ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
КАЗАХСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ
УДК 349.6 (574)
на правах рукописи
Сулейменова Сауле Жусупбековна
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ
КАЗАХСТАН
12.00.06 – экологическое право; природоресурсовое право; аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант:
д.ю.н., профессор А.Е. Бектурганов
Алматы, 2009
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА
1.1 Понятие и составные элементы механизма реализации норм водного
права
1.1.1 Место и роль норм водного права в механизме их реализации. Общая
характеристика
1.1.2 Классификация норм водного права
1.2 Водные правоотношения в механизме реализации норм водного права
1.2.1 Понятие и виды водных правоотношений
1.2.2 Объекты и субъекты водных правоотношений
1.2.3 Содержание водных правоотношений
2 СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА
2.1 Понятие и общая характеристика процессуальных форм реализации норм
водного права
2.2 Водный процесс в механизме реализации норм водного права в
условиях рыночных отношений
2.3 Классификация процессуальных форм реализации норм водного права
3 ПРАВОПРИМЕНИЕ КАК ОСОБАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА
3.1 Роль государства в реализации норм водного права в современных
условиях
3.2 Принципы правоприменительной деятельности государственных органов в
области регулирования водных отношений
3.3 Значение административных процедур в реализации норм водного права
3.4 Использование экономических методов в реализации норм водного
права
3.5 Значение судебной практики в реализации норм водного права
4 МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ВОДНОЙ ПОЛИТИКИ И
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
4.1 Сравнительный анализ водного законодательства Республики Казахстан
и иных стран СНГ
4.2 Роль и значение международного сотрудничества в реализации водно-
правовых норм и требований
4.3 Проблемы совершенствования водного законодательства Республики
Казахстан в условиях глобализации и интеграции
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. Диссертация посвящена исследованию научных
теоретических проблем механизма реализации норм водного права Республики
Казахстан. В работе раскрыты понятие и составные элементы механизма
реализации норм водного права; проанализированы проблемы определения
объекта водных правоотношений, выявлены особенности правового положения
субъектов данных правоотношений; представлены особенности водного процесса
в условиях рыночных отношений; исследованы вопросы правоприменения как
особой формы реализации норм водного права; изложены проблемы
международного сотрудничества в механизме реализации водной политики.
В результате исследования сформулированы теоретические положения
и предложения по совершенствованию действующего водного законодательства в
условиях глобализации и интеграции.
Актуальность темы исследования. Воды (водные объекты, водные ресурсы)
вместе с другими природными ресурсами составляют материальную основу
суверенитета Республики Казахстан. От того, как они будут использованы в
значительной мере, зависят материальное благополучие народа, состояние
страны. Однако в результате не рационального отношения к природным
ресурсам, в настоящее время водная проблема стала одной из самых важных и
сложных научно-технических проблем. Ее негативные социально-экономические
последствия, связанные с нарастающим дефицитом водных ресурсов, все более
остро проявляется во многих регионах республики.
Это обстоятельство требует кардинального изменения на всех уровнях
рационального отношения к воде, четкой регламентации отношений по
использованию и охране вод, разработки теоретических проблем правового
регулирования всех сторон жизни водного хозяйства.
Поскольку право обладает свойством закреплять сложившиеся общественные
отношения и устанавливать рамки поведения участников этих отношений, по
существу, любой аспект проблемы рационального использования и охраны вод
отражается в правовых нормах, соответствующих требованиям, предъявляемых к
охране вод. С этой точки зрения, правовые нормы являются одним из
действующих методов по реализации технических, экономических и других мер,
направленных на рациональное использование и охрану вод.
К сожалению, до настоящего времени водное законодательство слабо влияло
на состояние водных объектов и хозяйственные результаты, полученные при их
эксплуатации. Закон не предусматривает реальных и достаточно конкретных
правовых последствий, когда те или иные лица допускали только лишь
потребительское отношение к водным ресурсам.
Водное законодательство в большинстве случаев ограничивалось тем, что в
общей форме требовало соблюдений тех или иных правил в использовании
водных объектов, водохозяйственных и гидротехнических сооружений. Но сами
эти правила не подкреплялись необходимыми правовыми средствами, которые
сделало бы их выполнение обязательными.
Устранение этих и других недостатков отражено в Водном кодексе
Республики Казахстан, принятому в 2003 г.
Конечно, Водный кодекс не решает все проблемы регулирования водных
отношений, обеспечения рационального использования и охраны вод. Вследствие
этого, предстоит разработать целый пакет нормативных актов, направленных на
конкретизацию и развитие норм Водного кодекса Республики Казахстан. Поэтому
дальнейшее изучение вопросов развития и совершенствования водного
законодательства, в частности проблемы механизма реализации норм водного
права, имеют важное значение.
Казахстан относится к числу наименее водообеспеченных стран по объему
речного стока. Острота ситуации обусловлена ограниченностью располагаемых
водных ресурсов, неравномерностью распределения их по территории,
значительной изменчивостью во времени, высокой степенью загрязнения.
Поверхностные водные ресурсы рек в средний по водности год составляют 100,5
куб. км, но, несмотря на наличие водных запасов возможны к использованию
только 46 куб. км.
Основные водные артерии Казахстана продолжают загрязняться
трансграничными потоками. Воды рек Иртыш, Сырдарья, Или, Шу, Талас и
других, формирующиеся на сопредельных территориях, поступают в нашу
республику уже загрязненными. Основными загрязненными реками остаются
Сырдарья, Иртыш. В бассейн реки Иртыш ежегодно сбрасывается около 120 млн.
куб. м "загрязненных" сточных вод.
Особо важными экологическими проблемами водных ресурсов являются
сохранение биоразнообразия Каспийского моря и Или-Балхашского бассейна [1].
В результате перехода Республики Казахстан к рыночным отношениям,
введения института частной собственности на землю и появления
негосударственных хозяйствующих субъектов возникла необходимость в создании
новых правовых норм для урегулирования отношений водопользования.
Правоприменительная практика показала несоответствие норм водного
законодательства современным требованиям, недостаточное освещение в нормах
права рыночных (экономических) механизмов и рычагов права водопользования.
В последние годы из-за отсутствия средств и неплатежей водопотребителей
не проводятся ремонтно-восстановительные работы гидротехнических сооружений
в требуемом объеме, вследствие чего техническое состояние сооружений в
целом по республике продолжает ухудшаться. Следует отметить, что на
реконструкцию и проведение капитального ремонта водохранилищ, гидроузлов и
плотин средств из республиканского бюджета не выделяется вообще.
С каждым годом в республике все более ухудшается обстановка с
обеспечением населения доброкачественной питьевой водой. В соответствии с
Указом Президента Республики Казахстан от 18 мая 1998 года №3956 О
первоочередных мерах по улучшению состояния здоровья граждан Республики
Казахстан и Планом мероприятий по реализации программы действий
Правительства Республики Казахстан, утвержденным постановлением
Правительства Республики Казахстан от 7 марта 2000 года №307[2, С. 243].
Разработана и утверждена Отраслевая Программа Республики Казахстан от 23
января 2002 года Питьевые воды на 2002-2010 годы [3, С.27], которая
рассчитана до 2010 года и для ее реализации необходимо 115 млрд. тенге.
Возрастают темпы потребления пресной воды, что ведет к истощению водных
ресурсов. Для примера можно привести такие данные: на все нужды в сутки
один человек затрачивает в среднем 150-200 л воды; столичный житель 200-300
л. Статистика утверждает: в мире на производство одного литра молока
затрачивается 200 литров воды, килограмма зерна-1000 литров и предупреждает
о том, что вода будет дороже нефти. Некоторые страны вообще лишены пресной
воды и пользуются привозной.
Практически каждый пятый житель планеты лишен доступа к чистой питьевой
воде [4, С.26].
Ряд независимых экспертов, ученых, экологов считают, что если отношение
человечества к окружающей среде не изменится, а мировая экономика будет
продолжать развиваться по той же бесконтрольной модели потребления, то
через тридцать лет более половины населения планеты будет проживать в
регионах, имеющих наибольшие проблемы с водными ресурсами. При таком
сценарии событий не исключены и военные конфликты между государствами,
поскольку чистая пресная вода станет самым дефицитным ресурсом, и будет
цениться не меньше, чем сегодня, например, нефть. Тем более, согласно
данным исследования, проведенного консалтинговой фирмой Хельмута Кайзера, к
2010 году потребность в питьевой воде в мире возрастет, по меньшей мере, в
3 раза по сравнению с настоящим временем. Видимо, причиной здесь будет не
только увеличение численности населения, но и повышение уровня
благосостояния многих регионов.
Для развития Указа Президента Республики Казахстан от 17 февраля 2000
года №344 "О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана
до 2030 года" [5, С.56] постановлением Правительства Республики Казахстан
от 21 января 2002 года №71 одобрена "Концепция развития водного сектора
экономики и водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010
года"[6].
В послании Президента народу Казахстана Н.А. Назарбаев особо
подчеркнул: Пора, наконец, навести порядок и в водных отношениях, где
также царит организационно-правовая неразбериха. Нужно последовательно
решать перезревшую проблему реконструкции гидромелиоративных сооружений
[7].
Проблема водообеспечения и совместного использования трансграничных
водных ресурсов является одним из основных конфликтных узлов, создающих
реальную угрозу региональной безопасности государств Центральной Азии.
Водопользование в регионе и возможности его контролировать превращается в
мощнейший механизм экономического и политического давления со стороны
некоторых государств Центрально-азиатского региона. Центральная Азия
катастрофически зависима от дефицита водных ресурсов и сильнейшим образом
подвержена влиянию его негативных последствий.
Таким образом, совместное использование водных ресурсов имеет не только
определяющее экономическое, экологическое, но и огромное политическое и
международное значение, что предопределено ролью водных ресурсов в
экономике стран Центрально-азиатского региона [8, С.56].
На наш взгляд, современная концепция водопользования предполагает не
только регулирование потребности в воде и ее качества, но и сохранения
природных экосистем.
Развитие рыночной экономики, глубокие преобразования в социальной
сфере, изменение общественного отношения к экологической ситуации, а также
мировой опыт водных отношений, вызывают необходимость совершенствования
водного законодательства нашей республики.
Существенное обострение проблем в сфере водных ресурсов выдвигает перед
властными структурами настоятельную необходимость разработки комплекса
правовых мер для совершенствования политико-правовой и институциональной
основы управления водными ресурсами. Масштабный и комплексный характер
воздействия водных ресурсов на все, без исключения, сферы жизнедеятельности
определяет поиск наиболее оптимальной модели управления водными ресурсами,
базирующейся на всесторонне разработанном и действенном законодательстве и
принятых нормах международного права.
Современное состояние водных ресурсов Казахстана требует
безотлагательного решения целого ряда проблем, среди которых являются
актуальными проблемы качества воды, состояния гидротехнических сооружений,
своевременного и достаточного финансирования водных проектов. Наличие и
усугубление проблем в сфере водных ресурсов, будет оказывать
непосредственное воздействие на состояние системы национальной безопасности
в целом и отдельных ее подсистем, в частности.
Ухудшение параметров состояния водных ресурсов в значительной мере
воздействует на социально-экономическую сферу, вызывая снижение
продуктивности сельского хозяйства, деградацию плодородных земель,
безработицу, региональные различия в уровне жизни, усиление миграционных
процессов из экологически неблагополучных регионов.
Снижение количества и ухудшение качества водных ресурсов влечёт целый
ряд негативных последствий, ухудшает состояние окружающей среды, качество
жизни не только на государственном, но и на региональном и международном
уровнях, в силу глобального характера происходящих изменений в окружающей
среде и возможной опасности утраты естественного баланса экосистем.
Проблемы водных ресурсов могут выступать одновременно в качестве причин
и в качестве следствий социально-политической нестабильности и
межгосударственных противоречий и конфликтов. Водный дисбаланс
сопровождается изменением качественного и количественного состава населения
и способен самым существенным образом отразиться на производительных силах
стран Центральной Азии, а также привести к серьезным последствиям
экологического и социально-политического характера [9, 163 с.].
Усиливающиеся угрозы и риски в сфере трансграничных водных ресурсов
связаны со сложившимся уровнем экономического сотрудничества государств,
ограниченностью водных ресурсов, усилением демографического прироста
населения и, соответственно, обострением межгосударственной конкуренции в
использовании природных ресурсов.
Существующие межгосударственные соглашения стран Центрально-Азиатского
региона в области совместного использования водных ресурсов мало эффективны
в силу различных подходов к пониманию сложившейся ситуации и
несогласованности нормативно-правовой базы. В силу этого, водные ресурсы в
регионе и возможности контролировать их распределение в одностороннем
порядке, выступают в качестве средства воздействия со стороны некоторых
государств Центрально-Азиатского региона.
В то же время, выработка общей для всех стран Центральной Азии
методологии обеспечения равноправного и эффективного водопользования могли
бы стать консолидирующим фактором в региональном интеграционном процессе.
Осознание реальности и масштабов возможной экологической катастрофы
должны стать побудительной основой для совместных проектов стран региона по
охране и рациональному использованию водных ресурсов. Факторами,
способствующими достижению этой цели, являются международный исторический
опыт разрешения спорных вопросов, наличие успешно апробированных
стандартов и международно-правовых норм, обеспечивающих устойчивое и
рациональное водопользование, а также создание в регионе развитой системы
межгосударственных соглашений, инициирование совместных масштабных
экономических проектов с привлечением иностранных инвестиций.
Для решения задачи рационального использования и эффективной охраны
водных ресурсов сокращения дефицита воды и повышения уровня водоснабжения в
республике разработан ряд документов стратегического характера, основанных
на принципах гуманистической направленности, нравственности и
демократизма – Концепция экологической безопасности, Программа
использования и охраны водных ресурсов Республики Казахстан на период до
2015 г. [10].
Кроме этого, принята Концепция развития водного сектора экономики и
водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 г. [11], в
контексте, которой реализованы различные международные проекты,
направленные на разработку и апробацию новых принципов управления водными
ресурсами. По результатам этих проектов в настоящее время разрабатывается
общегосударственная схема комплексного использования и охраны водных
ресурсов Казахстана и другие документы, определяющие водную политику
государства. На 2002-2010 гг. была принята отраслевая программа Питьевые
воды, предусматривающая, в частности, разработку Генеральной схемы
водообеспечения республики, схем комплексного использования и охраны вод по
бассейнам рек страны.
Стратегическое значение проблемы водных ресурсов выходит за границы
отдельного государства и региона, что, в свою очередь, обуславливает
необходимость всемерного развития международного сотрудничества и,
соответственно, решения спорных вопросов совместного водопользования на
основе норм международного права. Присоединение Казахстана к Конвенции по
охране трансграничных водотоков и международных озер стало основой для
переговоров с соседними государствами в сфере совместного использования и
охраны водных ресурсов. Проведена значительная работа по урегулированию
совместного использования и охраны трансграничных водных ресурсов с
Россией. Продолжается работа по урегулированию водных отношений с Китаем.
Заложена основа Межправительственного соглашения об использовании водно-
энергетических ресурсов Нарын-Сырдарьинского каскада водохранилищ.
Казахстан принимает активное участие в деятельности Межгосударственного
экологического Совета СНГ, в рамках которого разрабатываются общие системы
мониторинга окружающей среды, экологической экспертизы, экологического
образования, а также ведется разработка Конвенции экологической
безопасности СНГ [12, С.14-25].
Республика Казахстан принимает участие в разработке Рамочной Конвенции
по охране Каспийского моря и Экологической стратегии новых независимых
государств. Казахстан является активным участником регионального
сотрудничества в области охраны окружающей среды и развития, в рамках
Международного Фонда спасения Арала и его рабочих органов -
Межгосударственной Комиссии водохозяйственной координации и
Межгосударственной Комиссии по устойчивому развитию. Республика участвует в
разработке Центрально-Азиатского регионального Плана действий по охране
окружающей среды.
В целях более действенного использования водно-энергетических ресурсов
региона необходима совместная для всех стран региона стратегия. В
реализации общей водно-энергетической политики стран Центральной Азии
большие надежды связываются с Межгосударственным водно-энергетическим
консорциумом, основной задачей которого является рациональное использование
водных ресурсов региона и определение принципов эксплуатации
межгосударственных водных объектов, расположенных на территории
сопредельных государств. Успешное осуществление данного проекта в
значительной мере будет способствовать эффективному взаимодействию
государств Центральной Азии в вопросах справедливого водного
сотрудничества, выработке наиболее оптимальной модели системы управления
водными ресурсами в Центрально-азиатском регионе.
Решение проблем в области водных ресурсов требует безотлагательных и
масштабных действий, разработки среднесрочных и долгосрочных программ
стратегического, тактического и оперативного характера.
Оценка воздействия качества окружающей среды, в частности, водных
проблем на состояние национальной безопасности определяют необходимость
комплексного и скоординированного исследования этих проблем на основе
системного анализа, позволяющего с наиболее высокой степенью достоверности
определить систему количественных и качественных показателей,
характеризующих жизненно важные интересы личности, общества и государства в
обозначенной сфере.
Сотрудничество в области использования трансграничных рек является
одним из ключевых факторов успеха региональной интеграции. Основными
инструментами усиления динамизма интеграционных процессов должны стать
соблюдение норм международного права, совершенствование правовой основы
регионального сотрудничества, в частности, выработка межгосударственного
соглашения об использовании и распределении воды среди стран Центральной
Азии, России и Китая, а также совместные водно-экономические проекты с
привлечением инвестиций всех заинтересованных сторон[13, С.184-185].
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью обстоятельного
анализа, относящихся к ней нормативно-правовых актов, в том числе, Водного
кодекса Республики Казахстан, научных и практических материалов для решения
совокупности теоретических, методологических и прикладных проблем,
обоснования системного правового упорядочения водных правоотношений.
Пробелы в водном законодательстве, издержки в механизме реализации норм
водного права, отсутствие новых комплексных научных разработок по данной
проблематике обусловили выбор темы докторского исследования, предопределили
цель, задачи, структуру и содержание работы.
Состояние разработанности темы. Формирование, функционирование и
развитие водных правоотношений происходит в условиях отсутствия
унифицированных подходов к организации их управления. Это диктует о
необходимости развития правовых механизмов для обеспечения эффективного
развития данной отрасли.
Анализ юридической литературы по проблематике диссертации показал, что
научных публикаций по вопросам механизма реализации норм водного права
Республики Казахстан ограничены и не в полном объёме могут дать оценку для
формирования системно-целостного представления о предмете исследования.
Надо отметить, что за последние несколько десятилетий институты водного
права были объектами пристального внимания со стороны ученых: объекты
водных отношений; права пользования водными объектами; права собственности
и государственное регулирование в области использования и охраны водного
фонда.
В Казахстане одним из первых изучением и разработкой проблем водного
права занимался К.А. Шайбеков. В своих работах он обосновал наличие
самостоятельных принципов водного законодательства, одним из которых
является исключительность характера права государственной собственности на
воды [14].
Большой вклад в исследование теории водного права внес С.Б. Байсалов. В
своей фундаментальной монографии "Водное право Казахской ССР" [15], он
дает анализ водно-правовых категорий и понятий, авторское определение
понятию и отдельным институтам водного права, показывает его место в
системе советского права. Большое место в работе уделяется характеристике
водных правонарушений и ответственности за них.
Тесное переплетение водных, земельных и экологических правоотношений
показано в работах А.Е. Бектурганова Г.Е. Быстрова, А.Е. Еренова; механизмы
реализации водного и земельного права взаимодействуют и воздействуют в
работах Б.Ж. Абдраимова и А. Хаджиева.
В монографии Н.Б. Мухитдинова, А.Ж. Тукеева "Право собственности на
воды Республики Казахстан в период перехода к рынку" 1995 года [16]
исследовались проблемы института права собственности на воды в Республике
Казахстан характерные именно в условиях получения независимости и перехода
к рыночным отношениям. Комплексно рассматриваются особенности отношений
собственности на воды, раскрывается содержание и характерные черты права
собственности на воды, определяются объект и субъект. Но за прошедшие годы
активной законотворческой деятельности и появления новых форм и методов
водопользования возникла необходимость более детального изучения отношений
использования водных ресурсов, исследования основания возникновения и
прекращения права водопользования, рассмотрения вопросов наиболее
действенных экономических рычагов по урегулированию отношений использования
вод.
В работе Н.Б. Мухитдинова, К.Ж. Куандыкова "Право сельскохозяйственного
водопользования" 1998 года [17] исследуются теоретические проблемы права
сельскохозяйственного водопользования Республики Казахстан. Особое внимание
уделено вопросам государственного управления водными ресурсами, основным
принципам, объектам и субъектам права сельскохозяйственного
водопользования. Здесь речь идет лишь об одном виде права водопользования -
использования водных ресурсов в сельском хозяйстве. Однако, известно, что
водные ресурсы используются и в других отраслях экономики для различных
целей, при этом и приоритетным является использование вод для питьевых и
бытовых нужд населения.
Обращают на себя внимание работы Ж.Т. Холмуминова Эколого-правовые
проблемы использования и охраны орошаемых земель в Республике Узбекистан,
Перспективы развития и совершенствования водного законодательства
Республики Узбекистан [18] И.А. Черкашиной Право водопользования
межхозяйственных сельскохозяйственных предприятий в современных условиях
[19], Л.П. Эшанкуловой Право сельскохозяйственного водопользования граждан
Республики Казахстан [20]; А.А. Мукашевой, по праву водопользования в
Республике Казахстан в условиях рыночных отношений[21]; К. Досымбет по
правовому режиму земель водного фонда Республики Казахстан в условиях
рынка[22]; Г.К. Копбасаровой в сфере правового регулирования
трансграничных экологических загрязнений в Республике Казахстан[23]; Ю.А.
Гавриловой в сфере правового регулирования охраны и использования
трансграничных природных объектов[24].
Ряд ценных идей и предложений по совершенствованию водного
законодательства высказан О.С. Колбасовым [25]. Его работы по водному праву
были положительно встречены юридической общественностью.
Специальную работу вопросам развития водного законодательства посвятил
Л.И. Дембо. Его книга была издана в 1948 году, и многие содержащиеся в ней
теоретические выводы не потеряли своей актуальности до настоящего времени
[26].
Отмечая вклад вышеуказанных разработок в области водно-правовой науки,
можно констатировать отсутствие до сих пор комплексной работы, посвященной
проблемам механизма реализации норм водного права.
Многие концептуальные проблемы современной водно-правовой науки
не получили достаточного теоретического осмысления и практического решения.
В этой связи актуальность проведенного исследования, как с позиций теории,
так и исходя из потребностей практического применения, очевидна.
Объект исследования. Объектом исследования является совокупность
общественных отношений, связанных с формированием и развитием механизма
реализации норм водного права в условиях рыночных отношений.
Предметом исследования являются научные труды и разработки по вопросам
теории государства и права, отдельные теоретические исследования в области
экологического, водного, гражданского, земельного, уголовного и
административного права, а также нормативные правовые акты национального и
международного масштаба, касающиеся проблем механизма реализации норм
водного права и практики его действия.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании
теоретических проблем механизма реализации норм водного права, обосновании
и разработке концептуальных основ, теоретических положений, выводов,
практических предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего
законодательства в данной сфере и практики его применения. В диссертации
ставятся задачи, обусловленные целью исследования. Указанная цель
предопределила следующие основные задачи исследования:
• понятие, структуру, улучшающие связи элементов механизма реализации;
• связь и соотношение понятий водных и водно-процессуальных отношений;
• особенности процессуальных форм реализации норм водного права;
основные;
• стадии водного процесса, их цель, задачи, а также права и обязанности
субъектов – содержание водно-процессуальных правоотношений;
• основные организационно-правовые принципы механизма регулирования;
• особенности механизма реализации (организационные, институциональные,
правовые и др.);
• раскрытие функциональных характеристик основных элементов
(компонентов) механизма регулирования;
• место и функциональное назначение водно-процессуального права в
механизме реализации;
• основные цели и задачи действия механизма реализации;
• соотношение публичного и частного методов регулирования в обеспечении
эффективности действия механизма реализации норм водного права;
• выявление сущности объектов водно-процессуальных правоотношений и
особенностей правового положения их субъектов;
• анализ правовой природы водного процесса и его содержания в условиях
рыночных отношений;
• особенности процессуальной реализации государственного регулирования
водных отношений;
• концептуальный анализ системы принципов правоприменительной
деятельности государственных органов в области регулирования водных
отношений;
• изучение состояния правового обеспечения экономических инструментов в
регулировании водных отношений;
• изучение правовых основ международного водного сотрудничества,
определение его значения в регулировании водных отношений;
• сравнительный анализ осуществления водного процесса в зарубежных
странах и в Республике Казахстан;
• необходимость укрепления стратегии национальной политики
водообеспечения в ходе устойчивого развития Республики Казахстан путем
совершенствования нормативно-правового обеспечения экологической
безопасности.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования проводилось
непосредственное изучение материалов практики; сравнительный анализ
(правовых категорий, концепций, идей); получение, сопоставление и
систематизация новых научных выводов. При этом использовались методы
историко-правового, логико-юридического, структурно-функционального,
сравнительно-правового анализа.
Теоретическая основа исследования. Научно-теоретическую основу
настоящего диссертационного исследования составили работы видных ученых-
правоведов, специалистов в области экологического, аграрного, земельного и
других отраслей права, таких как: Б.Ж. Абдраимов, А.Т. Ащеулов, Д.Л.
Байдельдинов, С.Б. Байсалов, А.Е. Бектурганов, А.Е. Еренов, Е. Идрисов,
Ж.Х. Косанов, Н.Б. Мухитдинов, А.С. Стамкулов, А.Х. Хаджиев, Ж.Т.
Холмуминов, К.А. Шайбеков, и другие.
Вышеназванными проблемами занимались такие известные ученые юристы
стран Содружества независимых государств, как Ю.П. Беличенко, Г.Е. Быстров,
С.Б. Боголюбов, И.Е Бекиев, М.М. Бринчук, В.И. Волков, М.Ю. Галятина, О.И.
Дубовик, Б.В. Ерофеев, И.Ж. Жалилов, И.А. Иконицкая, У. Илебаев, М.П.
Ишимов, О.С Колбасов, О.И. Крассов, Е.Н. Колотинсая, И.И. Краснов, И.Д.
Лаптев, Л.Н. Мороз, М.В. Махрова, В.В. Петров, Н.К. Скрипникова, Н.А.
Сыроедова, A.M. Турубинер, В.В. Устюкова, Л.П. Фомина, И.А. Черкашина, А.С.
Шестерюк, Л.П. Эшанкулов, В.Н. Яковлев и другие.
Ими внесен значительный вклад в разработку общетеоретических и
практических вопросов правовой охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов, в том числе охраны и рационального использования водных
ресурсов.
Вклад в разработку проблем использования природных ресурсов внесли
также А.П. Асылбеков, М.А. Аленов, И.Г. Архипов. С.Б. Бекишева, Н.С.
Баимбетов, Ю.А. Гаврилова, Е.Ш. Дусипов, Е. Жарылкасын, Л.К. Еркинбаева,
Г.К. Копбасарова, К.Ж. Куандыков, С.Т. Культелеев, А.А. Мукашева, Л.Р.
Насырова, Е.Л. Нечаева, К.Х. Рахимбердин, А.Ж. Тукеев, С.Ж. Шалтакбаев и
другие.
В работе при осмыслении общих закономерностей или раскрытии отдельных
вопросов водно – правовой сферы учитывались научные труды: С.С. Алексеева,
Г.В. Атаманчука, Я.А. Аубакирова, А.Н. Агыбаева, А.Т. Ащеулова, М.Т.
Баймаханова, А.Е., Лунева, С.З. Зиманова, Г.А. Калиева, К.А. Мами,
Б.С.Оспанова, С.Н. Сабикенов, С.С. Сартаева, Г.С. Сапаргалиева, Н.А.
Шайкенова, Р.О. Халфина, Б.Х. Толеубековой и др.
Также при анализе имущественных аспектов водных отношений учитывались
труды: И.А. Амирхановой, Ю.Г. Басина, А.Г. Диденко, К.М. Илясовой, М.К.
Сулейменова, Е.А. Суханова, Б.В. Покровского и др.
В диссертации использованы также работы ученых в области охраны
природы, философии, политологии, экономики, географии: А.Вернадского, Э.В.
Гирусова, Н.Н. Моисеева, В.А. Ковды, М.Я, Лемешова, В.Р. Легасова, Ю.Одум,
Н.Ф. Реймерса, В.Г. Раскина, Т.С. Хочатурова, А.В. Яблокова, Антуан
Д.Вештера, Томас У. Хойа и другие.
Нормативную основу диссертационного исследования составляет Конституция
Республики Казахстан, водное законодательство, нормы других отраслей права,
международные договоры и соглашения, задействованные в регулировании
современных водных отношений.
Научная новизна. Диссертация является первым монографическим
исследованием теоретических проблем механизма реализации норм водного права
и практики водных правоотношений в условиях государственной независимости и
рыночных преобразований по вопросам устойчивого водообеспечения. На основе
критического анализа различных взглядов, автор предлагает и обосновывает
свое видение теоретических и практических вопросов исследуемой
проблематики.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
- определены составные элементы механизма реализации норм водного
права, их функциональное назначение, взаимодействие организационных
компонентов механизма реализации;
- изучено содержание водно-процессуальных правоотношений, показаны
особенности их объектов и субъектов в условиях рыночных преобразований;
- определено понятие и выявлена сущность водного процесса;
- предложена авторская классификация процессуальных форм реализации
норм водного права;
- раскрыты цель, задачи и содержание государственного регулирования
водных отношений в условиях рынка, предложены пути совершенствования
экономико-правовых инструментов воздействия на них;
- определены формы международного водного сотрудничества в условиях
глобализации и интеграции;
- сформулированы теоретические выводы с одновременным обоснованием
конкретных предложений совершенствования действующего законодательства по
вопросам охраны водных ресурсов устойчивого водообеспечения.
Положения, выносимые на защиту:
1. Водно-правовая норма выступает основой всего правового механизма
регyлиpoвания водных отношений. Посредством системной совокупности
отдельных водно-правовых норм создается нормативная основа юридического
механизма упорядочения рассматриваемого круга общественных отношений.
Водно-правовые нормы представляют собой установленные и
санкционированные государством и обеспеченные силой государственного
принуждения общеобязательные правила поведения субъектов водных отношений и
характеризуются целым рядом особенностей. Во-первых, водно-правовая норма
- мера возможного и должного поведения, определяющая пределы свободы и
действий субъектов водных правоотношений. Во-вторых, водно-правовая норма -
правило поведения, установленное в отношении неопределенного круга лиц. В-
третьих, водно-правовая норма определяет отношение государства к
неправомерному поведению субъектов водных правоотношений. В–четвертых,
водно-правовая норма прямо закреплена в действующем водном
законодательстве.
2. Водно-правовые нормы подлежат классификации различным основаниям. По
кругу субъектов, на которых распространяются действие водно-правовой нормы,
они делятся на общие и специальные. Общие нормы распространяются на всех, а
специальные на конкретный круг субъектов.
Классификация водно-правовых норм обеспечивает более глубокое уяснение
их сущности и назначения, способствует правильному применению на практике.
Смысл, содержание и значение водно-правовых норм наиболее наглядно
уясняются при анализе их действия, применении их к конкретным общественным
отношениям.
Водно-правовые нормы также могут подлежать классификации по сфере
применения нормативно-правовых актов.
Законодательство по рациональному использованию и охране водных
ресурсов включает нормативно-правовые акты по следующим направлениям:
Регулирование режима использования и охраны водных путей.
Водные пути.
Водохранилища, плотины, каналы, шлюзы, дамбы.
Государственный, учет вод, государственный водный кадастр.
Международное сотрудничество в области использования и
охраны вод.
Общие вопросы охраны водных объектов и водных ресурсов.
7. Охрана водных объектов.
8. Плата за пользование водными объектами.
9. Пользование водными объектами, виды пользования.
10. Управление и контроль в области использования, охраны водных
ресурсов.
3. Водные правоотношения – это урегулированные нормами водного права
отношения в области использования и охраны всех водных объектов (водный
фонд).
Водные правоотношения сложны по своему содержанию и не однородны.
Участниками могут быть водопользователи, органы государственного
управления, и другие лица и их правовое положение и объекты водных
правоотношений могут быть различными. Для того чтобы различать их в этих
сложных правоотношениях, необходим системный подход к изучению этих
правовых явлений.
Водное правоотношение, возникает в результате приведения в действие
механизма водно-правового peгyлиpoвания. Любое лицо, вступая в водные
правоотношения, реализует свое право с выполнением о6язанностей, для чего
ему необходимо и знaтъ свое правовое положение или статус, то есть найти
"свое место" в нормах законодательства (лицо может быть водопользователем,
представителем центрального или местного исполнительного органа, контроля),
в зависимости от его содержания, субъектного состава, оснований и
направленности возникшего правоотношения может вступить не весь процесс,
его отдельные части, отдельные объекты, их части, либо право на них.
4. Объектом водных правоотношений может быть не весь водный объект
целиком, а его часть. Это, разумеется, не относится к праву собственности,
потому что предметом права собственности является водный объект в целом. Но
в действительности именно в практике, в пользование может предоставляться и
часть водного объекта. В этих случаях государство как исключительный
собственник водного объекта может на основе договоров передать отдельные
его части разным пользователям.
В качестве субъектов водных правоотношений выступают
государство, физические и юридические лица. От имени государства действуют
его уполномоченные органы государственной власти.
Содержание водных правоотношений – это права и обязанности
субъектов отношений, предрешающие их законное поведение. Злоупотребление
правами, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей влечет
юридическую ответственность. Содержание водных правоотношений, в частности,
выражается в праве собственности и праве пользования водными объектами.
5. Водный процесс – деятельность по рассмотрению, утверждению, исполнению,
уточнению, корректировке, введению водного учёта и кадастра, мониторинга,
государственному водному контролю, а также по планированию и использованию
в области охраны водного фонда, регламентированная водным законодательством
Республики Казахстан.
В водном праве управление в области использования и охраны водного
фонда является самостоятельной функцией государственного управления.
Государственное управление в области использования и охраны
водным фондом является одним из институтов водного права. Его цели и задачи
совпадают с целями и задачами водного законодательства, главное из них
обеспечение рационального использования и охрана водного фонда.
Структура водного процесса предусматривает следующие производства
(процедуры):
1) правоприменительные водно-правовые процедуры;
2) организационные водно-правовые процедуры.
Каждая структура водного процесса по юридической значимости может
быть самостоятельным элементом рассматриваемого института водного процесса.
Водный процесс является не только частью государственного управления
в области использования и охраны водным фондом, но и необходимым его
элементом.
Таким образом, водно-правовой процесс - институт водного права,
определяющий процедуру реализации его материальных норм. Он не только и не
столько определяет процедуру, его цель, функциональное предназначение –
реализация материальных норм водного права.
6. Классификация процессуальных форм водного права, регулирующих
деятельность государственных органов по управлению водным фондом, в
зависимости от характера и содержания конкретных разновидностей указанной
деятельности, выглядит следующим образом:
процедуры ведения государственного водного кадастра;
процедуры осуществления государственного контроля в области использования и
охраны водного фонда;
процедуры государственного учета использования вод;
процедуры осуществления государственного мониторинга водных объектов.
Следовательно, процессуальная форма формирует и систематизирует
основные элементы содержания водно-правовых норм, которые объединяют
материально-правовые и процедурно-процессуальные нормы водного права.
Спецификой водно-правового регулирования является унифицирование
материальных и процессуальных предписаний норм водного законодательства.
7. Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере
определяется состоянием контроля и нормирования использования природных
ресурсов. Не последнюю роль в системе управления отводят
неправительственным организациям. В сложившейся ситуации успешная и
эффективная работа неправительственных организаций зависит, прежде всего,
от создания экономической и правовой основы функционирования поселковых
водных комитетов. Кроме того, как показывает опыт, при организации
общинного управления водными ресурсами необходимо обратить внимание на
следующие аспекты:
А. Социальные аспекты - усиление организации гражданского общества
на поселковом уровне:
организация неправительственных организаций и Общинных групп для решения
существующих проблем и использования потенциала общества;
усиление роли населения в обществе и в управлении водными ресурсами,
важность осознания этой роли;
признание важности социальной поддержки в отношении увеличения численности
населения.
Б. Институциональные аспекты - осуществление децентрализации управления
водными ресурсами до поселкового уровня:
необходимо четкое распределение обязанностей и задач между министерствами,
отвечающими за водные ресурсы, техническими агентствами, местными
исполнительными органами и сообществами, организованными в водные комитеты;
создание поселковых водных комитетов с определением целей, деятельности,
разработкой устава и юридической регистрацией;
обеспечение необходимого наращивания их технического потенциала;
• разработка механизма предотвращения конфликтов в регионе, на уровне
бассейна и на поселковом уровне; использование традиционных и новых форм
разрешения конфликтов, таких, как поселковые круглые столы, советы
аксакалов;
В. Экономические аспекты: как добиться, чтобы пользователи платили за
воду:
справедливая цена на воду: анализ существующей ситуации и установление
новой структуры платы за воду;
необходимость участия водопользователей в принятии
решений;
разнообразие права собственности на системы водоснабжения;
Г. Роль внешних организаций:
развитие человеческого фактора для создания проектов и управления ими, а
также содержание и развитие водных систем, постепенное вовлечение общины в
данный процесс и воспитание доверия.
8. Правоприменительная деятельность в области регулирования водных
отношений базируется на следующих принципах:
1) сбалансированного использования водных ресурсов в Республике
Казахстан;
2) рационального использования водных ресурсов;
3) разграничения властных функций и полномочий в системе государственных
органов по управлению, охране и использованию водных ресурсов;
4) государственного поощрения и стимулирования водопользователей;
5) прямого государственного регулирования в случаях возникновения
опасности причинения экологического вреда водным ресурсам;
6) международного сотрудничества Республики Казахстан в области
использования и охраны трансграничных водотоков;
7) безусловного соблюдения международных соглашений, конвенций,
заключенных и ратифицированных Республикой Казахстан в сфере управления,
охраны и использования водных ресурсов;
8) обеспечения экологической безопасности при использовании и охране
водных ресурсов;
9) системного и экологического подхода при регулировании водных
отношений;
10) сочетания экологических и экономических методов государственного
управления и регулирования общественных отношений в сфере управления,
охраны и использования водных ресурсов.
Данные принципы раскрываются в полной мере в функциях и
полномочиях уполномоченных государственных органов. На них должна
основываться деятельность всех субъектов водных правоотношений.
9. Управленческий процесс осуществляется в рамках установленных
административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле
слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления
органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него
полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная
процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых
действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых
необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо
индивидуального характера.
Применительно к водным правоотношениям административные процедуры
можно подразделить на следующие виды:
- процедура выдачи и аннулирования разрешений на специальное
водопользование, которая включает в себя ознакомление с заявлением,
проверки соответствия и полноты, представленных материалов требованиям
законодательства, проверка расчетов водопотребления и водоотведения,
проверка выполнения условий водопользования, водоохранных мероприятий,
расчетов водопотребления и продления разрешений на специальное
водопользование;
- процедура выдачи лицензий на забор и использование поверхностных вод,
которое включает в себя ознакомление с заявлением, проверка комплектности
представленных материалов, проверка расчетов водопотребления и
водоотведения, оформление лицензий на специальное водопользование;
- процедура рассмотрения документов представленных на согласование
проектов строительства и реконструкции предприятий, влияющих на состояние
вод; проектов водоохранных зон и полос; материалов о проведении
дноуглубительных работ; правил эксплуатации водохранилищ на малых реках, а
также предложений о предоставлении водных объектов в обособленное
пользование и согласование условий водопользования с выездом на место;
- процедура установления лимитов водопотребления – согласование лимитов
водопользователям и водопотребителям; распределение лимитов по отраслям
экономики в разрезе административных территорий;
- процедура ведения делопроизводства и архива.
- прочие процедуры:
1) утверждение проектов водохозяйственных устройств и разработок;
2) планов рационального использования водных ресурсов;
3) водных бассейнов;
4) водный кадастр, реестр водных объектов;
5) паспорт водохозяйственных объектов.
10. Одним из способов, направленных на повышение эффективности
использования водных ресурсов и их охраны, является совершенствование
механизма платного водопользования (или принципов и системы платежей),
создающего предпосылки по воспроизводству этих ресурсов на надежной
экономической базе. Отсутствие разработанных экономических механизмов, в
том числе оптимальных расчетных показателей оплаты за водные ресурсы со
стороны потребителей привело к упадку водохозяйственных служб страны,
поставив их на грань банкротства. Определение уровня децентрализации на
основе рыночных рычагов не вполне оправдано. Практика показывает, что это
ведет к образованию естественных монополий, при этом упускаются такие
механизмы, как государственное регулирование ценообразования, обеспечение
конкурентной борьбы, охрана водных экосистем. На современном этапе
отсутствие средств на ремонтно-восстановительные работы и мероприятия
привело к тому, что техническое состояние гидротехнических сооружений
находится на очень низком уровне.
Для решения этих проблем необходимо разработать механизм по передаче
существующих водохозяйственных систем и сооружений, управляемых
государством, финансово независимым коммунальным службам и ассоциациям
водопользователей, за исключением водохранилищ с гидротехническими
сооружениями, гидроузлов, водоподъемных плотин, водоводов
межгосударственного, межобластного и межотраслевого значения. При этом
необходимо учитывать, чтобы система управления водными ресурсами не
занималась только распределением воды, но и обеспечивала ее качество. В
этой связи большое значение приобретает проведение мер по точному
определению качества используемой воды, тщательному мониторингу
водопотребления.
11. В целях усиления роли суда в регулировании водных правоотношений и
повышение эффективности рассмотрения и разрешения водных споров, считаем
целесообразным, предусмотреть на нормативном уровне:
• классификацию водных споров и разграничение юрисдикции по рассмотрению
водных споров;
• установить способы защиты водных прав и законных интересов граждан и
юридических лиц;
• закрепить понятие надлежащей стороны ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
УДК 349.6 (574)
на правах рукописи
Сулейменова Сауле Жусупбековна
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ
КАЗАХСТАН
12.00.06 – экологическое право; природоресурсовое право; аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант:
д.ю.н., профессор А.Е. Бектурганов
Алматы, 2009
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА
1.1 Понятие и составные элементы механизма реализации норм водного
права
1.1.1 Место и роль норм водного права в механизме их реализации. Общая
характеристика
1.1.2 Классификация норм водного права
1.2 Водные правоотношения в механизме реализации норм водного права
1.2.1 Понятие и виды водных правоотношений
1.2.2 Объекты и субъекты водных правоотношений
1.2.3 Содержание водных правоотношений
2 СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА
2.1 Понятие и общая характеристика процессуальных форм реализации норм
водного права
2.2 Водный процесс в механизме реализации норм водного права в
условиях рыночных отношений
2.3 Классификация процессуальных форм реализации норм водного права
3 ПРАВОПРИМЕНИЕ КАК ОСОБАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ ВОДНОГО ПРАВА
3.1 Роль государства в реализации норм водного права в современных
условиях
3.2 Принципы правоприменительной деятельности государственных органов в
области регулирования водных отношений
3.3 Значение административных процедур в реализации норм водного права
3.4 Использование экономических методов в реализации норм водного
права
3.5 Значение судебной практики в реализации норм водного права
4 МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ВОДНОЙ ПОЛИТИКИ И
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
4.1 Сравнительный анализ водного законодательства Республики Казахстан
и иных стран СНГ
4.2 Роль и значение международного сотрудничества в реализации водно-
правовых норм и требований
4.3 Проблемы совершенствования водного законодательства Республики
Казахстан в условиях глобализации и интеграции
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. Диссертация посвящена исследованию научных
теоретических проблем механизма реализации норм водного права Республики
Казахстан. В работе раскрыты понятие и составные элементы механизма
реализации норм водного права; проанализированы проблемы определения
объекта водных правоотношений, выявлены особенности правового положения
субъектов данных правоотношений; представлены особенности водного процесса
в условиях рыночных отношений; исследованы вопросы правоприменения как
особой формы реализации норм водного права; изложены проблемы
международного сотрудничества в механизме реализации водной политики.
В результате исследования сформулированы теоретические положения
и предложения по совершенствованию действующего водного законодательства в
условиях глобализации и интеграции.
Актуальность темы исследования. Воды (водные объекты, водные ресурсы)
вместе с другими природными ресурсами составляют материальную основу
суверенитета Республики Казахстан. От того, как они будут использованы в
значительной мере, зависят материальное благополучие народа, состояние
страны. Однако в результате не рационального отношения к природным
ресурсам, в настоящее время водная проблема стала одной из самых важных и
сложных научно-технических проблем. Ее негативные социально-экономические
последствия, связанные с нарастающим дефицитом водных ресурсов, все более
остро проявляется во многих регионах республики.
Это обстоятельство требует кардинального изменения на всех уровнях
рационального отношения к воде, четкой регламентации отношений по
использованию и охране вод, разработки теоретических проблем правового
регулирования всех сторон жизни водного хозяйства.
Поскольку право обладает свойством закреплять сложившиеся общественные
отношения и устанавливать рамки поведения участников этих отношений, по
существу, любой аспект проблемы рационального использования и охраны вод
отражается в правовых нормах, соответствующих требованиям, предъявляемых к
охране вод. С этой точки зрения, правовые нормы являются одним из
действующих методов по реализации технических, экономических и других мер,
направленных на рациональное использование и охрану вод.
К сожалению, до настоящего времени водное законодательство слабо влияло
на состояние водных объектов и хозяйственные результаты, полученные при их
эксплуатации. Закон не предусматривает реальных и достаточно конкретных
правовых последствий, когда те или иные лица допускали только лишь
потребительское отношение к водным ресурсам.
Водное законодательство в большинстве случаев ограничивалось тем, что в
общей форме требовало соблюдений тех или иных правил в использовании
водных объектов, водохозяйственных и гидротехнических сооружений. Но сами
эти правила не подкреплялись необходимыми правовыми средствами, которые
сделало бы их выполнение обязательными.
Устранение этих и других недостатков отражено в Водном кодексе
Республики Казахстан, принятому в 2003 г.
Конечно, Водный кодекс не решает все проблемы регулирования водных
отношений, обеспечения рационального использования и охраны вод. Вследствие
этого, предстоит разработать целый пакет нормативных актов, направленных на
конкретизацию и развитие норм Водного кодекса Республики Казахстан. Поэтому
дальнейшее изучение вопросов развития и совершенствования водного
законодательства, в частности проблемы механизма реализации норм водного
права, имеют важное значение.
Казахстан относится к числу наименее водообеспеченных стран по объему
речного стока. Острота ситуации обусловлена ограниченностью располагаемых
водных ресурсов, неравномерностью распределения их по территории,
значительной изменчивостью во времени, высокой степенью загрязнения.
Поверхностные водные ресурсы рек в средний по водности год составляют 100,5
куб. км, но, несмотря на наличие водных запасов возможны к использованию
только 46 куб. км.
Основные водные артерии Казахстана продолжают загрязняться
трансграничными потоками. Воды рек Иртыш, Сырдарья, Или, Шу, Талас и
других, формирующиеся на сопредельных территориях, поступают в нашу
республику уже загрязненными. Основными загрязненными реками остаются
Сырдарья, Иртыш. В бассейн реки Иртыш ежегодно сбрасывается около 120 млн.
куб. м "загрязненных" сточных вод.
Особо важными экологическими проблемами водных ресурсов являются
сохранение биоразнообразия Каспийского моря и Или-Балхашского бассейна [1].
В результате перехода Республики Казахстан к рыночным отношениям,
введения института частной собственности на землю и появления
негосударственных хозяйствующих субъектов возникла необходимость в создании
новых правовых норм для урегулирования отношений водопользования.
Правоприменительная практика показала несоответствие норм водного
законодательства современным требованиям, недостаточное освещение в нормах
права рыночных (экономических) механизмов и рычагов права водопользования.
В последние годы из-за отсутствия средств и неплатежей водопотребителей
не проводятся ремонтно-восстановительные работы гидротехнических сооружений
в требуемом объеме, вследствие чего техническое состояние сооружений в
целом по республике продолжает ухудшаться. Следует отметить, что на
реконструкцию и проведение капитального ремонта водохранилищ, гидроузлов и
плотин средств из республиканского бюджета не выделяется вообще.
С каждым годом в республике все более ухудшается обстановка с
обеспечением населения доброкачественной питьевой водой. В соответствии с
Указом Президента Республики Казахстан от 18 мая 1998 года №3956 О
первоочередных мерах по улучшению состояния здоровья граждан Республики
Казахстан и Планом мероприятий по реализации программы действий
Правительства Республики Казахстан, утвержденным постановлением
Правительства Республики Казахстан от 7 марта 2000 года №307[2, С. 243].
Разработана и утверждена Отраслевая Программа Республики Казахстан от 23
января 2002 года Питьевые воды на 2002-2010 годы [3, С.27], которая
рассчитана до 2010 года и для ее реализации необходимо 115 млрд. тенге.
Возрастают темпы потребления пресной воды, что ведет к истощению водных
ресурсов. Для примера можно привести такие данные: на все нужды в сутки
один человек затрачивает в среднем 150-200 л воды; столичный житель 200-300
л. Статистика утверждает: в мире на производство одного литра молока
затрачивается 200 литров воды, килограмма зерна-1000 литров и предупреждает
о том, что вода будет дороже нефти. Некоторые страны вообще лишены пресной
воды и пользуются привозной.
Практически каждый пятый житель планеты лишен доступа к чистой питьевой
воде [4, С.26].
Ряд независимых экспертов, ученых, экологов считают, что если отношение
человечества к окружающей среде не изменится, а мировая экономика будет
продолжать развиваться по той же бесконтрольной модели потребления, то
через тридцать лет более половины населения планеты будет проживать в
регионах, имеющих наибольшие проблемы с водными ресурсами. При таком
сценарии событий не исключены и военные конфликты между государствами,
поскольку чистая пресная вода станет самым дефицитным ресурсом, и будет
цениться не меньше, чем сегодня, например, нефть. Тем более, согласно
данным исследования, проведенного консалтинговой фирмой Хельмута Кайзера, к
2010 году потребность в питьевой воде в мире возрастет, по меньшей мере, в
3 раза по сравнению с настоящим временем. Видимо, причиной здесь будет не
только увеличение численности населения, но и повышение уровня
благосостояния многих регионов.
Для развития Указа Президента Республики Казахстан от 17 февраля 2000
года №344 "О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана
до 2030 года" [5, С.56] постановлением Правительства Республики Казахстан
от 21 января 2002 года №71 одобрена "Концепция развития водного сектора
экономики и водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010
года"[6].
В послании Президента народу Казахстана Н.А. Назарбаев особо
подчеркнул: Пора, наконец, навести порядок и в водных отношениях, где
также царит организационно-правовая неразбериха. Нужно последовательно
решать перезревшую проблему реконструкции гидромелиоративных сооружений
[7].
Проблема водообеспечения и совместного использования трансграничных
водных ресурсов является одним из основных конфликтных узлов, создающих
реальную угрозу региональной безопасности государств Центральной Азии.
Водопользование в регионе и возможности его контролировать превращается в
мощнейший механизм экономического и политического давления со стороны
некоторых государств Центрально-азиатского региона. Центральная Азия
катастрофически зависима от дефицита водных ресурсов и сильнейшим образом
подвержена влиянию его негативных последствий.
Таким образом, совместное использование водных ресурсов имеет не только
определяющее экономическое, экологическое, но и огромное политическое и
международное значение, что предопределено ролью водных ресурсов в
экономике стран Центрально-азиатского региона [8, С.56].
На наш взгляд, современная концепция водопользования предполагает не
только регулирование потребности в воде и ее качества, но и сохранения
природных экосистем.
Развитие рыночной экономики, глубокие преобразования в социальной
сфере, изменение общественного отношения к экологической ситуации, а также
мировой опыт водных отношений, вызывают необходимость совершенствования
водного законодательства нашей республики.
Существенное обострение проблем в сфере водных ресурсов выдвигает перед
властными структурами настоятельную необходимость разработки комплекса
правовых мер для совершенствования политико-правовой и институциональной
основы управления водными ресурсами. Масштабный и комплексный характер
воздействия водных ресурсов на все, без исключения, сферы жизнедеятельности
определяет поиск наиболее оптимальной модели управления водными ресурсами,
базирующейся на всесторонне разработанном и действенном законодательстве и
принятых нормах международного права.
Современное состояние водных ресурсов Казахстана требует
безотлагательного решения целого ряда проблем, среди которых являются
актуальными проблемы качества воды, состояния гидротехнических сооружений,
своевременного и достаточного финансирования водных проектов. Наличие и
усугубление проблем в сфере водных ресурсов, будет оказывать
непосредственное воздействие на состояние системы национальной безопасности
в целом и отдельных ее подсистем, в частности.
Ухудшение параметров состояния водных ресурсов в значительной мере
воздействует на социально-экономическую сферу, вызывая снижение
продуктивности сельского хозяйства, деградацию плодородных земель,
безработицу, региональные различия в уровне жизни, усиление миграционных
процессов из экологически неблагополучных регионов.
Снижение количества и ухудшение качества водных ресурсов влечёт целый
ряд негативных последствий, ухудшает состояние окружающей среды, качество
жизни не только на государственном, но и на региональном и международном
уровнях, в силу глобального характера происходящих изменений в окружающей
среде и возможной опасности утраты естественного баланса экосистем.
Проблемы водных ресурсов могут выступать одновременно в качестве причин
и в качестве следствий социально-политической нестабильности и
межгосударственных противоречий и конфликтов. Водный дисбаланс
сопровождается изменением качественного и количественного состава населения
и способен самым существенным образом отразиться на производительных силах
стран Центральной Азии, а также привести к серьезным последствиям
экологического и социально-политического характера [9, 163 с.].
Усиливающиеся угрозы и риски в сфере трансграничных водных ресурсов
связаны со сложившимся уровнем экономического сотрудничества государств,
ограниченностью водных ресурсов, усилением демографического прироста
населения и, соответственно, обострением межгосударственной конкуренции в
использовании природных ресурсов.
Существующие межгосударственные соглашения стран Центрально-Азиатского
региона в области совместного использования водных ресурсов мало эффективны
в силу различных подходов к пониманию сложившейся ситуации и
несогласованности нормативно-правовой базы. В силу этого, водные ресурсы в
регионе и возможности контролировать их распределение в одностороннем
порядке, выступают в качестве средства воздействия со стороны некоторых
государств Центрально-Азиатского региона.
В то же время, выработка общей для всех стран Центральной Азии
методологии обеспечения равноправного и эффективного водопользования могли
бы стать консолидирующим фактором в региональном интеграционном процессе.
Осознание реальности и масштабов возможной экологической катастрофы
должны стать побудительной основой для совместных проектов стран региона по
охране и рациональному использованию водных ресурсов. Факторами,
способствующими достижению этой цели, являются международный исторический
опыт разрешения спорных вопросов, наличие успешно апробированных
стандартов и международно-правовых норм, обеспечивающих устойчивое и
рациональное водопользование, а также создание в регионе развитой системы
межгосударственных соглашений, инициирование совместных масштабных
экономических проектов с привлечением иностранных инвестиций.
Для решения задачи рационального использования и эффективной охраны
водных ресурсов сокращения дефицита воды и повышения уровня водоснабжения в
республике разработан ряд документов стратегического характера, основанных
на принципах гуманистической направленности, нравственности и
демократизма – Концепция экологической безопасности, Программа
использования и охраны водных ресурсов Республики Казахстан на период до
2015 г. [10].
Кроме этого, принята Концепция развития водного сектора экономики и
водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 г. [11], в
контексте, которой реализованы различные международные проекты,
направленные на разработку и апробацию новых принципов управления водными
ресурсами. По результатам этих проектов в настоящее время разрабатывается
общегосударственная схема комплексного использования и охраны водных
ресурсов Казахстана и другие документы, определяющие водную политику
государства. На 2002-2010 гг. была принята отраслевая программа Питьевые
воды, предусматривающая, в частности, разработку Генеральной схемы
водообеспечения республики, схем комплексного использования и охраны вод по
бассейнам рек страны.
Стратегическое значение проблемы водных ресурсов выходит за границы
отдельного государства и региона, что, в свою очередь, обуславливает
необходимость всемерного развития международного сотрудничества и,
соответственно, решения спорных вопросов совместного водопользования на
основе норм международного права. Присоединение Казахстана к Конвенции по
охране трансграничных водотоков и международных озер стало основой для
переговоров с соседними государствами в сфере совместного использования и
охраны водных ресурсов. Проведена значительная работа по урегулированию
совместного использования и охраны трансграничных водных ресурсов с
Россией. Продолжается работа по урегулированию водных отношений с Китаем.
Заложена основа Межправительственного соглашения об использовании водно-
энергетических ресурсов Нарын-Сырдарьинского каскада водохранилищ.
Казахстан принимает активное участие в деятельности Межгосударственного
экологического Совета СНГ, в рамках которого разрабатываются общие системы
мониторинга окружающей среды, экологической экспертизы, экологического
образования, а также ведется разработка Конвенции экологической
безопасности СНГ [12, С.14-25].
Республика Казахстан принимает участие в разработке Рамочной Конвенции
по охране Каспийского моря и Экологической стратегии новых независимых
государств. Казахстан является активным участником регионального
сотрудничества в области охраны окружающей среды и развития, в рамках
Международного Фонда спасения Арала и его рабочих органов -
Межгосударственной Комиссии водохозяйственной координации и
Межгосударственной Комиссии по устойчивому развитию. Республика участвует в
разработке Центрально-Азиатского регионального Плана действий по охране
окружающей среды.
В целях более действенного использования водно-энергетических ресурсов
региона необходима совместная для всех стран региона стратегия. В
реализации общей водно-энергетической политики стран Центральной Азии
большие надежды связываются с Межгосударственным водно-энергетическим
консорциумом, основной задачей которого является рациональное использование
водных ресурсов региона и определение принципов эксплуатации
межгосударственных водных объектов, расположенных на территории
сопредельных государств. Успешное осуществление данного проекта в
значительной мере будет способствовать эффективному взаимодействию
государств Центральной Азии в вопросах справедливого водного
сотрудничества, выработке наиболее оптимальной модели системы управления
водными ресурсами в Центрально-азиатском регионе.
Решение проблем в области водных ресурсов требует безотлагательных и
масштабных действий, разработки среднесрочных и долгосрочных программ
стратегического, тактического и оперативного характера.
Оценка воздействия качества окружающей среды, в частности, водных
проблем на состояние национальной безопасности определяют необходимость
комплексного и скоординированного исследования этих проблем на основе
системного анализа, позволяющего с наиболее высокой степенью достоверности
определить систему количественных и качественных показателей,
характеризующих жизненно важные интересы личности, общества и государства в
обозначенной сфере.
Сотрудничество в области использования трансграничных рек является
одним из ключевых факторов успеха региональной интеграции. Основными
инструментами усиления динамизма интеграционных процессов должны стать
соблюдение норм международного права, совершенствование правовой основы
регионального сотрудничества, в частности, выработка межгосударственного
соглашения об использовании и распределении воды среди стран Центральной
Азии, России и Китая, а также совместные водно-экономические проекты с
привлечением инвестиций всех заинтересованных сторон[13, С.184-185].
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью обстоятельного
анализа, относящихся к ней нормативно-правовых актов, в том числе, Водного
кодекса Республики Казахстан, научных и практических материалов для решения
совокупности теоретических, методологических и прикладных проблем,
обоснования системного правового упорядочения водных правоотношений.
Пробелы в водном законодательстве, издержки в механизме реализации норм
водного права, отсутствие новых комплексных научных разработок по данной
проблематике обусловили выбор темы докторского исследования, предопределили
цель, задачи, структуру и содержание работы.
Состояние разработанности темы. Формирование, функционирование и
развитие водных правоотношений происходит в условиях отсутствия
унифицированных подходов к организации их управления. Это диктует о
необходимости развития правовых механизмов для обеспечения эффективного
развития данной отрасли.
Анализ юридической литературы по проблематике диссертации показал, что
научных публикаций по вопросам механизма реализации норм водного права
Республики Казахстан ограничены и не в полном объёме могут дать оценку для
формирования системно-целостного представления о предмете исследования.
Надо отметить, что за последние несколько десятилетий институты водного
права были объектами пристального внимания со стороны ученых: объекты
водных отношений; права пользования водными объектами; права собственности
и государственное регулирование в области использования и охраны водного
фонда.
В Казахстане одним из первых изучением и разработкой проблем водного
права занимался К.А. Шайбеков. В своих работах он обосновал наличие
самостоятельных принципов водного законодательства, одним из которых
является исключительность характера права государственной собственности на
воды [14].
Большой вклад в исследование теории водного права внес С.Б. Байсалов. В
своей фундаментальной монографии "Водное право Казахской ССР" [15], он
дает анализ водно-правовых категорий и понятий, авторское определение
понятию и отдельным институтам водного права, показывает его место в
системе советского права. Большое место в работе уделяется характеристике
водных правонарушений и ответственности за них.
Тесное переплетение водных, земельных и экологических правоотношений
показано в работах А.Е. Бектурганова Г.Е. Быстрова, А.Е. Еренова; механизмы
реализации водного и земельного права взаимодействуют и воздействуют в
работах Б.Ж. Абдраимова и А. Хаджиева.
В монографии Н.Б. Мухитдинова, А.Ж. Тукеева "Право собственности на
воды Республики Казахстан в период перехода к рынку" 1995 года [16]
исследовались проблемы института права собственности на воды в Республике
Казахстан характерные именно в условиях получения независимости и перехода
к рыночным отношениям. Комплексно рассматриваются особенности отношений
собственности на воды, раскрывается содержание и характерные черты права
собственности на воды, определяются объект и субъект. Но за прошедшие годы
активной законотворческой деятельности и появления новых форм и методов
водопользования возникла необходимость более детального изучения отношений
использования водных ресурсов, исследования основания возникновения и
прекращения права водопользования, рассмотрения вопросов наиболее
действенных экономических рычагов по урегулированию отношений использования
вод.
В работе Н.Б. Мухитдинова, К.Ж. Куандыкова "Право сельскохозяйственного
водопользования" 1998 года [17] исследуются теоретические проблемы права
сельскохозяйственного водопользования Республики Казахстан. Особое внимание
уделено вопросам государственного управления водными ресурсами, основным
принципам, объектам и субъектам права сельскохозяйственного
водопользования. Здесь речь идет лишь об одном виде права водопользования -
использования водных ресурсов в сельском хозяйстве. Однако, известно, что
водные ресурсы используются и в других отраслях экономики для различных
целей, при этом и приоритетным является использование вод для питьевых и
бытовых нужд населения.
Обращают на себя внимание работы Ж.Т. Холмуминова Эколого-правовые
проблемы использования и охраны орошаемых земель в Республике Узбекистан,
Перспективы развития и совершенствования водного законодательства
Республики Узбекистан [18] И.А. Черкашиной Право водопользования
межхозяйственных сельскохозяйственных предприятий в современных условиях
[19], Л.П. Эшанкуловой Право сельскохозяйственного водопользования граждан
Республики Казахстан [20]; А.А. Мукашевой, по праву водопользования в
Республике Казахстан в условиях рыночных отношений[21]; К. Досымбет по
правовому режиму земель водного фонда Республики Казахстан в условиях
рынка[22]; Г.К. Копбасаровой в сфере правового регулирования
трансграничных экологических загрязнений в Республике Казахстан[23]; Ю.А.
Гавриловой в сфере правового регулирования охраны и использования
трансграничных природных объектов[24].
Ряд ценных идей и предложений по совершенствованию водного
законодательства высказан О.С. Колбасовым [25]. Его работы по водному праву
были положительно встречены юридической общественностью.
Специальную работу вопросам развития водного законодательства посвятил
Л.И. Дембо. Его книга была издана в 1948 году, и многие содержащиеся в ней
теоретические выводы не потеряли своей актуальности до настоящего времени
[26].
Отмечая вклад вышеуказанных разработок в области водно-правовой науки,
можно констатировать отсутствие до сих пор комплексной работы, посвященной
проблемам механизма реализации норм водного права.
Многие концептуальные проблемы современной водно-правовой науки
не получили достаточного теоретического осмысления и практического решения.
В этой связи актуальность проведенного исследования, как с позиций теории,
так и исходя из потребностей практического применения, очевидна.
Объект исследования. Объектом исследования является совокупность
общественных отношений, связанных с формированием и развитием механизма
реализации норм водного права в условиях рыночных отношений.
Предметом исследования являются научные труды и разработки по вопросам
теории государства и права, отдельные теоретические исследования в области
экологического, водного, гражданского, земельного, уголовного и
административного права, а также нормативные правовые акты национального и
международного масштаба, касающиеся проблем механизма реализации норм
водного права и практики его действия.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании
теоретических проблем механизма реализации норм водного права, обосновании
и разработке концептуальных основ, теоретических положений, выводов,
практических предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего
законодательства в данной сфере и практики его применения. В диссертации
ставятся задачи, обусловленные целью исследования. Указанная цель
предопределила следующие основные задачи исследования:
• понятие, структуру, улучшающие связи элементов механизма реализации;
• связь и соотношение понятий водных и водно-процессуальных отношений;
• особенности процессуальных форм реализации норм водного права;
основные;
• стадии водного процесса, их цель, задачи, а также права и обязанности
субъектов – содержание водно-процессуальных правоотношений;
• основные организационно-правовые принципы механизма регулирования;
• особенности механизма реализации (организационные, институциональные,
правовые и др.);
• раскрытие функциональных характеристик основных элементов
(компонентов) механизма регулирования;
• место и функциональное назначение водно-процессуального права в
механизме реализации;
• основные цели и задачи действия механизма реализации;
• соотношение публичного и частного методов регулирования в обеспечении
эффективности действия механизма реализации норм водного права;
• выявление сущности объектов водно-процессуальных правоотношений и
особенностей правового положения их субъектов;
• анализ правовой природы водного процесса и его содержания в условиях
рыночных отношений;
• особенности процессуальной реализации государственного регулирования
водных отношений;
• концептуальный анализ системы принципов правоприменительной
деятельности государственных органов в области регулирования водных
отношений;
• изучение состояния правового обеспечения экономических инструментов в
регулировании водных отношений;
• изучение правовых основ международного водного сотрудничества,
определение его значения в регулировании водных отношений;
• сравнительный анализ осуществления водного процесса в зарубежных
странах и в Республике Казахстан;
• необходимость укрепления стратегии национальной политики
водообеспечения в ходе устойчивого развития Республики Казахстан путем
совершенствования нормативно-правового обеспечения экологической
безопасности.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования проводилось
непосредственное изучение материалов практики; сравнительный анализ
(правовых категорий, концепций, идей); получение, сопоставление и
систематизация новых научных выводов. При этом использовались методы
историко-правового, логико-юридического, структурно-функционального,
сравнительно-правового анализа.
Теоретическая основа исследования. Научно-теоретическую основу
настоящего диссертационного исследования составили работы видных ученых-
правоведов, специалистов в области экологического, аграрного, земельного и
других отраслей права, таких как: Б.Ж. Абдраимов, А.Т. Ащеулов, Д.Л.
Байдельдинов, С.Б. Байсалов, А.Е. Бектурганов, А.Е. Еренов, Е. Идрисов,
Ж.Х. Косанов, Н.Б. Мухитдинов, А.С. Стамкулов, А.Х. Хаджиев, Ж.Т.
Холмуминов, К.А. Шайбеков, и другие.
Вышеназванными проблемами занимались такие известные ученые юристы
стран Содружества независимых государств, как Ю.П. Беличенко, Г.Е. Быстров,
С.Б. Боголюбов, И.Е Бекиев, М.М. Бринчук, В.И. Волков, М.Ю. Галятина, О.И.
Дубовик, Б.В. Ерофеев, И.Ж. Жалилов, И.А. Иконицкая, У. Илебаев, М.П.
Ишимов, О.С Колбасов, О.И. Крассов, Е.Н. Колотинсая, И.И. Краснов, И.Д.
Лаптев, Л.Н. Мороз, М.В. Махрова, В.В. Петров, Н.К. Скрипникова, Н.А.
Сыроедова, A.M. Турубинер, В.В. Устюкова, Л.П. Фомина, И.А. Черкашина, А.С.
Шестерюк, Л.П. Эшанкулов, В.Н. Яковлев и другие.
Ими внесен значительный вклад в разработку общетеоретических и
практических вопросов правовой охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов, в том числе охраны и рационального использования водных
ресурсов.
Вклад в разработку проблем использования природных ресурсов внесли
также А.П. Асылбеков, М.А. Аленов, И.Г. Архипов. С.Б. Бекишева, Н.С.
Баимбетов, Ю.А. Гаврилова, Е.Ш. Дусипов, Е. Жарылкасын, Л.К. Еркинбаева,
Г.К. Копбасарова, К.Ж. Куандыков, С.Т. Культелеев, А.А. Мукашева, Л.Р.
Насырова, Е.Л. Нечаева, К.Х. Рахимбердин, А.Ж. Тукеев, С.Ж. Шалтакбаев и
другие.
В работе при осмыслении общих закономерностей или раскрытии отдельных
вопросов водно – правовой сферы учитывались научные труды: С.С. Алексеева,
Г.В. Атаманчука, Я.А. Аубакирова, А.Н. Агыбаева, А.Т. Ащеулова, М.Т.
Баймаханова, А.Е., Лунева, С.З. Зиманова, Г.А. Калиева, К.А. Мами,
Б.С.Оспанова, С.Н. Сабикенов, С.С. Сартаева, Г.С. Сапаргалиева, Н.А.
Шайкенова, Р.О. Халфина, Б.Х. Толеубековой и др.
Также при анализе имущественных аспектов водных отношений учитывались
труды: И.А. Амирхановой, Ю.Г. Басина, А.Г. Диденко, К.М. Илясовой, М.К.
Сулейменова, Е.А. Суханова, Б.В. Покровского и др.
В диссертации использованы также работы ученых в области охраны
природы, философии, политологии, экономики, географии: А.Вернадского, Э.В.
Гирусова, Н.Н. Моисеева, В.А. Ковды, М.Я, Лемешова, В.Р. Легасова, Ю.Одум,
Н.Ф. Реймерса, В.Г. Раскина, Т.С. Хочатурова, А.В. Яблокова, Антуан
Д.Вештера, Томас У. Хойа и другие.
Нормативную основу диссертационного исследования составляет Конституция
Республики Казахстан, водное законодательство, нормы других отраслей права,
международные договоры и соглашения, задействованные в регулировании
современных водных отношений.
Научная новизна. Диссертация является первым монографическим
исследованием теоретических проблем механизма реализации норм водного права
и практики водных правоотношений в условиях государственной независимости и
рыночных преобразований по вопросам устойчивого водообеспечения. На основе
критического анализа различных взглядов, автор предлагает и обосновывает
свое видение теоретических и практических вопросов исследуемой
проблематики.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
- определены составные элементы механизма реализации норм водного
права, их функциональное назначение, взаимодействие организационных
компонентов механизма реализации;
- изучено содержание водно-процессуальных правоотношений, показаны
особенности их объектов и субъектов в условиях рыночных преобразований;
- определено понятие и выявлена сущность водного процесса;
- предложена авторская классификация процессуальных форм реализации
норм водного права;
- раскрыты цель, задачи и содержание государственного регулирования
водных отношений в условиях рынка, предложены пути совершенствования
экономико-правовых инструментов воздействия на них;
- определены формы международного водного сотрудничества в условиях
глобализации и интеграции;
- сформулированы теоретические выводы с одновременным обоснованием
конкретных предложений совершенствования действующего законодательства по
вопросам охраны водных ресурсов устойчивого водообеспечения.
Положения, выносимые на защиту:
1. Водно-правовая норма выступает основой всего правового механизма
регyлиpoвания водных отношений. Посредством системной совокупности
отдельных водно-правовых норм создается нормативная основа юридического
механизма упорядочения рассматриваемого круга общественных отношений.
Водно-правовые нормы представляют собой установленные и
санкционированные государством и обеспеченные силой государственного
принуждения общеобязательные правила поведения субъектов водных отношений и
характеризуются целым рядом особенностей. Во-первых, водно-правовая норма
- мера возможного и должного поведения, определяющая пределы свободы и
действий субъектов водных правоотношений. Во-вторых, водно-правовая норма -
правило поведения, установленное в отношении неопределенного круга лиц. В-
третьих, водно-правовая норма определяет отношение государства к
неправомерному поведению субъектов водных правоотношений. В–четвертых,
водно-правовая норма прямо закреплена в действующем водном
законодательстве.
2. Водно-правовые нормы подлежат классификации различным основаниям. По
кругу субъектов, на которых распространяются действие водно-правовой нормы,
они делятся на общие и специальные. Общие нормы распространяются на всех, а
специальные на конкретный круг субъектов.
Классификация водно-правовых норм обеспечивает более глубокое уяснение
их сущности и назначения, способствует правильному применению на практике.
Смысл, содержание и значение водно-правовых норм наиболее наглядно
уясняются при анализе их действия, применении их к конкретным общественным
отношениям.
Водно-правовые нормы также могут подлежать классификации по сфере
применения нормативно-правовых актов.
Законодательство по рациональному использованию и охране водных
ресурсов включает нормативно-правовые акты по следующим направлениям:
Регулирование режима использования и охраны водных путей.
Водные пути.
Водохранилища, плотины, каналы, шлюзы, дамбы.
Государственный, учет вод, государственный водный кадастр.
Международное сотрудничество в области использования и
охраны вод.
Общие вопросы охраны водных объектов и водных ресурсов.
7. Охрана водных объектов.
8. Плата за пользование водными объектами.
9. Пользование водными объектами, виды пользования.
10. Управление и контроль в области использования, охраны водных
ресурсов.
3. Водные правоотношения – это урегулированные нормами водного права
отношения в области использования и охраны всех водных объектов (водный
фонд).
Водные правоотношения сложны по своему содержанию и не однородны.
Участниками могут быть водопользователи, органы государственного
управления, и другие лица и их правовое положение и объекты водных
правоотношений могут быть различными. Для того чтобы различать их в этих
сложных правоотношениях, необходим системный подход к изучению этих
правовых явлений.
Водное правоотношение, возникает в результате приведения в действие
механизма водно-правового peгyлиpoвания. Любое лицо, вступая в водные
правоотношения, реализует свое право с выполнением о6язанностей, для чего
ему необходимо и знaтъ свое правовое положение или статус, то есть найти
"свое место" в нормах законодательства (лицо может быть водопользователем,
представителем центрального или местного исполнительного органа, контроля),
в зависимости от его содержания, субъектного состава, оснований и
направленности возникшего правоотношения может вступить не весь процесс,
его отдельные части, отдельные объекты, их части, либо право на них.
4. Объектом водных правоотношений может быть не весь водный объект
целиком, а его часть. Это, разумеется, не относится к праву собственности,
потому что предметом права собственности является водный объект в целом. Но
в действительности именно в практике, в пользование может предоставляться и
часть водного объекта. В этих случаях государство как исключительный
собственник водного объекта может на основе договоров передать отдельные
его части разным пользователям.
В качестве субъектов водных правоотношений выступают
государство, физические и юридические лица. От имени государства действуют
его уполномоченные органы государственной власти.
Содержание водных правоотношений – это права и обязанности
субъектов отношений, предрешающие их законное поведение. Злоупотребление
правами, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей влечет
юридическую ответственность. Содержание водных правоотношений, в частности,
выражается в праве собственности и праве пользования водными объектами.
5. Водный процесс – деятельность по рассмотрению, утверждению, исполнению,
уточнению, корректировке, введению водного учёта и кадастра, мониторинга,
государственному водному контролю, а также по планированию и использованию
в области охраны водного фонда, регламентированная водным законодательством
Республики Казахстан.
В водном праве управление в области использования и охраны водного
фонда является самостоятельной функцией государственного управления.
Государственное управление в области использования и охраны
водным фондом является одним из институтов водного права. Его цели и задачи
совпадают с целями и задачами водного законодательства, главное из них
обеспечение рационального использования и охрана водного фонда.
Структура водного процесса предусматривает следующие производства
(процедуры):
1) правоприменительные водно-правовые процедуры;
2) организационные водно-правовые процедуры.
Каждая структура водного процесса по юридической значимости может
быть самостоятельным элементом рассматриваемого института водного процесса.
Водный процесс является не только частью государственного управления
в области использования и охраны водным фондом, но и необходимым его
элементом.
Таким образом, водно-правовой процесс - институт водного права,
определяющий процедуру реализации его материальных норм. Он не только и не
столько определяет процедуру, его цель, функциональное предназначение –
реализация материальных норм водного права.
6. Классификация процессуальных форм водного права, регулирующих
деятельность государственных органов по управлению водным фондом, в
зависимости от характера и содержания конкретных разновидностей указанной
деятельности, выглядит следующим образом:
процедуры ведения государственного водного кадастра;
процедуры осуществления государственного контроля в области использования и
охраны водного фонда;
процедуры государственного учета использования вод;
процедуры осуществления государственного мониторинга водных объектов.
Следовательно, процессуальная форма формирует и систематизирует
основные элементы содержания водно-правовых норм, которые объединяют
материально-правовые и процедурно-процессуальные нормы водного права.
Спецификой водно-правового регулирования является унифицирование
материальных и процессуальных предписаний норм водного законодательства.
7. Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере
определяется состоянием контроля и нормирования использования природных
ресурсов. Не последнюю роль в системе управления отводят
неправительственным организациям. В сложившейся ситуации успешная и
эффективная работа неправительственных организаций зависит, прежде всего,
от создания экономической и правовой основы функционирования поселковых
водных комитетов. Кроме того, как показывает опыт, при организации
общинного управления водными ресурсами необходимо обратить внимание на
следующие аспекты:
А. Социальные аспекты - усиление организации гражданского общества
на поселковом уровне:
организация неправительственных организаций и Общинных групп для решения
существующих проблем и использования потенциала общества;
усиление роли населения в обществе и в управлении водными ресурсами,
важность осознания этой роли;
признание важности социальной поддержки в отношении увеличения численности
населения.
Б. Институциональные аспекты - осуществление децентрализации управления
водными ресурсами до поселкового уровня:
необходимо четкое распределение обязанностей и задач между министерствами,
отвечающими за водные ресурсы, техническими агентствами, местными
исполнительными органами и сообществами, организованными в водные комитеты;
создание поселковых водных комитетов с определением целей, деятельности,
разработкой устава и юридической регистрацией;
обеспечение необходимого наращивания их технического потенциала;
• разработка механизма предотвращения конфликтов в регионе, на уровне
бассейна и на поселковом уровне; использование традиционных и новых форм
разрешения конфликтов, таких, как поселковые круглые столы, советы
аксакалов;
В. Экономические аспекты: как добиться, чтобы пользователи платили за
воду:
справедливая цена на воду: анализ существующей ситуации и установление
новой структуры платы за воду;
необходимость участия водопользователей в принятии
решений;
разнообразие права собственности на системы водоснабжения;
Г. Роль внешних организаций:
развитие человеческого фактора для создания проектов и управления ими, а
также содержание и развитие водных систем, постепенное вовлечение общины в
данный процесс и воспитание доверия.
8. Правоприменительная деятельность в области регулирования водных
отношений базируется на следующих принципах:
1) сбалансированного использования водных ресурсов в Республике
Казахстан;
2) рационального использования водных ресурсов;
3) разграничения властных функций и полномочий в системе государственных
органов по управлению, охране и использованию водных ресурсов;
4) государственного поощрения и стимулирования водопользователей;
5) прямого государственного регулирования в случаях возникновения
опасности причинения экологического вреда водным ресурсам;
6) международного сотрудничества Республики Казахстан в области
использования и охраны трансграничных водотоков;
7) безусловного соблюдения международных соглашений, конвенций,
заключенных и ратифицированных Республикой Казахстан в сфере управления,
охраны и использования водных ресурсов;
8) обеспечения экологической безопасности при использовании и охране
водных ресурсов;
9) системного и экологического подхода при регулировании водных
отношений;
10) сочетания экологических и экономических методов государственного
управления и регулирования общественных отношений в сфере управления,
охраны и использования водных ресурсов.
Данные принципы раскрываются в полной мере в функциях и
полномочиях уполномоченных государственных органов. На них должна
основываться деятельность всех субъектов водных правоотношений.
9. Управленческий процесс осуществляется в рамках установленных
административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле
слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления
органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него
полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная
процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых
действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых
необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо
индивидуального характера.
Применительно к водным правоотношениям административные процедуры
можно подразделить на следующие виды:
- процедура выдачи и аннулирования разрешений на специальное
водопользование, которая включает в себя ознакомление с заявлением,
проверки соответствия и полноты, представленных материалов требованиям
законодательства, проверка расчетов водопотребления и водоотведения,
проверка выполнения условий водопользования, водоохранных мероприятий,
расчетов водопотребления и продления разрешений на специальное
водопользование;
- процедура выдачи лицензий на забор и использование поверхностных вод,
которое включает в себя ознакомление с заявлением, проверка комплектности
представленных материалов, проверка расчетов водопотребления и
водоотведения, оформление лицензий на специальное водопользование;
- процедура рассмотрения документов представленных на согласование
проектов строительства и реконструкции предприятий, влияющих на состояние
вод; проектов водоохранных зон и полос; материалов о проведении
дноуглубительных работ; правил эксплуатации водохранилищ на малых реках, а
также предложений о предоставлении водных объектов в обособленное
пользование и согласование условий водопользования с выездом на место;
- процедура установления лимитов водопотребления – согласование лимитов
водопользователям и водопотребителям; распределение лимитов по отраслям
экономики в разрезе административных территорий;
- процедура ведения делопроизводства и архива.
- прочие процедуры:
1) утверждение проектов водохозяйственных устройств и разработок;
2) планов рационального использования водных ресурсов;
3) водных бассейнов;
4) водный кадастр, реестр водных объектов;
5) паспорт водохозяйственных объектов.
10. Одним из способов, направленных на повышение эффективности
использования водных ресурсов и их охраны, является совершенствование
механизма платного водопользования (или принципов и системы платежей),
создающего предпосылки по воспроизводству этих ресурсов на надежной
экономической базе. Отсутствие разработанных экономических механизмов, в
том числе оптимальных расчетных показателей оплаты за водные ресурсы со
стороны потребителей привело к упадку водохозяйственных служб страны,
поставив их на грань банкротства. Определение уровня децентрализации на
основе рыночных рычагов не вполне оправдано. Практика показывает, что это
ведет к образованию естественных монополий, при этом упускаются такие
механизмы, как государственное регулирование ценообразования, обеспечение
конкурентной борьбы, охрана водных экосистем. На современном этапе
отсутствие средств на ремонтно-восстановительные работы и мероприятия
привело к тому, что техническое состояние гидротехнических сооружений
находится на очень низком уровне.
Для решения этих проблем необходимо разработать механизм по передаче
существующих водохозяйственных систем и сооружений, управляемых
государством, финансово независимым коммунальным службам и ассоциациям
водопользователей, за исключением водохранилищ с гидротехническими
сооружениями, гидроузлов, водоподъемных плотин, водоводов
межгосударственного, межобластного и межотраслевого значения. При этом
необходимо учитывать, чтобы система управления водными ресурсами не
занималась только распределением воды, но и обеспечивала ее качество. В
этой связи большое значение приобретает проведение мер по точному
определению качества используемой воды, тщательному мониторингу
водопотребления.
11. В целях усиления роли суда в регулировании водных правоотношений и
повышение эффективности рассмотрения и разрешения водных споров, считаем
целесообразным, предусмотреть на нормативном уровне:
• классификацию водных споров и разграничение юрисдикции по рассмотрению
водных споров;
• установить способы защиты водных прав и законных интересов граждан и
юридических лиц;
• закрепить понятие надлежащей стороны ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
