресурсов.
О важности совершенствования механизма государственных закупок
свидетельствует и тот факт, что на тенгееже XX–ХХI столетий доля
государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех
странах (развитых и развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается
увеличение, как объема, так и стоимости закупок для государственных нужд.
Государство становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и
услуг – доля государственных закупок постоянно растет и составляет в
развитых странах более 20% ВВП. Поэтому правительства, руководя
государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное
воздействие на социально-экономические процессы, а государственные закупки
рассматриваются как один из действенных инструментов социально-
экономического развития и государственной политики в решении таких
важнейших задач, как обеспечение единства экономического пространства,
развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп
населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.
Посредством механизма государственных закупок решается проблема
привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального
развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного
социально-экономического развития важны не только темпы экономического
роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как:
1) достижение социальной и технологической однородности экономического
пространства страны;
2) снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между
различными регионами;
3) сближение технологического уровня производства в различных отраслях
экономики;
4) повышение социально-технологической однородности экономики.
Именно посредством совершенного механизма государственных закупок эти
задачи могут быть решены наиболее эффективно.
Структура управления государственными закупками в ряде стран
сохраняет между органами государственного управления и государственными
заказчиками вертикаль административного управления, что связано с
сохранением за центральными органами власти распределительной функции в
части финансового обеспечения государственных закупок. Полномочия по
управлению размещением и реализацией государственных заказов полностью
переданы государственным заказчикам, которые на основании двусторонних
контрактных отношений осуществляют взаимодействие с исполнителями
(подрядчиками, поставщиками) государственных заказов. (См. Рисунок 1.
Приложение А).
Государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный
спрос на товары и услуги, что вызывает рост ВВП. Получив оплату от
государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги)
хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной
предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению
общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов
запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому,
который возникает при увеличении частных инвестиций. (См. Рисунок 2.
Приложение Б).
Государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора
для повышения макроэкономических показателей государства и регионов, как
справедливо отмечается, государственные закупки являются важным фактором
формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и
обеспечение занятости населения[9]. Государство как субъект экономической
деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения
общественных потребностей, способствует росту экономики, ее инновационному
развитию, улучшению качества оказываемых социальных услуг.
Государственные закупки по своему влиянию на экономику ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
