ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЫНКА
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
9
1.1 Правовые основы государственного регулирования земельных
отношений: историко-правовой аспект 9
1.2 Правовое регулирование земельных отношений в период суверенного
Казахстана 18
2 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В
УСЛОВИЯХ РЫНКА 42
2.1 Понятие и принципы действия организационно-правового механизма
регулирования земельных отношений в условиях рынка
42
2.2 Функции государственного регулирования земельных отношений в
условиях рыночных отношений 69
2.3 Организационно-структурный элемент механизма государственного
регулирования земельных отношений
100
2.4 Правовые формы участия общественности в регулировании земельных
отношений 118
3 ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
130
3.1 Значение судебной практики в организации и регулировании
земельных отношений 130
3.2 Проблемы совершенствования организационно-правового механизма
регулирования земельных отношений 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 156
ПРИЛОЖЕНИЕ А 166
ПРИЛОЖЕНИЕ Б 167
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Провозглашение Республики Казахстан
демократическим правовым государством с социально ориентированной
экономикой предполагает совершенствование имеющихся и формирование новых
политических, правовых, экономических, иных институтов и механизмов
обеспечения устойчивого развития, экономической и экологической
безопасности.
Одним из предусмотренных законодательством и формирующихся таких
механизмов является механизм правового регулирования земельных отношений.
В условиях происходящих в Казахстане социально-экономических
преобразований в сфере земельных отношений стали зарождаться новые
общественные экономические отношения рентно-налогового характера и
содержания, возникли объективные предпосылки законодательного введения
принципа и механизма частной собственности на землю, платного
землепользования как юридической формы реализации государством права
собственности на землю.
С обретением государственной независимости и провозглашением курса
перехода к рыночной экономике возникла необходимость преобразования
земельных отношений к условиям рынка, создания правовых, экономических и
организационных условий для равноправного развития всех форм
хозяйствования, охраны прав на землю граждан и юридических лиц, развития
рынка земли.
Однако в силу неразработанности теоретических и прикладных проблем
правового регулирования земельных отношений есть необходимость их глубокого
изучения. Осуществление мероприятий по совершенствованию земельного
законодательства в части расширения института арендных отношений и
залоговых операций, государственного земельного кадастра, завершение
натурной персонификации условных земельных долей в сельскохозяйственных
организациях, а также по земельно-хозяйственному устройству территорий
сельских населенных пунктов, развитию рынка земли требует разработки их
организационно-правового обеспечения.
Сложившая система регулирования земельных отношений не вполне
соответствует требованиям современного периода.
Регулирование земельных отношений – эта область является достаточно
обширной, так как регулировать означает подчинять определенному порядку,
правилу, упорядочивать. Регулирование земельных отношений осуществляется не
только государством, но и обществом, с превалированием первого.
Выбранная нами тема ограничивает сферу исследования, так как под
организационно-правовыми основами регулирования земельных отношений
понимается совокупность организационных образований, правовых средств и
иных факторов, обеспечивающих упорядочение земельных отношений. Под
организационными образованиями, участвующими в регулировании этих
отношений, обычно понимают государственные органы. На наш взгляд, это узкая
трактовка в современный период неприемлема, так как в настоящее время все
более активное участие в управлении делами государства, в том числе и
земельными, принимает общественность. К организационным образованиям,
регулирующим земельные отношения, мы можем отнести органы местного
самоуправления, общественные объединения и т.д. Поэтому в нашей работе
будут рассмотрены вопросы участия органов местного самоуправления в
регулировании земельных отношений.
Однако основное внимание в диссертационном исследовании будет уделено
проблемам совершенствования государственно-правового механизма
регулирования земельных отношений, потому что ...основной элемент
организационно-правового механизма регулирования земельных отношений –
государство, его место в управлении охраной и использованием земель [1,
с.147].
О необходимости оптимизации системы управления, в том числе и в области
земельных отношений, указывает Н.А. Назарбаев в своем Послании Казахстан-
2030: Не менее важно реализовывать намеченные планы. Поэтому крайне
необходимо создать систему, при которой каждое министерство и ведомство
организует свою работу таким образом, чтобы каждый день, месяц и год мы шаг
за шагом продвигались к поставленным целям [2].
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью обстоятельного
анализа относящихся к ней нормативно-правовых, научных и практических
материалов для решения совокупности теоретических, методологических и
прикладных проблем, обоснования системного правового упорядочения земельных
отношений.
Пробелы в правовом регулировании земельных отношений и отсутствие
комплексных научных разработок по данной проблематике обусловили выбор темы
исследования, предопределили цель, задачи, структуру и содержание работы.
Теоретическую основу настоящего исследования составили труды ученых-
правоведов в области земельного права. В диссертационном исследовании были
использованы научные труды известных казахстанских ученых - Б.Ж.
Абдраимова, Д.Л. Байдельдинова, С.Б. Байсалова, А.Е. Бектур-ганова, А.Е.
Еренова, Ж.Х. Косанова, Н.Б. Мухитдинова, А.Х. Хаджиева, моло-дых ученых
А.С. Ахметова, М.Н. Айдаболова, Н.С. Баимбетова, Л.К. Еркинба-евой и др.
Также были проанализированы научные труды зарубежных ученых:
С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой,
О.М. Козырь, В.В. Петрова, Г.В. Чубукова.
В отличие от других работ настоящее исследование имеет несколько
принципиальных отличий.
Предлагаемое исследование содержит анализ нового законодательства об
охране и использовании земель, включая все изменения и дополнения, в
условиях рыночных отношений.
Детально рассмотрены правовые проблемы регулирования земельных
отношений, выработаны предложения по совершенствованию организационно-
правового механизма регулирования земельных отношений.
Осуществлен принципиально новый подход к построению системы функций
государственного регулирования земельных отношений.
Предложены новые принципы государственного регулирования земельных
отношений с учетом современной земельной политики Республики Казахстан.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики
Казахстан, Земельный кодекс РК, законодательные и подзаконные акты,
регулирующие вопросы государственного регулирования земельных отношений
Республики Казахстан.
Теоретическому направлению исследования способствовали работы по теории
государства и права, конституционного права, государственного права,
гражданского права, налогового права, юридической ответственности, других
отраслей научно-правовых знаний: Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, А.П. Але-
хина, Д.Н. Бахраха, А.В. Матусевича, P.O. Халфиной и других правоведов.
Методологической основой диссертационного исследования явились
диалектический метод, сравнительно-правовой и общенаучные методы научного
исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании проблем
организационно-правовых основ регулирования земельных отношений,
обосновании и разработке концептуальных основ, теоретических положений,
выводов, практических предложений и рекомендаций по формированию механизма
регулирования земельных отношений.
Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:
исследовать понятие и содержание государственного регулирования земельных
отношений по законодательству РК, разработать оптимальный перечень
основополагающих принципов государственного регулирования земельных
отношений;
исследовать функции государственного регулирования земельных отношений по
законодательству РК, их оценку, выяснить соответствие их задачам
государственного регулирования земельных отношений на современном этапе,
разработать определение функции землеустройства;
исследовать организационно-правовые формы участия общественности в
регулировании земельных отношений;
выявить эффективность деятельности системы органов государственного
регулирования земельных отношений по законодательству РК, выработать
предложения по совершенствованию данной системы;
разработать теоретические положения и рекомендации, направленные на
совершенствование земельного законодательства в целом и норм о
государственном регулировании земельных отношений, а также практики их
применения.
Указанные задачи исследования последовательно решены в диссертационном
исследовании, что позволило сделать ряд теоретических и практических
выводов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в
сфере государственного регулирования земельных отношений.
Предметом исследования является регулирующие данные отношения
юридические нормы, складывающиеся при этом правоотношения, правовые формы
регулирования земельных отношений, регулятивные и охранительные средства
обеспечения регулирования земельных отношений, существующие в данной
области научные идеи, взгляды и разработки, практические материалы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые в Республике
Казахстан на базе нового Земельного кодекса РК проводится комплексное,
углубленное исследование организационно-правовых основ регулирования
земельных отношений в РК, а также проблем реализации норм о регулировании
земельных отношений на практике. Диссертация является первой в
отечественной и зарубежной юридической литературе комплексной
монографической работой, в которой системно исследованы теоретические и
прикладные аспекты регулирования земельных отношений в условиях рынка и
перехода к устойчивому развитию Республики Казахстан.
Новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
– выявлены особенности регулирования земельных отношений в условиях
рыночной экономики;
– на основе проведенного анализа земельного и иного законодательств,
определяющих деятельность государственных и иных органов в области охраны и
использования земель выявлены их соотношение, пробелы и противоречия в
законодательстве и практике его применения и предложены пути их устранения
и совершенствования;
– внесены предложения по совершенствованию принципов и содержания
государственного регулирования земельных отношений в условиях рынка;
– предложены разработка и правовое обеспечение механизма эффективного
регулирования земельных отношений силами общественности, и, в частности,
органами местного самоуправления;
– разработана классификация органов государственного регулирования
земельных отношений на основе четкого разграничения полномочий
государственных органов в этой сфере.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Рыночные преобразования привели к пересмотру форм и методов, функций
и принципов государственно-правового воздействия на суьъектов земельных
отношений. Деятельность органов государственного регулирования земельных
отношений должна быть ориентирована на обеспечение принципов свободного
доступа и обязательного предоставления электронных информационных ресурсов
(презумпция открытости), содержащих информацию о деятельности
государственных органов, кроме электронных информационных ресурсов, доступ
к которым ограничен в соответствии с законодательством Республики
Казахстан; прозрачности деятельности государственных органов;
ответственности государственных органов при не достижении запланированного
качественного результата управления; принцип организации рационального
использования земель с учетом приоритета охраны земель и других природных
ресурсов; принцип экономического стимулирования деятельности собственников
земельных участков и землепользователей в сохранении и восстановлении
плодородия почв, защиты их от негативного воздействия вредной хозяйственной
деятельности; принцип осуществления процедуры оформления и выдачи
правоудостоверяющих документов на земельные участки по принципу одного
окна с установлением конкретных сроков рассмотрения заявлений граждан;
принцип обеспечения неотвратимости привлечения к ответственности виновников
земельных правонарушений.
2. В условиях децентрализации функций центральных государственных
органов происходит поэтапная передача их части государственным
предприятиям, то есть хозяйствующим субъектам, что свидетельствует об
изменении содержания государственного регулирования земельных отношений и
необходимости их разграничения.
Функции государственного регулирования в области земельных отношений
разделяют на стратегические, административно-исполнительные и контрольно-
надзорные, поэтому один и тот же государственный орган не должен выполнять
административно-исполнительские, в частности, функцию распределения и
перераспределения земель одновременно с выполнением контрольно-надзорных
функций.
3. Одним из направлений совершенствования регулирования земельных
отношений является обеспечение активного участия общественности в решении
земельных вопросов.
К правовым формам участия граждан, общественных объединений, органов
местного самоуправления в регулировании земельных отношений относятся
организация и проведения референдумов, общественных слушаний и обращений с
заявлениями и жалобами в соответствующие государственные органы.
4. Совершенствование правовых форм и методов государственного механизма
регулирования земельных отношений включает конкретизацию не только
полномочий, но и обязанностей государственных органов, усиление
ответствености должностных лиц, создание правовых гарантий для активного
участия населения в решении земельных вопросов, развитие экономических
стимулов рационального землепользования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут
быть использованы:
определения отраслевых направлений законотворческой деятельности и
дальнейших теоретических исследований правовых проблем регулирования
земельных отношений;
в научно-правовых и смежных с ними областях знаний - для дальнейшего
развития намеченного направления исследований правовых проблем;
органами законодательной и исполнительной ветвей власти - в процессах их
правотворчества, связанных с формированием земельного законодательства;
в практической деятельности государственных органов в области охраны
окружающей среды;
в учебном процессе при разработке и преподавании курсов экологического
права в высших учебных заведениях и колледжах;
в пропаганде знаний о государственном регулировании земельных отношений,
как одного из средств обеспечения экономического и экологического
благополучия общества.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в
публикациях, в учебном процессе, а основные теоретические выводы и
предложения диссертации обсуждались на научных конференциях, проводимых в
КазНУ имени аль-Фараби, Университете имени Д.А. Кунаева, ТарГУ имени М.Х.
Дулати, Карагандинском институте МВД РК имени Б. Бейсенова и др.
Объем и структура диссертации. Структура диссертационной работы
обусловлена целями и предметом научного исследования. Диссертация состоит
из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников,
приложений.
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1 Правовые основы регулирования земельных отношений: историко-
правовой аспект
К моменту возникновения суверенного Казахстана система регулирования
земельных отношений претерпела кризис, как и в целом экономика республики.
Экономический кризис, в котором оказалась республика Казахстан,
охватил все стороны жизни народного хозяйства. Острее всего он сказался на
положении населения, проживающего в сельской местности. Тяжелейший
экономический и социальный кризис имеет объективный многофакторный
характер.
Во-первых, кризис органически присущее рыночной экономике явление.
Можно уменьшить его тяжесть и сминимизировать последствия, ускорить темпы
выхода, но избежать кризиса еще никому не удавалось. Мы начали свой
экономический цикл, к сожалению, с фазы кризиса.
Во-вторых, Казахстан приобрел суверенность и взял курс на
самостоятельное развитие в момент, когда уже налицо имелись тяжелые
кризисные проявления, порожденные пороками исчерпавших себя
административных методов управления экономикой.
В-третьих, переживаемый нами кризис порожден распадом прежней
экономической системы и необходимостью становления качественно новой [3,
с.385].
Кризис системы управления в области земельных отношений проявился в
том, что существовавшая на тот момент система государственных органов
управления в области использования и охраны земель, используемые ими
административно-командные методы и совокупность норм, регулирующих
земельные отношения, изжили себя и являлись тормозом для дальнейшего
развития общественных отношений.
Система управления интегрирование несет в себе печать всех ценностей
(но также и всех пороков) данного общества, она его закономерный и
законченный продукт. В свою очередь система управления организует,
упорядочивает всю сумму отношений в обществе в соответствии с его целями и
тем самым оказывает обратное на него воздействие. И если система на том или
ином этапе перестает быть адекватной интересам общества, она, естественно,
вступает с ним в противоречие и становится его тормозом. И тогда подобная
система должна идти на слом, реформироваться, перестраиваться [4, с.340].
Административно-командная система управления была заложена еще в 30-х
годах. Она соответствовала социальному заказу, выданному обществом того
периода. Она несла в себе характеристики, все особенности этого периода,
отражала его объективные и субъективные моменты.
Сосредоточив в своих руках огромную власть, она постепенно, но верно
подталкивала социально-экономические и политические институты общества к
болоту консерватизма и застоя, в кризисные тупики, а в конечном счете
подавила их и подчинила своим интересам. Она создала свою модель функции,
структур, методов, форм управления, свои писаны: и неписаные правила и
традиции, свою иерархию, свою когорту преданных ей функционеров. Набрав
огромную инерцию и широкий размах, она набросила сеть своих структур на
все области и сферы жизни общества; выработала в себе способность
приспосабливаться к любым факторам воздействия, амортизировать их; развила
в себе механизмы саморегулирования и самоналадки. В результате она стала,
скажем прямо, центром власти, фактически неконтролируемым извне [4, с.41].
Административно-командная система управления идеально вписывалась в
механизм регулирования земельных отношений в дорыночный период.
Характерными чертами земельных отношений в данный период являлись:
- исключительная государственная собственность на землю;
- отсутствие многообразия форм собственности на земельные участки;
- существование различных видов права землепользования при отсутствии
такого юридического титула обладания землей как частной собственности на
земельные участки;
- принцип бесплатности пользования землей;
- разрешение земельных споров органами управления, а не только судом.
Истоки зарождения административно-командной системы таятся в
установлении советского строя. Разумеется, что все характерные черты,
присущие ей, не могли не отразиться на регулировании земельных отношений.
Социалистические земельные отношения в Казахстане были установлены
после Октябрьской революции 1917 г.
Вопреки господствовавшему длительное время представлению о
единовременности проведения национализации земель в октябре 1917 года,
анализ законодательных актов первых лет о том, что в условиях тех лет
(гражданская война, иностранная интервенция) национализация земли
осуществлялась поэтапно (5, с.3-5(.
Программные требования большевиков о конфискации помещичьих земель и
национализации всех земель нашли практическое применение в Декрете о земле
от 26 октября (8 ноября) 1917 г. [6, с.15].
Основные положения декрета заключались в отмене частной
собственности на землю, обращении ее в народное достояние, в принудительном
характере земельных преобразований.
Декрет о земле, принятый 8 ноября 1917 г. Вторым Всероссийским съездом
Советов рабочих и солдатских депутатов, обратил все земли во Советской
власти свидетельствует всенародное достояние и отменил существовавшие виды
прав на землю (государственная, удельная, кабинетская, монастырская,
церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная,
крестьянская и т.д.) [7, с. 3]
Законом "О социализации земли", принятым ВЦИК 27 января 1918 г.,
осуществлена социализация земли, которая стала передаваться в пользование
трудовому народу. Отличие социализации от национализации в том, что при
первой земли передаются в пользование не государству, а трудовому народу.
Декрет ВЦИК 0 социализации земли от 19 февраля 1918 года, подтвердил
отмену частной собственности на землю в и передачу земли без всякого выкупа
в пользование народа путем распределения земли между землепользователями
представительными органами Советского государства (8, с.346(.
Началом установления государственной собственности на землю стало
принятие Постановления ВЦИК 0 социалистическом землеустройстве и о мерах
перехода к социалистическому земледелию от 14 февраля 1919 года, согласно
статье 1 которого все земли в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании они не
находились, составляют единый государственный земельный фонд (9, с.43(.
Тем самым было заложены основы управления земельным фондом народными
комиссарами и местными органами власти. Данное Постановление значительно
усилило влияние государственных органов на регулирование земельных
отношений и распоряжение землей.
Рассматриваемый этап реформирования земельных отношений был завершен в
1922 году с принятием первого Земельного кодекса РСФСР (10, с.901(.
Статьей 1 постановления 1У сессии ВЦИК от 30 октября 1922 года действие
его распространялось также на территорию Туркестанской и Казахской
автономных республик... чтобы приспособить Земельный кодекс к условиям
национальных республик и областей, ВЦИК 29 марта 1923 г. издал специальный
декрет Об изменениях земельного кодекса РСФСР для автономных
социалистических советских республик и автономных областей [11, с.378].
В соответствии со статьей 2 этого Кодекса все земли в пределах РСФСР, в
чьем бы ведении они не состояли, объявлялись собственностью рабоче-
крестьянского государства. С этого момента земельные участки предостав-
лялись земледельцам и их объединениям, городским поселениям, государст-
венным учреждениям и предприятиям на праве бессрочного (постоянного)
пользования либо на праве временного пользования.
Важным мероприятием проводимой земельной революции являлась
национализация земель. Раскрывая политико-юридическое содержание
национализации земли, надо сказать, что национализация есть передача всей
земли в собственность государства. Собственность означает право на ренту и
определение государственной властью общих для всего государства правил
владения и пользования землей [12, с.24].
А.В. Чаянов выделил основные принципы национализации земли. При
национализации земля обращается в собственность и принадлежит единому
собственнику – государству, которое приобретает право на всю земельную
ренту и право распоряжения всеми землями страны в общегосударственных
интересах. Опираясь на последнее, государство передает всю землю трудовому
крестьянству на условиях, аналогичных арендным. При этом во внутренний
строй хозяйства оно не вмешивается. Верховное распоряжение землей находится
в руках государственной власти, на местах землей распоряжаются местные
земельные органы, построенные на принципах самоуправления [13, с.15].
Трудящиеся Казахстана одобрили происходящие изменения в земельных
отношениях, Декрет о земле и другие нормативные акты и приняли их к
исполнению. Так, например, Актюбинский уездный съезд Советов рабочих,
крестьянских, солдатских и мусульманских депутатов, специально обсудив на
своем заседании от 7 марта 1918 г. земельный вопрос, принял решение:
1. Все земли, согласно постановлению съезда Советов рабочих и
солдатских депутатов от 26 октября 1917 г., переходят в пользование
трудящихся на них без различия национальностей.
2. Учет земель ведут земельные комитеты волости и уезда [14, с.12].
Земельные комитеты волости и уезда составляли основу государственного
управления в области использования и охраны земельных отношений. Были
приняты Правила О деятельности волостных земельных комитетов, одобренные
1 Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов,
постановление СНК РСФСР О переходе земли в распоряжение земельных
комитетов и положение О земельных комитетах и об урегулировании
сельскохозяйственных отношений, принятое СНК РСФСР 17 декабря 1917 года.
В Положении о местных Советах рабочих, солдатских и крестьянских
депутатов, принятом в ноябре 1917 года Совнаркомом Туркестанского края в
соответствии решением Краевого съезда Советов, предусматривалось создание
земельных комитетов в составе не менее трех человек. Эти комитеты
устанавливали имеется ли избыток или недостаток земельного фонда для
удовлетворения нужд местного населения, определяли категории хозяйств,
нужда которых в земле подлежит удовлетворению в первую очередь, и порядок
землепользования [11, с.78].
Вновь созданные земельные органы свою организационную деятельность
начинали с учета земель, без которого невозможно государственное
управление. Согласно Инструкции об урегулировании земельными комитетами
земельных и сельскохозяйственных отношений от 4 декабря 1917 года задачей
учета земель было признано выяснение правовых и хозяйственных условий
землепользований в целях урегулирования местных земельных и
сельскохозяйственных отношений. Вместе с тем земельный учет должен был
способствовать также непосредственно организации земельного фонда,
поступающего в ведение и распоряжение местных органов [14, с.12.]
Для этого в порядке земельного учета должны были определиться: 1) земли
специальных культур; 2) земельные участки, находящиеся как в общественном,
так и в частном владении и не превышающие местных трудовых норм; 3) земли,
подлежащие уравнительному распределению [15, с.59-60]. В данный период
(1917-1918 гг.) был заложена основа советского земельного кадастра.
Деятельность первых органов государственного управления земельных
отношений была подкреплена принудительной силой государства. В
рассматриваемый период также были заложены основы ответственности за
нарушение земельного законодательства и проводимых мероприятий по
национализации земель.
Декретом ВЦИК О запрещении сделок с недвижимостью от 14 декабря 1917
года предусматривалась возможность применения мер денежного взыскания,
вплоть до конфискации имущества, за проведение каких-либо сделок с землей
(16, с.154(.
26 августа 1920 года была создана Киргизская (Казахская) Автономная
социалистическая республика, в состав которой вошли исконно казахские
территории, ранее занятые царскими казачьими войсками. Это области:
Семипалатинская с уездами Павлодарский, Семипалатинский, Усть-
Каменогорский, Акмолинский, Кокчетавский, Петропавловский и часть Омского
уезда; Уральская с уездами Уральской, Лбищенский, Темирский и Гурьевский, а
также другие земли [17, с.134].
В 1920 году был проведен первый Всеказахстанский учредительный съезд,
решением которого руководствовались земельные и земельно-водные комитеты,
проводившие большие работы по межхозяйственному землеустройству. Основное
внимание уделяли уравнительному переделу конфискованных помещичьих и
байских земель между трудовым земледельческим и скотоводческим
крестьянством с учетом ликвидации чересполосицы в использовании земель и
водных ресурсов, а также создания благоприятных условий для последующего
перехода казахского кочевого и полукочевого населения к оседлому образу
жизни [18, с.30].
На дальнейшее развитие земельно-управленческих отношений в Советском
Казахстане оказали влияние следующие нормативные акты: декрет ВЦИК и СНК
РСФСР от 17 апреля 1924 г. О землеустройстве кочевого, полукочевого и
переходящего к оседлому хозяйству населения автономной Киргизской
(Казахской) Социалистической Советской республики, постановление ЦИК и СНК
КАССР О порядке землеустройства и регулировании землепользования в КАССР
от 4 марта 1928 г. [19, с.46-51] Общие начала землепользования и
землеустройства СССР, утвержденные 15 декабря 1928 года 1У сессией ЦИК
четвертого созыва, Конституция СССР 1936 года.
Вплоть до начала Великой Отечественной войны на территории Казахстана
земельные преобразования осуществляли землеустроительные органы (органы
Наркомата земледелия Казахстана) под руководством исполнительных комитетов
районных Советов депутатов трудящихся. Они проводили а) отбор и учет
оседающего населения по отдельным колхозам, хозяйственным аулам; б) выбор
точек оседания и их обследование в водном, почвенном и санитарном
отношениях; в) распланировку усадебных участков; г) отвод земель по
трудовой норме; д) разбивку земельных массивов на поля и клинья отдельных
культур [20, с.3-4].
В указанный период государственное управление в области использования и
охраны земельных отношений основывалось преимущественно на авторитарных
методах управления, что частично оправдывалось некоторым противодействием
бывших лидеров – бывших частных собственников, кулаков.
И это неудивительно, так как государственные регулятивные акции конца
20-х гг. были нереальны по своим целям и разрушительны по содержанию [21,
с.16].
1. В Джетысуйской (Семиречинской) области было ликвидировано 83
селения, 20 хуторов, 95 заимок и, кроме того, из 17 селений была выселена
часть крестьян-кулаков. Всего было выселено 5631 хозяйств, изъято и
поступило в земельный фонд 133148 дес. земли.
2. В Сыр-Даринской области было ликвидировано 27 селений, 12 хуторов и
35 отдельных земельных захватов. Всего выселено 85 хозяйств и в земельный
фонд поступило 26620 дес. земли.
3. В Ферганской области было ликвидировано 41 селение, 144 хутора и из
17 селений были выселены кулацкие хозяйства. Всего выселено 1618 хозяйств и
поступило в земельный фонд 48229 десятин земли.
4. В Туркменской области в Мервском уезде из земель Мургабского имения
было передано в земельный фонд 25000 дес. земл. [22, с.15-16].
К сожалению, меры репрессивного характера предусматривались и для
единоличных крестьян.
Так, в Постановлении Президиума Верховного Суда РСФСР от 13 сентября
1934 года О порядке изъятия у единоличников посевов, произведенных ими
самоуправно на землях колхозов и совхозов, говорилось, что в районах
сплошной коллективизации имеют место случаи самовольного захвата земель,
предоставленных колхозам и совхозам, единоличными крестьянами, на которых
они производят посевы. При установлении судом самоуправного засева
единоличниками колхозных и совхозных земель последние вместе с посевами из
пользования единоличников должны быть изъяты и возвращены
землепользователям, за которыми они закреплены.
В целях усиления борьбы с нарушениями национализации земли, принявшими
другие формы, 27 февраля 1935 года был издан циркуляр НКЮ РСФСР 0 борьбе
с нарушениями закона о национализации земли (22, с. 45–46(. В
соответствии с ним, должностные лица колхозов, предоставляющие под посевы
колхозникам общественные земли колхозов и увеличивающие за счет этих же
земель их приусадебные участки сверх установленных законом норм, должны
были привлекаться к уголовной ответственности по статье 109 УК РСФСР 1926
года.
Также было принято Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939г.
О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания. Перечисляя
преступные факты в отношении земель колхозов, Постановление устанавливало,
что общественные земли колхозов явятся не прикосновенными и какое бы то ни
было изъятие этих земель могло быть произведено только по специальному
Постановлению СНК СССР. В Постановлении говорилось, что всякая попытка
урезать общественные земли колхозов в пользу личного хозяйства колхозников,
а равно всякое увеличение приусадебных участков сверх размеров,
предусмотренных Уставом сельскохозяйственной артели, должно рассматриваться
как уголовное преступление, а виновные в совершении этих действий должны
привлекаться к уголовной ответственности.
Пункт 4 Постановления О мерах охраны общественных земель колхозов от
разбазаривания установил, что секретари райкомов партии и председатели
райисполкомов, также какие другие партийные и советские работники,
допускающие разбазаривание общественных колхозных земель и увеличение
приусадебных участков колхозников сверх установленных норм, подлежат снятию
с постов и отдаче под суд как нарушители закона.
Согласно пункту 5 Постановления, колхозники, допускающие сдачу
приусадебных участков в аренду или передачу их в пользование другим лицам,
подлежат исключению из колхоза с лишением их приусадебного участка.
Председатели колхозов, допускающие сдачу сенокосов в колхозных полях и
лугах, а также в лесах под индивидуальные сенокосы колхозникам и лицам, не
состоящим в колхозе, согласно пункту 6 Постановления подлежат исключению из
колхоза и отдаче под суд как нарушители закона.
Для более эффективного воздействия на субъектов земельных отношений
была введена уголовная ответственность за неподчинение осуществляемым
земельным преобразованиям.
В 1928 году, после указаний XV съезда ВКП (б), обратившего внимание на
пробел в уголовном законодательстве, заключавшийся в отсутствии
специальных мер наказания за нарушение земельного законодательства, было
предложено всемерно укрепить основы национализации земли, рассматривая
каждый случай неправомерных сделок с землей как тяжкое преступление,
требующее уголовного преследования
Так, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта 1928 года Уголовный
Кодекс РСФСР был дополнен статьей 87-а, которая действовала до принятия в
развитие Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик
1958 года Уголовного Кодекса Каз ССР 1959 года.
Статья 87-а УК РСФСР устанавливала, что нарушение законов о
национализации земли, выразившееся в совершении в прямой или скрытой форме
купли-продажи земли, запродажи, дарения и залога, а также самовольной мены
земельных участков, и вообще всякое, не разрешенное законом, отчуждение
прав трудового пользования на землю является уголовно наказуемым деянием,
за которое следует лишение свободы на срок до 3 лет, с отобранием от
приобретателя земли, явившейся предметом сделки, а также полученного на эту
землю денежного или имущественного вознаграждения и с лишением права на
надел на срок до 6 лет [23].
Часть 2 ст.87-а предусматривала как форму нарушения законов о
национализации земли передачу арендованной земли другому лицу (субаренда).
Виновные в этом лица подвергались лишению свободы или исправительно-
трудовым работам, сроком до одного года или штрафу до пятисот рублей с
лишением также права на надел до шести лет или без такового.
Часть 3 ст.87-а, предусматривавшая повторный случай субаренды земли или
совершение хотя бы и в первый раз, но в отношении двух или более участков,
арендованных у трудовых землепользователей. За это преступление, согласно
ч. 3 ст. 87-а УК РСФСР, виновные наказывались лишением свободы на срок до
двух лет с лишением также права на надел сроком до шести лет или без
такового.
Под иными действиями, нарушающими законы о национализации земли,
понималось, в частности, деяния в форме захвата общественных земель
частными лицами с целью посева на них сельскохозяйственных культур.
Позднее в 1937 году правоохранительные органы возбуждали уголовные дела
за нарушение закона о национализации земли в отношении руководителей
колхозов и совхозов за сдачу в аренду земельных угодий данных хозяйств не
только частным лицам, но даже государственным предприятиям. При этом фактов
корыстной заинтересованности со стороны вышеуказанных руководителей
установлено не было (24, с.38(.
Конечно же, в период новой экономической политики использование столь
жестоких мер вряд ли было уместно.
Жесткая политика управления в области использования и охраны земель
усилилась в годы Великой Отечественной войны, когда на сельское хозяйство
Казахстана легла ответственность по обеспечению армии и населения
продуктами питания.
Содержание землеустройства в послевоенный восстановительный период
было подчинено укрупнению экономически слабых колхозов с одновременным
закреплением в долгосрочное пользование отгонных сезонных пастбищ для
нужд животноводства, расширению целинных и залежных земель. В этот период
важное значение имело постановление ЦК КПК и Совета Министров Казахской ССР
от 29 марта 1955 года О мерах дальнейшего освоения целинных и залежных
земель для увеличения производства зерна [25].
В послевоенный период были заложены основы для современной организации
управления земельным фондом РК. Систему органов государственного управления
земельных отношений составляли Министерство сельского хозяйства СССР и его
землеустроительные органы, райисполкомы и горисполкомы.
Непосредственный учет и регистрация, составление ежегодных отчетов в
распределении земель по угодьям и землепользователям и иная работа
производились старшими районными землеустроителями, работавшими под
руководством и контролем райисполкома и Министерства сельского хозяйства
СССР. Их права и обязанности были отражены в Положении о старшем районном
землеустроителе, утвержденном Министерством сельского хозяйства СССР 9 мая
1956 г. [14, с.6].
Государственно-административный метод регулирования земельных отношений
социалистического периода наиболее полно был закреплен в Основах
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1969 г.),
которые служили исходной базой для разработки земельных кодексов каждой
союзной республики [26].
Основы устранили принцип невмешательства со стороны каких-либо лиц в
хозяйственное использование земель и установили жесточайший контроль в
вопросах регулирования земельных отношений. Все эти положения были
закреплены и в Земельном кодексе Казахской ССР от 21 июля 1971 г.) [27].
В Земельном кодексе КазССР 1971 года была закреплена исключительная
собственность на землю, право землепользования предоставлялось
социалистическим государствам и гражданам КазССР, запрещались любые сделки
с землей.
Практически неизменными остались система и полномочия органов власти и
управления, произошли лишь изменения в сроках полномочий Верховного и
местных советов [28, с.173].
Вместе с тем Земельный кодекс 1971 года имел важное природоохранное
значение, так как именно в нем были закреплены статьи об охране земель,
особенно земель сельскохозяйственного назначения, что не могло не
отразиться на компетенции органов государственного управления.
Так, изъятие орошаемых и осушенных земель, пашен, участков, занятых
многолетними плодовыми насаждениями и виноградниками для
несельскохозяйственных нужд производилось в порядке исключения и только по
постановлению Совета Министров. Это касалось также земель, занятых
водохранилищами, защитными и другими лесами первой группы при отводе их для
использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства [29,
с.110].
Порядок такого изъятия был регламентирован стст.49-54 ЗК КазССР 1971
года.
Регулирование земельных отношений в Казахстане до признания его
независимым отличалось следующими чертами:
Во-первых, оно было направлено на защиту и обеспечение исключительной
государственной собственности на землю.
В-вторых, оно отличалось жесткой централизацией, жестким контролем со
стороны государственных органов, вмешательством в хозяйственное
использование земель.
В-третьих, осуществлялись функции, которые в настоящее время переданы в
компетенцию других органов или учреждений, например, разрешение земельных
споров органами управления. Сейчас они рассматриваются только судом. Или
функции землеустройства, ведения земельного кадастра, мониторинг земель,
которые сейчас переданы государственным предприятиям.
В-четвертых, регулирование земельных отношений осуществлялось на основе
принципов, потерявших в настоящее время свою актуальность, например,
принцип бесплатности пользования землей.
В-пятых, практически отсутствовали формы непосредственной демократии
при решении земельных вопросов. Граждане и общественные объединения не были
задействованы, органы местного самоуправления отсутствовали.
1.2 Правовое регулирование земельных отношений в период суверенного
Казахстана
Каждый нормативный акт, принятый Казахской ССР, отражал потребности
социума и экономики того времени. Однако со временем стали складываться
предпосылки для изменения существующего строя, в том числе и земельного.
Последняя попытка внести какие-либо изменения в земельные отношения
СССР была предпринята Верховным Советом СССР в 1990 г. посредством
принятия новых Основ земельного законодательства [30].
Главным направлением преодоления кризиса и стабилизации экономики
признан переход к рыночным отношениям, придание динамизма рыночным
преобразованиям.
Мерами по стабилизации экономики республики были признаны: финансовое
оздоровление экономики и стабилизация денежного обращения; нормализация
потребительского рынка; обеспечение стабильности производства; создание
специальных стабилизационных фондов для оказания временной финансовой
помощи предприятиям, испытывающим трудности не по своей вине или из-за
несовершенства механизма экономической реформы; поддержание и укрепление
хозяйственных связей в республике Казахстан.
В ходе реализации указанных мероприятий в Советском Союзе произошли
крупные изменения, связанные с распадом СССР, становлением Казахстана как
суверенного государства и самостоятельным выходом республики в мировое
хозяйственное пространство, практическом распаде механизмов взаиморасчетов,
неупорядоченности финансово-кредитной политики и взаимодействия банковских
систем.
Наступила новая эра в земельных отношениях независимого суверенного
Казахстана.
С момента обретения Казахстаном государственной независимости земельное
законодательство страны в своем развитии прошло несколько этапов.
Еще до распада Союза ССР и возникновения новых независимых государств в
сфере земельных отношений стали проявляться глубокие противоречия,
охватившие всю социально-экономическую структуру общества.
Господство исключительной государственной собственности на землю,
сосредоточение прав по распоряжению землей в руках союзных министерств и
ведомств, ограниченность полномочий местных властей по вопросам
предоставления и изъятия земель, доминирование коллективных,
государственных форм хозяйствования на земле крайне осложнили ситуацию в
сфере земельных отношений. Широкомасштабное вовлечение новых земель в
хозяйственный оборот при одновременном бесхозяйственном использовании
земель и безответственности за их сохранность привели к деградации
значительных земельных площадей. Огромный ущерб был нанесен землям
сельскохозяйственного назначения в результате их отвода без всяких
ограничений учреждениям военно-промышленного комплекса, несоблюдения правил
севооборота. Экстенсивное развитие земледелия привело к ветровой и водной
эрозии почв, засолению, загрязнению и заболачиванию земель. В результате,
например, только в целинных районах стали непригодными около 15 млн. га
высокопродуктивных земель. Все это указывало на необходимость основательных
преобразований в земельных отношениях [31, с.72].
Принятие Закона О собственности в СССР" [32] и Основ законодательства
Союза ССР и союзных республик о земле стало началом серьезных земельных
преобразований. Было признано самостоятельное право собственности на землю
союзных республик.
12 мая 1990 г. был принят Закон Казахской ССР "О крестьянском
хозяйстве", в котором заложены основы для новой самостоятельной структурной
единицы аграрного сектора - крестьянского хозяйства [33].
Новый период земельных отношений официально начался с 16 декабря 1991
года, с момента принятия Конституционного закона Республики Казахстан О
государственной независимости Республики Казахстан [34]. Статья 11
конституционного закона РК "О государственной независимости Республики
Казахстан" от 16 декабря 1991г. провозгласила, что исключительная
собственность Республики Казахстан на землю и другие природные ресурсы
составляет основу её государственной независимости [35].
Но практически своими корнями новый период уходит в 1990 год, когда
Верховный Совет Казахской ССР принял новую редакцию земельного кодекса, в
статье 3 которого было установлено, что земля в Республике Казахстан
находится в исключительной собственности республики. Это было очень смелое,
прогрессивное решение законодательного органа республики, вошедшее в
противоречие с союзным законодательством, в котором земля объявлялась
достоянием народов, проживающих на данной территории.
Земельный Кодекс республики, принятый Верховным Советом страны в новой
редакции 16 ноября 1990г. отразил изменения в земельных отношениях, в
частности касающиеся установления пожизненного наследуемого владения с
целью создания крестьянских хозяйств, установления платы за землю,
усиления роли судебной власти в разрешении земельных споров [36].
Вместе с тем, Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 года
воспроизвел многие положения предыдущего Земельного кодекса.
Так, согласно ст.3 ЗК КазССР земля в Казахской ССР находилась
исключительной собственности республики.
Право собственности на землю в Казахской ССР осуществляли Верховный
Совет Казахской ССР на всей территории республики и местные Советы народных
депутатов в пределах своей компетенции,
Купля-продажа, дарение, залог и самовольный обмен земельных участков
запрещались. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право
собственности на землю, недействительны.
Предоставление земельных участков в пользование Союза ССР (его органов
и организаций) для обеспечения общегосударственных и общесоюз-ных
потребностей осуществлялись по соглашению между Казахской ССР и ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
9
1.1 Правовые основы государственного регулирования земельных
отношений: историко-правовой аспект 9
1.2 Правовое регулирование земельных отношений в период суверенного
Казахстана 18
2 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В
УСЛОВИЯХ РЫНКА 42
2.1 Понятие и принципы действия организационно-правового механизма
регулирования земельных отношений в условиях рынка
42
2.2 Функции государственного регулирования земельных отношений в
условиях рыночных отношений 69
2.3 Организационно-структурный элемент механизма государственного
регулирования земельных отношений
100
2.4 Правовые формы участия общественности в регулировании земельных
отношений 118
3 ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
130
3.1 Значение судебной практики в организации и регулировании
земельных отношений 130
3.2 Проблемы совершенствования организационно-правового механизма
регулирования земельных отношений 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 156
ПРИЛОЖЕНИЕ А 166
ПРИЛОЖЕНИЕ Б 167
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Провозглашение Республики Казахстан
демократическим правовым государством с социально ориентированной
экономикой предполагает совершенствование имеющихся и формирование новых
политических, правовых, экономических, иных институтов и механизмов
обеспечения устойчивого развития, экономической и экологической
безопасности.
Одним из предусмотренных законодательством и формирующихся таких
механизмов является механизм правового регулирования земельных отношений.
В условиях происходящих в Казахстане социально-экономических
преобразований в сфере земельных отношений стали зарождаться новые
общественные экономические отношения рентно-налогового характера и
содержания, возникли объективные предпосылки законодательного введения
принципа и механизма частной собственности на землю, платного
землепользования как юридической формы реализации государством права
собственности на землю.
С обретением государственной независимости и провозглашением курса
перехода к рыночной экономике возникла необходимость преобразования
земельных отношений к условиям рынка, создания правовых, экономических и
организационных условий для равноправного развития всех форм
хозяйствования, охраны прав на землю граждан и юридических лиц, развития
рынка земли.
Однако в силу неразработанности теоретических и прикладных проблем
правового регулирования земельных отношений есть необходимость их глубокого
изучения. Осуществление мероприятий по совершенствованию земельного
законодательства в части расширения института арендных отношений и
залоговых операций, государственного земельного кадастра, завершение
натурной персонификации условных земельных долей в сельскохозяйственных
организациях, а также по земельно-хозяйственному устройству территорий
сельских населенных пунктов, развитию рынка земли требует разработки их
организационно-правового обеспечения.
Сложившая система регулирования земельных отношений не вполне
соответствует требованиям современного периода.
Регулирование земельных отношений – эта область является достаточно
обширной, так как регулировать означает подчинять определенному порядку,
правилу, упорядочивать. Регулирование земельных отношений осуществляется не
только государством, но и обществом, с превалированием первого.
Выбранная нами тема ограничивает сферу исследования, так как под
организационно-правовыми основами регулирования земельных отношений
понимается совокупность организационных образований, правовых средств и
иных факторов, обеспечивающих упорядочение земельных отношений. Под
организационными образованиями, участвующими в регулировании этих
отношений, обычно понимают государственные органы. На наш взгляд, это узкая
трактовка в современный период неприемлема, так как в настоящее время все
более активное участие в управлении делами государства, в том числе и
земельными, принимает общественность. К организационным образованиям,
регулирующим земельные отношения, мы можем отнести органы местного
самоуправления, общественные объединения и т.д. Поэтому в нашей работе
будут рассмотрены вопросы участия органов местного самоуправления в
регулировании земельных отношений.
Однако основное внимание в диссертационном исследовании будет уделено
проблемам совершенствования государственно-правового механизма
регулирования земельных отношений, потому что ...основной элемент
организационно-правового механизма регулирования земельных отношений –
государство, его место в управлении охраной и использованием земель [1,
с.147].
О необходимости оптимизации системы управления, в том числе и в области
земельных отношений, указывает Н.А. Назарбаев в своем Послании Казахстан-
2030: Не менее важно реализовывать намеченные планы. Поэтому крайне
необходимо создать систему, при которой каждое министерство и ведомство
организует свою работу таким образом, чтобы каждый день, месяц и год мы шаг
за шагом продвигались к поставленным целям [2].
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью обстоятельного
анализа относящихся к ней нормативно-правовых, научных и практических
материалов для решения совокупности теоретических, методологических и
прикладных проблем, обоснования системного правового упорядочения земельных
отношений.
Пробелы в правовом регулировании земельных отношений и отсутствие
комплексных научных разработок по данной проблематике обусловили выбор темы
исследования, предопределили цель, задачи, структуру и содержание работы.
Теоретическую основу настоящего исследования составили труды ученых-
правоведов в области земельного права. В диссертационном исследовании были
использованы научные труды известных казахстанских ученых - Б.Ж.
Абдраимова, Д.Л. Байдельдинова, С.Б. Байсалова, А.Е. Бектур-ганова, А.Е.
Еренова, Ж.Х. Косанова, Н.Б. Мухитдинова, А.Х. Хаджиева, моло-дых ученых
А.С. Ахметова, М.Н. Айдаболова, Н.С. Баимбетова, Л.К. Еркинба-евой и др.
Также были проанализированы научные труды зарубежных ученых:
С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой,
О.М. Козырь, В.В. Петрова, Г.В. Чубукова.
В отличие от других работ настоящее исследование имеет несколько
принципиальных отличий.
Предлагаемое исследование содержит анализ нового законодательства об
охране и использовании земель, включая все изменения и дополнения, в
условиях рыночных отношений.
Детально рассмотрены правовые проблемы регулирования земельных
отношений, выработаны предложения по совершенствованию организационно-
правового механизма регулирования земельных отношений.
Осуществлен принципиально новый подход к построению системы функций
государственного регулирования земельных отношений.
Предложены новые принципы государственного регулирования земельных
отношений с учетом современной земельной политики Республики Казахстан.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики
Казахстан, Земельный кодекс РК, законодательные и подзаконные акты,
регулирующие вопросы государственного регулирования земельных отношений
Республики Казахстан.
Теоретическому направлению исследования способствовали работы по теории
государства и права, конституционного права, государственного права,
гражданского права, налогового права, юридической ответственности, других
отраслей научно-правовых знаний: Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, А.П. Але-
хина, Д.Н. Бахраха, А.В. Матусевича, P.O. Халфиной и других правоведов.
Методологической основой диссертационного исследования явились
диалектический метод, сравнительно-правовой и общенаучные методы научного
исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании проблем
организационно-правовых основ регулирования земельных отношений,
обосновании и разработке концептуальных основ, теоретических положений,
выводов, практических предложений и рекомендаций по формированию механизма
регулирования земельных отношений.
Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:
исследовать понятие и содержание государственного регулирования земельных
отношений по законодательству РК, разработать оптимальный перечень
основополагающих принципов государственного регулирования земельных
отношений;
исследовать функции государственного регулирования земельных отношений по
законодательству РК, их оценку, выяснить соответствие их задачам
государственного регулирования земельных отношений на современном этапе,
разработать определение функции землеустройства;
исследовать организационно-правовые формы участия общественности в
регулировании земельных отношений;
выявить эффективность деятельности системы органов государственного
регулирования земельных отношений по законодательству РК, выработать
предложения по совершенствованию данной системы;
разработать теоретические положения и рекомендации, направленные на
совершенствование земельного законодательства в целом и норм о
государственном регулировании земельных отношений, а также практики их
применения.
Указанные задачи исследования последовательно решены в диссертационном
исследовании, что позволило сделать ряд теоретических и практических
выводов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в
сфере государственного регулирования земельных отношений.
Предметом исследования является регулирующие данные отношения
юридические нормы, складывающиеся при этом правоотношения, правовые формы
регулирования земельных отношений, регулятивные и охранительные средства
обеспечения регулирования земельных отношений, существующие в данной
области научные идеи, взгляды и разработки, практические материалы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые в Республике
Казахстан на базе нового Земельного кодекса РК проводится комплексное,
углубленное исследование организационно-правовых основ регулирования
земельных отношений в РК, а также проблем реализации норм о регулировании
земельных отношений на практике. Диссертация является первой в
отечественной и зарубежной юридической литературе комплексной
монографической работой, в которой системно исследованы теоретические и
прикладные аспекты регулирования земельных отношений в условиях рынка и
перехода к устойчивому развитию Республики Казахстан.
Новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
– выявлены особенности регулирования земельных отношений в условиях
рыночной экономики;
– на основе проведенного анализа земельного и иного законодательств,
определяющих деятельность государственных и иных органов в области охраны и
использования земель выявлены их соотношение, пробелы и противоречия в
законодательстве и практике его применения и предложены пути их устранения
и совершенствования;
– внесены предложения по совершенствованию принципов и содержания
государственного регулирования земельных отношений в условиях рынка;
– предложены разработка и правовое обеспечение механизма эффективного
регулирования земельных отношений силами общественности, и, в частности,
органами местного самоуправления;
– разработана классификация органов государственного регулирования
земельных отношений на основе четкого разграничения полномочий
государственных органов в этой сфере.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Рыночные преобразования привели к пересмотру форм и методов, функций
и принципов государственно-правового воздействия на суьъектов земельных
отношений. Деятельность органов государственного регулирования земельных
отношений должна быть ориентирована на обеспечение принципов свободного
доступа и обязательного предоставления электронных информационных ресурсов
(презумпция открытости), содержащих информацию о деятельности
государственных органов, кроме электронных информационных ресурсов, доступ
к которым ограничен в соответствии с законодательством Республики
Казахстан; прозрачности деятельности государственных органов;
ответственности государственных органов при не достижении запланированного
качественного результата управления; принцип организации рационального
использования земель с учетом приоритета охраны земель и других природных
ресурсов; принцип экономического стимулирования деятельности собственников
земельных участков и землепользователей в сохранении и восстановлении
плодородия почв, защиты их от негативного воздействия вредной хозяйственной
деятельности; принцип осуществления процедуры оформления и выдачи
правоудостоверяющих документов на земельные участки по принципу одного
окна с установлением конкретных сроков рассмотрения заявлений граждан;
принцип обеспечения неотвратимости привлечения к ответственности виновников
земельных правонарушений.
2. В условиях децентрализации функций центральных государственных
органов происходит поэтапная передача их части государственным
предприятиям, то есть хозяйствующим субъектам, что свидетельствует об
изменении содержания государственного регулирования земельных отношений и
необходимости их разграничения.
Функции государственного регулирования в области земельных отношений
разделяют на стратегические, административно-исполнительные и контрольно-
надзорные, поэтому один и тот же государственный орган не должен выполнять
административно-исполнительские, в частности, функцию распределения и
перераспределения земель одновременно с выполнением контрольно-надзорных
функций.
3. Одним из направлений совершенствования регулирования земельных
отношений является обеспечение активного участия общественности в решении
земельных вопросов.
К правовым формам участия граждан, общественных объединений, органов
местного самоуправления в регулировании земельных отношений относятся
организация и проведения референдумов, общественных слушаний и обращений с
заявлениями и жалобами в соответствующие государственные органы.
4. Совершенствование правовых форм и методов государственного механизма
регулирования земельных отношений включает конкретизацию не только
полномочий, но и обязанностей государственных органов, усиление
ответствености должностных лиц, создание правовых гарантий для активного
участия населения в решении земельных вопросов, развитие экономических
стимулов рационального землепользования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут
быть использованы:
определения отраслевых направлений законотворческой деятельности и
дальнейших теоретических исследований правовых проблем регулирования
земельных отношений;
в научно-правовых и смежных с ними областях знаний - для дальнейшего
развития намеченного направления исследований правовых проблем;
органами законодательной и исполнительной ветвей власти - в процессах их
правотворчества, связанных с формированием земельного законодательства;
в практической деятельности государственных органов в области охраны
окружающей среды;
в учебном процессе при разработке и преподавании курсов экологического
права в высших учебных заведениях и колледжах;
в пропаганде знаний о государственном регулировании земельных отношений,
как одного из средств обеспечения экономического и экологического
благополучия общества.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в
публикациях, в учебном процессе, а основные теоретические выводы и
предложения диссертации обсуждались на научных конференциях, проводимых в
КазНУ имени аль-Фараби, Университете имени Д.А. Кунаева, ТарГУ имени М.Х.
Дулати, Карагандинском институте МВД РК имени Б. Бейсенова и др.
Объем и структура диссертации. Структура диссертационной работы
обусловлена целями и предметом научного исследования. Диссертация состоит
из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников,
приложений.
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1 Правовые основы регулирования земельных отношений: историко-
правовой аспект
К моменту возникновения суверенного Казахстана система регулирования
земельных отношений претерпела кризис, как и в целом экономика республики.
Экономический кризис, в котором оказалась республика Казахстан,
охватил все стороны жизни народного хозяйства. Острее всего он сказался на
положении населения, проживающего в сельской местности. Тяжелейший
экономический и социальный кризис имеет объективный многофакторный
характер.
Во-первых, кризис органически присущее рыночной экономике явление.
Можно уменьшить его тяжесть и сминимизировать последствия, ускорить темпы
выхода, но избежать кризиса еще никому не удавалось. Мы начали свой
экономический цикл, к сожалению, с фазы кризиса.
Во-вторых, Казахстан приобрел суверенность и взял курс на
самостоятельное развитие в момент, когда уже налицо имелись тяжелые
кризисные проявления, порожденные пороками исчерпавших себя
административных методов управления экономикой.
В-третьих, переживаемый нами кризис порожден распадом прежней
экономической системы и необходимостью становления качественно новой [3,
с.385].
Кризис системы управления в области земельных отношений проявился в
том, что существовавшая на тот момент система государственных органов
управления в области использования и охраны земель, используемые ими
административно-командные методы и совокупность норм, регулирующих
земельные отношения, изжили себя и являлись тормозом для дальнейшего
развития общественных отношений.
Система управления интегрирование несет в себе печать всех ценностей
(но также и всех пороков) данного общества, она его закономерный и
законченный продукт. В свою очередь система управления организует,
упорядочивает всю сумму отношений в обществе в соответствии с его целями и
тем самым оказывает обратное на него воздействие. И если система на том или
ином этапе перестает быть адекватной интересам общества, она, естественно,
вступает с ним в противоречие и становится его тормозом. И тогда подобная
система должна идти на слом, реформироваться, перестраиваться [4, с.340].
Административно-командная система управления была заложена еще в 30-х
годах. Она соответствовала социальному заказу, выданному обществом того
периода. Она несла в себе характеристики, все особенности этого периода,
отражала его объективные и субъективные моменты.
Сосредоточив в своих руках огромную власть, она постепенно, но верно
подталкивала социально-экономические и политические институты общества к
болоту консерватизма и застоя, в кризисные тупики, а в конечном счете
подавила их и подчинила своим интересам. Она создала свою модель функции,
структур, методов, форм управления, свои писаны: и неписаные правила и
традиции, свою иерархию, свою когорту преданных ей функционеров. Набрав
огромную инерцию и широкий размах, она набросила сеть своих структур на
все области и сферы жизни общества; выработала в себе способность
приспосабливаться к любым факторам воздействия, амортизировать их; развила
в себе механизмы саморегулирования и самоналадки. В результате она стала,
скажем прямо, центром власти, фактически неконтролируемым извне [4, с.41].
Административно-командная система управления идеально вписывалась в
механизм регулирования земельных отношений в дорыночный период.
Характерными чертами земельных отношений в данный период являлись:
- исключительная государственная собственность на землю;
- отсутствие многообразия форм собственности на земельные участки;
- существование различных видов права землепользования при отсутствии
такого юридического титула обладания землей как частной собственности на
земельные участки;
- принцип бесплатности пользования землей;
- разрешение земельных споров органами управления, а не только судом.
Истоки зарождения административно-командной системы таятся в
установлении советского строя. Разумеется, что все характерные черты,
присущие ей, не могли не отразиться на регулировании земельных отношений.
Социалистические земельные отношения в Казахстане были установлены
после Октябрьской революции 1917 г.
Вопреки господствовавшему длительное время представлению о
единовременности проведения национализации земель в октябре 1917 года,
анализ законодательных актов первых лет о том, что в условиях тех лет
(гражданская война, иностранная интервенция) национализация земли
осуществлялась поэтапно (5, с.3-5(.
Программные требования большевиков о конфискации помещичьих земель и
национализации всех земель нашли практическое применение в Декрете о земле
от 26 октября (8 ноября) 1917 г. [6, с.15].
Основные положения декрета заключались в отмене частной
собственности на землю, обращении ее в народное достояние, в принудительном
характере земельных преобразований.
Декрет о земле, принятый 8 ноября 1917 г. Вторым Всероссийским съездом
Советов рабочих и солдатских депутатов, обратил все земли во Советской
власти свидетельствует всенародное достояние и отменил существовавшие виды
прав на землю (государственная, удельная, кабинетская, монастырская,
церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная,
крестьянская и т.д.) [7, с. 3]
Законом "О социализации земли", принятым ВЦИК 27 января 1918 г.,
осуществлена социализация земли, которая стала передаваться в пользование
трудовому народу. Отличие социализации от национализации в том, что при
первой земли передаются в пользование не государству, а трудовому народу.
Декрет ВЦИК 0 социализации земли от 19 февраля 1918 года, подтвердил
отмену частной собственности на землю в и передачу земли без всякого выкупа
в пользование народа путем распределения земли между землепользователями
представительными органами Советского государства (8, с.346(.
Началом установления государственной собственности на землю стало
принятие Постановления ВЦИК 0 социалистическом землеустройстве и о мерах
перехода к социалистическому земледелию от 14 февраля 1919 года, согласно
статье 1 которого все земли в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании они не
находились, составляют единый государственный земельный фонд (9, с.43(.
Тем самым было заложены основы управления земельным фондом народными
комиссарами и местными органами власти. Данное Постановление значительно
усилило влияние государственных органов на регулирование земельных
отношений и распоряжение землей.
Рассматриваемый этап реформирования земельных отношений был завершен в
1922 году с принятием первого Земельного кодекса РСФСР (10, с.901(.
Статьей 1 постановления 1У сессии ВЦИК от 30 октября 1922 года действие
его распространялось также на территорию Туркестанской и Казахской
автономных республик... чтобы приспособить Земельный кодекс к условиям
национальных республик и областей, ВЦИК 29 марта 1923 г. издал специальный
декрет Об изменениях земельного кодекса РСФСР для автономных
социалистических советских республик и автономных областей [11, с.378].
В соответствии со статьей 2 этого Кодекса все земли в пределах РСФСР, в
чьем бы ведении они не состояли, объявлялись собственностью рабоче-
крестьянского государства. С этого момента земельные участки предостав-
лялись земледельцам и их объединениям, городским поселениям, государст-
венным учреждениям и предприятиям на праве бессрочного (постоянного)
пользования либо на праве временного пользования.
Важным мероприятием проводимой земельной революции являлась
национализация земель. Раскрывая политико-юридическое содержание
национализации земли, надо сказать, что национализация есть передача всей
земли в собственность государства. Собственность означает право на ренту и
определение государственной властью общих для всего государства правил
владения и пользования землей [12, с.24].
А.В. Чаянов выделил основные принципы национализации земли. При
национализации земля обращается в собственность и принадлежит единому
собственнику – государству, которое приобретает право на всю земельную
ренту и право распоряжения всеми землями страны в общегосударственных
интересах. Опираясь на последнее, государство передает всю землю трудовому
крестьянству на условиях, аналогичных арендным. При этом во внутренний
строй хозяйства оно не вмешивается. Верховное распоряжение землей находится
в руках государственной власти, на местах землей распоряжаются местные
земельные органы, построенные на принципах самоуправления [13, с.15].
Трудящиеся Казахстана одобрили происходящие изменения в земельных
отношениях, Декрет о земле и другие нормативные акты и приняли их к
исполнению. Так, например, Актюбинский уездный съезд Советов рабочих,
крестьянских, солдатских и мусульманских депутатов, специально обсудив на
своем заседании от 7 марта 1918 г. земельный вопрос, принял решение:
1. Все земли, согласно постановлению съезда Советов рабочих и
солдатских депутатов от 26 октября 1917 г., переходят в пользование
трудящихся на них без различия национальностей.
2. Учет земель ведут земельные комитеты волости и уезда [14, с.12].
Земельные комитеты волости и уезда составляли основу государственного
управления в области использования и охраны земельных отношений. Были
приняты Правила О деятельности волостных земельных комитетов, одобренные
1 Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов,
постановление СНК РСФСР О переходе земли в распоряжение земельных
комитетов и положение О земельных комитетах и об урегулировании
сельскохозяйственных отношений, принятое СНК РСФСР 17 декабря 1917 года.
В Положении о местных Советах рабочих, солдатских и крестьянских
депутатов, принятом в ноябре 1917 года Совнаркомом Туркестанского края в
соответствии решением Краевого съезда Советов, предусматривалось создание
земельных комитетов в составе не менее трех человек. Эти комитеты
устанавливали имеется ли избыток или недостаток земельного фонда для
удовлетворения нужд местного населения, определяли категории хозяйств,
нужда которых в земле подлежит удовлетворению в первую очередь, и порядок
землепользования [11, с.78].
Вновь созданные земельные органы свою организационную деятельность
начинали с учета земель, без которого невозможно государственное
управление. Согласно Инструкции об урегулировании земельными комитетами
земельных и сельскохозяйственных отношений от 4 декабря 1917 года задачей
учета земель было признано выяснение правовых и хозяйственных условий
землепользований в целях урегулирования местных земельных и
сельскохозяйственных отношений. Вместе с тем земельный учет должен был
способствовать также непосредственно организации земельного фонда,
поступающего в ведение и распоряжение местных органов [14, с.12.]
Для этого в порядке земельного учета должны были определиться: 1) земли
специальных культур; 2) земельные участки, находящиеся как в общественном,
так и в частном владении и не превышающие местных трудовых норм; 3) земли,
подлежащие уравнительному распределению [15, с.59-60]. В данный период
(1917-1918 гг.) был заложена основа советского земельного кадастра.
Деятельность первых органов государственного управления земельных
отношений была подкреплена принудительной силой государства. В
рассматриваемый период также были заложены основы ответственности за
нарушение земельного законодательства и проводимых мероприятий по
национализации земель.
Декретом ВЦИК О запрещении сделок с недвижимостью от 14 декабря 1917
года предусматривалась возможность применения мер денежного взыскания,
вплоть до конфискации имущества, за проведение каких-либо сделок с землей
(16, с.154(.
26 августа 1920 года была создана Киргизская (Казахская) Автономная
социалистическая республика, в состав которой вошли исконно казахские
территории, ранее занятые царскими казачьими войсками. Это области:
Семипалатинская с уездами Павлодарский, Семипалатинский, Усть-
Каменогорский, Акмолинский, Кокчетавский, Петропавловский и часть Омского
уезда; Уральская с уездами Уральской, Лбищенский, Темирский и Гурьевский, а
также другие земли [17, с.134].
В 1920 году был проведен первый Всеказахстанский учредительный съезд,
решением которого руководствовались земельные и земельно-водные комитеты,
проводившие большие работы по межхозяйственному землеустройству. Основное
внимание уделяли уравнительному переделу конфискованных помещичьих и
байских земель между трудовым земледельческим и скотоводческим
крестьянством с учетом ликвидации чересполосицы в использовании земель и
водных ресурсов, а также создания благоприятных условий для последующего
перехода казахского кочевого и полукочевого населения к оседлому образу
жизни [18, с.30].
На дальнейшее развитие земельно-управленческих отношений в Советском
Казахстане оказали влияние следующие нормативные акты: декрет ВЦИК и СНК
РСФСР от 17 апреля 1924 г. О землеустройстве кочевого, полукочевого и
переходящего к оседлому хозяйству населения автономной Киргизской
(Казахской) Социалистической Советской республики, постановление ЦИК и СНК
КАССР О порядке землеустройства и регулировании землепользования в КАССР
от 4 марта 1928 г. [19, с.46-51] Общие начала землепользования и
землеустройства СССР, утвержденные 15 декабря 1928 года 1У сессией ЦИК
четвертого созыва, Конституция СССР 1936 года.
Вплоть до начала Великой Отечественной войны на территории Казахстана
земельные преобразования осуществляли землеустроительные органы (органы
Наркомата земледелия Казахстана) под руководством исполнительных комитетов
районных Советов депутатов трудящихся. Они проводили а) отбор и учет
оседающего населения по отдельным колхозам, хозяйственным аулам; б) выбор
точек оседания и их обследование в водном, почвенном и санитарном
отношениях; в) распланировку усадебных участков; г) отвод земель по
трудовой норме; д) разбивку земельных массивов на поля и клинья отдельных
культур [20, с.3-4].
В указанный период государственное управление в области использования и
охраны земельных отношений основывалось преимущественно на авторитарных
методах управления, что частично оправдывалось некоторым противодействием
бывших лидеров – бывших частных собственников, кулаков.
И это неудивительно, так как государственные регулятивные акции конца
20-х гг. были нереальны по своим целям и разрушительны по содержанию [21,
с.16].
1. В Джетысуйской (Семиречинской) области было ликвидировано 83
селения, 20 хуторов, 95 заимок и, кроме того, из 17 селений была выселена
часть крестьян-кулаков. Всего было выселено 5631 хозяйств, изъято и
поступило в земельный фонд 133148 дес. земли.
2. В Сыр-Даринской области было ликвидировано 27 селений, 12 хуторов и
35 отдельных земельных захватов. Всего выселено 85 хозяйств и в земельный
фонд поступило 26620 дес. земли.
3. В Ферганской области было ликвидировано 41 селение, 144 хутора и из
17 селений были выселены кулацкие хозяйства. Всего выселено 1618 хозяйств и
поступило в земельный фонд 48229 десятин земли.
4. В Туркменской области в Мервском уезде из земель Мургабского имения
было передано в земельный фонд 25000 дес. земл. [22, с.15-16].
К сожалению, меры репрессивного характера предусматривались и для
единоличных крестьян.
Так, в Постановлении Президиума Верховного Суда РСФСР от 13 сентября
1934 года О порядке изъятия у единоличников посевов, произведенных ими
самоуправно на землях колхозов и совхозов, говорилось, что в районах
сплошной коллективизации имеют место случаи самовольного захвата земель,
предоставленных колхозам и совхозам, единоличными крестьянами, на которых
они производят посевы. При установлении судом самоуправного засева
единоличниками колхозных и совхозных земель последние вместе с посевами из
пользования единоличников должны быть изъяты и возвращены
землепользователям, за которыми они закреплены.
В целях усиления борьбы с нарушениями национализации земли, принявшими
другие формы, 27 февраля 1935 года был издан циркуляр НКЮ РСФСР 0 борьбе
с нарушениями закона о национализации земли (22, с. 45–46(. В
соответствии с ним, должностные лица колхозов, предоставляющие под посевы
колхозникам общественные земли колхозов и увеличивающие за счет этих же
земель их приусадебные участки сверх установленных законом норм, должны
были привлекаться к уголовной ответственности по статье 109 УК РСФСР 1926
года.
Также было принято Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939г.
О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания. Перечисляя
преступные факты в отношении земель колхозов, Постановление устанавливало,
что общественные земли колхозов явятся не прикосновенными и какое бы то ни
было изъятие этих земель могло быть произведено только по специальному
Постановлению СНК СССР. В Постановлении говорилось, что всякая попытка
урезать общественные земли колхозов в пользу личного хозяйства колхозников,
а равно всякое увеличение приусадебных участков сверх размеров,
предусмотренных Уставом сельскохозяйственной артели, должно рассматриваться
как уголовное преступление, а виновные в совершении этих действий должны
привлекаться к уголовной ответственности.
Пункт 4 Постановления О мерах охраны общественных земель колхозов от
разбазаривания установил, что секретари райкомов партии и председатели
райисполкомов, также какие другие партийные и советские работники,
допускающие разбазаривание общественных колхозных земель и увеличение
приусадебных участков колхозников сверх установленных норм, подлежат снятию
с постов и отдаче под суд как нарушители закона.
Согласно пункту 5 Постановления, колхозники, допускающие сдачу
приусадебных участков в аренду или передачу их в пользование другим лицам,
подлежат исключению из колхоза с лишением их приусадебного участка.
Председатели колхозов, допускающие сдачу сенокосов в колхозных полях и
лугах, а также в лесах под индивидуальные сенокосы колхозникам и лицам, не
состоящим в колхозе, согласно пункту 6 Постановления подлежат исключению из
колхоза и отдаче под суд как нарушители закона.
Для более эффективного воздействия на субъектов земельных отношений
была введена уголовная ответственность за неподчинение осуществляемым
земельным преобразованиям.
В 1928 году, после указаний XV съезда ВКП (б), обратившего внимание на
пробел в уголовном законодательстве, заключавшийся в отсутствии
специальных мер наказания за нарушение земельного законодательства, было
предложено всемерно укрепить основы национализации земли, рассматривая
каждый случай неправомерных сделок с землей как тяжкое преступление,
требующее уголовного преследования
Так, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта 1928 года Уголовный
Кодекс РСФСР был дополнен статьей 87-а, которая действовала до принятия в
развитие Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик
1958 года Уголовного Кодекса Каз ССР 1959 года.
Статья 87-а УК РСФСР устанавливала, что нарушение законов о
национализации земли, выразившееся в совершении в прямой или скрытой форме
купли-продажи земли, запродажи, дарения и залога, а также самовольной мены
земельных участков, и вообще всякое, не разрешенное законом, отчуждение
прав трудового пользования на землю является уголовно наказуемым деянием,
за которое следует лишение свободы на срок до 3 лет, с отобранием от
приобретателя земли, явившейся предметом сделки, а также полученного на эту
землю денежного или имущественного вознаграждения и с лишением права на
надел на срок до 6 лет [23].
Часть 2 ст.87-а предусматривала как форму нарушения законов о
национализации земли передачу арендованной земли другому лицу (субаренда).
Виновные в этом лица подвергались лишению свободы или исправительно-
трудовым работам, сроком до одного года или штрафу до пятисот рублей с
лишением также права на надел до шести лет или без такового.
Часть 3 ст.87-а, предусматривавшая повторный случай субаренды земли или
совершение хотя бы и в первый раз, но в отношении двух или более участков,
арендованных у трудовых землепользователей. За это преступление, согласно
ч. 3 ст. 87-а УК РСФСР, виновные наказывались лишением свободы на срок до
двух лет с лишением также права на надел сроком до шести лет или без
такового.
Под иными действиями, нарушающими законы о национализации земли,
понималось, в частности, деяния в форме захвата общественных земель
частными лицами с целью посева на них сельскохозяйственных культур.
Позднее в 1937 году правоохранительные органы возбуждали уголовные дела
за нарушение закона о национализации земли в отношении руководителей
колхозов и совхозов за сдачу в аренду земельных угодий данных хозяйств не
только частным лицам, но даже государственным предприятиям. При этом фактов
корыстной заинтересованности со стороны вышеуказанных руководителей
установлено не было (24, с.38(.
Конечно же, в период новой экономической политики использование столь
жестоких мер вряд ли было уместно.
Жесткая политика управления в области использования и охраны земель
усилилась в годы Великой Отечественной войны, когда на сельское хозяйство
Казахстана легла ответственность по обеспечению армии и населения
продуктами питания.
Содержание землеустройства в послевоенный восстановительный период
было подчинено укрупнению экономически слабых колхозов с одновременным
закреплением в долгосрочное пользование отгонных сезонных пастбищ для
нужд животноводства, расширению целинных и залежных земель. В этот период
важное значение имело постановление ЦК КПК и Совета Министров Казахской ССР
от 29 марта 1955 года О мерах дальнейшего освоения целинных и залежных
земель для увеличения производства зерна [25].
В послевоенный период были заложены основы для современной организации
управления земельным фондом РК. Систему органов государственного управления
земельных отношений составляли Министерство сельского хозяйства СССР и его
землеустроительные органы, райисполкомы и горисполкомы.
Непосредственный учет и регистрация, составление ежегодных отчетов в
распределении земель по угодьям и землепользователям и иная работа
производились старшими районными землеустроителями, работавшими под
руководством и контролем райисполкома и Министерства сельского хозяйства
СССР. Их права и обязанности были отражены в Положении о старшем районном
землеустроителе, утвержденном Министерством сельского хозяйства СССР 9 мая
1956 г. [14, с.6].
Государственно-административный метод регулирования земельных отношений
социалистического периода наиболее полно был закреплен в Основах
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1969 г.),
которые служили исходной базой для разработки земельных кодексов каждой
союзной республики [26].
Основы устранили принцип невмешательства со стороны каких-либо лиц в
хозяйственное использование земель и установили жесточайший контроль в
вопросах регулирования земельных отношений. Все эти положения были
закреплены и в Земельном кодексе Казахской ССР от 21 июля 1971 г.) [27].
В Земельном кодексе КазССР 1971 года была закреплена исключительная
собственность на землю, право землепользования предоставлялось
социалистическим государствам и гражданам КазССР, запрещались любые сделки
с землей.
Практически неизменными остались система и полномочия органов власти и
управления, произошли лишь изменения в сроках полномочий Верховного и
местных советов [28, с.173].
Вместе с тем Земельный кодекс 1971 года имел важное природоохранное
значение, так как именно в нем были закреплены статьи об охране земель,
особенно земель сельскохозяйственного назначения, что не могло не
отразиться на компетенции органов государственного управления.
Так, изъятие орошаемых и осушенных земель, пашен, участков, занятых
многолетними плодовыми насаждениями и виноградниками для
несельскохозяйственных нужд производилось в порядке исключения и только по
постановлению Совета Министров. Это касалось также земель, занятых
водохранилищами, защитными и другими лесами первой группы при отводе их для
использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства [29,
с.110].
Порядок такого изъятия был регламентирован стст.49-54 ЗК КазССР 1971
года.
Регулирование земельных отношений в Казахстане до признания его
независимым отличалось следующими чертами:
Во-первых, оно было направлено на защиту и обеспечение исключительной
государственной собственности на землю.
В-вторых, оно отличалось жесткой централизацией, жестким контролем со
стороны государственных органов, вмешательством в хозяйственное
использование земель.
В-третьих, осуществлялись функции, которые в настоящее время переданы в
компетенцию других органов или учреждений, например, разрешение земельных
споров органами управления. Сейчас они рассматриваются только судом. Или
функции землеустройства, ведения земельного кадастра, мониторинг земель,
которые сейчас переданы государственным предприятиям.
В-четвертых, регулирование земельных отношений осуществлялось на основе
принципов, потерявших в настоящее время свою актуальность, например,
принцип бесплатности пользования землей.
В-пятых, практически отсутствовали формы непосредственной демократии
при решении земельных вопросов. Граждане и общественные объединения не были
задействованы, органы местного самоуправления отсутствовали.
1.2 Правовое регулирование земельных отношений в период суверенного
Казахстана
Каждый нормативный акт, принятый Казахской ССР, отражал потребности
социума и экономики того времени. Однако со временем стали складываться
предпосылки для изменения существующего строя, в том числе и земельного.
Последняя попытка внести какие-либо изменения в земельные отношения
СССР была предпринята Верховным Советом СССР в 1990 г. посредством
принятия новых Основ земельного законодательства [30].
Главным направлением преодоления кризиса и стабилизации экономики
признан переход к рыночным отношениям, придание динамизма рыночным
преобразованиям.
Мерами по стабилизации экономики республики были признаны: финансовое
оздоровление экономики и стабилизация денежного обращения; нормализация
потребительского рынка; обеспечение стабильности производства; создание
специальных стабилизационных фондов для оказания временной финансовой
помощи предприятиям, испытывающим трудности не по своей вине или из-за
несовершенства механизма экономической реформы; поддержание и укрепление
хозяйственных связей в республике Казахстан.
В ходе реализации указанных мероприятий в Советском Союзе произошли
крупные изменения, связанные с распадом СССР, становлением Казахстана как
суверенного государства и самостоятельным выходом республики в мировое
хозяйственное пространство, практическом распаде механизмов взаиморасчетов,
неупорядоченности финансово-кредитной политики и взаимодействия банковских
систем.
Наступила новая эра в земельных отношениях независимого суверенного
Казахстана.
С момента обретения Казахстаном государственной независимости земельное
законодательство страны в своем развитии прошло несколько этапов.
Еще до распада Союза ССР и возникновения новых независимых государств в
сфере земельных отношений стали проявляться глубокие противоречия,
охватившие всю социально-экономическую структуру общества.
Господство исключительной государственной собственности на землю,
сосредоточение прав по распоряжению землей в руках союзных министерств и
ведомств, ограниченность полномочий местных властей по вопросам
предоставления и изъятия земель, доминирование коллективных,
государственных форм хозяйствования на земле крайне осложнили ситуацию в
сфере земельных отношений. Широкомасштабное вовлечение новых земель в
хозяйственный оборот при одновременном бесхозяйственном использовании
земель и безответственности за их сохранность привели к деградации
значительных земельных площадей. Огромный ущерб был нанесен землям
сельскохозяйственного назначения в результате их отвода без всяких
ограничений учреждениям военно-промышленного комплекса, несоблюдения правил
севооборота. Экстенсивное развитие земледелия привело к ветровой и водной
эрозии почв, засолению, загрязнению и заболачиванию земель. В результате,
например, только в целинных районах стали непригодными около 15 млн. га
высокопродуктивных земель. Все это указывало на необходимость основательных
преобразований в земельных отношениях [31, с.72].
Принятие Закона О собственности в СССР" [32] и Основ законодательства
Союза ССР и союзных республик о земле стало началом серьезных земельных
преобразований. Было признано самостоятельное право собственности на землю
союзных республик.
12 мая 1990 г. был принят Закон Казахской ССР "О крестьянском
хозяйстве", в котором заложены основы для новой самостоятельной структурной
единицы аграрного сектора - крестьянского хозяйства [33].
Новый период земельных отношений официально начался с 16 декабря 1991
года, с момента принятия Конституционного закона Республики Казахстан О
государственной независимости Республики Казахстан [34]. Статья 11
конституционного закона РК "О государственной независимости Республики
Казахстан" от 16 декабря 1991г. провозгласила, что исключительная
собственность Республики Казахстан на землю и другие природные ресурсы
составляет основу её государственной независимости [35].
Но практически своими корнями новый период уходит в 1990 год, когда
Верховный Совет Казахской ССР принял новую редакцию земельного кодекса, в
статье 3 которого было установлено, что земля в Республике Казахстан
находится в исключительной собственности республики. Это было очень смелое,
прогрессивное решение законодательного органа республики, вошедшее в
противоречие с союзным законодательством, в котором земля объявлялась
достоянием народов, проживающих на данной территории.
Земельный Кодекс республики, принятый Верховным Советом страны в новой
редакции 16 ноября 1990г. отразил изменения в земельных отношениях, в
частности касающиеся установления пожизненного наследуемого владения с
целью создания крестьянских хозяйств, установления платы за землю,
усиления роли судебной власти в разрешении земельных споров [36].
Вместе с тем, Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 года
воспроизвел многие положения предыдущего Земельного кодекса.
Так, согласно ст.3 ЗК КазССР земля в Казахской ССР находилась
исключительной собственности республики.
Право собственности на землю в Казахской ССР осуществляли Верховный
Совет Казахской ССР на всей территории республики и местные Советы народных
депутатов в пределах своей компетенции,
Купля-продажа, дарение, залог и самовольный обмен земельных участков
запрещались. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право
собственности на землю, недействительны.
Предоставление земельных участков в пользование Союза ССР (его органов
и организаций) для обеспечения общегосударственных и общесоюз-ных
потребностей осуществлялись по соглашению между Казахской ССР и ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
