ОПЫТ НПО КАЗАХСТАНА В РЕАЛИЗАЦИИ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ

Тип работы: Реферат
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 19 страниц
В избранное:

ОПЫТ НПО КАЗАХСТАНА В РЕАЛИЗАЦИИ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ

Подготовлено для Конференции НПО ЦА по вопросам обмена опытом и реализации инициатив в области доступа к информации, участия общественности и доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (г. Алматы 21 мая 2005)

Общая ситуация с развитием общественного экологического движения в стране (количество НПО, наличие коалиций) и место Орхусской конвенции в системе взаимоотношений НПО-госорганы

Согласно данным официальных статистических документов министерства юстиции, группа экологических НПО представляет собой самую большую тематическую группу внутри всех общественных организаций - порядка 270-300 организаций, что составляет примерно 15% от общего числа (3500 - ?) НПО.

При создании банка данных НПО немецкие эксперты (Ларс Лахманн и Константин Крейзер, 2003) сделали оценку того, какие из этих 270-300 НПО активны, какие прекратили свою деятельность либо никогда ее на самом деле не начинали. В результате этой оценки были выведены числа о приблизительно 150 активных и 120 пассивных экологических НПО.

Поиски и попытки совместного сотрудничества общественными организациями делались уже с конца 80-х годов, и как пример такого опыта можно привести создание Ассоциации некоммерческих общественных организаций Казахстана (АНООК) . Политика государства не оставляла тогда особого простора для деятельности. Может быть, поэтому первые объединения НПО были в достаточной мере политизированы. С середины 90-х годов наблюдается создание почти одновременно целого ряда объединений НПО, которые можно назвать тематическими, то есть, объединяющих организации с одинаковой областью деятельности.

Среди подобных организаций можно назвать Международную экологическую ассоциацию женщин Востока, Ассоциацию женщин «Мелдир» (в прошлом - Ассоциация одиноких матерей «Мелдир»), Казахстанскую ассоциацию жертв политических репрессий, Диабетическую ассоциацию РК, Ассоциацию независимых электронных средств массовой информации, Конфедерацию неправительственных организаций Казахстана.

Большое участие в создании таких объединений в Казахстане (это, кстати, отличительная черта в развитии третьего сектора ) всегда принимали международные организации. В то время первым объединением, инициированным Американским юридическим консорциумом стала АННОК (Ассоциация некоммерческих неправительственных организаций Казахстана), которая была зарегистрирована в сентябре 1997 года как ассоциация юридических лиц.

Из экологических объединений, несомненно, следует назвать Экологический форум НПО Казахстана - первую попытку объединения экологических организаций. Первый форум прошел в 1997 году. На нем присутствовало около 50 неправительственных организаций Казахстана. Экофорум не зарегистрирован юридически, работает по сетевому признаку. Основной целью является защита, сохранение и восстановление окружающей среды Казахстана.

В Казахстане не так давно появилась еще одна форма совместной деятельности общественных организаций - кампании. Яркий и показательный пример такой организации общей работы - Кампания против ввоза и захоронения на территории Казахстана радиоактивных отходов из других стран. Кампания началась в 2002 году, очень эмоционально, без достаточных аргументов несколькими общественными экологическими организациями. Но очень скоро инициаторы кампании поняли, что без широкого участия НПО Казахстана, всего населения, и одновременно без веских аргументов против планируемых действий остановить этот процесс невозможно. И в 2003 году по всему Казахстану прошли массовые акции протеста, общественные слушания, обращения к депутатам и в государственные институты. Наверное, нет такой организации, которая так или иначе не участвовала бы в этой кампании. В результате цель кампании была достигнута - поправки в законодательные акты, позволяющие ввозить и хоронить в Казахстане отходы, не были приняты.

Занимаясь проблемами развития Экофорума с 2000 года, можно выделить основные аспекты, мешающие институциональному развитию экологических НПО, а значит - и развитию экологического движения в целом.

1. Очень сильная финансовая зависимость НПО от международных донорских организаций и в связи с этим слабая финансовая перспектива развития каждой конкретной организации. Период 90-х годов характеризуется широкомасштабной деятельностью международных организаций и донорских агентств. Большинство из них имели перед собой цели, на которые должна была ориентироваться политика преобразования стран ННГ. Однако при этом всегда присутствовали собственные интересы западных стран (обеспечение рынков сырья и сбыта, локализация торговли оружием, предупреждения потоков беженцев), которые выражались в обособленных программах и проектах от других донорских организаций на территории наших стран. На протяжении вот уже более 15-летнего присутствия в Казахстане практически все международные организации только говорят о координации своей деятельности в регионах, о партнерстве в распределении средств, об информировании друг друга. Не так давно на встрече, посвященной десятилетию международной помощи Аральскому региону, представители международных организаций констатировали полное отсутствие координации между собой. За свой достаточно большой опыт работы в третьем секторе на памяти лишь несколько успешных кооперативных проектов в среде донорских организаций. Среди них проект фонда «Евразия» и Фонда «Сорос-Казахстан» в году, если не ошибаюсь 1998, и в 2003 году ГЭФ достаточно успешно провел несколько проектов в кооперации с другими международными организациями.

Международная помощь сыграла злую шутку в развитии экологических НПО: являясь единственным источником финансов, помогая выживать НПО, своими несогласованными действиями, разными целями и методами работы, она вносила раздор в среду третьего сектора , вызывая нездоровую конкуренцию среди местных организаций, препятствовала консолидации и объединению, прежде всего потому, что:

- донорские организации в большинстве случаев не финансировали заработную плату сотрудников НПО. Такая политика поддержки является прямой угрозой профессионализации НПО, от которой постоянно требуется рост знаний и

профессионализм;

- практически отсутствует государственная поддержка НПО. Только в последние годы появились политические решения со стороны государства по разрешению имеющейся ситуации. В 2002 году принята государственная концепция поддержки НПО, обсуждается проект закона «О государственном социальном заказе», прошел Гражданский форум, на котором была сделана первая попытка обсуждения проблем НПО, принята Концепция экологической безопасности, где почти в каждом разделе большая роль отводится НПО. Трудно прогнозировать, что действительно стоит за активизацией роли государства в политике НПО - действительное понимание того, что НПО может выступать полноправным партнером государству в решении многих экологических проблем или стремление приостановить дальнейший рост влияния международных донорских организаций, или очередная «игра» государства в преддверие выборного марафона? Покажет время.

Таким образом, зависимость от международных организаций, отсутствие альтернативных источников финансирования , слабые перспективы будущего развития приводит к некоей «заданности» НПО, к развитию подхода «чего изволите - то и сделаем», что, естественно, влияет на развитие экологического движения.

2. Следующий аспект - взаимоотношения НПО с государством.

Во-первых, политическая неактивность НПО на национальном уровне - отсутствие влияния на законодательную и исполнительную власть, что возможно только при объединении усилий. Однако ситуация меняется и уже есть успешные примеры такого влияния. Антиядерная кампания общественных организаций, кампания Экофорума на введение моратория на вырубку леса - это примеры успешного влияния на государственные структуры и институты именно объединенными усилиями.

Во-вторых, недостаточная координация действий НПО осложняет работу по лоббированию тех или иных решений, продвижения законодательных актов и изменений к ним. Важным моментом здесь является то, что лишь несколько общественных организаций занимаются такой деятельностью, повсеместно НПО мало образованы в правовом смысле, что способствует недоверию государственных служащих и парламентариев. Хотя и в этой области есть несколько успешных примеров сотрудничества. Яркий пример - работа по обсуждению законопроекта об экологической информации, где НПО и министерство ООС выступили совместно против данного законопроекта.

3. И последний, может быть, самый важный аспект в этом блоке - очень низок потенциал работы с населением, с привлечением населения к решению экологических проблем. Сами НПО не имеют для этого возможности, так как больших членских экологических организаций в Казахстане практически нет. Собственно деятельность общественных организаций часто, практически всегда, не решает задачи населения в практическом смысле. Проектов, в которых участвует большое количество общественности (местного населения) можно пересчитать. Слабо развита связь со средствами массовой информации в этом контексте.

Все указанные выше аспекты, препятствующие развитию отдельных НПО, могут быть преодолены и уже преодолеваются общественными организациями при объединении своих усилий. Во всех этих направлениях возможно сотрудничество с государственными институтами. Главное, чтобы это сотрудничество было истинно партнерским, но ни в коем случае не «просяще-дающим».

Тенденция к сотрудничеству в последнее время очевидна. При государственных структурах создаются общественные советы, в частности, при министерстве ООС образован Общественный совет, в который входят представители НПО, при правительстве образован Совет по устойчивому развитию с участием представителей НПО, в 2004 году по инициативе Министерства ООС было подписано Соглашение о взаимном партнерстве между НПО и Министерством ООС.

В контексте сказанного можно выделить основные аспекты взаимоотношений между НПО и государством, разделив их по группам преимуществ и недостатков. Итак:

Преимущества

новые подходы к участию НПО в разработке и принятии политических решений (общественные слушания, участие в общественных советах и др. формы)
депутаты обращаются за советами к НПО (большое уважение вызывают специальные знания и международные контакты НПО)
уважение и влияние на местные ведомства благодаря превосходству в знаниях и международным контактам
сотрудничество с особо охраняемыми природными территориями (наука, контроль, экологическое образование, экологический туризм, создание общественных инспекций и советов)
государственные ведомства обеспечивают доступ к средствам информации
привлечение к выполнению государственных заданий (прежде всего, в области экологического образования), приглашение к участию в государственных программах

Недостатки

политическая неактивность на национальном уровне (отсутствие влияния на законодательную и исполнительную сферу) ;
многие депутаты и правительственные чиновники еще полны недоверия к НПО
парламент сам не имеет значительного влияния при принятии решений
лишь некоторые НПО занимаются лоббированием либо обладают необходимой квалификацией для этого
недостаточная координация действий НПО осложняет работу по лоббированию
очень сложны контакты НПО с парламентом, представительство экологических НПО в Астане не на должном уровне
едва ощутимо общественное воздействие на государство, так как очень низок потенциал привлечения населения
НПО недостаточно используют правовой путь (невысокая юридическая квалификация)
существует опасность отстранения независимых критических НПО от государственных заданий (социальный заказ)
до настоящего времени лишь незначительное участие НПО в экологических экспертизах
в большинстве случаев неудовлетворительное выполнение роли мультипликаторов между государством и населением
общественная работа НПО направлена в основном внутрьтретьегосектора(на НПО) и почти не имеет отношения к населению

В контексте названных аспектов, Орхусская конвенция приобретает важнейшее значение, являясь своего рода мостиком партнерства между НПО и государственными структурами, прежде всего, с Министерством охраны окружающей среды, его региональными управлениями, а также с акиматами, в структуре которых появилось новое подразделение - Департамент рационального природопользования и охраны окружающей среды.

В международно-правовом аспекте Орхусская Конвенция также имеет особое значение для Казахстана. Ведь она представляет только один из двух доступных для республики международно-правовых механизмов соблюдения прав человека, основанных на индивидуальных обращениях граждан. Второй такой механизм был открыт с ратификацией Казахстаном Факультативного протокола к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Поэтому Орхусская Конвенция дает гражданам и общественным организациям республики необходимый опыт использования международных механизмов защиты экологических прав, а государственным органам - опыт рассмотрения предполагаемых фактов несоблюдения в международной инстанции.

Наконец, Орхусская Конвенция выполняет чрезвычайно важную роль в Казахстане в плане реализации конституционной нормы, направленной на обеспечение экологических прав граждан. Пункт 1 статьи 31 Конституции Республики Казахстан гласит «государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека». Конвенция создает хорошую и постепенно развивающуюся основу для реализации данной конституционной нормы, конкретизируя действия и меры, которые должны предприниматься государственными органами в плане улучшения доступа общественности к экологической информации, учета общественного мнения при принятии решений, влияющих на окружающую среду и облегчения возможностей для граждан и НПО обжаловать нарушения природоохранного законодательства различными предприятиями и государственными органами.

Начинаний много, декларации прозвучали. Как быстро Орхусский процесс приведет в Казахстане к ощутимым результатам, зависит от того, будут ли наполнены жизнью упомянутые начинания, или же они останутся на бумаге по прошествии времени.

Действия и инициативы, предпринимаемые со стороны органов власти в области доступа к информации, участию общественности в процессе принятия решений и по доступу к правосудию

За последние два года государственными органами власти, и особенно - Министерством охраны окружающей среды, в контексте подготовки к 2005 году, когда Казахстан должен будет впервые представлять отчет о выполнении Орхусской конвенции, проделана большая работа. Достаточно внимательно почитать Доклад об осуществлении Орхусской конвенции, чтобы представить этот объем проделанной работы. Здесь необходимо отметить некоторые, наиболее яркие инициативы и мероприятия, в том числе подготовленные и проведенные МООС:

1. Прежде всего, проведенный в 2003 году Гражданский форум с участием Президента Республики Казахстан и делегатов от неправительственных организаций из всех регионов страны.

2. Открытый конкурс социально значимых проектов некоммерческих организаций, проведенный Министерством информации РК в конце 2004 года.

3. Государственная программа формирования «электронного правительства» на 2005-2007 годы, утвержденная Президентом РК 10 ноября 2004 года, которая предусматривает меры по созданию в центральных и местных государственных органах «виртуальных приемных» для рассмотрения и отслеживания обращений граждан за информацией и обеспечению доступа к электронным формам документов. Конкретно в сфере охраны окружающей среды прием обращений граждан отнесен к числу базовых услуг «электронного правительства», которые будут реализованы в рамках утвержденной Программы.

4. Программа Правительства «Охрана окружающей среды Республики Казахстан на 2005-2007 годы», в которой предусмотрено создание Единой информационной системы охраны окружающей среды на основе современных технических возможностей. На эти расходы предусмотрено финансирование из республиканского бюджета на сумму 86. 1 млн. тенге (около 662 тысяч долларов) . Эти мероприятия направлены на реализацию пункта 2 статьи 5 Орхусской Конвенции.

5. Правила ведения государственного мониторинга водных объектов, лесов и земель, а также водного, лесного и земельного кадастров, принятые в новой редакции в 2003-2004 годах Правительством РК. В новой редакции реализованы меры, предусмотренные пунктами 1-3 статьи 5 Орхусской Конвенции. А именно, в них предусматривается обязанность компетентных государственных органов и организаций формировать и пополнять важнейшие источники информации о состоянии природных ресурсов, в том числе в электронной форме, а также определяются условия для свободного обмена данными мониторинга и кадастров природных ресурсов между государственными органами и для доступа общественности к этим данным.

6. Правила государственной регистрации проведения общественной экологической экспертизы, утвержденные Министерством охраны окружающей среды 29 мая 2004 года. Заключение общественной экологической экспертизы является важным дополнительным инструментом для учета результатов участия общественности при принятии решений по проектам планируемой деятельности. Правила определяют процедуру государственной регистрации проводимой общественной экологической экспертизы в соответствии с требованиями Закона «Об экологической экспертизе».

7. Правила оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду при разработке государственных, отраслевых и региональных программ развития отраслей экономики, схем размещения производительных сил, утвержденные Министерством охраны окружающей среды 9 июня 2003 года. Этим документом в качестве одного из принципов организации оценки воздействия на окружающую среду определяется доступность информации для общественности.

8. Инструкция по проведению оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду при разработке предплановой, предпроектной и проектной документации, утвержденная Министерством охраны окружающей среды 28 февраля 2004 года. Пункт 5 данного нормативного правового документа устанавливает принцип обязательного участия общественности в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду.

9. Основные усилия по реализации в Казахстане положений, регламентирующих право общественности получать и обязанность государственных органов и организаций предоставлять запрашиваемую экологическую информацию, процедуры и сроки предоставления информации, были направлены на улучшение практики работы государственных служащих с поступающими запросами на экологическую информацию. В этом контексте в ноябре 2004 года Министерством охраны окружающей среды РК опубликована Памятка по работе с запросами общественности на получение экологической информации. Памятка разработана с целью ознакомления государственных служащих с основными положениями Орхусской Конвенции применительно к тем вопросам и проблемным ситуациям, которые возникают при работе с информационными запросами, поступающими от общественности.

10. В области улучшения доступа к экологической информации за последние два года в Казахстане появились сайты практически у всех центральных органов государственной власти. В частности, на сайте Министерства охраны окружающей среды публикуются доклады о состоянии окружающей среды по большинству областей Казахстана. На сайтах Министерства охраны окружающей среды, Министерства сельского хозяйства, Министерства по чрезвычайным ситуациям представлен достаточно большой объем информации по законодательству и программным документам, международным конвенциям и соглашениям в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

11. Одним из инструментов обеспечения участия общественности в разработке политики в отношении окружающей среды является участие общественности в процедуре оценки экологических последствий разрабатываемых государственных стратегий, программ и планов, проводимой инициатором (заказчиком) проекта соответствующего документа. Другим инструментом является общественная экологическая экспертиза разрабатываемых государственных программ и планов, которая может проводиться на добровольной основе экспертными комиссиями, создаваемыми по инициативе отдельных групп населения, общественных объединений и научных организаций. В последние годы расширяется также практика создания советов по взаимодействию между государственными органами и неправительственными организациями, общественных советов при отдельных государственных органах, а также включения представителей НПО в состав межведомственных органов, как, например, Совет по устойчивому развитию.

12. Согласно данным Верховного Суда РК за 2002-2003 годы и первое полугодие 2004 года в гражданском порядке возбуждено 1734 дела, связанных с охраной окружающей среды. Процентное количество судебных дел, инициированных общественностью, пока не подсчитывалось (3 Шитова, 1 Глобус, 2 зеленое спасение) . В то же время материалы практики отдельных судов Казахстана показывают, что количество таких дел остается очень небольшим, и основная их масса инициируется по заявлениям государственных природоохранных органов и органов прокуратуры.

... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.