СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Содержание
Введение 3
ГЛАВА I. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6
1.1 Специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане 6
1.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления 17
1.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления 21
ГЛАВА II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 27
2.1Становление и развитие системы государственного управления в Казахстане 27
2.2Оценка финансовой и экономической основы местного самоуправления 33
2.3 Проблемы взаимодействия и координации местных органов власти 45
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 57
3.1 Развитие местных исполнительных органов в рамках реформирования системы государственного управления 57
3.2 Разработка модели децентрализации государственного управления 62
Заключение 73
Список использованной литературы 75
Введение
Актуальность темы дипломной работы. Со второй половины девяностых годов в Казахстане идет реформирование государственного управления. Это вызвано, прежде всего, сокращением функций государства вследствие сокращения государственной собственности, развитием гражданского сектора (общественных организаций) и другим. Проводится четкое разделение функций и полномочий государственного и местных уровней управления. Ставится конкретная задача децентрализации государственного управления, что в свою очередь позволит сократить дистанцию между властью и обществом. Дальнейшее развитие этого процесса - введение местного самоуправления, т.е. передача функций местного государственного управления самому населению, что даст людям возможность самостоятельно решать большинство своих насущных проблем, отойти от государственной опеки. В этой связи исследование в настоящее время международного опыта муниципального управления применительно к Казахстану весьма актуально.
Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Местные представительные органы сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современном Казахстане, составляют одну из основ демократического строя.
Принятие закона О местном государственном управлении в Республике Казахстан стало новым этапом в процессе формирования местного самоуправления в современной республике. Накопленный к этому времени опыт показал, что на пути реализации закона возникает много проблем, связанных не только с созданием необходимой материально-финансовой базы местного само управления, но и с оценкой Закона, толкованием его отдельных положений и норм, пониманием самой концепции местного самоуправления, лежащей в основе Закона, наконец, содержания общих принципов организации местного само управления.
Становление местного самоуправления - один из центральных вопросов развития конституционного строя и всего государственного механизма нашей страны.
Необходимость разделения властей является прямым следствием разделения и противостояния индивидуального и социального интереса, чаяний в жизни малых, так или иначе спаянных (например, объединенных проживанием на одной небольшой территории) групп населения и крупных социальных образований. Наличие двух фундаментов и равная опора на них, т.е. баланс и разделение общественных свобод (часто называемых общественными обязанностями) и свобод индивидуальных, баланс и разделение законов, баланс ветвей власти и их функций - вот основной принцип, согласно которому должно строиться здание общественной жизни[1]. Только в таком случае это здание может устоять во времена потрясений, выдержать губительный для любой жесткой социальной конструкции напор технологических новшеств, изменений среды обитания, честолюбивых замыслов отдельных представителей политической и интеллектуальной элиты, конкуренции этнических и региональных групп.
Цель исследования состоит в разработке рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в Республике Казахстан на основе изучения современного состояния местного самоуправления в Республике Казахстан.
Исходя из поставленной цели, в данной дипломной работе решаются следующие основные задачи:
-специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане;
- структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления;
- зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления;
- становление и развитие системы местного самоуправления в Казахстане;
- оценка финансовой и экономической основы местного самоуправления;
- проблемы взаимодействия и координации местных органов власти.
Объект исследования: местное управление и самоуправление в Республике Казахстан.
Предмет исследования: местные органы государственной власти.
Законодательной базой данной дипломной работы является Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан О местном государственном управлении, Закон Республики Казахстан О выборах в Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан О местном самоуправлении, Послание Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева народу Казахстана Стратегия развития Казахстана до 2030 года. Информационной базой для работы послужили различных источников: монографий, научных и публицистических работ, журнальных и газетных статей, указанных в списке использованных источников. В работе использовались труды следующих авторов: Н. Назарбаева, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, М.Т. Баймаханова, М. Кулмухаммед,.
Теоретическая значимость данной темы заключается в попытке исследования новой модели местных органов: местного государственного управления и местного самоуправления.
Практическая значимость темы: заключается в возможности использования органами государственного управления выводов и рекомендации, предложенных в работе.
Структура дипломной работы: введение, три раздела, заключение, список использованной литературы. Работа основана на действующем законодательстве и практике его применения.
В первой главе даны методологические и теоретические аспекты местного самоуправления, рассмотрены особенности становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, а также изучен зарубежный опыт развития местного самоуправления.
Вторая глава посвящена анализу развития местного самоуправления в Казахстане, состоянию развития местного самоуправления в Казахстане, опыту административно-территориального деления, процессов делегирования полномочий и ответственности органов государственной власти местному самоуправлению и принципам финансирования этих полномочий.
В третьей главе предложены пути развития местного самоуправления и формирование опыта местного самоуправления для развития в Республике Казахстан.
ГЛАВА I. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане
Современное государство как сложное и многостороннее явление рассматривается с различных точек зрения: управленческой, экономической, юридической, исторической. Изучение государства в современных условиях с применением разных подходов позволит избежать узкого и одностороннего взгляда, как на само государство, так и на возникающие в его рамках проблемы. Одной из таких проблем для большинства демократических стран в последние десятилетия стала проблема перераспределения управленческих функций и полномочий, или децентрализация. В настоящее время выделяются различные подходы к детерминации понятий управление и власть. Существенным отличием подходов является то, что лежит в основе определения, соответственно, нашей задачей видится выявление этих различий. Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.
В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления. Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, общинная власть [3].
Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства [4].
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений в его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.
Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системойгосударства-общества.
Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы.
Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полноценном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.
Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления . Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее . Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Моль Р., Васильчиков А.) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.
Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу права самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы. Наибольшую популярность данная теория получила в 60-х годах XIX века.
Большое распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Еллинек Г., Мейер Е., Коркунов Н., Чичерин Б.), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность.
Понятие местное самоуправление также отражает комплексное и многообразное явление. Существуют следующие подходы к его определению.
- Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны. Конституции многих стран признают и гарантируют местное самоуправление, закрепляют его в качестве одной из демократических основ системы управления государства.
- Местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями, закрепленными Конституцией государства и иными законодательными актами.
- Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которое обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.
- Местное самоуправление - это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросыместногозначения.
Управление может рассматриваться как процесс - с точки зрения динамического подхода, предлагаемого российским автором Шугриной Е.С., при этом власть выступает первичным элементом по отношению к управлению - Управление как организационная деятельность - это процесс реализации, функционирования власти, естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления. В свою очередь, власть - это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие [19].
Решение вопроса об определении понятия децентрализации, как и любого другого понятия, предполагает реализацию двух пунктов: 1) нахождение наиболее приемлемого определения или формулировку собственной дефиниции децентрализации; 2) выделение и анализ специфических признаков и черт децентрализации.
Первый шаг позволяет получить общее исходное представление о децентрализации как о явлении. Такое представление можно получить из определения, в соответствии с которым децентрализация является длительным процессом передачи политических полномочий и административных функций от центральных, вышестоящих органов нижестоящим органам, после реализации которого каждый уровень управления будет обладать собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления [26].
Следующее определение также достаточно открывает смысл этого явления: децентрализация власти понимается как процесс передачи властных полномочий и функций управления, материально-технических, финансовых и иных ресурсов, а также и ответственности от центральных органов власти местным органам власти, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих.
Приведем еще несколько подходов в определении сущности понятия децентрализации:
1. Децентрализация - передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих.
2. Децентрализация - система управления, противоположная централизации, т.е., расширение пределов ведения и власти местных административных органов и учреждений общественного самоуправления.
3. Децентрализация - это передача функций местным органам, которые подотчетны перед гражданами [27].
В первом подходе предполагается процесс переноса баланса власти с центрального на более низкий (местный) уровень. Можно сказать, что децентрализация приближает правительство к народу, создавая условия для демократизации управления.
В рамках второго подхода предполагается, что часть государственных функций, собственности и финансов передается органам местного самоуправления, которые могут - в рамках децентрализованных функций - выступать от своего собственного имени, не обращаясь к вышестоящим властям. Этим путем обеспечивается местная автономия.
Под децентрализацией обычно понимается процесс передачи властных полномочий от правительства местным органам самоуправления, не зависящим от него политически, финансово и экономически. Децентрализация - это, прежде всего, трансформация политической системы. Разделение полномочий - лишь предварительный этап, за которым должны последовать создание независимых органов местного самоуправления и демократические выборы [28].
Децентрализация - это передача или делегирование ответственности за ряд ключевых решений, а, следовательно, и передача соответствующей этой ответственности прав на нижний уровень управления организацией.
Таким образом, можно сделать вывод, что децентрализация предполагает структурные изменения в системе государственного управления, связанные с предоставлением большей самостоятельности низовому уровню управленческой иерархии (в т.ч. функциональной, материальной, финансовой, административной).
Децентрализация государственного управления - это процесс предоставления более широкого круга властных полномочий и управленческих функций органам местного управления с целью более качественного учета интересов местных сообществ в решении местных вопросов.
В процессе исследования децентрализации под углом зрения ее общеродовых признаков и черт принципиально важным представляется исходить из того, что децентрализацию необходимо рассматривать не только и даже не столько с формально-юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное.
Формально-юридический образ децентрализации необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, на практике ее действительный облик, решить вопрос о том, существует ли она в той или иной стране как явление фактическое, реальное, или лишь формально декларируемое, формально-юридическое. Суть децентрализации заключается не в наличии формально-юридических признаков и черт данного явления у того или иного государства, а в их практической реализации, фактическом их воплощении в жизнь и осуществлении.
В процессе исследования децентрализации как явления и как понятия путем выявления ее основных черт и особенностей важно исходить из того, что децентрализация представляет собой не одномерное, а многомерное явление, имеет не только статистический, но и динамический характер, представляет собой процесс. Когда речь идет о многомерности децентрализации, мы имеем в виду существование различных, более или менее одинаково значимых ее сторон или аспектов. Мы подразумеваем такие ее аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон децентрализации несомненно предполагает использование междисциплинарного метода исследования.
На основе многомерности и многосторонности децентрализации, а, следовательно, на базе ее междисциплинарности: 1) возникает целый ряд соответствующих теорий и доктрин; 2) развиваются многочисленные конструкции национальной (казахстанской, российской, французской и др.), региональной и иных моделей децентрализации. Подобное многообразие подходов требует упорядочения, и поэтому авторами была предпринята попытка классификации существующих направлений в рассмотрении децентрализации.
Изучение подходов к децентрализации государственного управления в рамках данного исследования позволило составить обобщенную картину развития процессов данного явления и научного ее анализа (таблица 1).
Одним из первых по времени возникновения выделяется идеологический (демократический) подход. После II Мировой войны в мире идет процесс развития демократических тенденции во избежание повторения последствий диктаторских режимов. В США, Франции, Испании правительства при значительной поддержке на местах начали производить передачу полномочий из центра на уровень местных органов управления. При этом основная идея этого процесса заключалась в том, что децентрализация приближает правительство к народу, создавая условия для демократизации управления. Немаловажное значение имели также воспитание в гражданах чувства ответственности и культа любви к родине. Децентрализация, - как отмечает французский юрист Ведель Ж. - передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном [29].
Таблица 1.
Основные методологические подходы к децентрализации государственного управления
Логическим продолжением идеологического подхода явился общественный подход, идеи которого были популярны в странах Западной Европы в 1950-60-е г.г. и продолжают поддерживаться в настоящее время некоторыми исследователями и общественными деятелями (к примеру, венгерским специалистом Шимеком О.). В рамках этого подхода основной задачей децентрализации представляется привлечение населения (граждан) к решению общественных вопросов - передача функций местным органам, которые подотчетны перед гражданами [30].
В 1970-е г.г. получил распространение подход, который мы назвали региональным. Во главе угла процесса децентрализации ставится самостоятельное развитие регионов и территорий. Часть государственных функций, собственности и финансов передается органам местного самоуправления, которые могут - в рамках децентрализованных функций - выступать от своего собственного имени, не обращаясь к вышестоящим властям. Этим путем обеспечивается местная автономия, что служит основой демократии. Подход имеет сторонников и в настоящее время - в их числе французский ученый Дюверже М. и группа казахстанских исследователей, возглавляемая Кенжегузиным М.Б. [31].
Известно, что не было и не существует вечных и неизменных государств, тем более - форм их организации. Любое государство имеет период зарождения и становления, период наивысшего развития, и, соответственно, период увядания и заката. Изучение всего процесса становления и развития государства с момента его появления и до момента его исчезновения с общественно-политической сцены является предметом различных наук, в том числе и науки управления. Эффективное управление предполагает использование всех возможных методов и ресурсов для достижения поставленных целей. Для современных государств, однозначно, такой целью представляется дальнейшее развитие в социальном и экономическом направлениях. Демократические тенденции, возобновившиеся во второй половине двадцатого века, послужили прочной основой обращения государственных систем непосредственно к социальным проблемам - решение вопросов социальной дифференциации, созданию общества, способного к самоуправлению.
Процесс децентрализации органов власти закономерен - это качественный сдвиг, который возможен при определенных количественных изменениях в обществе, результат огромной трансформации государственной власти, разделения властей, демократизации общества, приобретения населением политических прав и свобод, введения частной собственности, процесса разгосударствления и приватизации, распада сверхцентрализованного тоталитарного государства. В настоящее время возникло значительное число предпосылок в социально-экономической, политической, культурной областях жизни казахстанского общества, которые могут стать фундаментом для децентрализации органов власти.
Казахстанские исследователи Кенжегузин М.Б. и Абдуллаев С.А. также являются сторонниками системного подхода: ...Управление является многоцелевой, целенаправленной системой, предполагающей четкое ранжирование многообразных целей. Наличие множества целей и возможность их упорядочения в соответствии с глобальной целью ... позволяет сочетать интересы различных уровней иерархии управления, разных организаций и субъектов экономики в различном режиме (долгосрочном, среднесрочном и оперативном) [22].
В Казахстане, согласно законодательству, местные органы власти входят в систему органов государственного управления. В большинстве стран с развитой системой местного самоуправления местные органы власти не относятся к государственной системе. Однако в данный момент мы не проводим различий между терминами государственная власть и местное самоуправление.
В настоящее время применяются четыре формы управления социальными процессами. Каждая форма имеет свою область применения, социальную прослойку (социальные группы), обеспечивающую ее функционирование, свою роль в обществе и свои средства достижения цели.
Первая из них - государственная (бюрократическая) форма управления. Она существует в различных странах, вне зависимости от практикуемой идеологии и государственного устройства. Эта форма управления включает в себя деятельность по обеспечению общегосударственной целостности, поддержанию единых стандартов в сфере производства, охраны окружающей среды, образования, культуры, уровня жизни населения, роста общенационального потенциала. В качестве социального наполнения государственной формы управления выступает чиновничий аппарат. Характер деятельности этого социума - консервативный, а механизм управления можно определить как жесткий. Применяются бюрократические средства управления - законы, инструкции, распоряжения и т.п. Это специфичная форма деятельности и ни в коем случае не должна заменять другие формы управления. Распространение государственной власти на другие сферы деятельности ведет общество к развитию недемократических форм.
Вторая форма управления - коммерческая. Основой ее существования является обеспечение потребностей общества в условиях рыночных отношений. Используются разнообразные структуры управления, отличающиеся гибкостью, способные адаптироваться к изменяющейся конъюнктуре. Средством управления можно считать деньги или совокупность ресурсов, принадлежащих субъектам коммерческих отношений. Этими субъектами, или социальной группой являются бизнесмены и наемные специалисты-управляющие.
Третья форма социального управления - муниципальная. К области ее осуществления относится правовая и иная деятельность субъектов одного административно-территориального уровня по реализации своих возможностей. В структуре отношений преобладают горизонтальные связи, отношения партнерства и сотрудничества, кооперации. В числе основных средств управления - исполнение законов, принятие коллективных решений в соответствии с законодательством. Носителем такого рода деятельности выступает сам народ, население данной территории.
И, наконец, четвертая, научно-техническая форма управления относится к прогностической, экспертной и проектной деятельности научных работников на уровне всех социальных структур и форм управления. Используются профессиональные (научные) средства достижения целей и гибкие организационные структуры.
Управление в развитых странах осуществляется на основе сознательного проведения постоянных реформ, преобразований. Причина тому - необходимость постоянного эволюционирования общества с целью достижения устойчивого развития. Других альтернатив мировая история предложить на данном этапе не может - любой застой неминуемо оборачивается деградацией.
Известно, что сейчас в мире на очень высоком политическом уровне обсуждаются вопросы реформирования управления. Общий вывод таков, что система управления, созданная в мире в послевоенный период, сегодня вошла в конфликт с новыми потребностями и нуждается в реформировании. Это является причиной терроризма, бедности, экологических проблем. Это проблема не только Казахстана, а всего мирового сообщества. Вопрос управления является вторичным по отношению к вопросу о целях развития. Если точно не определены долгосрочные цели развития, то вопрос управления сам по себе не представляет никакой ценности.
Кроме того, существуют так называемые барьеры для управления - их также называют межсекторальными барьерами, то есть межведомственные, территориально-административные, между областями. Они должны быть подчинены закономерностям деятельности и управления систем.
Зачастую при осуществлении государственного управления не выявляются три взаимосвязанных условия эффективности управления: 1) не оценивается значимость той или иной проблемы, с точки зрения стратегических интересов общества; 2) отсутствуют мониторинг и оценка полученного социального результата и 3) не соблюдается принцип альтернативности при разработке стратегий и социальных программ, а значит - снижается уровень предсказуемости тех или иных последствий в случае их реализации. Очень часто имеет место и то, и другое, и третье [23].
Причина, на наш взгляд кроется в существующей системе государственного управления. Общество выборным путем формирует органы управления (администрацию) и наделяет их определенными властными полномочиями. Администрация осуществляет процесс управления различными сферами общественной жизни, а результат этих мероприятий оценивается как самим обществом, так и органами управления. При этом нивелируется разница в уровнях принятия решений - все происходит практически на одном уровне - государственном. Таким образом, подобную традиционную модель государственного управления можно представить в следующем виде в соответствии с рисунком 1.
Рисунок 1. Традиционная система демократического государственного управления
Источник: Таранов А.А. Местное самоуправление. (Проблемы организации). Алматы. Жетi жаргы, 2007, С. 58 [29].
Модель демократического управления на местном уровне, составляющего основу государственного управления good governance, представлена на рисунке 2. Местное сообщество определяет круг полномочий, которые будут представлены органам управления и путем проведения выборов формирует административные органы, которые наделяет властью принимать решения в рамках закрепленных полномочий. Результаты принятых и реализованных управленческих решений оцениваются местным сообществом, что отражается в дальнейшем на корректировке закрепленных полномочий и персонального состава избранных либо назначенных руководителей местной администрации.
Рисунок 2. Эффективное управление на местном уровне (управление good governance
Источник: Таранов А.А. Местное самоуправление. (Проблемы организации). Алматы. Жетi жаргы, 2007, С. 62 [29].
Иными словами, для эффективного демократического управления одинаково важны как эффективно работающая система органов власти и управления, так и процедуры, вовлекающие в процесс принятия и осуществления решений широкие слои населения. Эти процедуры уже не ограничиваются рамками государственного аппарата, но представляют собой процесс коммуникаций между институтами власти и гражданами страны. В широком смысле этот процесс может быть назван социальным диалогом, понимая под диалогом не только обмен мнениями, но выработку согласованной позиции и подходов, согласование различных и часто конкурирующих интересов разнообразных социальных групп [25].
Можно отметить что, местное самоуправление - это система общественных отношений, обеспечивающих реализацию права граждан по самостоятельному (под свою ответственность) решению вопросов местного значения, управлению муниципальной собственностью, исходя из интересов всех субъектов, действующих и проживающих на данной территории.
Таким образом, мы пришли к выводу, что необходимо разделять понятия управление, власть и администрация в случаях, когда речь идет о конкретных функциях, возложенных на государственные структуры. Местное самоуправление суть самостоятельный уровень осуществления населением права волеизъявления и участия в процессе принятия решений на локальном уровне. Необходимость развития местного самоуправления и повышения эффективности государственного управления обуславливают необходимость осуществления децентрализации. Децентрализация, в свою очередь, предполагает структурные изменения в системе государственного управления, связанные с предоставлением большей самостоятельности низовому уровню управленческой иерархии (в т.ч. функциональной, материальной, финансовой, административной), с целью более качественного учета интересов местных сообществ в решении местных вопросов, и, соответственно, повышения благосостояния общества в целом. Также необходимо отметить, что исследование процесса децентрализации требует углубленного рассмотрения специфики местного самоуправления, развитие которого представляет собой один из основополагающих моментов самой децентрализации.
1.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления
Структуру государственного управления в области регулирования бюджетных отношений составляют:
Президент Республики Казахстан;
Парламент Республики Казахстан;
Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета;
Правительство Республики Казахстан;
центральный уполномоченный орган по экономическому планированию;
центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию;
центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета;
центральный уполномоченный орган по внутреннему контролю;
Маслихат;
местный исполнительный орган.
Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа.
Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления.
Аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления.
Функция местного самоуправления - это специальный вид организационной деятельности органа местного самоуправления и его уполномоченных должностных лиц по предметам своего ведения и в пределах своей компетенции, обеспечивающей жизнедеятельность населения муниципального образования. Существует различная классификация функций управления. Например, по направлениям деятельности (внутренние и внешние), по субъектам управления, по компетенции (общие, отраслевые и межотраслевые), по содержанию (общие или основные функции, специальные) и др.
Функции управления в социально-экономических системах (к таким системам относятся и органы местного самоуправления) объективны по своей природе и реализуются посредством принятия актов управления (решений) определенными уполномоченными органами и должностными лицами в форме поставленных задач, которые всегда имеют субъективный характер, т.е. результат их решения зависит от уровня образования, опыта работы и личных качеств субъекта управления.
Основные функции организации деятельности местного самоуправления:
- прогнозирование изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния;
- планирование - определение направлений, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей в организации деятельности;
- выработка, обоснование и принятие решений и организация их исполнения;
- распорядительство и координация действий органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц в целях улучшения их взаимодействия;
- правовое регулирование исполнительно-распорядительной деятельности;
- контроль с целью выявления и устранения отклонений в исполнении государственных решений, соблюдения правил и норм и принятия мер к нарушителям;
- учет людских, материальных и финансовых ресурсов;
- информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
- кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.
Перечисленные функции являются основными для органов местного самоуправления и, по существу, характеризуют содержание их деятельности. Регулирование отношений, связанных с реализацией этих функций местного самоуправления является объектом регулирования норм административного права.
При реализации функций органа местного самоуправления выборные и иные должностные лица формулируют цели, ставят своим подчиненным задачи и обеспечивают их решение.
Полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц закреплены законодательством о местном самоуправлении и конкретным уставом муниципального образования, а также другими правовыми актами местного самоуправления.
Становление местного самоуправления является многоэтапным и динамичным процессом, связанным социальные становлением и развитием гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны, другими факторами и условиями, которые непосредственно влияют на жизнь местного сообщества.
По мере изменения общих и местных условий, система местного самоуправления должна видоизменяться и адаптироваться к этим изменениям, чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим на каждом этапе становления и развития системы местного самоуправления должны решаться свои специфические задачи:
- право граждан как членов местного сообщества на самостоятельное решение проблем развития местности, на территории своего проживания;
- принцип иерархичности управления государством, когда наряду с горизонтальным разделением власти формируется вертикальная система управления.
Сочетание местных, общественных и государственных интересов - вопросы местного значения требуется решать с учетом общей стратегии развития государства и общества.
В этой связи вопросы, решаемые местным самоуправлением, являются частными, поскольку они решаются с учетом конкретных условий, которые сложились в данной местности. Но они являются частью проблем, стоящих перед обществом и государством в целом и должны решаться в русле общегосударственной политики. Этот принцип реализуется путем координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления, обладая юридической самостоятельностью, организуют свою деятельность в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью.
5) Принцип гласности - один из важнейших принципов гражданского общества, который может быть наиболее полно реализован в условиях местного самоуправления [14].
Реализация этого принципа обеспечивает прозрачность работы органов управления, ставит их под контроль общества. Действенный механизм общественного контроля, постоянная подотчетность органов местного самоуправления перед местным сообществом, дает возможность гражданам активно влиять на выработку решений по всем вопросам, которые затрагивают их интересы, права и свободы.
Общественный контроль законодательство деятельностью органов местного самоуправления осуществляется путем отчетов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, предоставления всем заинтересованным лицам всех материалов по интересующему вопросу, а также в других формах, которые будут предусмотрены законодательством и местном самоуправлении.
Механизм децентрализации требует строгого разграничения предметов ведения государственных и муниципальных органов. Децентрализация предполагает делегирование государственных полномочий на места с гарантией выделения необходимых для их реализации ресурсов. Реализация принципа децентрализации включает в себя следующие пункты:
1) составление перечня государственных полномочий по каждому муниципальному образованью;
2) определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств;
3) оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий местного самоуправления в соответствии с законом;
4) определение качества и эффективности механизма передачи полномочий.
Для эффективной реализации программы государственной поддержки развития местного самоуправления представляется целесообразным создание специального государственного органа на уровне министерства, координирующего и контролирующего этот процесс.
Таким образом, можно сделать умозаключение, что государственное управление является с одной стороны тем элементом, который применяет насилие, т.е. так называемым легитимным насилием, а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещения, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции (имеется в виду насилие). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол.
1.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления
В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Введение 3
ГЛАВА I. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6
1.1 Специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане 6
1.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления 17
1.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления 21
ГЛАВА II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 27
2.1Становление и развитие системы государственного управления в Казахстане 27
2.2Оценка финансовой и экономической основы местного самоуправления 33
2.3 Проблемы взаимодействия и координации местных органов власти 45
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 57
3.1 Развитие местных исполнительных органов в рамках реформирования системы государственного управления 57
3.2 Разработка модели децентрализации государственного управления 62
Заключение 73
Список использованной литературы 75
Введение
Актуальность темы дипломной работы. Со второй половины девяностых годов в Казахстане идет реформирование государственного управления. Это вызвано, прежде всего, сокращением функций государства вследствие сокращения государственной собственности, развитием гражданского сектора (общественных организаций) и другим. Проводится четкое разделение функций и полномочий государственного и местных уровней управления. Ставится конкретная задача децентрализации государственного управления, что в свою очередь позволит сократить дистанцию между властью и обществом. Дальнейшее развитие этого процесса - введение местного самоуправления, т.е. передача функций местного государственного управления самому населению, что даст людям возможность самостоятельно решать большинство своих насущных проблем, отойти от государственной опеки. В этой связи исследование в настоящее время международного опыта муниципального управления применительно к Казахстану весьма актуально.
Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Местные представительные органы сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современном Казахстане, составляют одну из основ демократического строя.
Принятие закона О местном государственном управлении в Республике Казахстан стало новым этапом в процессе формирования местного самоуправления в современной республике. Накопленный к этому времени опыт показал, что на пути реализации закона возникает много проблем, связанных не только с созданием необходимой материально-финансовой базы местного само управления, но и с оценкой Закона, толкованием его отдельных положений и норм, пониманием самой концепции местного самоуправления, лежащей в основе Закона, наконец, содержания общих принципов организации местного само управления.
Становление местного самоуправления - один из центральных вопросов развития конституционного строя и всего государственного механизма нашей страны.
Необходимость разделения властей является прямым следствием разделения и противостояния индивидуального и социального интереса, чаяний в жизни малых, так или иначе спаянных (например, объединенных проживанием на одной небольшой территории) групп населения и крупных социальных образований. Наличие двух фундаментов и равная опора на них, т.е. баланс и разделение общественных свобод (часто называемых общественными обязанностями) и свобод индивидуальных, баланс и разделение законов, баланс ветвей власти и их функций - вот основной принцип, согласно которому должно строиться здание общественной жизни[1]. Только в таком случае это здание может устоять во времена потрясений, выдержать губительный для любой жесткой социальной конструкции напор технологических новшеств, изменений среды обитания, честолюбивых замыслов отдельных представителей политической и интеллектуальной элиты, конкуренции этнических и региональных групп.
Цель исследования состоит в разработке рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в Республике Казахстан на основе изучения современного состояния местного самоуправления в Республике Казахстан.
Исходя из поставленной цели, в данной дипломной работе решаются следующие основные задачи:
-специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане;
- структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления;
- зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления;
- становление и развитие системы местного самоуправления в Казахстане;
- оценка финансовой и экономической основы местного самоуправления;
- проблемы взаимодействия и координации местных органов власти.
Объект исследования: местное управление и самоуправление в Республике Казахстан.
Предмет исследования: местные органы государственной власти.
Законодательной базой данной дипломной работы является Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан О местном государственном управлении, Закон Республики Казахстан О выборах в Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан О местном самоуправлении, Послание Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева народу Казахстана Стратегия развития Казахстана до 2030 года. Информационной базой для работы послужили различных источников: монографий, научных и публицистических работ, журнальных и газетных статей, указанных в списке использованных источников. В работе использовались труды следующих авторов: Н. Назарбаева, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, М.Т. Баймаханова, М. Кулмухаммед,.
Теоретическая значимость данной темы заключается в попытке исследования новой модели местных органов: местного государственного управления и местного самоуправления.
Практическая значимость темы: заключается в возможности использования органами государственного управления выводов и рекомендации, предложенных в работе.
Структура дипломной работы: введение, три раздела, заключение, список использованной литературы. Работа основана на действующем законодательстве и практике его применения.
В первой главе даны методологические и теоретические аспекты местного самоуправления, рассмотрены особенности становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, а также изучен зарубежный опыт развития местного самоуправления.
Вторая глава посвящена анализу развития местного самоуправления в Казахстане, состоянию развития местного самоуправления в Казахстане, опыту административно-территориального деления, процессов делегирования полномочий и ответственности органов государственной власти местному самоуправлению и принципам финансирования этих полномочий.
В третьей главе предложены пути развития местного самоуправления и формирование опыта местного самоуправления для развития в Республике Казахстан.
ГЛАВА I. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане
Современное государство как сложное и многостороннее явление рассматривается с различных точек зрения: управленческой, экономической, юридической, исторической. Изучение государства в современных условиях с применением разных подходов позволит избежать узкого и одностороннего взгляда, как на само государство, так и на возникающие в его рамках проблемы. Одной из таких проблем для большинства демократических стран в последние десятилетия стала проблема перераспределения управленческих функций и полномочий, или децентрализация. В настоящее время выделяются различные подходы к детерминации понятий управление и власть. Существенным отличием подходов является то, что лежит в основе определения, соответственно, нашей задачей видится выявление этих различий. Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.
В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления. Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, общинная власть [3].
Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства [4].
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений в его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.
Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системойгосударства-общества.
Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы.
Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полноценном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.
Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления . Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее . Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Моль Р., Васильчиков А.) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.
Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу права самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы. Наибольшую популярность данная теория получила в 60-х годах XIX века.
Большое распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Еллинек Г., Мейер Е., Коркунов Н., Чичерин Б.), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность.
Понятие местное самоуправление также отражает комплексное и многообразное явление. Существуют следующие подходы к его определению.
- Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны. Конституции многих стран признают и гарантируют местное самоуправление, закрепляют его в качестве одной из демократических основ системы управления государства.
- Местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями, закрепленными Конституцией государства и иными законодательными актами.
- Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которое обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.
- Местное самоуправление - это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросыместногозначения.
Управление может рассматриваться как процесс - с точки зрения динамического подхода, предлагаемого российским автором Шугриной Е.С., при этом власть выступает первичным элементом по отношению к управлению - Управление как организационная деятельность - это процесс реализации, функционирования власти, естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления. В свою очередь, власть - это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие [19].
Решение вопроса об определении понятия децентрализации, как и любого другого понятия, предполагает реализацию двух пунктов: 1) нахождение наиболее приемлемого определения или формулировку собственной дефиниции децентрализации; 2) выделение и анализ специфических признаков и черт децентрализации.
Первый шаг позволяет получить общее исходное представление о децентрализации как о явлении. Такое представление можно получить из определения, в соответствии с которым децентрализация является длительным процессом передачи политических полномочий и административных функций от центральных, вышестоящих органов нижестоящим органам, после реализации которого каждый уровень управления будет обладать собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления [26].
Следующее определение также достаточно открывает смысл этого явления: децентрализация власти понимается как процесс передачи властных полномочий и функций управления, материально-технических, финансовых и иных ресурсов, а также и ответственности от центральных органов власти местным органам власти, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих.
Приведем еще несколько подходов в определении сущности понятия децентрализации:
1. Децентрализация - передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих.
2. Децентрализация - система управления, противоположная централизации, т.е., расширение пределов ведения и власти местных административных органов и учреждений общественного самоуправления.
3. Децентрализация - это передача функций местным органам, которые подотчетны перед гражданами [27].
В первом подходе предполагается процесс переноса баланса власти с центрального на более низкий (местный) уровень. Можно сказать, что децентрализация приближает правительство к народу, создавая условия для демократизации управления.
В рамках второго подхода предполагается, что часть государственных функций, собственности и финансов передается органам местного самоуправления, которые могут - в рамках децентрализованных функций - выступать от своего собственного имени, не обращаясь к вышестоящим властям. Этим путем обеспечивается местная автономия.
Под децентрализацией обычно понимается процесс передачи властных полномочий от правительства местным органам самоуправления, не зависящим от него политически, финансово и экономически. Децентрализация - это, прежде всего, трансформация политической системы. Разделение полномочий - лишь предварительный этап, за которым должны последовать создание независимых органов местного самоуправления и демократические выборы [28].
Децентрализация - это передача или делегирование ответственности за ряд ключевых решений, а, следовательно, и передача соответствующей этой ответственности прав на нижний уровень управления организацией.
Таким образом, можно сделать вывод, что децентрализация предполагает структурные изменения в системе государственного управления, связанные с предоставлением большей самостоятельности низовому уровню управленческой иерархии (в т.ч. функциональной, материальной, финансовой, административной).
Децентрализация государственного управления - это процесс предоставления более широкого круга властных полномочий и управленческих функций органам местного управления с целью более качественного учета интересов местных сообществ в решении местных вопросов.
В процессе исследования децентрализации под углом зрения ее общеродовых признаков и черт принципиально важным представляется исходить из того, что децентрализацию необходимо рассматривать не только и даже не столько с формально-юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное.
Формально-юридический образ децентрализации необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, на практике ее действительный облик, решить вопрос о том, существует ли она в той или иной стране как явление фактическое, реальное, или лишь формально декларируемое, формально-юридическое. Суть децентрализации заключается не в наличии формально-юридических признаков и черт данного явления у того или иного государства, а в их практической реализации, фактическом их воплощении в жизнь и осуществлении.
В процессе исследования децентрализации как явления и как понятия путем выявления ее основных черт и особенностей важно исходить из того, что децентрализация представляет собой не одномерное, а многомерное явление, имеет не только статистический, но и динамический характер, представляет собой процесс. Когда речь идет о многомерности децентрализации, мы имеем в виду существование различных, более или менее одинаково значимых ее сторон или аспектов. Мы подразумеваем такие ее аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон децентрализации несомненно предполагает использование междисциплинарного метода исследования.
На основе многомерности и многосторонности децентрализации, а, следовательно, на базе ее междисциплинарности: 1) возникает целый ряд соответствующих теорий и доктрин; 2) развиваются многочисленные конструкции национальной (казахстанской, российской, французской и др.), региональной и иных моделей децентрализации. Подобное многообразие подходов требует упорядочения, и поэтому авторами была предпринята попытка классификации существующих направлений в рассмотрении децентрализации.
Изучение подходов к децентрализации государственного управления в рамках данного исследования позволило составить обобщенную картину развития процессов данного явления и научного ее анализа (таблица 1).
Одним из первых по времени возникновения выделяется идеологический (демократический) подход. После II Мировой войны в мире идет процесс развития демократических тенденции во избежание повторения последствий диктаторских режимов. В США, Франции, Испании правительства при значительной поддержке на местах начали производить передачу полномочий из центра на уровень местных органов управления. При этом основная идея этого процесса заключалась в том, что децентрализация приближает правительство к народу, создавая условия для демократизации управления. Немаловажное значение имели также воспитание в гражданах чувства ответственности и культа любви к родине. Децентрализация, - как отмечает французский юрист Ведель Ж. - передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном [29].
Таблица 1.
Основные методологические подходы к децентрализации государственного управления
Логическим продолжением идеологического подхода явился общественный подход, идеи которого были популярны в странах Западной Европы в 1950-60-е г.г. и продолжают поддерживаться в настоящее время некоторыми исследователями и общественными деятелями (к примеру, венгерским специалистом Шимеком О.). В рамках этого подхода основной задачей децентрализации представляется привлечение населения (граждан) к решению общественных вопросов - передача функций местным органам, которые подотчетны перед гражданами [30].
В 1970-е г.г. получил распространение подход, который мы назвали региональным. Во главе угла процесса децентрализации ставится самостоятельное развитие регионов и территорий. Часть государственных функций, собственности и финансов передается органам местного самоуправления, которые могут - в рамках децентрализованных функций - выступать от своего собственного имени, не обращаясь к вышестоящим властям. Этим путем обеспечивается местная автономия, что служит основой демократии. Подход имеет сторонников и в настоящее время - в их числе французский ученый Дюверже М. и группа казахстанских исследователей, возглавляемая Кенжегузиным М.Б. [31].
Известно, что не было и не существует вечных и неизменных государств, тем более - форм их организации. Любое государство имеет период зарождения и становления, период наивысшего развития, и, соответственно, период увядания и заката. Изучение всего процесса становления и развития государства с момента его появления и до момента его исчезновения с общественно-политической сцены является предметом различных наук, в том числе и науки управления. Эффективное управление предполагает использование всех возможных методов и ресурсов для достижения поставленных целей. Для современных государств, однозначно, такой целью представляется дальнейшее развитие в социальном и экономическом направлениях. Демократические тенденции, возобновившиеся во второй половине двадцатого века, послужили прочной основой обращения государственных систем непосредственно к социальным проблемам - решение вопросов социальной дифференциации, созданию общества, способного к самоуправлению.
Процесс децентрализации органов власти закономерен - это качественный сдвиг, который возможен при определенных количественных изменениях в обществе, результат огромной трансформации государственной власти, разделения властей, демократизации общества, приобретения населением политических прав и свобод, введения частной собственности, процесса разгосударствления и приватизации, распада сверхцентрализованного тоталитарного государства. В настоящее время возникло значительное число предпосылок в социально-экономической, политической, культурной областях жизни казахстанского общества, которые могут стать фундаментом для децентрализации органов власти.
Казахстанские исследователи Кенжегузин М.Б. и Абдуллаев С.А. также являются сторонниками системного подхода: ...Управление является многоцелевой, целенаправленной системой, предполагающей четкое ранжирование многообразных целей. Наличие множества целей и возможность их упорядочения в соответствии с глобальной целью ... позволяет сочетать интересы различных уровней иерархии управления, разных организаций и субъектов экономики в различном режиме (долгосрочном, среднесрочном и оперативном) [22].
В Казахстане, согласно законодательству, местные органы власти входят в систему органов государственного управления. В большинстве стран с развитой системой местного самоуправления местные органы власти не относятся к государственной системе. Однако в данный момент мы не проводим различий между терминами государственная власть и местное самоуправление.
В настоящее время применяются четыре формы управления социальными процессами. Каждая форма имеет свою область применения, социальную прослойку (социальные группы), обеспечивающую ее функционирование, свою роль в обществе и свои средства достижения цели.
Первая из них - государственная (бюрократическая) форма управления. Она существует в различных странах, вне зависимости от практикуемой идеологии и государственного устройства. Эта форма управления включает в себя деятельность по обеспечению общегосударственной целостности, поддержанию единых стандартов в сфере производства, охраны окружающей среды, образования, культуры, уровня жизни населения, роста общенационального потенциала. В качестве социального наполнения государственной формы управления выступает чиновничий аппарат. Характер деятельности этого социума - консервативный, а механизм управления можно определить как жесткий. Применяются бюрократические средства управления - законы, инструкции, распоряжения и т.п. Это специфичная форма деятельности и ни в коем случае не должна заменять другие формы управления. Распространение государственной власти на другие сферы деятельности ведет общество к развитию недемократических форм.
Вторая форма управления - коммерческая. Основой ее существования является обеспечение потребностей общества в условиях рыночных отношений. Используются разнообразные структуры управления, отличающиеся гибкостью, способные адаптироваться к изменяющейся конъюнктуре. Средством управления можно считать деньги или совокупность ресурсов, принадлежащих субъектам коммерческих отношений. Этими субъектами, или социальной группой являются бизнесмены и наемные специалисты-управляющие.
Третья форма социального управления - муниципальная. К области ее осуществления относится правовая и иная деятельность субъектов одного административно-территориального уровня по реализации своих возможностей. В структуре отношений преобладают горизонтальные связи, отношения партнерства и сотрудничества, кооперации. В числе основных средств управления - исполнение законов, принятие коллективных решений в соответствии с законодательством. Носителем такого рода деятельности выступает сам народ, население данной территории.
И, наконец, четвертая, научно-техническая форма управления относится к прогностической, экспертной и проектной деятельности научных работников на уровне всех социальных структур и форм управления. Используются профессиональные (научные) средства достижения целей и гибкие организационные структуры.
Управление в развитых странах осуществляется на основе сознательного проведения постоянных реформ, преобразований. Причина тому - необходимость постоянного эволюционирования общества с целью достижения устойчивого развития. Других альтернатив мировая история предложить на данном этапе не может - любой застой неминуемо оборачивается деградацией.
Известно, что сейчас в мире на очень высоком политическом уровне обсуждаются вопросы реформирования управления. Общий вывод таков, что система управления, созданная в мире в послевоенный период, сегодня вошла в конфликт с новыми потребностями и нуждается в реформировании. Это является причиной терроризма, бедности, экологических проблем. Это проблема не только Казахстана, а всего мирового сообщества. Вопрос управления является вторичным по отношению к вопросу о целях развития. Если точно не определены долгосрочные цели развития, то вопрос управления сам по себе не представляет никакой ценности.
Кроме того, существуют так называемые барьеры для управления - их также называют межсекторальными барьерами, то есть межведомственные, территориально-административные, между областями. Они должны быть подчинены закономерностям деятельности и управления систем.
Зачастую при осуществлении государственного управления не выявляются три взаимосвязанных условия эффективности управления: 1) не оценивается значимость той или иной проблемы, с точки зрения стратегических интересов общества; 2) отсутствуют мониторинг и оценка полученного социального результата и 3) не соблюдается принцип альтернативности при разработке стратегий и социальных программ, а значит - снижается уровень предсказуемости тех или иных последствий в случае их реализации. Очень часто имеет место и то, и другое, и третье [23].
Причина, на наш взгляд кроется в существующей системе государственного управления. Общество выборным путем формирует органы управления (администрацию) и наделяет их определенными властными полномочиями. Администрация осуществляет процесс управления различными сферами общественной жизни, а результат этих мероприятий оценивается как самим обществом, так и органами управления. При этом нивелируется разница в уровнях принятия решений - все происходит практически на одном уровне - государственном. Таким образом, подобную традиционную модель государственного управления можно представить в следующем виде в соответствии с рисунком 1.
Рисунок 1. Традиционная система демократического государственного управления
Источник: Таранов А.А. Местное самоуправление. (Проблемы организации). Алматы. Жетi жаргы, 2007, С. 58 [29].
Модель демократического управления на местном уровне, составляющего основу государственного управления good governance, представлена на рисунке 2. Местное сообщество определяет круг полномочий, которые будут представлены органам управления и путем проведения выборов формирует административные органы, которые наделяет властью принимать решения в рамках закрепленных полномочий. Результаты принятых и реализованных управленческих решений оцениваются местным сообществом, что отражается в дальнейшем на корректировке закрепленных полномочий и персонального состава избранных либо назначенных руководителей местной администрации.
Рисунок 2. Эффективное управление на местном уровне (управление good governance
Источник: Таранов А.А. Местное самоуправление. (Проблемы организации). Алматы. Жетi жаргы, 2007, С. 62 [29].
Иными словами, для эффективного демократического управления одинаково важны как эффективно работающая система органов власти и управления, так и процедуры, вовлекающие в процесс принятия и осуществления решений широкие слои населения. Эти процедуры уже не ограничиваются рамками государственного аппарата, но представляют собой процесс коммуникаций между институтами власти и гражданами страны. В широком смысле этот процесс может быть назван социальным диалогом, понимая под диалогом не только обмен мнениями, но выработку согласованной позиции и подходов, согласование различных и часто конкурирующих интересов разнообразных социальных групп [25].
Можно отметить что, местное самоуправление - это система общественных отношений, обеспечивающих реализацию права граждан по самостоятельному (под свою ответственность) решению вопросов местного значения, управлению муниципальной собственностью, исходя из интересов всех субъектов, действующих и проживающих на данной территории.
Таким образом, мы пришли к выводу, что необходимо разделять понятия управление, власть и администрация в случаях, когда речь идет о конкретных функциях, возложенных на государственные структуры. Местное самоуправление суть самостоятельный уровень осуществления населением права волеизъявления и участия в процессе принятия решений на локальном уровне. Необходимость развития местного самоуправления и повышения эффективности государственного управления обуславливают необходимость осуществления децентрализации. Децентрализация, в свою очередь, предполагает структурные изменения в системе государственного управления, связанные с предоставлением большей самостоятельности низовому уровню управленческой иерархии (в т.ч. функциональной, материальной, финансовой, административной), с целью более качественного учета интересов местных сообществ в решении местных вопросов, и, соответственно, повышения благосостояния общества в целом. Также необходимо отметить, что исследование процесса децентрализации требует углубленного рассмотрения специфики местного самоуправления, развитие которого представляет собой один из основополагающих моментов самой децентрализации.
1.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления
Структуру государственного управления в области регулирования бюджетных отношений составляют:
Президент Республики Казахстан;
Парламент Республики Казахстан;
Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета;
Правительство Республики Казахстан;
центральный уполномоченный орган по экономическому планированию;
центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию;
центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета;
центральный уполномоченный орган по внутреннему контролю;
Маслихат;
местный исполнительный орган.
Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа.
Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления.
Аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления.
Функция местного самоуправления - это специальный вид организационной деятельности органа местного самоуправления и его уполномоченных должностных лиц по предметам своего ведения и в пределах своей компетенции, обеспечивающей жизнедеятельность населения муниципального образования. Существует различная классификация функций управления. Например, по направлениям деятельности (внутренние и внешние), по субъектам управления, по компетенции (общие, отраслевые и межотраслевые), по содержанию (общие или основные функции, специальные) и др.
Функции управления в социально-экономических системах (к таким системам относятся и органы местного самоуправления) объективны по своей природе и реализуются посредством принятия актов управления (решений) определенными уполномоченными органами и должностными лицами в форме поставленных задач, которые всегда имеют субъективный характер, т.е. результат их решения зависит от уровня образования, опыта работы и личных качеств субъекта управления.
Основные функции организации деятельности местного самоуправления:
- прогнозирование изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния;
- планирование - определение направлений, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей в организации деятельности;
- выработка, обоснование и принятие решений и организация их исполнения;
- распорядительство и координация действий органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц в целях улучшения их взаимодействия;
- правовое регулирование исполнительно-распорядительной деятельности;
- контроль с целью выявления и устранения отклонений в исполнении государственных решений, соблюдения правил и норм и принятия мер к нарушителям;
- учет людских, материальных и финансовых ресурсов;
- информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
- кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.
Перечисленные функции являются основными для органов местного самоуправления и, по существу, характеризуют содержание их деятельности. Регулирование отношений, связанных с реализацией этих функций местного самоуправления является объектом регулирования норм административного права.
При реализации функций органа местного самоуправления выборные и иные должностные лица формулируют цели, ставят своим подчиненным задачи и обеспечивают их решение.
Полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц закреплены законодательством о местном самоуправлении и конкретным уставом муниципального образования, а также другими правовыми актами местного самоуправления.
Становление местного самоуправления является многоэтапным и динамичным процессом, связанным социальные становлением и развитием гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны, другими факторами и условиями, которые непосредственно влияют на жизнь местного сообщества.
По мере изменения общих и местных условий, система местного самоуправления должна видоизменяться и адаптироваться к этим изменениям, чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим на каждом этапе становления и развития системы местного самоуправления должны решаться свои специфические задачи:
- право граждан как членов местного сообщества на самостоятельное решение проблем развития местности, на территории своего проживания;
- принцип иерархичности управления государством, когда наряду с горизонтальным разделением власти формируется вертикальная система управления.
Сочетание местных, общественных и государственных интересов - вопросы местного значения требуется решать с учетом общей стратегии развития государства и общества.
В этой связи вопросы, решаемые местным самоуправлением, являются частными, поскольку они решаются с учетом конкретных условий, которые сложились в данной местности. Но они являются частью проблем, стоящих перед обществом и государством в целом и должны решаться в русле общегосударственной политики. Этот принцип реализуется путем координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления, обладая юридической самостоятельностью, организуют свою деятельность в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью.
5) Принцип гласности - один из важнейших принципов гражданского общества, который может быть наиболее полно реализован в условиях местного самоуправления [14].
Реализация этого принципа обеспечивает прозрачность работы органов управления, ставит их под контроль общества. Действенный механизм общественного контроля, постоянная подотчетность органов местного самоуправления перед местным сообществом, дает возможность гражданам активно влиять на выработку решений по всем вопросам, которые затрагивают их интересы, права и свободы.
Общественный контроль законодательство деятельностью органов местного самоуправления осуществляется путем отчетов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, предоставления всем заинтересованным лицам всех материалов по интересующему вопросу, а также в других формах, которые будут предусмотрены законодательством и местном самоуправлении.
Механизм децентрализации требует строгого разграничения предметов ведения государственных и муниципальных органов. Децентрализация предполагает делегирование государственных полномочий на места с гарантией выделения необходимых для их реализации ресурсов. Реализация принципа децентрализации включает в себя следующие пункты:
1) составление перечня государственных полномочий по каждому муниципальному образованью;
2) определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств;
3) оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий местного самоуправления в соответствии с законом;
4) определение качества и эффективности механизма передачи полномочий.
Для эффективной реализации программы государственной поддержки развития местного самоуправления представляется целесообразным создание специального государственного органа на уровне министерства, координирующего и контролирующего этот процесс.
Таким образом, можно сделать умозаключение, что государственное управление является с одной стороны тем элементом, который применяет насилие, т.е. так называемым легитимным насилием, а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещения, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции (имеется в виду насилие). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол.
1.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления
В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
