ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
казахский государственный национальный
УНИВЕРСИТЕТ им. АЛЬ-ФАРАБИ
Юридический факультет
Кафедра природоресурсового и экологического права
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Специальность: юриспрюденция
Выпускная работа
Д.Л.
Республика Казахстан
Алматы
2008
СОДЕРЖАНИЕ
С.
ВВЕДЕНИЕ
1. Понятие и общая характеристика правового регулирования
экологической экспертизы в Республике Казахстан
1.1 Понятие экологической экспертизы: цели, задачи, субъекты,
объекты
Принципы экологической экспертизы
Соотношение экологической экспертизы с мониторингом окружающей среды и
оценкой воздействия на нее
2. Государственно-правовой механизм организации и проведения
экологической экспертизы
1. Правовые основы организации проведения государственной экологической
экспертизы
2. Проблемы совершенствования организации общественной экологической
экспертизы
3. Особенности применения мер юридической ответственности за
нарушение законодательства об экологической экспертизе и
вопросы его совершенствования
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Суверенный и независимый Казахстан является государством с большими
богатствами природных ресурсов и производственным потенциалом. Экономика
республики развивается в условиях рыночных отношений. Модель развития
должна включать в себя экологические приоритеты, которые следует равномерно
сочетать с экономическими возможностями государства. За годы независимости
в Республике Казахстан сложилась достаточно развитое, системное
законодательство, регулирующее общественные отношения в области охраны
природы и рационального использования природных ресурсов. На основе
международных экологических конвенции в республике приняты фундаментальные
нормативные акты, создающие правовую базу для эффективного государственного
экологического управления и оптимальной деятельности природопользователей.
Среди нового законодательства регулирующего охрану и использование
природных ресурсов, представлены следующие законы: Экологический кодекс
Республики Казахстан от 9 января 2007 года [1]; Закон Республики Казахстан
"Об особо охраняемых природных территориях" от 15 июля 1997 года [2];
Земельный Кодекс от 26 июня 2003 года; Закон Республики Казахстан, имеющий
силу закона, "О недрах и недропользовании" от 27 января 1996 года; Водный
кодекс Республики Казахстан от 31 марта 1993 года; Лесной кодекс Республики
Казахстан от 23 января 1993 года и другие. В данных нормативных актах
учитываются новые формы собственности, новые хозяйствующие субъекты и
специфические методы государственного регулирования общественных
экологических отношений. В них по-новому разработан механизм управления
природоохранной деятельностью и государственного экологического контроля.
Концепция экологической безопасности, формулируя стратегические цели
экологической безопасности и ее основы, определяет, что экологические
ограничения и требования охраны окружающей среды и природопользования
являются естественным фундаментом экологической безопасности и устойчивого
развития страны. Однако действующие предприятия не всегда придерживаются
установленных лимитов и требований по выбросам и охране окружающей среды.
Не проводятся мероприятия по оздоровлению экологической обстановки, не
внедряются ресурсосберегающие и очистительные технологии и установки.
Хозяйственная деятельность осуществляется с целью максимального извлечения
прибыли, не учитывая, какой попутно ущерб наносится окружающей природной
среде. Согласно требованиям законодательства, при проведении экологических
акций предприятиями, сознательной ответственности за природу перед нынешним
и будущим поколениями можно предотвратить ухудшение состояния природной
среды. Но люди, занимающиеся эколого-вредной деятельностью, настолько
стремятся извлекать прибыль, что не тратят времени и средств на создание
безопасной экологической обстановки и благоприятных условий окружающей
природной среды. Поэтому на государство, как на основной субъект
обеспечения экологической безопасности, ложится ответственность за любую
эколого-вредную деятельность. Государство должно отладить механизм
воздействия на всех субъектов, чтобы в приоритет ставились экологические
интересы, а не какие-либо другие, второстепенные.
Дав широкую дорогу коммерческой и предпринимательской деятельности,
государство не успело выстроить правозащитный механизм против
правонарушений, наносящих повсеместный ущерб, что в совокупности пагубно
влияет на окружающую природную среду. Правовое регулирование общественных
отношений в сфере внешнеэкономической деятельности не учитывает в должной
степени требования экологического законодательства. Если объективно
посмотреть на проблему, то приходишь к выводу, что и экономическая и
экологическая безопасность страдают от одних и тех же обстоятельств:
законодательная неурегулированность новых хозяйственных отношений,
бесконтрольность исполнения законов со стороны государства, слишком большая
уверенность исполнительных органов в силу рыночного саморегулирования,
недостаточная экологизация всего нового законодательства.
Надо отметить, что государство пытается решить эти проблемы и
совершенствует, обновляет механизм контроля за охраной окружающей среды и
использованию природных ресурсов. Немаловажен пример международного опыта,
из которого видно, что развитые политические и экономические страны имеют
строгий всеохватывающий контроль государства в области охраны окружающей
среды. Кроме того, в развитых странах деятельность общественности является
серьезным правозащитным механизмом в области охраны окружающей среды путем
своей активной деятельности и защиты своих экологических интересов и прав.
Но граждане и общественность смотрят не только за нарушениями предприятиями
их прав и интересов, но и добиваются от государственных контролирующих
органов соответствующего отношения и должного выполнения своих функций в
области охраны окружающей среды. Все это свидетельствует, что при
ответственном и сознательном подходе, экологическом воспитании и
просвещении населения может быть достигнут экологический правопорядок.
Наше общество не привыкло ощущать себя активным в защите своих прав.
Надо построить демократические механизмы охраны окружающей среды. Придать
гласность природоохранной деятельности, привлекать общественность для
контроля за эколого-вредной деятельностью любых предприятий, независимо от
форм собственности. Но чтобы добиться такой активности от населения,
государственным органам надо самим стать примером в защите интересов охраны
природы, в строгом порядке требовать соблюдения природоохранных норм от
хозяйствующих субъектов. Необходимо показать, что государство активно
встало на защиту прав и интересов граждан на здоровую экологическую
обстановку. Для этого требуется усилить контрольные функции и меры
ответственности за экологические правонарушения, повышать уровень работы
государственных органов, отвечающих за благополучную экологическую
обстановку, воспитывать лучших специалистов, которые могут дать
компетентную оценку проекту, проводить мероприятия, повышающие активность
общественности, наконец, найти оптимальный механизм защиты окружающей
среды, в котором все природоохранные органы в целом будут представлять нашу
республику как государство, которое отстаивает экологические интересы
граждан. В этом свете институт экологической экспертизы будет выполнять
необходимую для этого роль.
Институт экологической экспертизы является контрольным механизмом,
который в условиях неблагополучной экологической обстановки, позволяет с
привлечением специалистов оценить на стадии, предшествующей реализации
объекта, степень отрицательного влияния на окружающую среду, определить
возможность реализации объекта в конкретной экологической обстановке,
представляет научные выводы и рекомендации по наиболее целесообразному, с
экологической точки зрения, осуществлению проекта.
Своим назначением экологическая экспертиза призвана предупредить
возможные отрицательные воздействия намечаемой хозяйственной и иной
деятельности, и определить соответствие этой деятельности экологическим
требованиям и нормативам качества охраны окружающей среды.
Из приведенной краткой характеристики видно, что экологическая
экспертиза является важным компонентом природоохранной деятельности, так
как ставит вопрос о возможности реализации объекта, еще до начала эколого-
вредной деятельности.
Эффективность экологической экспертизы, как средства, призванного
защитить экологические интересы, зависит от многих факторов. В том числе и
от экономических, и от социальных.
Но первостепенной ролью наделяется правовое регулирование, так как оно
обеспечивает систему гарантий по ее организации и осуществлению. Кроме
того, реализация экологической экспертизы невозможна вне рамок
государственно-правового механизма управления качеством окружающей среды и
рационального природопользования. Тем более сейчас, когда закладывается
новый правопорядок, проводится правовая реформа, в ином свете, с большей
социальной значимостью выступает процедура экологической экспертизы.
Возросла роль правовых средств обеспечения эффективности экологической
экспертизы.
Сознавая, что экологическая экспертиза на этапе становления рыночной
экономики и развернувшейся разнообразной хозяйственной деятельности, может
стать действенным механизмом защиты окружающей среды и рационального
природопользования, был сделан важный шаг - принятие 18 марта 1997 года
Закона "Об экологической экспертизе". Правильным было и то, что нормативный
акт об экологической экспертизе был принят в форме закона, а не подзаконным
нормативным актом. Потому что форма закона применима для регулирования
узкого круга отношений, что и относится к экологической экспертизе. Закон
"Об экологической экспертизе" должен быть одноуровневым по сравнению с
такими законами, которые еще должны быть приняты в будущем - об
экологическом нормировании, экологическом контроле. Принятие данного закона
дало ощутимый толчок развития института экологической экспертизы.
Результатом дальнейшего развития экологического законодательства явилось
принятие Экологического кодекса 9 января 2007 года. Необходимость принятия
этого нормативного акта назрела давно. Данный кодекс, являясь комплексным,
кодифицировал и привел в единую систему экологическое законодательство,
соединив в себе и дополнив нормы Законов Республики Казахстан Об
экологической экспертизе, Об охране окружающей среды, Об охране
атмосферного воздуха.
Нормативной основой деятельности будут являться: Конституция,
Экологический кодекс Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии", Закон Республики Казахстан "О
недрах и недропользовании", Закон Республики Казахстан "Об архитектуре и
градостроительстве", Закон Республики Казахстан "Об инвестиционной
деятельности".
Экологическая экспертиза привлекала внимание многих ученых юристов, так
как, являясь одной из организационно-правовых форм предупредительного
контроля, присутствует в трудах многих ученых, прямо или косвенно. Проблемы
экологической экспертизы, как одной изученых В. И. Андрейцева, А. К.
Голиченкова, В. Д. Ермакова, Б. В. Ерофеева, Э. Н. Жевлакова, О. С.
Колбасова, В. В. Петрова. Неоценимые труды в теоретической разработке
данного вопроса внесли известные представители казахстанской правовой науки
- А. Т. Ащеулов , С. Б. Байсалов, С.Т. Культелеев, Д. Л. Байдельдинов, А.
Е. Бектурганов, А. Е. Еренов, Н. Б. Мухитдинов, М С. Сахипов, А. С.
Стамкулов, К. А. Шайбеков и др.
Степень разработанности проблемы
Экологическая экспертиза не появилась на "пустом месте", ей
предшествовала практическая деятельность органов, осуществляющих
экологическую экспертизу. С приданием соответствующего правового статуса
экологической экспертизе, возросла ее роль, по – новому поставлены задачи и
цели.
Экологическая экспертиза, наряду с другими формами экологического
контроля, имеет на современном этапе актуальное значение. А как
предупредительная форма экологического контроля, занимает ведущее место в
системе мер по охране окружающей среды и рациональному использованию
природных ресурсов.
Практическая деятельность экологических экспертных органов и
немаловажное значение процедуры экологической экспертизы на сегодняшний
день сообразно требует теоретической основы. Имея теоретическую базу, мы
сможем решить возникающие вопросы и грамотно подойти к существующим
проблемам.
Данная тема не является широко исследованной и разработанной.
Экологическая обстановка и общественные отношения, складывающиеся при
проведении экологической экспертизы, нуждаются в большем внимании научных
кругов к данной теме. Ведь от того, на сколько будет развита научная
сторона института экологической экспертизы во многом зависит и
поступательное развитие деятельности эколого-экспертных органов.
Опубликованным трудом, специально созданных по теме экологическая
экспертиза, в Республике Казахстан является учебное пособие Правовые
основы экологической экспертизы в Республике Казахстан под авторством Н.С.
Баимбетова. Развитие института экологической экспертизы и практическая
деятельность в сфере экологической экспертизы имеют свои особенности в
нашей Республике.
Предмет и цели исследования
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих
правовые отношения в области проведения экологической экспертизы. Данная
выпускная работа предопределена актуальностью тематики, практической
направленностью.
Целями исследования являются:
-изучение и определение места и роли экологической экспертизы в
регулировании природоохранных отношений и отношений по природопользованию;
-научно-практический анализ процедуры экологической экспертизы.
-определение эффективности норм законодательства Республики Казахстан об
экологической экспертизе и выработке предложений по его совершенствованию.
В соответствии с поставленными целями перед студентом-автором ставились
следующие задачи:
-анализ взаимодействия и взаимосвязи с экологическим контролем, оценкой
воздействия на окружающую среду;
-место законодательства об экологической экспертизе в системе
экологического права;
-выявление противоречий, недостатков и пробелов законодательства, с
учетом предшествующей практики и требований сегодняшнего дня;
-изучение или (и) оценка деятельности органов, осуществляющих
экологическую экспертизу, выявление причин для достижения ими эффективной
деятельности в области экологической экспертизы.
Методологическая и теоретическая основа исследования
Методологической основой данного выпускного исследования служит учение о
взаимодействии общества с природой, о государстве и праве, о роли
государства в формировании условий бережного отношения к природе, анализа и
проблем развития экологической экспертизы.
Из методов, имеющихся для получения выводов, использованы
следующие: системно-структурный, сравнительно-правовой, комплексный,
анализа практики и статистики.
При написании выпускной работы большое научное значение в раскрытии темы
оказали труды следующих ученых-юристов: А. Т. Ащеулова, Д. Л. Байдельдинова
, С. Б. Байсалова, С.Т. Культелеева, А. Е. Бектурганова , А. Е. Еренова, Н.
Б. Мухитдинова, А. С. Стамкулова, К. А. Шайбекова, Н.С. Баимбетова.
Эмпирическую базу исследования составил опыт проведения экологической
экспертизы органами Министерства охраны окружающей среды и природных
ресурсов.
Нормативная база выпускной работы основана на Конституции Республики
Казахстан, Экологическом кодексе, экологическом законодательстве, а также
нормативных актах других областей права, касающихся темы диссертации.
Научная новизна исследования
Представленная выпускная работа, посвященная теоретическим и
практическим проблемам правового регулирования экологической экспертизы
является актуальной, так как научное развитие данной темы поможет развитию
института экологического контроля и экологической безопасности народа
Казахстана.
В данной работе студент-автор проанализировал научные труды
отечественных и зарубежных ученых и на анализе нашего законодательства и
опыта, сделал попытку раскрыть содержание экологической экспертизы в
Республике Казахстан, выявил недостатки и предложил свои пути в их решении.
В выпускной работе раскрыто понятие экологической экспертизы, ее содержание
и назначение. Кроме этого, рассмотрены взаимосвязанные компоненты охраны
окружающей среды: оценка воздействия на окружающую среду, государственный
экологический контроль, экологический мониторинг.
В работе раскрыто содержание принципов экологической экспертизы,
вытекающие из Конституции Республики Казахстан, Экологического Кодекса
Республики Казахстан.
В работе рассмотрены теоретические вопросы понятия экологической
экспертизы, обобщена практика применения законодательства об экологической
экспертизе, выдвигается целый ряд предложений по его совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-Экологическая экспертиза - актуальное и сложное понятие, которое
следует рассматривать как предупредительную форму экологического
контроля, механизма, способствующего соблюдению экологических нормативов и
требований.
-Институт экологической экспертизы является обязательным элементом в
механизме контроля, который позволяет оценивать на стадии, предшествующей
реализации объекта, степень отрицательного влияния на окружающую среду,
определить возможность реализации проекта в конкретной экологической
обстановке, представляет научные выводы и рекомендации по наиболее
целесообразному с экологической точки зрения, осуществлению проекта.
-На сегодняшний день необходимо усиление контрольных функций и мер
ответственности за экологические правонарушения, повышение уровня работы
государственных органов, отвечающих за благополучную обстановку и институт
экологической экспертизы выполняет свои функции в пределах своей
компетенции.
-На наш взгляд, необходимо изменение статуса общественной экологической
экспертизы, так как в действующем законодательстве много неясностей, не все
учтено. Результат общественной экспертизы формален и не влечет за собой
юридических последствий, носит рекомендательный и информационный характер.
В связи с этим следует дать общественности больше прав для защиты своих
законных прав и интересов. Необходим пересмотр порядка лицензирования
общественной экологической экспертизы.
-На наш взгляд, необходимо ввести в уголовный кодекс Республики
Казахстан в главу 11 Экологические преступления статью, которая
регулирует ответственность членов экспертных экологических комиссий за
заведомо ложное заключение.
-На наш взгляд, необходимо внесение на законодательном уровне
ответственности за несоблюдение нормативов заключения экологической
экспертизы, таких как отзыв лицензий и других разрешительных документов
субъектов экологической экспертизы за грубое нарушение корм заключения
экологической экспертизы.
- Введение в Экологический кодекс норм о приостановлении либо
прекращении управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной
деятельности в случае изменений и нарушений проектной документации после
положительного заключения экологической экспертизы
-Место норм об экологической экспертизе в системе норм экологического
права решается следующим образом. Мы считаем, что существует
самостоятельный институт экологической экспертизы, который находится в
рамках комплексного института управления, чему подчинены его цели, задачи,
принципы, назначение.
Экологическую экспертизу, экологический контроль, мониторинг, оценку
воздействия на окружающую среду, следует рассматривать как взаимосвязанные,
взаимодополняющие и взаимообусловленные компоненты системы управления
охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Экологическая экспертиза для выполнения возложенных на нее функций, должна
строго придерживаться следующих принципов: научная обоснованность,
законность, приоритет экологических и медико-биологических
интересов, объективность, независимость.
Данное исследование имеет следующую практическую значимость и
предложения:
- выявлены недостатки, которые обоснованы на выводах и
предложениях студента-автора, могущие содействовать совершенствованию
законодательства об экологической экспертизе Республики Казахстан;
по новому, с учетом современных тенденций и нового правового обеспечения
проделано исследование теории и практики правового регулирования
экологической экспертизы;
1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
1.1 Понятие экологической экспертизы: цели, задачи, субъекты, объекты
Важнейшую роль в обеспечении выполнения экологических требований при
подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, связанных с возможным
отрицательным воздействием на окружающую среду, и рационального
использования природных ресурсов нашей Республики, играет экологическая
экспертиза.
Институт экологической экспертизы возник еще в бытность советского
государства. Правовой статус института экологической экспертизы, который мы
имеем на сегодняшний день, невозможно проследить без обращения взгляда
назад не только к нашему опыту, но и опыту зарубежных стран, который сыграл
определенную роль в формировании данного института. В 1989 году впервые
начало формироваться правовое регулирование экологической экспертизы,
которое в то время фактически являлось аналогом ОВОС (ОВОС - Оценка
Воздействия на Окружающую Среду).
Экологическая экспертиза как научно обоснованная и общественно
необходимая процедура, законодательно применяемая в практике хозяйственной
деятельности, начала целенаправленно развиваться за рубежом в конце 60-х
годов в рамках концепции "О необходимости оценки воздействия на окружающую
среду" (ОВОС) крупных экономических проектов. Данная концепция, выдвинутая
в законе США "О национальной политике по охране окружающей среды"[3],
получила позднее свое первое теоретическое, методическое и фактологическое
обобщение в специальном СКОПЕ (Научный Комитет по проблемам окружающей
среды), опубликованном в 1975 году (Вторжение... 1983). Примерно с этого
времени процедура ОВОС вошла в качестве неотъемлемого, законодательно
закрепленного и операционно-упорядоченного элемента в практику
регионального планирования очень многих стран мира. В СССР первым,
юридически оформленным шагом к узакониванию экологической экспертизы стало
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г., в
котором было рекомендовано внедрение в практику народно – хозяйственного
планирования территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП).
Идеологию, которая положена в основу разработки этих документов,
входящих в состав схем районной планировки, можно сформулировать так: в
интересах общества необходим всесторонний предварительный учет всех
возможных воздействий, которые могут оказать на природную среду планируемые
хозяйственные мероприятия, такой учет – основа природоохранной политики.
Но, несмотря на многочисленные и трудоемкие отечественные опыты
составления ТерКСОПов, следует признать, что они не стали действенным
инструментом экологической экспертизы.
Далее, Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной
перестройке дела охраны природы в стране" от 17 января 1988 года, образован
Государственный комитет по охране природы, одной из функций которого
является организация экологических экспертиз, возродились надежды, что
подобные процедуры обретут в нашей стране эффективность и действенный
инструмент контроля за состоянием природной среды[4].
С распадом СССР Казахстан стал самостоятельным субъектом права.
Республика обрела не только независимость, но и полностью сменила
политические, экономические и идеологические основы построения нового
государства.
За период существования Республики Казахстан было уже две Конституции.
Тот законодательный пакет, который был создан после принятия первой
Конституции Республики Казахстан (от 28 января 1993 г.) хоть и регулирует
новые рыночные отношения, но по многим моментам устарел и не соответствует
новой Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 г. на
всенародном референдуме. Нормативные акты начали приводить в соответствие с
новой Конституцией, кое – где были внесены изменения, а кое – где
полностью заменены новыми законами и нормативными актами. В корне
изменилось право собственности, что даже коснулось природных ресурсов. По
другому теперь перед нами встала задача государственной безопасности,
которую необходимо рассматривать с разных сторон. Все вышеназванное
обусловило необходимость вносить поправки и разрабатывать большое
количество новых законодательных актов, в том числе и экологическое
законодательство.
Экологическое и природоресурсное законодательство начало бурно
развиваться по следующим причинам. Это, во-первых, уже упомянутое
изменение общественно – политического строя. Мы повернули курс на
установление рыночных отношений, стали развивать
предпринимательство, появилось право частной собственности, стало больше
выбора в деятельности и свобода действий, потому как государственный
контроль ограничил свои рамки. То есть появились новые субъекты (помимо
государства) с кругом прав, которые нужно закрепить, новые отношения права
собственности, иные функции государства и это, можно сказать, являются
основные первопричины развития нового законодательства нашей республики, а
все остальные факторы уже будут исходить на их основе.
Существенным политическим моментом в создании нового законодательства
является провозглашение многообразия форм собственности. Наряду с
государственной собственностью, разрешена частная. И все они признаются и
защищаются равным образом. Ст. 6 Конституции Республики Казахстан в части
3, оговаривает, что земля может находиться также в частной
собственности[5]. То есть теперь для осуществления прав владения,
пользования и распоряжения тем, что может находиться в частной
собственности, нужны новые законодательные акты. Частная собственность
может быть индивидуальной и коллективной, а коллективная, в свою очередь,
может быть совместной и долевой. Отсюда возникло множество разных по
статусу субъектов прав собственности, которым нужна правовая регламентация
их деятельности и осуществления их прав. Закон помимо этого должен
обеспечить при появлении новых субъектов рациональное использование
природных ресурсов, установить специальные требования и нормативы.
В условиях развития рыночных отношений нельзя не заметить, что законы, в
том числе и экологические, имеют нормы, которые направлены не только
обеспечивать интересы охраны природы, но и нормы, позволяющие максимально
извлекать прибыль от использования природных ресурсов. И государственное
регулирование подгоняется для расширенного и ускоренного использования
природных ресурсов, и некоторые требования и ограничения носят
псевдоэкологический характер.
Сегодня нужно идет пересмотр отношения к природным ресурсам и окружающей
среде и экологические интересы ставятся выше других. В этих целях
возрастает необходимость развития единой государственной экологической
политики в управлении, охраны природных ресурсов и окружающей среды,
действенного контроля для природопользователей. Привести все нормативные
акты и законы в соответствие с экологическими интересами и требованиями. А
само экологическое законодательство должно обрести четкую структуру и
внутреннюю согласованность.
Если в целом все законы, имеется в виду и экологические, и законы,
которые даже в малой мере имеют точки соприкосновения с экологией и
природными ресурсами, будут иметь гармоничное сочетание, будут согласованы
едиными требованиями, то тогда на деле будут защищены интересы охраны
окружающей среды, приостановится дальнейшее ухудшение экологической
обстановки. Сформировав и введя жесткую политику в использовании природных
ресурсов, мы добьемся соответствующего поведения от природопользователей и
людей, от которых зависит состояние окружающей среды, в том
числе и государственных чиновников и предпринимателей.
Многообразие форм собственности, развитие индивидуального
предпринимательства требуют от государства соответствия контрольных функций
и природоохранных нормативов, требований и распространения их действия на
новый круг субъектов. Ныне мы имеем множество видов хозяйственной
деятельности, появились новые собственники и заказчики, инициаторы и
реализаторы проектов, использующих природные ресурсы, которые могут оказать
негативное воздействие на окружающую природную среду. Ранее среди
природопользователей существовали государственные предприятия, которые
имели большой круг контролирующих органов. Была организованная система
проверок, нормирования.
Изменившаяся ситуация изменяет и подход правового регулирования,
необходимо наладить контрольную линию по отношению и к предпринимателям и к
должностным лицам государственных структур. Отказавшись от устаревшего
командно – административного метода, возникла необходимость разработать
стимулирующие методы, в первую очередь, экономического характера, где бы
ставились в приоритет экологические интересы. Новые экономические условия
позволяют применить новые методы и пересмотреть старые.
Также нельзя не перечислить новые способы экологической политики в
условиях экономической реформы. Введен в практику институт экологического
страхования. Законом установлено обязательное и необязательное
экологическое страхование. Законодатель обязал к страхованию граждан и
юридических лиц, занимающихся экологически опасными видами хозяйственной и
иной деятельности1 (Закон Республики Казахстан Об охране окружающей среды
от 15 июля 1997 г.).
Еще одно из нововведений - это процедура экологического аудита, под
которым понимается независимая проверка хозяйственной и иной деятельности
организаций и граждан с целью соблюдения ими норм и правил охраны
окружающей среды, экологических требований, включая правильность
составления отчетности по использованию и воспроизводству природных
ресурсов (ст. 81 Закона Республики Казахстан "Об охране окружающей среды"
от 15 июля 1997 г.). Для упорядочения деятельности юридических и физических
лиц, которые должны соответствовать специальным требованиям, законом
установлено лицензирование деятельности по использованию природных ресурсов
и охране окружающей среды. Это правильный шаг в проведении эколого-правовой
реформы, потому как не всякий может и не всякий, кто захочет, может
заниматься деятельностью по использованию природных ресурсов и охране
окружающей среды. Среди видов деятельности, которые подлежат
лицензированию, находятся следующие, перечисленные законом: 1)
использование природных ресурсов в соответствии с законодательством о них;
2) осуществление выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую
среду; 3) захоронение и хранение отходов производства и потребления,
представляющих особую опасность для окружающей среды и здоровья населения;
4) экологическая аудиторская деятельность1 (ст. 21 глава V Закон Республики
Казахстан "Об охране окружающей среды" от 15 июля 1997 г.).
Так же при использовании природных ресурсов различными субъектами
природноресурсовых отношений нужен порядок, устанавливающий размеры
платежей за пользование природными ресурсами, сбросы, выбросы, за ущерб,
нанесенный окружающей природной среде и ее объектам, за захоронение отходов
хозяйственной деятельности. Правовая реформа в сфере природопользования
ввела виды и методы экономического стимулирования разработки и введения
новых технологий. Именно экономическими методами можно заинтересовать
природопользователей рационально использовать природные ресурсы, проводить
мероприятия по восстановлению и охране окружающей среды, применять
ресурсосберегающие технологии.
Все вышеперечисленные принципиально новые факторы служат развитием
нового экологического законодательства, помимо этого, отдельные
экологические нормы и принципы стали входить в законодательные акты других
отраслей права, в том числе общих и фундаментальных актах. Среди которых, в
первую очередь, Конституция Республики Казахстан, а из фундаментальных -
это Кодекс об административно-правовых правонарушениях; Гражданский кодекс,
Уголовный кодекс. Данный аспект является шагом вперед в защите
экологических интересов и должен получить свое дальнейшее развитие.
По-новому теперь выступает роль экологической экспертизы. Экологическая
экспертиза на фоне максимального извлечения прибыли должна отстаивать
принципы охраны окружающей среды, иметь строгий правовой статус. И придание
этой процедуре жесткой правовой регламентации является одним из
приоритетных направлений и важным компонентом эколого-правовой реформы.
Эколого-правовая реформа направила свои силы на регулирование и
установление требований в сфере природопользования и охраны окружающей
среды в рамках новых видов гражданско-правовых отношений и договоров. И
процедура экологической экспертизы как форма предупредительного контроля
призвана обеспечивать соблюдение этих требований. Такие отношения, как
деятельность по использованию недр, договора купли-продажи, а также другие
гражданско-правовые сделки с землей и иными природными ресурсами
обязательно должны предусматривать контролирующую функцию со стороны
государственных органов уже на начальной стадии (имеется в виде
планирование такой деятельности, экспертиза проектов, контроль за ведением
работ и соблюдением требований).
Говоря о специальном законодательстве, на данный момент среди новых
законов, которые формируют и развивают экологическое законодательство,
можно назвать: Указ Президента Республики Казахстан "О Земле" от 22 декабря
1995 г.; Указ Президента Республики Казахстан "О недрах и недропользовании"
от 27 января 1996 г.; Закон Республики Казахстан "Об охране окружающей
среды" от 15 июня 1997 г.; Водный кодекс Республики Казахстан от 31 марта
1993 г.; Закон Республики Казахстан "Об экологической экспертизе" от 18
марта 1997 г.; Лесной кодекс от 23 января 1993 г., Закон Республики
Казахстан Об особо охраняемых природных территориях от 15 июля 1997 г. и
другие.
Задача всех законов организовать порядок деятельности, связанный с
использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду таким
образом, чтобы они имели эффективную правовую практику.
Закон Республики Казахстан "Об экологической экспертизе" является
юридической базой для деятельности органов, осуществляющих экологическую
экспертизу в Республике Казахстан. Кроме того, он явился правовым
документом, разъясняющего и детализирующего одиннадцатую главу Закона
Республики Казахстан "Об охране окружающей среды".
Основным назначением Закона Республики Казахстан "Об экологической
экспертизе" является регулирование отношений в области осуществления
экологической экспертизы. Этот закон выступает гарантом обеспечения
экологической безопасности, рационального использования природных ресурсов,
недопустимости ухудшения экологической обстановки, чтобы обеспечить
экологические, социальные и экономические потребности нынешнего и будущего
поколений.
Закон Республики Казахстан "Об экологической экспертизе" от 18 марта
1997 года является первым нормативно-правовым актом, регулирующим отношения
в сфере экологической экспертизы, имеющий форму закона. До появления этого
закона действовало Положение о государственной экологической экспертизе,
утвержденное Правительством Республики Казахстан от 25 октября 1991 г.
Новый закон состоит из 41 статьи, включенных в 9 глав. Этот закон
обеспечивает правовое регулирование общественных отношений в области
экологической экспертизы. Закон содержит конкретные понятия экологической
экспертизы, государственной экологической экспертизы, общественной
экологической экспертизы, освещаются вопросы финансирования проведения
экологической экспертизы, содержание заключения экспертной комиссии,
порядок рассмотрения разногласий между органами экологической экспертизы и
заказчиком, виды нарушений природоохранного законодательства в области
экологической экспертизы, международное сотрудничество. Данный закон строит
правовое регулирование по следующей цепочке отношений: права - обязанности
-процедура - гарантии - ответственность.
Экологическая экспертиза, а именно придание ей должного статуса, служит
достижению поставленных приоритетов долгосрочной стратегии до 2030 года. Но
надо отметить, что вопросы экологической экспертизы поставлены в самом
начале осуществления стратегии 2030 и входят в задачу оптимизации
организационной структуры системы государственного управления и контроля за
состоянием окружающей среды и природопользования. Поставленная задача
входит в план мероприятий по первому приоритету - создание эффективной
системы управления природопользованием и охраной окружающей среды1.
Создать такую систему было возложено на центральный орган исполнительной
власти - Министерство экологии и природных ресурсов. И одним из главных
звеньев этой системы явилось принятие Закона Республики Казахстан Об
экологической экспертизе от 18 марта 1997 года.
Для нашего исследования особое значение имеет изучение общих вопросов
понятия экологической экспертизы и ее характерных признаков. Остановимся на
анализе данных вопросов. Итак, что такое экологическая экспертиза?
Экологическая экспертиза - одна из форм реализации экологической функции
нашего государства. Этой функции придается на данном этапе особое место, не
только как желание соответствовать современному государству, но и как
реальной и давно назревшей необходимости по принятию мер и акций по
экологической безопасности. Экологическая экспертиза играет одну из первых
ролей в защите охраны окружающей природной среды и здоровья населения.
Природные ресурсы, как бы они не были велики, далеко не безграничны, а
поэтому требуют к себе бережного хозяйственного отношения.
Экологическая экспертиза представляет собой самостоятельный вид
экологического контроля. В общей схеме эколого-правового механизма она
выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний. Однако
отличительной чертой экологической экспертизы является чисто
предупредительное значение, так как она должна осуществляться до начала
эколого-вредной деятельности. Суть ее предупредительного назначения
выражается в том, что она совершается в виде предварительной проверки
соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов
требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных
ресурсов, экологической безопасности общества. Но не каждая предварительная
проверка будет являться экологической экспертизой. Экологическая экспертиза
своим назначением осуществляет специфические задачи, с помощью которых
достигает своих поставленных целей1.
На данном этапе, когда принят специальный закон, эксперты экологической
экспертизы, а также другие субъекты экологической экспертизы под
экологической экспертизой подразумевают определение соответствия
хозяйственной или иной деятельности нормативам качества окружающей среды и
экологическими требованиями, допустимости реализации объекта экспертизы в
целях предупреждения возможных отрицательных воздействий этой деятельности
на окружающую среду и связанных с ними последствий. Это официальное понятие
дает краткое определение содержания экологической экспертизы, и оно
достаточно для осуществления процедуры экологической экспертизы. Но чтобы
иметь представление об экологической экспертизе, недостаточно
ограничиваться краткой формулировкой закона. Подойдя к данному вопросу с
научной стороны, мы нуждаемся в более широком исследовании понятия, которое
нас интересует, потому, как научный подход предусматривает изучение многих
точек зрения, которые помогут раскрыть объект нашего исследования шире и
разностороннее3.
Понятие в юридической практике является тем "краеугольным камнем", от
которого зависит содержание любой деятельности, цели и задачи, которым она
(эта деятельность) предназначена. Так как экологическая экспертиза вызывала
и продолжает вызывать интерес многих юристов-экологов, то в процессе
научных исследований и практической деятельности, у нас накопилось много
определений, изучив которые можно увидеть экологическую экспертизу со всех
сторон, ознакомиться с мнениями ученых-исследователей.
В. И. Андрейцев, украинский специалист по вопросу экологической
экспертизы, дает такую трактовку понятия "экологической экспертизы" как
урегулированная правовыми нормами целенаправленная деятельность
государственных органов и специально создаваемых эколого-экспертных
комиссий по рассмотрению, проверке, анализу и оценке на
основе экологических знаний представляемых проектов на предмет их
соответствия нормам и правилам окружающей среды, рационального
природопользования и требованиям экологической безопасности, корректировке
экологических параметров и формулировке наиболее оптимальных вариантов
природоохранной защиты проектных решений в целях предупреждения негативных
воздействий проектируемых объектов в процессе их реализации в конкретной
экологической системе '.
Проанализировав мнения ученых теоретиков по вопросу понятия
экологической экспертизы и ее характерных признаков, мы приходим к
определенным выводам, отражающим нашу точку зрения по данной проблеме. На
наш взгляд, экологическая экспертиза - это часть правового механизма
государственного управления в области охраны окружающей среды и
предупредительная форма экологического контроля. Мы согласны с А. К.
Голиченковым в том, что экологическая экспертиза является организационно-
правовой формой предупредительного контроля и выходит за границы понятия
контроль может быть самостоятельным видом управленческой деятельности.
Основным содержанием и назначением экологической экспертизы являются
создание и формулирование таких условий, которые бы обеспечивали реализацию
конституционного права граждан Республики Казахстан на благоприятную для
жизни и здоровья человека окружающую среду и обеспечение экологической
безопасности.
Привлекая к себе внимание, институт экологической экспертизы с более
подробным изучением предполагает ее частью экологического контроля, а
иногда даже самостоятельным видом экологического контроля. Можно даже
назвать причины этого явления. Это происходит по причине схожих функций,
которым они служат своим содержанием. В числе таких функций можно назвать:
природоохранительную, прогнозирование, правообеспечение и другие. Однако
нельзя не учитывать, что в современных условиях значение экологической
экспертизы значительно возросло вместе с актуальностью этого вопроса.
Развитие института экологической экспертизы не стоит на месте, во многих
странах ей отдается большое значение, чтобы продолжать считать ее чей – то
составной частью или видом. Относительно данной дилеммы интересно будет
знать высказывания А. К. Голиченкова по этому вопросу. По его мнению,
экологическая экспертиза является организационно-правовой формой
предупредительного контроля. В то же время она выходит за рамки понятия
"контроль", являясь в значительной степени самостоятельным видом
управленческой деятельности.
Если попытаться изобразить их соотношение графически, при помощи
логических кругов, то они пересекутся "как кольца новобрачных". Они будут
иметь значительную площадь совпадения, объединяющих их в единое целое,
и в то же время сохранять индивидуальные особенности, позволяющие отличать
их друг от друга в качестве различных функций управления '.
Дополнительную, можно сказать, "привлекательность" для экологической
экспертизы в современных условиях играет ее предупредительный характер.
Ведь гораздо лучше не допускать нарушение, чем потом исправлять
последствия.
Экологическая экспертиза в условиях все более обостряющейся
экологической обстановки, выступает тем инструментом, который позволяет с
привлечение высококвалифицированных специалистов уже на стадии создания
проекта нормативного документа, проекта планового и иного хозяйственного
решения преобразования природы оценить степень их экологической
обоснованности, определить возможность реализации в конкретной природной
обстановке и научно обосновать выводы и рекомендации по их наиболее
целесообразному и экологически совместимому осуществлению2.
Следует подробно поговорить о специфике регулирования экологической
экспертизы, как об отличительном признаке. Характерной чертой экологической
экспертизы является ее предупредительное значение. И по существующему
заведенному порядку экологическая экспертиза должна проводиться до начала
деятельности, которая может нанести нежелательные последствия окружающей
природной среде. Экологическая экспертиза обеспечивает соблюдение
природоохранных норм и правил еще до начала эколого – вредной деятельности.
Подвергая проверке всю проектную и предпроектную документацию, материалы,
сырье и все, что будет задействовано и применено в будущем проекте,
экологическая экспертиза устанавливает соответствие хозяйственных решений,
хозяйственной деятельности установленным требованиям охраны окружающей
среды и экологической безопасности общества. Помимо этого, соблюдение таких
требований также будет способствовать рациональному использованию и
потреблению природных ресурсов. То есть в общей схеме эколого-правового
механизма она выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний \
Но опять же, надо отметить, что экологическая экспертиза осуществляется
до начала деятельности или на начальной стадии и носит предупредительный
характер. Экологический контроль тоже служит тем же задачам, что и
экологическая экспертиза – соблюдение всеми субъектами требований
природоохранных норм и экологических нормативов качества окружающей
природной среды. Также и контроль, и экспертиза должны соответствовать
таким требованиям, как: объективность, законность, независимость,
обоснованность. Но экологический контроль, преследуя те же цели, имеет свой
отличительный признак. Как вид государственной административно-
управленческой деятельности он осуществляется на всех стадиях хозяйственной
деятельности, и экологический контроль имеет более широкую сферу.
Экологический контроль представляет собой активное вмешательство по фактам
выявленных отклонений на предмет их устранения '.
По мнению К. П. Митрюшкина, экологическая экспертиза есть система
комплексной оценки всех возможных экологических и социально-экономических
последствий осуществления проектов народнохозяйственных объектов,
направленная на предотвращение их отрицательного влияния на окружающую
среду и на решение намеченных задач с наименьшей затратой ресурсов и
минимальными нежелательными последствиями2.
К. П. Митрюшкин считает, что только посредством экологической экспертизы
можно избежать серьезных ошибок в организации рационального
природопользования и разрешить многие проблемы охраны природы еще на стадии
планирования и проектирования3.
Таким образом, подробно ознакомившись с каждым определением, довольно
ясно представляется актуальность процедуры экологической экспертизы на
современном этапе. Есть, что перенять и есть, над чем работать. Данная
сфера исследования является обширным полем деятельности и представляет
собой объект для дальнейшего совершенствования, изучения. Экологическая
экспертиза в условиях рыночных отношений, проведения правовой реформы,
построения правового государства предполагает демократизацию этого
процесса.
Изучив общественные отношения в области экологической экспертизы, можно
сказать, что это вид экспертной деятельности, основанной на научно –
техническо – экологическом исследовании на предмет соответствия специальным
требованиям, проверке, анализе и оценке объекта экспертизы и принятие
обоснованного решения на основе этого исследования специально
уполномоченными органами о возможности реализации объекта экспертизы без
наступления негативных последствий для окружающей природной среды.
Экологическая экспертиза своим содержанием ответственна за достижение
своих специфических целей. В числе этих целей закон ставит для
экологической экспертизы обязательным достижение предотвращения возможных
негативных последствий реализации планируемой управленческой,
хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на здоровье населения и
окружающую среду; оценки соответствия экологическим требованиям планируемой
управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на
стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, а также в
процессе их строительства и реализации; обеспечения экспертной оценки
прогнозируемых изменений экологической обстановки вследствие размещения и
развития производительных сил1.
Законодатель здесь четко определил цели экологической экспертизы, что и
соответствует законодательной технике.
Из текста ясно можно увидеть три основные цели: предотвратить негативные
последствия; оценить на соответствие экологическим требованиям; обеспечить
экспертную оценку на предмет прогноза экологической обстановки.
Установленные цели обеспечивают ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
УНИВЕРСИТЕТ им. АЛЬ-ФАРАБИ
Юридический факультет
Кафедра природоресурсового и экологического права
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Специальность: юриспрюденция
Выпускная работа
Д.Л.
Республика Казахстан
Алматы
2008
СОДЕРЖАНИЕ
С.
ВВЕДЕНИЕ
1. Понятие и общая характеристика правового регулирования
экологической экспертизы в Республике Казахстан
1.1 Понятие экологической экспертизы: цели, задачи, субъекты,
объекты
Принципы экологической экспертизы
Соотношение экологической экспертизы с мониторингом окружающей среды и
оценкой воздействия на нее
2. Государственно-правовой механизм организации и проведения
экологической экспертизы
1. Правовые основы организации проведения государственной экологической
экспертизы
2. Проблемы совершенствования организации общественной экологической
экспертизы
3. Особенности применения мер юридической ответственности за
нарушение законодательства об экологической экспертизе и
вопросы его совершенствования
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Суверенный и независимый Казахстан является государством с большими
богатствами природных ресурсов и производственным потенциалом. Экономика
республики развивается в условиях рыночных отношений. Модель развития
должна включать в себя экологические приоритеты, которые следует равномерно
сочетать с экономическими возможностями государства. За годы независимости
в Республике Казахстан сложилась достаточно развитое, системное
законодательство, регулирующее общественные отношения в области охраны
природы и рационального использования природных ресурсов. На основе
международных экологических конвенции в республике приняты фундаментальные
нормативные акты, создающие правовую базу для эффективного государственного
экологического управления и оптимальной деятельности природопользователей.
Среди нового законодательства регулирующего охрану и использование
природных ресурсов, представлены следующие законы: Экологический кодекс
Республики Казахстан от 9 января 2007 года [1]; Закон Республики Казахстан
"Об особо охраняемых природных территориях" от 15 июля 1997 года [2];
Земельный Кодекс от 26 июня 2003 года; Закон Республики Казахстан, имеющий
силу закона, "О недрах и недропользовании" от 27 января 1996 года; Водный
кодекс Республики Казахстан от 31 марта 1993 года; Лесной кодекс Республики
Казахстан от 23 января 1993 года и другие. В данных нормативных актах
учитываются новые формы собственности, новые хозяйствующие субъекты и
специфические методы государственного регулирования общественных
экологических отношений. В них по-новому разработан механизм управления
природоохранной деятельностью и государственного экологического контроля.
Концепция экологической безопасности, формулируя стратегические цели
экологической безопасности и ее основы, определяет, что экологические
ограничения и требования охраны окружающей среды и природопользования
являются естественным фундаментом экологической безопасности и устойчивого
развития страны. Однако действующие предприятия не всегда придерживаются
установленных лимитов и требований по выбросам и охране окружающей среды.
Не проводятся мероприятия по оздоровлению экологической обстановки, не
внедряются ресурсосберегающие и очистительные технологии и установки.
Хозяйственная деятельность осуществляется с целью максимального извлечения
прибыли, не учитывая, какой попутно ущерб наносится окружающей природной
среде. Согласно требованиям законодательства, при проведении экологических
акций предприятиями, сознательной ответственности за природу перед нынешним
и будущим поколениями можно предотвратить ухудшение состояния природной
среды. Но люди, занимающиеся эколого-вредной деятельностью, настолько
стремятся извлекать прибыль, что не тратят времени и средств на создание
безопасной экологической обстановки и благоприятных условий окружающей
природной среды. Поэтому на государство, как на основной субъект
обеспечения экологической безопасности, ложится ответственность за любую
эколого-вредную деятельность. Государство должно отладить механизм
воздействия на всех субъектов, чтобы в приоритет ставились экологические
интересы, а не какие-либо другие, второстепенные.
Дав широкую дорогу коммерческой и предпринимательской деятельности,
государство не успело выстроить правозащитный механизм против
правонарушений, наносящих повсеместный ущерб, что в совокупности пагубно
влияет на окружающую природную среду. Правовое регулирование общественных
отношений в сфере внешнеэкономической деятельности не учитывает в должной
степени требования экологического законодательства. Если объективно
посмотреть на проблему, то приходишь к выводу, что и экономическая и
экологическая безопасность страдают от одних и тех же обстоятельств:
законодательная неурегулированность новых хозяйственных отношений,
бесконтрольность исполнения законов со стороны государства, слишком большая
уверенность исполнительных органов в силу рыночного саморегулирования,
недостаточная экологизация всего нового законодательства.
Надо отметить, что государство пытается решить эти проблемы и
совершенствует, обновляет механизм контроля за охраной окружающей среды и
использованию природных ресурсов. Немаловажен пример международного опыта,
из которого видно, что развитые политические и экономические страны имеют
строгий всеохватывающий контроль государства в области охраны окружающей
среды. Кроме того, в развитых странах деятельность общественности является
серьезным правозащитным механизмом в области охраны окружающей среды путем
своей активной деятельности и защиты своих экологических интересов и прав.
Но граждане и общественность смотрят не только за нарушениями предприятиями
их прав и интересов, но и добиваются от государственных контролирующих
органов соответствующего отношения и должного выполнения своих функций в
области охраны окружающей среды. Все это свидетельствует, что при
ответственном и сознательном подходе, экологическом воспитании и
просвещении населения может быть достигнут экологический правопорядок.
Наше общество не привыкло ощущать себя активным в защите своих прав.
Надо построить демократические механизмы охраны окружающей среды. Придать
гласность природоохранной деятельности, привлекать общественность для
контроля за эколого-вредной деятельностью любых предприятий, независимо от
форм собственности. Но чтобы добиться такой активности от населения,
государственным органам надо самим стать примером в защите интересов охраны
природы, в строгом порядке требовать соблюдения природоохранных норм от
хозяйствующих субъектов. Необходимо показать, что государство активно
встало на защиту прав и интересов граждан на здоровую экологическую
обстановку. Для этого требуется усилить контрольные функции и меры
ответственности за экологические правонарушения, повышать уровень работы
государственных органов, отвечающих за благополучную экологическую
обстановку, воспитывать лучших специалистов, которые могут дать
компетентную оценку проекту, проводить мероприятия, повышающие активность
общественности, наконец, найти оптимальный механизм защиты окружающей
среды, в котором все природоохранные органы в целом будут представлять нашу
республику как государство, которое отстаивает экологические интересы
граждан. В этом свете институт экологической экспертизы будет выполнять
необходимую для этого роль.
Институт экологической экспертизы является контрольным механизмом,
который в условиях неблагополучной экологической обстановки, позволяет с
привлечением специалистов оценить на стадии, предшествующей реализации
объекта, степень отрицательного влияния на окружающую среду, определить
возможность реализации объекта в конкретной экологической обстановке,
представляет научные выводы и рекомендации по наиболее целесообразному, с
экологической точки зрения, осуществлению проекта.
Своим назначением экологическая экспертиза призвана предупредить
возможные отрицательные воздействия намечаемой хозяйственной и иной
деятельности, и определить соответствие этой деятельности экологическим
требованиям и нормативам качества охраны окружающей среды.
Из приведенной краткой характеристики видно, что экологическая
экспертиза является важным компонентом природоохранной деятельности, так
как ставит вопрос о возможности реализации объекта, еще до начала эколого-
вредной деятельности.
Эффективность экологической экспертизы, как средства, призванного
защитить экологические интересы, зависит от многих факторов. В том числе и
от экономических, и от социальных.
Но первостепенной ролью наделяется правовое регулирование, так как оно
обеспечивает систему гарантий по ее организации и осуществлению. Кроме
того, реализация экологической экспертизы невозможна вне рамок
государственно-правового механизма управления качеством окружающей среды и
рационального природопользования. Тем более сейчас, когда закладывается
новый правопорядок, проводится правовая реформа, в ином свете, с большей
социальной значимостью выступает процедура экологической экспертизы.
Возросла роль правовых средств обеспечения эффективности экологической
экспертизы.
Сознавая, что экологическая экспертиза на этапе становления рыночной
экономики и развернувшейся разнообразной хозяйственной деятельности, может
стать действенным механизмом защиты окружающей среды и рационального
природопользования, был сделан важный шаг - принятие 18 марта 1997 года
Закона "Об экологической экспертизе". Правильным было и то, что нормативный
акт об экологической экспертизе был принят в форме закона, а не подзаконным
нормативным актом. Потому что форма закона применима для регулирования
узкого круга отношений, что и относится к экологической экспертизе. Закон
"Об экологической экспертизе" должен быть одноуровневым по сравнению с
такими законами, которые еще должны быть приняты в будущем - об
экологическом нормировании, экологическом контроле. Принятие данного закона
дало ощутимый толчок развития института экологической экспертизы.
Результатом дальнейшего развития экологического законодательства явилось
принятие Экологического кодекса 9 января 2007 года. Необходимость принятия
этого нормативного акта назрела давно. Данный кодекс, являясь комплексным,
кодифицировал и привел в единую систему экологическое законодательство,
соединив в себе и дополнив нормы Законов Республики Казахстан Об
экологической экспертизе, Об охране окружающей среды, Об охране
атмосферного воздуха.
Нормативной основой деятельности будут являться: Конституция,
Экологический кодекс Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии", Закон Республики Казахстан "О
недрах и недропользовании", Закон Республики Казахстан "Об архитектуре и
градостроительстве", Закон Республики Казахстан "Об инвестиционной
деятельности".
Экологическая экспертиза привлекала внимание многих ученых юристов, так
как, являясь одной из организационно-правовых форм предупредительного
контроля, присутствует в трудах многих ученых, прямо или косвенно. Проблемы
экологической экспертизы, как одной изученых В. И. Андрейцева, А. К.
Голиченкова, В. Д. Ермакова, Б. В. Ерофеева, Э. Н. Жевлакова, О. С.
Колбасова, В. В. Петрова. Неоценимые труды в теоретической разработке
данного вопроса внесли известные представители казахстанской правовой науки
- А. Т. Ащеулов , С. Б. Байсалов, С.Т. Культелеев, Д. Л. Байдельдинов, А.
Е. Бектурганов, А. Е. Еренов, Н. Б. Мухитдинов, М С. Сахипов, А. С.
Стамкулов, К. А. Шайбеков и др.
Степень разработанности проблемы
Экологическая экспертиза не появилась на "пустом месте", ей
предшествовала практическая деятельность органов, осуществляющих
экологическую экспертизу. С приданием соответствующего правового статуса
экологической экспертизе, возросла ее роль, по – новому поставлены задачи и
цели.
Экологическая экспертиза, наряду с другими формами экологического
контроля, имеет на современном этапе актуальное значение. А как
предупредительная форма экологического контроля, занимает ведущее место в
системе мер по охране окружающей среды и рациональному использованию
природных ресурсов.
Практическая деятельность экологических экспертных органов и
немаловажное значение процедуры экологической экспертизы на сегодняшний
день сообразно требует теоретической основы. Имея теоретическую базу, мы
сможем решить возникающие вопросы и грамотно подойти к существующим
проблемам.
Данная тема не является широко исследованной и разработанной.
Экологическая обстановка и общественные отношения, складывающиеся при
проведении экологической экспертизы, нуждаются в большем внимании научных
кругов к данной теме. Ведь от того, на сколько будет развита научная
сторона института экологической экспертизы во многом зависит и
поступательное развитие деятельности эколого-экспертных органов.
Опубликованным трудом, специально созданных по теме экологическая
экспертиза, в Республике Казахстан является учебное пособие Правовые
основы экологической экспертизы в Республике Казахстан под авторством Н.С.
Баимбетова. Развитие института экологической экспертизы и практическая
деятельность в сфере экологической экспертизы имеют свои особенности в
нашей Республике.
Предмет и цели исследования
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих
правовые отношения в области проведения экологической экспертизы. Данная
выпускная работа предопределена актуальностью тематики, практической
направленностью.
Целями исследования являются:
-изучение и определение места и роли экологической экспертизы в
регулировании природоохранных отношений и отношений по природопользованию;
-научно-практический анализ процедуры экологической экспертизы.
-определение эффективности норм законодательства Республики Казахстан об
экологической экспертизе и выработке предложений по его совершенствованию.
В соответствии с поставленными целями перед студентом-автором ставились
следующие задачи:
-анализ взаимодействия и взаимосвязи с экологическим контролем, оценкой
воздействия на окружающую среду;
-место законодательства об экологической экспертизе в системе
экологического права;
-выявление противоречий, недостатков и пробелов законодательства, с
учетом предшествующей практики и требований сегодняшнего дня;
-изучение или (и) оценка деятельности органов, осуществляющих
экологическую экспертизу, выявление причин для достижения ими эффективной
деятельности в области экологической экспертизы.
Методологическая и теоретическая основа исследования
Методологической основой данного выпускного исследования служит учение о
взаимодействии общества с природой, о государстве и праве, о роли
государства в формировании условий бережного отношения к природе, анализа и
проблем развития экологической экспертизы.
Из методов, имеющихся для получения выводов, использованы
следующие: системно-структурный, сравнительно-правовой, комплексный,
анализа практики и статистики.
При написании выпускной работы большое научное значение в раскрытии темы
оказали труды следующих ученых-юристов: А. Т. Ащеулова, Д. Л. Байдельдинова
, С. Б. Байсалова, С.Т. Культелеева, А. Е. Бектурганова , А. Е. Еренова, Н.
Б. Мухитдинова, А. С. Стамкулова, К. А. Шайбекова, Н.С. Баимбетова.
Эмпирическую базу исследования составил опыт проведения экологической
экспертизы органами Министерства охраны окружающей среды и природных
ресурсов.
Нормативная база выпускной работы основана на Конституции Республики
Казахстан, Экологическом кодексе, экологическом законодательстве, а также
нормативных актах других областей права, касающихся темы диссертации.
Научная новизна исследования
Представленная выпускная работа, посвященная теоретическим и
практическим проблемам правового регулирования экологической экспертизы
является актуальной, так как научное развитие данной темы поможет развитию
института экологического контроля и экологической безопасности народа
Казахстана.
В данной работе студент-автор проанализировал научные труды
отечественных и зарубежных ученых и на анализе нашего законодательства и
опыта, сделал попытку раскрыть содержание экологической экспертизы в
Республике Казахстан, выявил недостатки и предложил свои пути в их решении.
В выпускной работе раскрыто понятие экологической экспертизы, ее содержание
и назначение. Кроме этого, рассмотрены взаимосвязанные компоненты охраны
окружающей среды: оценка воздействия на окружающую среду, государственный
экологический контроль, экологический мониторинг.
В работе раскрыто содержание принципов экологической экспертизы,
вытекающие из Конституции Республики Казахстан, Экологического Кодекса
Республики Казахстан.
В работе рассмотрены теоретические вопросы понятия экологической
экспертизы, обобщена практика применения законодательства об экологической
экспертизе, выдвигается целый ряд предложений по его совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-Экологическая экспертиза - актуальное и сложное понятие, которое
следует рассматривать как предупредительную форму экологического
контроля, механизма, способствующего соблюдению экологических нормативов и
требований.
-Институт экологической экспертизы является обязательным элементом в
механизме контроля, который позволяет оценивать на стадии, предшествующей
реализации объекта, степень отрицательного влияния на окружающую среду,
определить возможность реализации проекта в конкретной экологической
обстановке, представляет научные выводы и рекомендации по наиболее
целесообразному с экологической точки зрения, осуществлению проекта.
-На сегодняшний день необходимо усиление контрольных функций и мер
ответственности за экологические правонарушения, повышение уровня работы
государственных органов, отвечающих за благополучную обстановку и институт
экологической экспертизы выполняет свои функции в пределах своей
компетенции.
-На наш взгляд, необходимо изменение статуса общественной экологической
экспертизы, так как в действующем законодательстве много неясностей, не все
учтено. Результат общественной экспертизы формален и не влечет за собой
юридических последствий, носит рекомендательный и информационный характер.
В связи с этим следует дать общественности больше прав для защиты своих
законных прав и интересов. Необходим пересмотр порядка лицензирования
общественной экологической экспертизы.
-На наш взгляд, необходимо ввести в уголовный кодекс Республики
Казахстан в главу 11 Экологические преступления статью, которая
регулирует ответственность членов экспертных экологических комиссий за
заведомо ложное заключение.
-На наш взгляд, необходимо внесение на законодательном уровне
ответственности за несоблюдение нормативов заключения экологической
экспертизы, таких как отзыв лицензий и других разрешительных документов
субъектов экологической экспертизы за грубое нарушение корм заключения
экологической экспертизы.
- Введение в Экологический кодекс норм о приостановлении либо
прекращении управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной
деятельности в случае изменений и нарушений проектной документации после
положительного заключения экологической экспертизы
-Место норм об экологической экспертизе в системе норм экологического
права решается следующим образом. Мы считаем, что существует
самостоятельный институт экологической экспертизы, который находится в
рамках комплексного института управления, чему подчинены его цели, задачи,
принципы, назначение.
Экологическую экспертизу, экологический контроль, мониторинг, оценку
воздействия на окружающую среду, следует рассматривать как взаимосвязанные,
взаимодополняющие и взаимообусловленные компоненты системы управления
охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Экологическая экспертиза для выполнения возложенных на нее функций, должна
строго придерживаться следующих принципов: научная обоснованность,
законность, приоритет экологических и медико-биологических
интересов, объективность, независимость.
Данное исследование имеет следующую практическую значимость и
предложения:
- выявлены недостатки, которые обоснованы на выводах и
предложениях студента-автора, могущие содействовать совершенствованию
законодательства об экологической экспертизе Республики Казахстан;
по новому, с учетом современных тенденций и нового правового обеспечения
проделано исследование теории и практики правового регулирования
экологической экспертизы;
1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
1.1 Понятие экологической экспертизы: цели, задачи, субъекты, объекты
Важнейшую роль в обеспечении выполнения экологических требований при
подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, связанных с возможным
отрицательным воздействием на окружающую среду, и рационального
использования природных ресурсов нашей Республики, играет экологическая
экспертиза.
Институт экологической экспертизы возник еще в бытность советского
государства. Правовой статус института экологической экспертизы, который мы
имеем на сегодняшний день, невозможно проследить без обращения взгляда
назад не только к нашему опыту, но и опыту зарубежных стран, который сыграл
определенную роль в формировании данного института. В 1989 году впервые
начало формироваться правовое регулирование экологической экспертизы,
которое в то время фактически являлось аналогом ОВОС (ОВОС - Оценка
Воздействия на Окружающую Среду).
Экологическая экспертиза как научно обоснованная и общественно
необходимая процедура, законодательно применяемая в практике хозяйственной
деятельности, начала целенаправленно развиваться за рубежом в конце 60-х
годов в рамках концепции "О необходимости оценки воздействия на окружающую
среду" (ОВОС) крупных экономических проектов. Данная концепция, выдвинутая
в законе США "О национальной политике по охране окружающей среды"[3],
получила позднее свое первое теоретическое, методическое и фактологическое
обобщение в специальном СКОПЕ (Научный Комитет по проблемам окружающей
среды), опубликованном в 1975 году (Вторжение... 1983). Примерно с этого
времени процедура ОВОС вошла в качестве неотъемлемого, законодательно
закрепленного и операционно-упорядоченного элемента в практику
регионального планирования очень многих стран мира. В СССР первым,
юридически оформленным шагом к узакониванию экологической экспертизы стало
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г., в
котором было рекомендовано внедрение в практику народно – хозяйственного
планирования территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП).
Идеологию, которая положена в основу разработки этих документов,
входящих в состав схем районной планировки, можно сформулировать так: в
интересах общества необходим всесторонний предварительный учет всех
возможных воздействий, которые могут оказать на природную среду планируемые
хозяйственные мероприятия, такой учет – основа природоохранной политики.
Но, несмотря на многочисленные и трудоемкие отечественные опыты
составления ТерКСОПов, следует признать, что они не стали действенным
инструментом экологической экспертизы.
Далее, Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной
перестройке дела охраны природы в стране" от 17 января 1988 года, образован
Государственный комитет по охране природы, одной из функций которого
является организация экологических экспертиз, возродились надежды, что
подобные процедуры обретут в нашей стране эффективность и действенный
инструмент контроля за состоянием природной среды[4].
С распадом СССР Казахстан стал самостоятельным субъектом права.
Республика обрела не только независимость, но и полностью сменила
политические, экономические и идеологические основы построения нового
государства.
За период существования Республики Казахстан было уже две Конституции.
Тот законодательный пакет, который был создан после принятия первой
Конституции Республики Казахстан (от 28 января 1993 г.) хоть и регулирует
новые рыночные отношения, но по многим моментам устарел и не соответствует
новой Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 г. на
всенародном референдуме. Нормативные акты начали приводить в соответствие с
новой Конституцией, кое – где были внесены изменения, а кое – где
полностью заменены новыми законами и нормативными актами. В корне
изменилось право собственности, что даже коснулось природных ресурсов. По
другому теперь перед нами встала задача государственной безопасности,
которую необходимо рассматривать с разных сторон. Все вышеназванное
обусловило необходимость вносить поправки и разрабатывать большое
количество новых законодательных актов, в том числе и экологическое
законодательство.
Экологическое и природоресурсное законодательство начало бурно
развиваться по следующим причинам. Это, во-первых, уже упомянутое
изменение общественно – политического строя. Мы повернули курс на
установление рыночных отношений, стали развивать
предпринимательство, появилось право частной собственности, стало больше
выбора в деятельности и свобода действий, потому как государственный
контроль ограничил свои рамки. То есть появились новые субъекты (помимо
государства) с кругом прав, которые нужно закрепить, новые отношения права
собственности, иные функции государства и это, можно сказать, являются
основные первопричины развития нового законодательства нашей республики, а
все остальные факторы уже будут исходить на их основе.
Существенным политическим моментом в создании нового законодательства
является провозглашение многообразия форм собственности. Наряду с
государственной собственностью, разрешена частная. И все они признаются и
защищаются равным образом. Ст. 6 Конституции Республики Казахстан в части
3, оговаривает, что земля может находиться также в частной
собственности[5]. То есть теперь для осуществления прав владения,
пользования и распоряжения тем, что может находиться в частной
собственности, нужны новые законодательные акты. Частная собственность
может быть индивидуальной и коллективной, а коллективная, в свою очередь,
может быть совместной и долевой. Отсюда возникло множество разных по
статусу субъектов прав собственности, которым нужна правовая регламентация
их деятельности и осуществления их прав. Закон помимо этого должен
обеспечить при появлении новых субъектов рациональное использование
природных ресурсов, установить специальные требования и нормативы.
В условиях развития рыночных отношений нельзя не заметить, что законы, в
том числе и экологические, имеют нормы, которые направлены не только
обеспечивать интересы охраны природы, но и нормы, позволяющие максимально
извлекать прибыль от использования природных ресурсов. И государственное
регулирование подгоняется для расширенного и ускоренного использования
природных ресурсов, и некоторые требования и ограничения носят
псевдоэкологический характер.
Сегодня нужно идет пересмотр отношения к природным ресурсам и окружающей
среде и экологические интересы ставятся выше других. В этих целях
возрастает необходимость развития единой государственной экологической
политики в управлении, охраны природных ресурсов и окружающей среды,
действенного контроля для природопользователей. Привести все нормативные
акты и законы в соответствие с экологическими интересами и требованиями. А
само экологическое законодательство должно обрести четкую структуру и
внутреннюю согласованность.
Если в целом все законы, имеется в виду и экологические, и законы,
которые даже в малой мере имеют точки соприкосновения с экологией и
природными ресурсами, будут иметь гармоничное сочетание, будут согласованы
едиными требованиями, то тогда на деле будут защищены интересы охраны
окружающей среды, приостановится дальнейшее ухудшение экологической
обстановки. Сформировав и введя жесткую политику в использовании природных
ресурсов, мы добьемся соответствующего поведения от природопользователей и
людей, от которых зависит состояние окружающей среды, в том
числе и государственных чиновников и предпринимателей.
Многообразие форм собственности, развитие индивидуального
предпринимательства требуют от государства соответствия контрольных функций
и природоохранных нормативов, требований и распространения их действия на
новый круг субъектов. Ныне мы имеем множество видов хозяйственной
деятельности, появились новые собственники и заказчики, инициаторы и
реализаторы проектов, использующих природные ресурсы, которые могут оказать
негативное воздействие на окружающую природную среду. Ранее среди
природопользователей существовали государственные предприятия, которые
имели большой круг контролирующих органов. Была организованная система
проверок, нормирования.
Изменившаяся ситуация изменяет и подход правового регулирования,
необходимо наладить контрольную линию по отношению и к предпринимателям и к
должностным лицам государственных структур. Отказавшись от устаревшего
командно – административного метода, возникла необходимость разработать
стимулирующие методы, в первую очередь, экономического характера, где бы
ставились в приоритет экологические интересы. Новые экономические условия
позволяют применить новые методы и пересмотреть старые.
Также нельзя не перечислить новые способы экологической политики в
условиях экономической реформы. Введен в практику институт экологического
страхования. Законом установлено обязательное и необязательное
экологическое страхование. Законодатель обязал к страхованию граждан и
юридических лиц, занимающихся экологически опасными видами хозяйственной и
иной деятельности1 (Закон Республики Казахстан Об охране окружающей среды
от 15 июля 1997 г.).
Еще одно из нововведений - это процедура экологического аудита, под
которым понимается независимая проверка хозяйственной и иной деятельности
организаций и граждан с целью соблюдения ими норм и правил охраны
окружающей среды, экологических требований, включая правильность
составления отчетности по использованию и воспроизводству природных
ресурсов (ст. 81 Закона Республики Казахстан "Об охране окружающей среды"
от 15 июля 1997 г.). Для упорядочения деятельности юридических и физических
лиц, которые должны соответствовать специальным требованиям, законом
установлено лицензирование деятельности по использованию природных ресурсов
и охране окружающей среды. Это правильный шаг в проведении эколого-правовой
реформы, потому как не всякий может и не всякий, кто захочет, может
заниматься деятельностью по использованию природных ресурсов и охране
окружающей среды. Среди видов деятельности, которые подлежат
лицензированию, находятся следующие, перечисленные законом: 1)
использование природных ресурсов в соответствии с законодательством о них;
2) осуществление выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую
среду; 3) захоронение и хранение отходов производства и потребления,
представляющих особую опасность для окружающей среды и здоровья населения;
4) экологическая аудиторская деятельность1 (ст. 21 глава V Закон Республики
Казахстан "Об охране окружающей среды" от 15 июля 1997 г.).
Так же при использовании природных ресурсов различными субъектами
природноресурсовых отношений нужен порядок, устанавливающий размеры
платежей за пользование природными ресурсами, сбросы, выбросы, за ущерб,
нанесенный окружающей природной среде и ее объектам, за захоронение отходов
хозяйственной деятельности. Правовая реформа в сфере природопользования
ввела виды и методы экономического стимулирования разработки и введения
новых технологий. Именно экономическими методами можно заинтересовать
природопользователей рационально использовать природные ресурсы, проводить
мероприятия по восстановлению и охране окружающей среды, применять
ресурсосберегающие технологии.
Все вышеперечисленные принципиально новые факторы служат развитием
нового экологического законодательства, помимо этого, отдельные
экологические нормы и принципы стали входить в законодательные акты других
отраслей права, в том числе общих и фундаментальных актах. Среди которых, в
первую очередь, Конституция Республики Казахстан, а из фундаментальных -
это Кодекс об административно-правовых правонарушениях; Гражданский кодекс,
Уголовный кодекс. Данный аспект является шагом вперед в защите
экологических интересов и должен получить свое дальнейшее развитие.
По-новому теперь выступает роль экологической экспертизы. Экологическая
экспертиза на фоне максимального извлечения прибыли должна отстаивать
принципы охраны окружающей среды, иметь строгий правовой статус. И придание
этой процедуре жесткой правовой регламентации является одним из
приоритетных направлений и важным компонентом эколого-правовой реформы.
Эколого-правовая реформа направила свои силы на регулирование и
установление требований в сфере природопользования и охраны окружающей
среды в рамках новых видов гражданско-правовых отношений и договоров. И
процедура экологической экспертизы как форма предупредительного контроля
призвана обеспечивать соблюдение этих требований. Такие отношения, как
деятельность по использованию недр, договора купли-продажи, а также другие
гражданско-правовые сделки с землей и иными природными ресурсами
обязательно должны предусматривать контролирующую функцию со стороны
государственных органов уже на начальной стадии (имеется в виде
планирование такой деятельности, экспертиза проектов, контроль за ведением
работ и соблюдением требований).
Говоря о специальном законодательстве, на данный момент среди новых
законов, которые формируют и развивают экологическое законодательство,
можно назвать: Указ Президента Республики Казахстан "О Земле" от 22 декабря
1995 г.; Указ Президента Республики Казахстан "О недрах и недропользовании"
от 27 января 1996 г.; Закон Республики Казахстан "Об охране окружающей
среды" от 15 июня 1997 г.; Водный кодекс Республики Казахстан от 31 марта
1993 г.; Закон Республики Казахстан "Об экологической экспертизе" от 18
марта 1997 г.; Лесной кодекс от 23 января 1993 г., Закон Республики
Казахстан Об особо охраняемых природных территориях от 15 июля 1997 г. и
другие.
Задача всех законов организовать порядок деятельности, связанный с
использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду таким
образом, чтобы они имели эффективную правовую практику.
Закон Республики Казахстан "Об экологической экспертизе" является
юридической базой для деятельности органов, осуществляющих экологическую
экспертизу в Республике Казахстан. Кроме того, он явился правовым
документом, разъясняющего и детализирующего одиннадцатую главу Закона
Республики Казахстан "Об охране окружающей среды".
Основным назначением Закона Республики Казахстан "Об экологической
экспертизе" является регулирование отношений в области осуществления
экологической экспертизы. Этот закон выступает гарантом обеспечения
экологической безопасности, рационального использования природных ресурсов,
недопустимости ухудшения экологической обстановки, чтобы обеспечить
экологические, социальные и экономические потребности нынешнего и будущего
поколений.
Закон Республики Казахстан "Об экологической экспертизе" от 18 марта
1997 года является первым нормативно-правовым актом, регулирующим отношения
в сфере экологической экспертизы, имеющий форму закона. До появления этого
закона действовало Положение о государственной экологической экспертизе,
утвержденное Правительством Республики Казахстан от 25 октября 1991 г.
Новый закон состоит из 41 статьи, включенных в 9 глав. Этот закон
обеспечивает правовое регулирование общественных отношений в области
экологической экспертизы. Закон содержит конкретные понятия экологической
экспертизы, государственной экологической экспертизы, общественной
экологической экспертизы, освещаются вопросы финансирования проведения
экологической экспертизы, содержание заключения экспертной комиссии,
порядок рассмотрения разногласий между органами экологической экспертизы и
заказчиком, виды нарушений природоохранного законодательства в области
экологической экспертизы, международное сотрудничество. Данный закон строит
правовое регулирование по следующей цепочке отношений: права - обязанности
-процедура - гарантии - ответственность.
Экологическая экспертиза, а именно придание ей должного статуса, служит
достижению поставленных приоритетов долгосрочной стратегии до 2030 года. Но
надо отметить, что вопросы экологической экспертизы поставлены в самом
начале осуществления стратегии 2030 и входят в задачу оптимизации
организационной структуры системы государственного управления и контроля за
состоянием окружающей среды и природопользования. Поставленная задача
входит в план мероприятий по первому приоритету - создание эффективной
системы управления природопользованием и охраной окружающей среды1.
Создать такую систему было возложено на центральный орган исполнительной
власти - Министерство экологии и природных ресурсов. И одним из главных
звеньев этой системы явилось принятие Закона Республики Казахстан Об
экологической экспертизе от 18 марта 1997 года.
Для нашего исследования особое значение имеет изучение общих вопросов
понятия экологической экспертизы и ее характерных признаков. Остановимся на
анализе данных вопросов. Итак, что такое экологическая экспертиза?
Экологическая экспертиза - одна из форм реализации экологической функции
нашего государства. Этой функции придается на данном этапе особое место, не
только как желание соответствовать современному государству, но и как
реальной и давно назревшей необходимости по принятию мер и акций по
экологической безопасности. Экологическая экспертиза играет одну из первых
ролей в защите охраны окружающей природной среды и здоровья населения.
Природные ресурсы, как бы они не были велики, далеко не безграничны, а
поэтому требуют к себе бережного хозяйственного отношения.
Экологическая экспертиза представляет собой самостоятельный вид
экологического контроля. В общей схеме эколого-правового механизма она
выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний. Однако
отличительной чертой экологической экспертизы является чисто
предупредительное значение, так как она должна осуществляться до начала
эколого-вредной деятельности. Суть ее предупредительного назначения
выражается в том, что она совершается в виде предварительной проверки
соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов
требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных
ресурсов, экологической безопасности общества. Но не каждая предварительная
проверка будет являться экологической экспертизой. Экологическая экспертиза
своим назначением осуществляет специфические задачи, с помощью которых
достигает своих поставленных целей1.
На данном этапе, когда принят специальный закон, эксперты экологической
экспертизы, а также другие субъекты экологической экспертизы под
экологической экспертизой подразумевают определение соответствия
хозяйственной или иной деятельности нормативам качества окружающей среды и
экологическими требованиями, допустимости реализации объекта экспертизы в
целях предупреждения возможных отрицательных воздействий этой деятельности
на окружающую среду и связанных с ними последствий. Это официальное понятие
дает краткое определение содержания экологической экспертизы, и оно
достаточно для осуществления процедуры экологической экспертизы. Но чтобы
иметь представление об экологической экспертизе, недостаточно
ограничиваться краткой формулировкой закона. Подойдя к данному вопросу с
научной стороны, мы нуждаемся в более широком исследовании понятия, которое
нас интересует, потому, как научный подход предусматривает изучение многих
точек зрения, которые помогут раскрыть объект нашего исследования шире и
разностороннее3.
Понятие в юридической практике является тем "краеугольным камнем", от
которого зависит содержание любой деятельности, цели и задачи, которым она
(эта деятельность) предназначена. Так как экологическая экспертиза вызывала
и продолжает вызывать интерес многих юристов-экологов, то в процессе
научных исследований и практической деятельности, у нас накопилось много
определений, изучив которые можно увидеть экологическую экспертизу со всех
сторон, ознакомиться с мнениями ученых-исследователей.
В. И. Андрейцев, украинский специалист по вопросу экологической
экспертизы, дает такую трактовку понятия "экологической экспертизы" как
урегулированная правовыми нормами целенаправленная деятельность
государственных органов и специально создаваемых эколого-экспертных
комиссий по рассмотрению, проверке, анализу и оценке на
основе экологических знаний представляемых проектов на предмет их
соответствия нормам и правилам окружающей среды, рационального
природопользования и требованиям экологической безопасности, корректировке
экологических параметров и формулировке наиболее оптимальных вариантов
природоохранной защиты проектных решений в целях предупреждения негативных
воздействий проектируемых объектов в процессе их реализации в конкретной
экологической системе '.
Проанализировав мнения ученых теоретиков по вопросу понятия
экологической экспертизы и ее характерных признаков, мы приходим к
определенным выводам, отражающим нашу точку зрения по данной проблеме. На
наш взгляд, экологическая экспертиза - это часть правового механизма
государственного управления в области охраны окружающей среды и
предупредительная форма экологического контроля. Мы согласны с А. К.
Голиченковым в том, что экологическая экспертиза является организационно-
правовой формой предупредительного контроля и выходит за границы понятия
контроль может быть самостоятельным видом управленческой деятельности.
Основным содержанием и назначением экологической экспертизы являются
создание и формулирование таких условий, которые бы обеспечивали реализацию
конституционного права граждан Республики Казахстан на благоприятную для
жизни и здоровья человека окружающую среду и обеспечение экологической
безопасности.
Привлекая к себе внимание, институт экологической экспертизы с более
подробным изучением предполагает ее частью экологического контроля, а
иногда даже самостоятельным видом экологического контроля. Можно даже
назвать причины этого явления. Это происходит по причине схожих функций,
которым они служат своим содержанием. В числе таких функций можно назвать:
природоохранительную, прогнозирование, правообеспечение и другие. Однако
нельзя не учитывать, что в современных условиях значение экологической
экспертизы значительно возросло вместе с актуальностью этого вопроса.
Развитие института экологической экспертизы не стоит на месте, во многих
странах ей отдается большое значение, чтобы продолжать считать ее чей – то
составной частью или видом. Относительно данной дилеммы интересно будет
знать высказывания А. К. Голиченкова по этому вопросу. По его мнению,
экологическая экспертиза является организационно-правовой формой
предупредительного контроля. В то же время она выходит за рамки понятия
"контроль", являясь в значительной степени самостоятельным видом
управленческой деятельности.
Если попытаться изобразить их соотношение графически, при помощи
логических кругов, то они пересекутся "как кольца новобрачных". Они будут
иметь значительную площадь совпадения, объединяющих их в единое целое,
и в то же время сохранять индивидуальные особенности, позволяющие отличать
их друг от друга в качестве различных функций управления '.
Дополнительную, можно сказать, "привлекательность" для экологической
экспертизы в современных условиях играет ее предупредительный характер.
Ведь гораздо лучше не допускать нарушение, чем потом исправлять
последствия.
Экологическая экспертиза в условиях все более обостряющейся
экологической обстановки, выступает тем инструментом, который позволяет с
привлечение высококвалифицированных специалистов уже на стадии создания
проекта нормативного документа, проекта планового и иного хозяйственного
решения преобразования природы оценить степень их экологической
обоснованности, определить возможность реализации в конкретной природной
обстановке и научно обосновать выводы и рекомендации по их наиболее
целесообразному и экологически совместимому осуществлению2.
Следует подробно поговорить о специфике регулирования экологической
экспертизы, как об отличительном признаке. Характерной чертой экологической
экспертизы является ее предупредительное значение. И по существующему
заведенному порядку экологическая экспертиза должна проводиться до начала
деятельности, которая может нанести нежелательные последствия окружающей
природной среде. Экологическая экспертиза обеспечивает соблюдение
природоохранных норм и правил еще до начала эколого – вредной деятельности.
Подвергая проверке всю проектную и предпроектную документацию, материалы,
сырье и все, что будет задействовано и применено в будущем проекте,
экологическая экспертиза устанавливает соответствие хозяйственных решений,
хозяйственной деятельности установленным требованиям охраны окружающей
среды и экологической безопасности общества. Помимо этого, соблюдение таких
требований также будет способствовать рациональному использованию и
потреблению природных ресурсов. То есть в общей схеме эколого-правового
механизма она выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний \
Но опять же, надо отметить, что экологическая экспертиза осуществляется
до начала деятельности или на начальной стадии и носит предупредительный
характер. Экологический контроль тоже служит тем же задачам, что и
экологическая экспертиза – соблюдение всеми субъектами требований
природоохранных норм и экологических нормативов качества окружающей
природной среды. Также и контроль, и экспертиза должны соответствовать
таким требованиям, как: объективность, законность, независимость,
обоснованность. Но экологический контроль, преследуя те же цели, имеет свой
отличительный признак. Как вид государственной административно-
управленческой деятельности он осуществляется на всех стадиях хозяйственной
деятельности, и экологический контроль имеет более широкую сферу.
Экологический контроль представляет собой активное вмешательство по фактам
выявленных отклонений на предмет их устранения '.
По мнению К. П. Митрюшкина, экологическая экспертиза есть система
комплексной оценки всех возможных экологических и социально-экономических
последствий осуществления проектов народнохозяйственных объектов,
направленная на предотвращение их отрицательного влияния на окружающую
среду и на решение намеченных задач с наименьшей затратой ресурсов и
минимальными нежелательными последствиями2.
К. П. Митрюшкин считает, что только посредством экологической экспертизы
можно избежать серьезных ошибок в организации рационального
природопользования и разрешить многие проблемы охраны природы еще на стадии
планирования и проектирования3.
Таким образом, подробно ознакомившись с каждым определением, довольно
ясно представляется актуальность процедуры экологической экспертизы на
современном этапе. Есть, что перенять и есть, над чем работать. Данная
сфера исследования является обширным полем деятельности и представляет
собой объект для дальнейшего совершенствования, изучения. Экологическая
экспертиза в условиях рыночных отношений, проведения правовой реформы,
построения правового государства предполагает демократизацию этого
процесса.
Изучив общественные отношения в области экологической экспертизы, можно
сказать, что это вид экспертной деятельности, основанной на научно –
техническо – экологическом исследовании на предмет соответствия специальным
требованиям, проверке, анализе и оценке объекта экспертизы и принятие
обоснованного решения на основе этого исследования специально
уполномоченными органами о возможности реализации объекта экспертизы без
наступления негативных последствий для окружающей природной среды.
Экологическая экспертиза своим содержанием ответственна за достижение
своих специфических целей. В числе этих целей закон ставит для
экологической экспертизы обязательным достижение предотвращения возможных
негативных последствий реализации планируемой управленческой,
хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на здоровье населения и
окружающую среду; оценки соответствия экологическим требованиям планируемой
управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на
стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, а также в
процессе их строительства и реализации; обеспечения экспертной оценки
прогнозируемых изменений экологической обстановки вследствие размещения и
развития производительных сил1.
Законодатель здесь четко определил цели экологической экспертизы, что и
соответствует законодательной технике.
Из текста ясно можно увидеть три основные цели: предотвратить негативные
последствия; оценить на соответствие экологическим требованиям; обеспечить
экспертную оценку на предмет прогноза экологической обстановки.
Установленные цели обеспечивают ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
