Формы и методика координационной деятельности прокуратуры
Содержание
Введение ___________________________________ _____________________3
1 Понятие и общая характеристика координационной деятельности
прокуратуры________________________ _____________________________7
1. Понятие и принципы координационной деятельности прокуратуры _____7
2. Субъекты координирующей деятельности_______________________ __ 15
1. Организация координационной деятельности РК_________________27
1. Координационный Совет правоохранительных органов РК: задачи, функции,
полномочия_________________________ _________________ 27
2. Система и уровни координационной деятельности__________________ 31
3. Организация работы Координационного Совета____________________ 39
2. Формы и методика координационной деятельности
прокуратуры________________________ __________________________42
1. Формы координационной деятельности прокуратуры _______________ 42
2. Методика координационной деятельности_______________________ _ 47
Заключение_________________________ ____________________________ 56
Список использованной литературы_________________________ ____ 58
Введение
Общая характеристика дипломной работы. На сегодняшний день борьба с
преступностью, как и ее предупреждение, особо нуждается в организационном
решении и законодательном регулировании, и прежде всего, координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступности.
Актуальность темы исследования определяется тем, что сегодня борьба с
преступностью и ее предупреждение встали настолько остро не только на
государственном, но и на международном уровнях. В Республике Казахстан
принят за последние пять лет целый ряд документов, носящих политический
характер (Концепция правовой политики на период 2010 до 2020 гг.);
Программа профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в РК), в
которых указаны на серьезные недостатки в работе государственных,
правоохранительных органов и необходимость повышения эффективности их
деятельности по предупреждению преступности в РК.
Деятельность системы органов государственной власти охватывает
различные сферы жизни общества. Она включает: решение проблем, связанных с
обеспечением нормального функционирования экономики; осуществление внешней
политики; создание условий для развития культуры, науки и образования;
поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности
страны, а также реализацию других важных функций.
Прокурорская деятельность в современный период многогранна. Одним из важных
направлений ее является координация работы правоохранительных органов по
борьбе с преступностью в целом, предупреждению преступности в частности.
Основная задача координации заключается в выработке стратегии по
предупреждению преступности. Предупреждение преступлений следует считать
одним из главных направлений в борьбе с преступностью. В современных
условиях именно комплексный подход к решению проблем борьбы с
преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины
ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их
предупреждению. Повышение же эффективности в борьбе с преступностью
является, как известно, целью координации этой деятельности (п. 1 Положения
о Координационном Совете правоохранительных органов в РК, утвержденного
Указом Президента Республики Казахстан от 2 мая 2011 года № 68).
Об улучшении координации деятельности правоохранительных структур в
целях повышения эффективности их деятельности, а также о важности
проведения научных исследований в этой области на международном уровне
говорилось еще в 1985 г. на седьмом Конгрессе ООН по предупреждению
преступности и правонарушений, принявшем известный Миланский план действий.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в
том, чтобы на основе теоретических выводов, опирающихся на теоретико-
методологический фундамент и практику применения законодательства о
координации деятельности правоохранительных органов по предупреждению
преступности, провести системное и комплексное исследование координационной
деятельности прокуратуры; выявить ее тенденции и закономерности,
определяющие роль координации в реализации правоохранительными органами
уголовной политики государства; с учетом современных реалий разработать
теоретические предложения и практические рекомендации по применению,
изменению и дополнению законодательства о координации.
Для достижения этих целей, решались следующие задачи:
подвергнуты юридическому анализу понятия координации и взаимодействия в
рамках предупреждения преступности, рекомендовано правовое определение
взаимодействия;
разработано юридическое определение понятия правоохранительного органа,
как члена координационного совещания;
исследованы социально-правовые и криминологические детерминанты
тенденций и закономерностей координационной деятельности, рекомендованы их
юридические определения;
выявлены организационно-правовые проблемы о приоритетных направлениях
координации с разработкой критериев их определения;
на основе анализа проблемных сторон действующего законодательства о
координации внесены предложения по его дальнейшему развитию и
совершенствованию;
сформулировано криминологическое понятие координации деятельности
правоохранительных органов по предупреждению преступности;
В соответствии с поставленными целями и задачами объектом исследования
являются общественные отношения, регулирующие координацию деятельности
правоохранительных органов по предупреждению преступности как одного из
важнейших средств реализации уголовной политики государства.
Предметом исследования выступают концептуальные основы координации
деятельности правоохранительных органов в нормах и положениях действующего
законодательства о координации, организационно-правовые аспекты
координационной деятельности, теоретические основы координационной
деятельности в сфере предупреждения преступлений.
Методологическую основу работы составили общенаучный диалектический и
специальный методы познания, частно-научные методы: статический, системный,
структурно-функциональный, сравнительный, включая анализ архивных
материалов и нормативно-правовых документов о координационной деятельности.
Теоретической основой исследования служили труды Г.Д. Агамова, А.И.
Алексеева, Б.Т. Безлепкина, В.Г. Белкина, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабова,
А.Д. Бойкова, В.Н. Бровкина, С.А. Воронцова, Г.С. Геворгян, С.И.
Герасимова, С.И. Гусева, К.Ф. Гуценко, И.Ф. Демидова, А.И. Долговой, Э.Н.
Жевлакова, В.К. Звирбуль, Г.С. Казинян, И.И. Карпеца, Л.Ф. Кваша, Сафарали
Кенжаева, В.В. Клочкова, М.А. Ковалева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лунеева, Т.Л.
Маркелова, П.Н. Панченко, А.Л. Репецкой, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова,
Ю.И.Скуратова, А.Ф.Смирнова, А.Я. Сухарева, М.Е. Токаревой, С.В. Тюрина,
А.Г. Халиулина, А.Ш. Шаршеналиева, С.А. Шейфера и других ученых.
В исследованиях также использовались мнения и работы известных
практических работников прокуратуры России, таких, как Ф. Багаутдинов, Н.Б.
Вишнякова, Э.Г. Гасанов, В. Еременко, И. Мухаметзянов, А.Я. Мыцыков, В.
Найденов и многих других, а также Казахстана: Д.И. Байтукбаев, И.Ж.
Бахтыбаев, К.А. Бегалиев, М.С. Нарикбаев, С.О. Онгарбаев, Т.М. Онланбекова,
И.И.Рогов, Ж.А. Туякбаев, Г.К. Утебаев ,К.К. Халиков, Ш.М. Шарипов и др.
Положения, выносимые на защиту. В дипломной работе рассматриваются
основные выводы, предложения и рекомендации:
1. Анализ правовой природы и теоретического содержания, имеющихся в
юридической науке позиций о понятии координации деятельности
правоохранительных органов по предупреждению преступности, дает
основание к ее определению как предусмотренному законом,
объективно обусловленному, согласованному и постоянному
взаимодействию в целях реализации участниками правоохранительной
деятельности совместных мер по наиболее актуальным направлениям
предупреждения преступности и иных правонарушений, под
руководством соответствующей прокуратуры
2. Как государственно-правовой институт, не наделенный властно-
распорядительными полномочиями, прокуратура направляет и
акцентирует деятельность правоохранительных органов в наиболее
важных сферах противодействия преступности, в том числе, ее
предупреждения. С учетом функций государства, как организатора
борьбы с преступностью и организующей и руководящей роли
прокуратуры в координационной деятельности, целью координации
является реализация государственной политики предупреждения
преступности на основе законности, согласованности и
взаимодействия всеми правоохранительными, государственными
органами, под руководством соответствующей прокуратуры.
3. Концептуальные положения теории и практики о координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению
преступности связаны с объективными тенденциями и
закономерностями, по совершенствованию ее законодательных основ
вследствие изменения правовых основ самого государства.
4. Правоохранительным органом является государственно-правовой
орган, реализующий государственную политику предупреждения
преступности и иных правонарушений через свои функциональные
обязанности, наделенный специальными полномочиями по
предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию
преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.
Необходимость совершенствования и развития координационной
функции прокуратуры обусловлена социально-правовыми и
криминологическими детерминантами, как результатов социально-
экономических и политических условий, перемен в структуре,
функциях и форме государственности, изменений в системе,
функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры и
других правоохранительных органов, осуществленных в ходе реформ
1990-х годов.
Нынешнее состояние преступности в Казахстане таково, что борьба с ней и
ее предупреждение, а также координация деятельности правоохранительных
органов в этой сфере нуждаются в улучшении организации и законодательном
закреплении. Кроме того, требуют научного исследования концептуальные
основы теории и практики координации деятельности правоохранительных
органов в данной области, анализ опыта ее развития, а также критическое
осмысление исторически сложившихся тенденций и закономерностей в этой
области.
Промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о
взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции,
опубликованные труды используются в учебном процессе Института повышения
квалификации, изучения проблем законности и правопорядка при Генеральной
прокуратуре РК имени С. Ескараева и рекомендованы к применению на практике
в координационной деятельности органов прокуратуры Республики Казахстан.
На основе настоящего исследования, с учетом мнений и предложений
руководителей правоохранительных органов республики разработаны и
предложены проекты Указов Президента РК О координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, О взаимодействии
правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другие нормативные
акты.
Структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из введения, 3
разделов, 7 подразделов, заключения, списка использованных источников.
Объем ее состоит из 66 машинописных страниц, оформлена в соответствии с
требованиями, предъявляемыми к подобного рода работам.
1 Понятие и общая характеристика координационной деятельности органов
прокуратуры
1.1 Понятие координационной деятельности
В юридической науке в последние годы высказывались разные точки зрения
по поводу возложения на прокуратуру руководящей роли в координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступности. В
юридической литературе термин координация употребляется тогда, когда речь
идет о взаимосогласованной деятельности или действиях различных органов и
организаций по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Одним из
первых к этому вопросу обратился проф. В.И. Шинд, который под координацией
понимал согласованность действий правоохранительных органов, осуществляемых
в пределах их компетенции способами и методами, свойственными каждому
органу и направленных на искоренение и предупреждение преступлений,
воспитания граждан в духе неуклонного исполнения советских законов и
уважения правил социалистического общежития[1, с. 6].
Иными словами, координация есть концентрация кадров и средств, для
решения общей задачи – борьбы с преступностью. На этой основе можно
добиться больших результатов в сжатые сроки и с меньшими затратами сил[2,
с. 80]. Основной смысл координационных мероприятий, осуществляемых
прокурором, состоит в обеспечении согласованности действий
правоохранительных органов, сосредоточении усилий на главных направлениях
борьбы с преступностью, повышении эффективности работы по предупреждению
правонарушений [3, с. 334-335]. Следует отметить, что это актуально и через
20 лет.
В конце 1980-х и начале 1990-х годов, когда разгорелась дискуссия,
затронувшая не только статус, но и судьбу самих органов прокуратуры, ее
руководящая роль в координационной работе трактовалась неоднозначно. Так,
М.М. Давиденко считал, что в организации борьбы с преступностью очень
важную роль выполняет прокуратура [4, с. 80]. По мнению А.Я. Меженцевой,
следовало не только сохранить руководящую роль прокуратуры в борьбе с
преступностью, но и поставить ее на твердую правовую основу [5, с. 25].
А. Голованцевым была высказана точка зрения, согласно которой
реализация координационной функции прокуратуры противоречит назначению
прокуратуры как надзорного органа. Некоторые авторы возложение на органы
прокуратуры функции координатора не связывали с ее статусом и полномочиями.
В частности, по мнению Н.И. Костенко, наличие у прокуратуры
координационной функции оправдано тем, что для укрепления правопорядка,
проведения с этой целью скоординированных мероприятий не требуется
применять надзорные полномочия[6, с.76].
С точки зрения этимологического подхода координация (от латинского со
– с, вместе и ordinato – расположение в порядке) представляет собой
согласование, целесообразное соотношение каких-либо действий, явлений и
т.п.[7, с. 220, 335]. Координировать означает установить целесообразное
соотношение между какими-либо действиями, явлениями. Термин координация
предполагает совместное упорядочение, согласование, приведение в
соответствие[8, с.220, 335].
Координационная практика – сложное и многообразное системное правовое
явление. Она осуществляется в различных областях, по определенным вопросам,
разнообразными правовыми средствами и способами, в специфических формах и
т.п. В качестве одного из ее видов можно выделить координационную
деятельность прокурора. Она осуществляется им согласно действующего
законодательства в соответствии с п.п. 5 п. 5 ст. 12 Закона РК О
Прокуратуре. Генеральная прокуратура взаимодействует с другими
республиканскими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-
розыскную деятельность, дознание и следствие, в обеспечении законности и
правопорядка и координирует их деятельность[9, с.72].
Руководящая роль органов прокуратуры в координации определяется
следующим обстоятельством. Осуществляя надзорные функции и воздействуя,
таким образом, на другие правоохранительные ведомства, организации и
учреждения, прокуратура активизирует их деятельность, выступая как
государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными
полномочиями, она направляет и акцентирует их деятельность в наиболее
важных сферах правовых отношений, в которых совершаются различные
правонарушения, опасные для развития государства и общества.
Что касается целей координации, то иногда их трактуют в отрыве от
функций государства как организатора борьбы с преступностью, кроме того,
при этом не учитывается организующая и руководящая роль прокуратуры.
Обоснованной и приемлемой представляется позиция авторов проекта Модельного
закона о прокуратуре, в ст. 51 которого закреплено, что прокуратура
координирует правоохранительную деятельность государственных органов по
борьбе с преступностью, нарушениями законности в целях реализации единой
правовой политики в государстве[10, с.34].
С учетом изложенного, цель координации можно определить как реализацию
государственной политики предупреждения преступности на основе законности,
согласованности и взаимодействия всех правоохранительных органов под
руководством прокуратуры.
Надзорные полномочия прокуратуры, входящей в государственный механизм,
наделенной властью Законом РК О Прокуратуре, организующей ролью, не
только придают ее деятельности, в том числе и в области предупреждения
преступности, властно-распорядительный характер, но и обеспечивают
прокуратуру постоянными и наиболее полными данными о состоянии
преступности, какими не обладает ни один правоохранительный орган. Это
подтверждается исследованиями и отечественных ученых. Осуществляя свою
деятельность по обеспечению конституционной законности, прокуратура
взаимодействует с другими государственными органами. Поэтому изучение
соотношения их компетенции позволяет не только конкретизировать место
прокуратуры в системе государственного механизма, но и предложить
конкретные меры, направленные на повышение эффективности такого
сотрудничества[11, с.192]. Точку зрения
Бахтыбаева И.Ж. поддерживает и Матюхин А.А.
В Казахстане прокуратура является одним из институциональных
компонентов власти, каковые в правовом государстве определяются
Конституцией и конкретизирующими ее нормы законами, что превращает
прокуратуру в один из конституционных институтов власти. Прокуратура
обладает обособленными, специфическими для нее функциями, которые носят
властный характер, т.к. конституционные нормы собраны в единую ст. 83,
определяющую прокуратуру как институциональный компонент власти[12, с.
194].
Властно-распорядительный характер полномочий прокуратуры, как считают
Г.Д. Агамов и Э.Н. Жевлаков, заключается в том, что предложения и указания
прокурора, а также акты прокурорского надзора по уголовным делам
обязательны для исполнения должностным лицами правоохранительных
органов[13, с.20]. Принимая позицию авторов, следует отметить, что
полномочия прокуратуры охватывают и вопрос ответственности работников
правоохранительных органов за неисполнение актов прокурорского надзора.
Однако в этом случае прокурор использует свои властные полномочия, так как
применение мер прокурорского реагирования в отношении сотрудников
правоохранительных органов, не исполнивших его указания, является
специфической формой государственно-властного воздействия на общественные
отношения.
Поэтому координационная деятельность прокуратуры, во-первых,
неразрывно связана с ее надзорными функциями, поскольку именно прокурорский
надзор в значительной степени предопределяет наделение прокуроров функцией
координации; во-вторых, это деятельность по реализации государственных
программ в области предупреждения преступности, ибо организатором как
борьбы с преступностью, так и деятельности всех правоохранительных органов
по предупреждению преступности является государство.
В литературе авторы наделение прокуратуры координационной функцией
объясняют ее уникальностью как правоохранительного органа. Так, И.И. Карпец
отмечал, что прокуратура есть уникальный правоохранительный орган. Однако,
по его мнению, она нуждается в усилении государственными правозащитными
функциями[14, с. 430], что, кстати, и предусмотрел действующий Закон О
Прокуратуре.
Сторонники более распространенной точки зрения по поводу наделения
государством органов прокуратуры координационной функцией считают, что
прокуратура обладает обширной и достаточной информацией о преступности, о
ее раскрываемости, о качестве расследования преступлений, о причинах и
условиях, способствующих их совершению, о результатах рассмотрения
уголовных дел в судах[15, с. 67-68].
Признавая обоснованность и правоту авторов данной позиции, мы все же
заметим. Что все приведенные доводы об уникальной информированности
прокуратуры о состоянии преступности сводятся к надзорной функции. Именно
здесь прокуратура выступает как регулятор деятельности правоохранительных
органов, наделенный таким комплексом правовых мер, которые значительно
шире, чем у других государственно-правовых органов, и помогает ей правильно
ориентироваться в криминогенной ситуации. Данное обстоятельство позволяет
нам утверждать, что надзорные функции и полномочия прокуратуры, а не только
координационная деятельность, как было высказано некоторыми авторами[16, с.
123-124], позволяют правильно определять, что предупреждение преступлений
непосредственно зависит от усилий правоохранительных органов, а не от
законодательной и исполнительной власти.
Признавая спорную природу тезиса о том, что функция координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступности
прокуратурой осуществляется как дополнительная и не основная,
представляется необходимым остановиться на нем подробнее. В.В. Клочков
обосновывает этот вывод тем обстоятельством, что ... функция координации
самым лучшим образом сочетается с функцией надзора и не противоречит ей, а
дополняет, повышает возможности надзора, но не подменяет надзор и не должна
вести к растворению надзора в координации[17, с. 133-134]. Аналогичную
точку зрения высказали и другие авторы[18, с. 154].
В государствах СНГ подход к надзорной и координационной функциям
прокуратуры также неоднозначен. Многие, в частности, И. Бахтыбаев,
полагают, что основной является надзорная. За период существования органов
прокуратуры Казахстана, - считает он, - их координаторская функция никогда
не признавалась одной из главенствующих[19, с.38].С ним согласен и другой
ученый - Г.С. Казинян, который также считает, что доминирующей для органов
прокуратуры Армении является надзорная функция[20, с. 30].
Координационная, как и любая другая функция прокуратуры, оговоренная в
Законе РК О Прокуратуре, не отнесена в нем ни к основной, ни к
дополнительной.
Иерархия функций прокуратуры, перечисленных в ст. 4 Закона РК О
Прокуратуре, основана и на надзорных полномочиях, и на самостоятельных
функциях уголовного преследования, а также координации деятельности
правоохранительных органов, которые свидетельствует, что все они, согласно
ст. 1 Закона РК О Прокуратуре, направлены на реализацию прокуратурой ее
задач по соблюдению Конституции Республики Казахстан и по надзору за
применением законов.
Представляется, что дело не только в надзорной функции, обеспечивающей
прокуратуру всеми необходимыми данными и возможностями для осуществления
координации. Не стоит забывать и такой важнейший принцип в деятельности
прокуратуры, как централизация и подчиненность всех ее органов лишь по
вертикали. Это позволяет осуществлять руководство и контроль за
координационной деятельностью нижестоящих органов прокуратуры вышестоящими.
Таким образом, за надлежащую организацию и осуществление координационной
работы несет ответственность не только сам прокурор, но и вышестоящий
прокурор, которому он подчинен.
Говоря о координационной функции органов прокуратуры, следует
отметить, что на практике это нередко трактуется как ответственность
органов прокуратуры за общее состояние преступности. Такое мнение
определяется неправильным пониманием задач и сущности координационной
функции прокуратуры. Получается, что координация должна обеспечить
исчезновение преступности, а раз этого не произошло – то, следовательно,
она не исполняется. В криминологии под преступностью понимается исторически
изменчивое социальное и уголовно-правовое явление, представляющее собой
систему преступлений, совершенных в соответствующем государстве (регионе)
за тот или иной период времени[21, с. 232].
Профессор В.В. Лунеев считает, что каждое преступление – уникальный,
социально-стихийный эксперимент по противоправному разрешению противоречий
между человеком и обществом. Преступность является зеркалом, в котором мы
можем более или менее объективно видеть, как функционирует наше
общество[22, с. 76]. По мнению же П.И. Баскова, преступность в любом ее
проявлении представляет сложное социальное явление, определяемое многими
факторами экономического, культурного, нравственного и воспитательного
характера.
Сущность же координации деятельности правоохранительных органов,
заключается в разработке и практической реализации совместных мероприятий
по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью, укреплению
законности и правопорядка[23, с. 209] Роль прокуратуры при этом заключается
в координировании, то есть согласовании деятельности правоохранительных
органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью и ее
предупреждению.
Представляется, что и с точки зрения организационно-распорядительных
полномочий прокурора, как председателя координационного совещания, и
надзорных полномочий, носящих государственно-властный характер, органически
связанных и дополняющих друг друга, проблема все же требует четкого
законодательного урегулирования. Однако и здесь в юридической науке нет
единства. Так, по мнению В.П. Рябцева, координирующая функция органов
прокуратуры должна быть ограничена лишь координацией деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, поскольку, если в
число субъектов координационной деятельности включать и контрольные органы,
то в систему координации пришлось бы вобрать большинство министерств и их
органов на местах.
Сторонники другой точки зрения считают, что координационная
деятельность органов прокуратуры нуждается в распространении и на
деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это было в
прежнем союзном законодательстве о прокуратуре[24, с. 134].
Признавая спорную природу вопроса, мы все же можем предположить, что
распространение координационных полномочий прокуратуры и на иные
правонарушения не должно вызывать каких-либо опасений.
Прежде всего, это отвечает как основополагающим нормам Конституции РК,
так и приоритетной задаче органов прокуратуры – охране и обеспечению прав и
свобод человека. Ведь очевидно, что права человека нарушаются не только в
результате совершения преступлений. Большей частью это происходит в других
сферах правоотношений. Кроме того, весьма существенно то, что в процессе
координационной деятельности по борьбе с преступностью правоохранительные
органы в той или иной степени затрагивают данный вопрос. Есть и другое, не
менее важное, обстоятельство: нарушения прав и свобод человека в большей
степени происходят в процессе процессуальной деятельности
правоохранительных органов.
Однако, предвидя возражения, что иные правонарушения предполагают не
только нарушения прав и свобод человека, а целый комплекс правоотношений: в
области трудового, гражданского и других отраслей права, заметим, что круг
координационных полномочий в этом случае действительно расширяется.
Во-первых, исходя из вышесказанного о неразрывной связи надзорной
функции с функцией координации, можно безусловно дать утвердительный ответ.
Во-вторых, мнение С. Кенжаева о том, что принявшие массовый характер
правонарушения непреступного характера наносят обществу огромный вред и
органической частью этих правонарушений является полное игнорирование прав
и свобод человека и гражданина[25, с. 67], полностью относится к иным
правонарушениям.
Прокуратура уже осуществляет активную деятельность в отношении иных
правонарушений. При этом она занимается только теми из них, какие ей
становятся известны в результате прокурорских проверок или из иных
предусмотренных законом источников. Таким образом, при участии других
членов координационного совещания будет выявляться значительный пласт тех
правонарушений, входящих в сферу деятельности других правоохранительных
органов, имеющих большую активность и, как правило, являющихся основой для
преступлений.
Нельзя обойти вниманием мнение С.В. Бородина о том, что организацию
работы по координации следовало бы возложить на органы государственной
власти и депутатский корпус[26, с. 91]. Если согласиться с этим мнением, то
можно предположить, что к координационной работе органы прокуратуры, в силу
своего правового статуса обладающие наиболее полной базой данных о
состоянии законности, так или иначе, но безусловно привлекались бы.
Схожую с С.В. Бородиным позицию занимают А. Мыцыков и В. Рохлин,
считающие, что основная задача прокуратуры состоит не в руководстве
расследованием, а в надзоре, поэтому прокурор не должен брать на себя
ответственность за раскрытие преступления[27, с. 20]. Заметим, что если
руководство следствием понимать как надзорные полномочия прокуратуры,
носящие в данной области властно-распорядительный характер, то можно
предположить, что авторы предлагают изменить концептуальные основы
деятельности прокуратуры.
Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что не имеющие нормативной
основы взгляды на координационную функцию прокуратуры как на
второстепенную, не отвечают конституционным целям и задачам прокуратуры как
наиболее важного государственно-правового института.
Проанализировав проблемные стороны координационной деятельности, можно
сделать вывод о необходимости ее четкого правового определения, в котором с
достаточной полнотой и в то же время кратко и исчерпывающе содержались бы
ее основные концептуальные принципы.
Более полное определение координационной деятельности дано учеными из
НИИ проблем укрепления законности правопорядка при Генеральной прокуратуре
Российской Федерации. По их мнению, координация деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью – это согласование
действий правоохранительных органов по целям, времени, месту проведения,
исполнителям и программе, с учетом компетенции каждого из этих органов[28,
с.45].
Принципы координационной деятельности
Организация координации осуществления в пределах своей компетенции
Генеральным Прокурором РК, прокурорами областей, городов Астаны и Алматы,
городов и районов, приравненных к ним военными, транспортными и другими
правоохранительными органами.
Координационный Совет не может принимать решения, ущемляющие или
ограничивающие самостоятельность того или иного органа. Каждый из тех
органов выполняет свойственные правоохранительному органу обязанности при
полной независимости их друг от друга, в том числе и от органов
прокуратуры.
В то же время процессуальные полномочия, которыми обладают
правоохранительные органы, специфика применения ими различного рода средств
борьбы с преступностью и иными правонарушениями, организационная и иная
независимость этих органов друг от друга не должны стать препятствием к
укреплению и углублению координации, стремлению создать единый фронт для
борьбы с преступностью[29, с.61].
Органы внутренних дел, национальной безопасности, финансовой полиции,
таможни и другие правоохранительные органы, имея общие цели и задачи в
сфере борьбе с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо
друг от друга, своими специфическими формами и методами в пределах
установленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего
заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование
действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается
посредством осуществления координационной деятельности[30, с.39].
При этом правоохранительные органы руководствуются следующими
основополагающими принципами, выработанными в процессе координационной
деятельности:
независимость и равенство субъектов координационной деятельности, их
процессуальная самостоятельность при реализации совместно выработанных
мероприятий;
стремление к достижению общих целей в борьбе с преступностью с сохранением
особенностей процессуальных и оперативно-тактических полномочий;
соблюдение требований закона и. норм уголовно-процессуального права в
разработке и реализации намеченных мероприятий как процессуального, так и
оперативно-розыскного характера;
объединение усилий правоохранительных органов для достижения наилучших
результатов в более сжатые сроки, с наименьшими затратами сил и
процессуальных средств;
обеспечение планомерности, целеустремленности и эффективности в
осуществлении кардинальных мер по борьбе с преступностью;
установление единого подхода к решению сложных правовых проблем,
устранение дублирования, параллелизма в работе, местнического и
ведомственного подхода к решению возникающих вопросов[31, с. 9].
И в этом ракурсе справедлива точка зрения профессора К.А. Бегалиева,
который отмечал, что координация должна строиться на основе обязательного
соблюдения требований целеустремленности, комплексности и единства
действий. Другими словами должен реализоваться принцип персональной
ответственности руководителей правоохранительных органов, участвующих в
координации, за невыполнение согласованных на Совете решений, что,
безусловно, повысит эффективность реализации поставленных перед Советом
целей. В настоящее же время, Положение, по своей юридической силе близко к
договору, в котором ответственность его участников - учредителей
ограничивается только их собственным правосознанием и чувством долга за
взятое на себя обязательство.
Для достижения целей координационной деятельности ее участники
используют различные формы совместных взаимосвязанных действий. Эти формы в
своей основе имеют результаты практической деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью.
1.2 Субъекты координационной деятельности
Одной из спорных сторон в теории координационной деятельности является
проблема членства в координационном совещании, урегулированная в Положении
о Координационном Совете правоохранительных органов по борьбе
преступностью.
Согласно данного Положения, к членам координационного совещания,
помимо прокурора, относятся руководители соответствующих
правоохранительных органов, а в п. 5 ч. 5 ст. 12 Закона РК О Прокуратуре
этот вопрос не конкретизирован.
Ст. 8 Закона О прокуратуре Российской Федерации на прокуратуру
возложена координация деятельности только правоохранительных органов и
только по борьбе с преступностью, и ее предупреждением, с которыми
прокуратура находится в процессуальных отношениях.Другие государственные
органы правоохранительной направленности, к примеру, в России,
контролирующие, к субъектам координационной деятельности не относятся[32,
с.67].В связи с этим важным представляется мнение ряда авторов, считающих,
что контролирующие органы обладают ограниченными возможностями воздействия
на практику, об этом свидетельствуют постоянно растущее количество
нарушений[33, с.94].
Но, между тем, по мнению других авторов, само понятие, содержание и
структура системы правоохранительных органов в РК законодательными и иными
нормативными актами не определены.
Не сделано это и в России[34, с.32]. Их характеристика не содержит
критериев отнесения государственно-правовых органов к числу
правоохранительных. Поэтому в юридической науке обращается особое внимание
на актуальность определения понятия правоохранительного органа.
Применением законодателем этих терминов при всей важности, но без четкого
определения понятия и критериев, - считает профессор В.П. Рябцев, -
способно вызвать серьезные юридические коллизии, противоречия в
деятельности государственных органов, неопределенность в организационных
отношениях и неполноту выполнения ими возлагаемых обязанностей, отсутствие
скоординированности их действий ...[35, с. 32].
Следует, видимо, согласиться и с мнением автора о том, что из
содержания п. 5 ч. 5 ст. 12 Закона РК О Прокуратуре и п. 1 Положения
неясно, какими критериями руководствовался законодатель, имея в виду
правоохранительные органы. Аналогичное мнение в юридической литературе было
высказано и В.Г. Бессарабовым.
Предлагаемая профессором В.П. Рябцевым позиция по определению
критериев государственно-правового органа для отнесения его к
правоохранительным достаточно содержательна и обоснована. В качестве
универсального, закрепленного в законе общепринятого отличительного
признака автором предполагается правовой понятийный критерий – функции.
Таковыми В.П. Рябцев называет оперативно-розыскную деятельность, дознание
по делам о преступлениях, предварительное расследование, процессуально
властный прокурорский надзор и судебный контроль за соблюдением законов в
деятельности по борьбе с преступностью. Таким образом, определяющим
критерием для признания органа правоохранительным является наделение его в
законодательном порядке одной или рядом названных правоохранительных
функций.
Многочисленность учреждений, ведомств и организаций, в компетенцию
которых входит осуществление мероприятий по предупреждению преступности,
выдвигает задачу взаимосогласования, координации их деятельности. Прежде
всего это касается органов, созданных непосредственно для ведения борьбы с
преступностью: прокуратуры, органов внутренних дел, КНБ, финансовой
полиции, таможенной службы, пограничных войск.
Координация профилактической деятельности – это объективное
необходимое условие в борьбе с преступностью. Ее цели и задачи заключаются
в обеспечении слаженных, целенаправленных, совместных действий
правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными
правонарушениями, по укреплению законности и правопорядка. Правильная
координация, призванная устранить параллелизм, дублирование, разобщенность,
предполагает активное творческое наступательное выполнение каждым из этих
органов возложенных на них задач и недопустимость смешения их функций,
подмены одних органов другими. В то же время выполнение этой задачи нельзя
рассматривать как самоцель, ибо координация и ее постоянное
совершенствование имеют своей конечной целью всемерное улучшение и усиление
борьбы с преступностью, снижение ее уровня, устранение причин, порождающих
правонарушения[36, с.92].
Специфическая деятельность каждого органа, осуществляемая в пределах
его компетенции и функций, не должна нарушаться. В этом – непреложное
требование правильной координации их деятельности по предупреждению
преступности.
По мнению Л.Ф. Кваши, организации и лица, осуществляющие детективную
деятельность, очень близки по статусу к правоохранительным органам. Им
предоставлены права требовать предъявления документа, когда это необходимо
для выяснения обстоятельств противоправного деяния, выявления
обстоятельств, способствующих совершению иных противоправных деяний,
проводить профилактическую работу, участвовать в правовом воспитании[37,
с.82]. Казалось бы, эти ведомства и должностные лица наделены полномочиями
правоохранительных органов. Однако представляется, что правовое содержание
и функциональная сторона деятельности не позволяют относить их к числу
последних. Поэтому участвовать в координационной деятельности они должны и
могут лишь в качестве приглашенных членов.
Особую актуальность представляет проблемный вопрос о правовом статусе
некоторых учреждений и должностных лиц, которые вправе вести дознание по
уголовным делам (командиры войсковых частей, должностные лица
противопожарной службы, таможни, пограничной службы, службы безопасности,
капитаны кораблей, консульские службы и др.). Единства взглядов по данной
проблеме в юридической литературе также нет. Одни высказывают мнение о том,
что для отнесения этих органов к правоохранительным необходимы
дополнительные критерии. Так, одни авторы считают, что вышеназванные органы
не являются правоохранительными, предполагают дополнительный критерий,
которыми они определяют как учет удельного веса деятельности по выявлению
и расследованию преступлений в общей массе полномочий, значимость такой
деятельности для данного органа или должностного лица[38, с.37].
Соглашаясь с этим мнением в части не отнесения перечисленных выше
органов к правоохранительным, отметим, что предлагаемый ими дополнительный
критерий с точки зрения права не приемлем в качестве юридического критерия.
Данный критерий не является правовым, не несет в себе функционально-
правовые обязанности этих органов, содержащиеся в приведенной выше емкой
формулировке В.П. Рябцева.
Профессор Э.Г. Гасанов считает, что правоприменительные функции могут
выполнять не все входящие в эту систему органы, а только те из них, которые
в пределах установленной законом компетенции предназначены для реализации и
применения правовых норм, направленных на борьбу с преступностью[39,
с.143].
Предлагаются и иные отличительные признаки правового статуса
государственно-правового органа, которые присущи лишь правоохранительным
органам. По мнению ряда авторов, они заключаются в том, что последние
осуществляют специальные меры по предупреждению преступлений, которые носят
правовой характер. Содержание этих мер составляют:
- целенаправленное воздействие на факторы, формирующие мотивацию
преступлений, выбор преступного варианта поведения;
- корректирующее воздействие на личность, подвергшуюся воздействию этих
факторов;
- воздействие на объективно существующие ситуации, провоцирующие совершение
преступлений [40, с.171].
В целом разделяя данную точку зрения, хотелось бы отметить некоторую
расплывчатость формулировок. По мнению Зинурова Р.Н., она является
следствием того, что авторы за основу берут не функционально-правовую
основу деятельности правоохранительных органов, а общетеоретическую.
Таким образом, на основании изложенного, критериями для отнесения
государственно-правового органа к правоохранительным, что, в свою очередь,
является основанием для членства в координационном совещании, могут
служить: оперативно-розыскная деятельность, дознание по делам о
преступлениях, предварительное расследование преступлений, прокурорский
надзор, судебный контроль за соблюдением законов в деятельности по борьбе с
преступностью, полномочия по предупреждению преступлений.
Е.Л. Лобанова считает, что нецелесообразно передавать в ведение
органов прокуратуры вопросы координации деятельности всех контролирующих
органов, так как прокуратура не должна наделяться функцией исполнительной
власти, а тем более нести ответственность за результаты работы
контролирующих органов по борьбе в правонарушениями различных видов [41, с.
180].
Историческое и современное развитие государственности свидетельствует,
что правоохранительные органы всегда выступали основным инструментом
государственной власти. Поэтому ослабление их позиций в интересах
политической элиты в корне не отвечает интересам и перспективам
дальнейшего развития и укрепления государственности.
Как уже отмечалось выше, правового, законодательно закрепленного,
определения понятия правоохранительного органа в современной юридической
науке нет. Чтобы разобраться в данной проблеме, представляется необходимым
сделать обзор и анализ высказанных по этому поводу мнений ученых и
практиков.
Например, по определению профессора В.П. Рябцева, правоохранительный
орган – это орган, наделенный полномочиями по выполнению одной или
одновременно ряда правоохранительных функции, направленных специально на
борьбу с преступностью [42, c. 41]. Достаточно аргументированную позицию
автора, основанную на предложенных им критериях, приведенных выше, можно
было бы дополнить следующим обстоятельством: все правоохранительные органы
в деятельности по борьбе с преступностью объединяет еще и то, что
реализация их функций происходит в узком (или профессиональном) и широком
аспектах.
В узком аспекте – это правоохранительная деятельность, направленная на
противодействие преступности и иными правонарушениями, в широком – это та
же деятельность вкупе с законодательным (конституционным) статусом
правоохранительного органа, выступающая в качестве основного инструмента
реализации уголовной политики государства. Поэтому можно предположить, что
в правовом определении правоохранительного органа необходимо отметить
государственно-правовой характер деятельности и реализацию в ней прежде
всего основополагающих направлений уголовной политики.
Заслуживает внимания определение С.А. Воронцова: правоохранительный
орган – это государственный орган, основной функцией которого является
охрана законности, безопасности и правопорядка, обеспечение прав и свобод
человека и гражданина, борьба с преступностью[43, c.99 ]. Но применительно
к нему необходимо отметить, что автор имеет в виду не функцию, а общие цели
и задачи правоохранительного органа. Понятие охрана законности,
безопасности и правопорядка полностью охватывает и такие его составляющие,
как защита прав и свобод человека и гражданина, поэтому их отдельное
упоминание излишне.
С учетом анализа приведенных позиций может быть предложено следующее
определение правоохранительного органа, характеризующее его как
государственно-правовой орган, реализующий государственную политику
противодействия преступности и иным правонарушениям, как органично
переходящим в преступные проявления, так и составляющим фон преступлений:
Правоохранительный орган – есть государственно-правовой орган,
осуществляющий на основе своих функциональных обязанностей реализацию
государственной политики борьбы с преступностью и иными правонарушениями,
наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению,
пресечению, раскрытию, расследованию преступлений и исполнению судебных
решений по уголовным делам.
Предварительное следствие не противоречит надзорной функции, - считает
Н. Макаров. Прокуратура является органом законности, и ее деятельность не
сводится лишь к расследованию преступлений, поэтому обвинительный уклон для
прокурора недопустим не менее, чем для следователя [44, c. 41].
Позиции этих авторов представляются приемлемыми. Очевидно, что они
обосновано исходят из особенностей исторически сложившегося типа российской
прокуратуры, главная особенность которой в отличие от других
правоохранительных органов – это особое положение в системе государственных
органов. Отсюда и уникальная информированность прокуратуры, и специфика ее
функции и задач, полномочий и компетенции, которыми государство не наделило
больше ни один правоохранительный орган. Все это обусловило возложение на
нее руководства координацией деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью.
В свете изложенных доводов неприемлемой представляется позиция И.С.
Масликова, считающего, что органы прокуратуры наделены полномочиями
исполнительной власти по расследованию уголовных дел и представляют ее в
уголовном процессе.Но автор в то же время делает вывод о том, что органы
прокуратуры не входят ни в одну из ветвей власти, представляют независимый
от них правовой институт государства [45, c.38-39].
Все названные позиции можно объединить тем, что для осуществления
полноценной и компетентной координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью прокуратура безусловно должна иметь
функцию расследования уголовных дел. Именно данная функция прокуратуры,
вкупе с надзорной за расследованием уголовных дел другими
правоохранительными органами, обеспечивает ей уникальную информированность
о состоянии преступности и противодействия ей, с чем согласны все авторы.
Очевидно, что при отсутствии у прокурора названной функции, а
следовательно, и профессиональных свойств и компетенции в вопросах
руководства борьбы с преступностью, координационная деятельность на
прокуратуру вряд ли была бы возложена. В Казахстане прокуратура свободна от
функции расследования.
Сходных позиций придерживается и Б.Т. Безлепкин, однако возложение на
прокуратуру функции координатора борьбы с преступностью объясняет иначе.
Полномочия прокуратуры в области борьбы с преступностью,- считает он,-
обширны, и именно это обстоятельство предопределило надежность и
эффективность координирующей деятельности прокуратуры [46, c.56]. Между
тем, как отмечалось выше, в основном это было обусловлено особенностями
правового статуса и местом прокуратуры в государственной и
правоохранительной системе.
Другим спорным вопросом координационной деятельности является правовой
статус суда как органа, осуществляющего специальную правоохранительную
функцию, но тем не менее выведенного из числа правоохранительных органов.
Признаки судебной власти, предложенные Б.Т. Безлепкиным, казалось бы,
свидетельствуют в пользу отнесения судов к правоохранительным органам. Так,
в качестве таковых автор называет:
- специальную процедуру осуществления судебной власти;
- осуществление судебной власти специально созданными органами государства;
- общеобязательность и высшая юридическая сила судебных решений,
обеспеченность их неукоснительного исполнения специальной системой мер
государственного принуждения.
Очевидно, что эти признаки максимально сближают статус суда со
статусом правоохранительного органа. Однако, являясь неотъемлемой частью
системы разделения властей, суд, прежде всего, является органом власти,
осуществляющим правоохранительную ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Введение ___________________________________ _____________________3
1 Понятие и общая характеристика координационной деятельности
прокуратуры________________________ _____________________________7
1. Понятие и принципы координационной деятельности прокуратуры _____7
2. Субъекты координирующей деятельности_______________________ __ 15
1. Организация координационной деятельности РК_________________27
1. Координационный Совет правоохранительных органов РК: задачи, функции,
полномочия_________________________ _________________ 27
2. Система и уровни координационной деятельности__________________ 31
3. Организация работы Координационного Совета____________________ 39
2. Формы и методика координационной деятельности
прокуратуры________________________ __________________________42
1. Формы координационной деятельности прокуратуры _______________ 42
2. Методика координационной деятельности_______________________ _ 47
Заключение_________________________ ____________________________ 56
Список использованной литературы_________________________ ____ 58
Введение
Общая характеристика дипломной работы. На сегодняшний день борьба с
преступностью, как и ее предупреждение, особо нуждается в организационном
решении и законодательном регулировании, и прежде всего, координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступности.
Актуальность темы исследования определяется тем, что сегодня борьба с
преступностью и ее предупреждение встали настолько остро не только на
государственном, но и на международном уровнях. В Республике Казахстан
принят за последние пять лет целый ряд документов, носящих политический
характер (Концепция правовой политики на период 2010 до 2020 гг.);
Программа профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в РК), в
которых указаны на серьезные недостатки в работе государственных,
правоохранительных органов и необходимость повышения эффективности их
деятельности по предупреждению преступности в РК.
Деятельность системы органов государственной власти охватывает
различные сферы жизни общества. Она включает: решение проблем, связанных с
обеспечением нормального функционирования экономики; осуществление внешней
политики; создание условий для развития культуры, науки и образования;
поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности
страны, а также реализацию других важных функций.
Прокурорская деятельность в современный период многогранна. Одним из важных
направлений ее является координация работы правоохранительных органов по
борьбе с преступностью в целом, предупреждению преступности в частности.
Основная задача координации заключается в выработке стратегии по
предупреждению преступности. Предупреждение преступлений следует считать
одним из главных направлений в борьбе с преступностью. В современных
условиях именно комплексный подход к решению проблем борьбы с
преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины
ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их
предупреждению. Повышение же эффективности в борьбе с преступностью
является, как известно, целью координации этой деятельности (п. 1 Положения
о Координационном Совете правоохранительных органов в РК, утвержденного
Указом Президента Республики Казахстан от 2 мая 2011 года № 68).
Об улучшении координации деятельности правоохранительных структур в
целях повышения эффективности их деятельности, а также о важности
проведения научных исследований в этой области на международном уровне
говорилось еще в 1985 г. на седьмом Конгрессе ООН по предупреждению
преступности и правонарушений, принявшем известный Миланский план действий.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в
том, чтобы на основе теоретических выводов, опирающихся на теоретико-
методологический фундамент и практику применения законодательства о
координации деятельности правоохранительных органов по предупреждению
преступности, провести системное и комплексное исследование координационной
деятельности прокуратуры; выявить ее тенденции и закономерности,
определяющие роль координации в реализации правоохранительными органами
уголовной политики государства; с учетом современных реалий разработать
теоретические предложения и практические рекомендации по применению,
изменению и дополнению законодательства о координации.
Для достижения этих целей, решались следующие задачи:
подвергнуты юридическому анализу понятия координации и взаимодействия в
рамках предупреждения преступности, рекомендовано правовое определение
взаимодействия;
разработано юридическое определение понятия правоохранительного органа,
как члена координационного совещания;
исследованы социально-правовые и криминологические детерминанты
тенденций и закономерностей координационной деятельности, рекомендованы их
юридические определения;
выявлены организационно-правовые проблемы о приоритетных направлениях
координации с разработкой критериев их определения;
на основе анализа проблемных сторон действующего законодательства о
координации внесены предложения по его дальнейшему развитию и
совершенствованию;
сформулировано криминологическое понятие координации деятельности
правоохранительных органов по предупреждению преступности;
В соответствии с поставленными целями и задачами объектом исследования
являются общественные отношения, регулирующие координацию деятельности
правоохранительных органов по предупреждению преступности как одного из
важнейших средств реализации уголовной политики государства.
Предметом исследования выступают концептуальные основы координации
деятельности правоохранительных органов в нормах и положениях действующего
законодательства о координации, организационно-правовые аспекты
координационной деятельности, теоретические основы координационной
деятельности в сфере предупреждения преступлений.
Методологическую основу работы составили общенаучный диалектический и
специальный методы познания, частно-научные методы: статический, системный,
структурно-функциональный, сравнительный, включая анализ архивных
материалов и нормативно-правовых документов о координационной деятельности.
Теоретической основой исследования служили труды Г.Д. Агамова, А.И.
Алексеева, Б.Т. Безлепкина, В.Г. Белкина, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабова,
А.Д. Бойкова, В.Н. Бровкина, С.А. Воронцова, Г.С. Геворгян, С.И.
Герасимова, С.И. Гусева, К.Ф. Гуценко, И.Ф. Демидова, А.И. Долговой, Э.Н.
Жевлакова, В.К. Звирбуль, Г.С. Казинян, И.И. Карпеца, Л.Ф. Кваша, Сафарали
Кенжаева, В.В. Клочкова, М.А. Ковалева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лунеева, Т.Л.
Маркелова, П.Н. Панченко, А.Л. Репецкой, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова,
Ю.И.Скуратова, А.Ф.Смирнова, А.Я. Сухарева, М.Е. Токаревой, С.В. Тюрина,
А.Г. Халиулина, А.Ш. Шаршеналиева, С.А. Шейфера и других ученых.
В исследованиях также использовались мнения и работы известных
практических работников прокуратуры России, таких, как Ф. Багаутдинов, Н.Б.
Вишнякова, Э.Г. Гасанов, В. Еременко, И. Мухаметзянов, А.Я. Мыцыков, В.
Найденов и многих других, а также Казахстана: Д.И. Байтукбаев, И.Ж.
Бахтыбаев, К.А. Бегалиев, М.С. Нарикбаев, С.О. Онгарбаев, Т.М. Онланбекова,
И.И.Рогов, Ж.А. Туякбаев, Г.К. Утебаев ,К.К. Халиков, Ш.М. Шарипов и др.
Положения, выносимые на защиту. В дипломной работе рассматриваются
основные выводы, предложения и рекомендации:
1. Анализ правовой природы и теоретического содержания, имеющихся в
юридической науке позиций о понятии координации деятельности
правоохранительных органов по предупреждению преступности, дает
основание к ее определению как предусмотренному законом,
объективно обусловленному, согласованному и постоянному
взаимодействию в целях реализации участниками правоохранительной
деятельности совместных мер по наиболее актуальным направлениям
предупреждения преступности и иных правонарушений, под
руководством соответствующей прокуратуры
2. Как государственно-правовой институт, не наделенный властно-
распорядительными полномочиями, прокуратура направляет и
акцентирует деятельность правоохранительных органов в наиболее
важных сферах противодействия преступности, в том числе, ее
предупреждения. С учетом функций государства, как организатора
борьбы с преступностью и организующей и руководящей роли
прокуратуры в координационной деятельности, целью координации
является реализация государственной политики предупреждения
преступности на основе законности, согласованности и
взаимодействия всеми правоохранительными, государственными
органами, под руководством соответствующей прокуратуры.
3. Концептуальные положения теории и практики о координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению
преступности связаны с объективными тенденциями и
закономерностями, по совершенствованию ее законодательных основ
вследствие изменения правовых основ самого государства.
4. Правоохранительным органом является государственно-правовой
орган, реализующий государственную политику предупреждения
преступности и иных правонарушений через свои функциональные
обязанности, наделенный специальными полномочиями по
предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию
преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.
Необходимость совершенствования и развития координационной
функции прокуратуры обусловлена социально-правовыми и
криминологическими детерминантами, как результатов социально-
экономических и политических условий, перемен в структуре,
функциях и форме государственности, изменений в системе,
функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры и
других правоохранительных органов, осуществленных в ходе реформ
1990-х годов.
Нынешнее состояние преступности в Казахстане таково, что борьба с ней и
ее предупреждение, а также координация деятельности правоохранительных
органов в этой сфере нуждаются в улучшении организации и законодательном
закреплении. Кроме того, требуют научного исследования концептуальные
основы теории и практики координации деятельности правоохранительных
органов в данной области, анализ опыта ее развития, а также критическое
осмысление исторически сложившихся тенденций и закономерностей в этой
области.
Промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о
взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции,
опубликованные труды используются в учебном процессе Института повышения
квалификации, изучения проблем законности и правопорядка при Генеральной
прокуратуре РК имени С. Ескараева и рекомендованы к применению на практике
в координационной деятельности органов прокуратуры Республики Казахстан.
На основе настоящего исследования, с учетом мнений и предложений
руководителей правоохранительных органов республики разработаны и
предложены проекты Указов Президента РК О координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, О взаимодействии
правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другие нормативные
акты.
Структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из введения, 3
разделов, 7 подразделов, заключения, списка использованных источников.
Объем ее состоит из 66 машинописных страниц, оформлена в соответствии с
требованиями, предъявляемыми к подобного рода работам.
1 Понятие и общая характеристика координационной деятельности органов
прокуратуры
1.1 Понятие координационной деятельности
В юридической науке в последние годы высказывались разные точки зрения
по поводу возложения на прокуратуру руководящей роли в координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступности. В
юридической литературе термин координация употребляется тогда, когда речь
идет о взаимосогласованной деятельности или действиях различных органов и
организаций по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Одним из
первых к этому вопросу обратился проф. В.И. Шинд, который под координацией
понимал согласованность действий правоохранительных органов, осуществляемых
в пределах их компетенции способами и методами, свойственными каждому
органу и направленных на искоренение и предупреждение преступлений,
воспитания граждан в духе неуклонного исполнения советских законов и
уважения правил социалистического общежития[1, с. 6].
Иными словами, координация есть концентрация кадров и средств, для
решения общей задачи – борьбы с преступностью. На этой основе можно
добиться больших результатов в сжатые сроки и с меньшими затратами сил[2,
с. 80]. Основной смысл координационных мероприятий, осуществляемых
прокурором, состоит в обеспечении согласованности действий
правоохранительных органов, сосредоточении усилий на главных направлениях
борьбы с преступностью, повышении эффективности работы по предупреждению
правонарушений [3, с. 334-335]. Следует отметить, что это актуально и через
20 лет.
В конце 1980-х и начале 1990-х годов, когда разгорелась дискуссия,
затронувшая не только статус, но и судьбу самих органов прокуратуры, ее
руководящая роль в координационной работе трактовалась неоднозначно. Так,
М.М. Давиденко считал, что в организации борьбы с преступностью очень
важную роль выполняет прокуратура [4, с. 80]. По мнению А.Я. Меженцевой,
следовало не только сохранить руководящую роль прокуратуры в борьбе с
преступностью, но и поставить ее на твердую правовую основу [5, с. 25].
А. Голованцевым была высказана точка зрения, согласно которой
реализация координационной функции прокуратуры противоречит назначению
прокуратуры как надзорного органа. Некоторые авторы возложение на органы
прокуратуры функции координатора не связывали с ее статусом и полномочиями.
В частности, по мнению Н.И. Костенко, наличие у прокуратуры
координационной функции оправдано тем, что для укрепления правопорядка,
проведения с этой целью скоординированных мероприятий не требуется
применять надзорные полномочия[6, с.76].
С точки зрения этимологического подхода координация (от латинского со
– с, вместе и ordinato – расположение в порядке) представляет собой
согласование, целесообразное соотношение каких-либо действий, явлений и
т.п.[7, с. 220, 335]. Координировать означает установить целесообразное
соотношение между какими-либо действиями, явлениями. Термин координация
предполагает совместное упорядочение, согласование, приведение в
соответствие[8, с.220, 335].
Координационная практика – сложное и многообразное системное правовое
явление. Она осуществляется в различных областях, по определенным вопросам,
разнообразными правовыми средствами и способами, в специфических формах и
т.п. В качестве одного из ее видов можно выделить координационную
деятельность прокурора. Она осуществляется им согласно действующего
законодательства в соответствии с п.п. 5 п. 5 ст. 12 Закона РК О
Прокуратуре. Генеральная прокуратура взаимодействует с другими
республиканскими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-
розыскную деятельность, дознание и следствие, в обеспечении законности и
правопорядка и координирует их деятельность[9, с.72].
Руководящая роль органов прокуратуры в координации определяется
следующим обстоятельством. Осуществляя надзорные функции и воздействуя,
таким образом, на другие правоохранительные ведомства, организации и
учреждения, прокуратура активизирует их деятельность, выступая как
государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными
полномочиями, она направляет и акцентирует их деятельность в наиболее
важных сферах правовых отношений, в которых совершаются различные
правонарушения, опасные для развития государства и общества.
Что касается целей координации, то иногда их трактуют в отрыве от
функций государства как организатора борьбы с преступностью, кроме того,
при этом не учитывается организующая и руководящая роль прокуратуры.
Обоснованной и приемлемой представляется позиция авторов проекта Модельного
закона о прокуратуре, в ст. 51 которого закреплено, что прокуратура
координирует правоохранительную деятельность государственных органов по
борьбе с преступностью, нарушениями законности в целях реализации единой
правовой политики в государстве[10, с.34].
С учетом изложенного, цель координации можно определить как реализацию
государственной политики предупреждения преступности на основе законности,
согласованности и взаимодействия всех правоохранительных органов под
руководством прокуратуры.
Надзорные полномочия прокуратуры, входящей в государственный механизм,
наделенной властью Законом РК О Прокуратуре, организующей ролью, не
только придают ее деятельности, в том числе и в области предупреждения
преступности, властно-распорядительный характер, но и обеспечивают
прокуратуру постоянными и наиболее полными данными о состоянии
преступности, какими не обладает ни один правоохранительный орган. Это
подтверждается исследованиями и отечественных ученых. Осуществляя свою
деятельность по обеспечению конституционной законности, прокуратура
взаимодействует с другими государственными органами. Поэтому изучение
соотношения их компетенции позволяет не только конкретизировать место
прокуратуры в системе государственного механизма, но и предложить
конкретные меры, направленные на повышение эффективности такого
сотрудничества[11, с.192]. Точку зрения
Бахтыбаева И.Ж. поддерживает и Матюхин А.А.
В Казахстане прокуратура является одним из институциональных
компонентов власти, каковые в правовом государстве определяются
Конституцией и конкретизирующими ее нормы законами, что превращает
прокуратуру в один из конституционных институтов власти. Прокуратура
обладает обособленными, специфическими для нее функциями, которые носят
властный характер, т.к. конституционные нормы собраны в единую ст. 83,
определяющую прокуратуру как институциональный компонент власти[12, с.
194].
Властно-распорядительный характер полномочий прокуратуры, как считают
Г.Д. Агамов и Э.Н. Жевлаков, заключается в том, что предложения и указания
прокурора, а также акты прокурорского надзора по уголовным делам
обязательны для исполнения должностным лицами правоохранительных
органов[13, с.20]. Принимая позицию авторов, следует отметить, что
полномочия прокуратуры охватывают и вопрос ответственности работников
правоохранительных органов за неисполнение актов прокурорского надзора.
Однако в этом случае прокурор использует свои властные полномочия, так как
применение мер прокурорского реагирования в отношении сотрудников
правоохранительных органов, не исполнивших его указания, является
специфической формой государственно-властного воздействия на общественные
отношения.
Поэтому координационная деятельность прокуратуры, во-первых,
неразрывно связана с ее надзорными функциями, поскольку именно прокурорский
надзор в значительной степени предопределяет наделение прокуроров функцией
координации; во-вторых, это деятельность по реализации государственных
программ в области предупреждения преступности, ибо организатором как
борьбы с преступностью, так и деятельности всех правоохранительных органов
по предупреждению преступности является государство.
В литературе авторы наделение прокуратуры координационной функцией
объясняют ее уникальностью как правоохранительного органа. Так, И.И. Карпец
отмечал, что прокуратура есть уникальный правоохранительный орган. Однако,
по его мнению, она нуждается в усилении государственными правозащитными
функциями[14, с. 430], что, кстати, и предусмотрел действующий Закон О
Прокуратуре.
Сторонники более распространенной точки зрения по поводу наделения
государством органов прокуратуры координационной функцией считают, что
прокуратура обладает обширной и достаточной информацией о преступности, о
ее раскрываемости, о качестве расследования преступлений, о причинах и
условиях, способствующих их совершению, о результатах рассмотрения
уголовных дел в судах[15, с. 67-68].
Признавая обоснованность и правоту авторов данной позиции, мы все же
заметим. Что все приведенные доводы об уникальной информированности
прокуратуры о состоянии преступности сводятся к надзорной функции. Именно
здесь прокуратура выступает как регулятор деятельности правоохранительных
органов, наделенный таким комплексом правовых мер, которые значительно
шире, чем у других государственно-правовых органов, и помогает ей правильно
ориентироваться в криминогенной ситуации. Данное обстоятельство позволяет
нам утверждать, что надзорные функции и полномочия прокуратуры, а не только
координационная деятельность, как было высказано некоторыми авторами[16, с.
123-124], позволяют правильно определять, что предупреждение преступлений
непосредственно зависит от усилий правоохранительных органов, а не от
законодательной и исполнительной власти.
Признавая спорную природу тезиса о том, что функция координации
деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступности
прокуратурой осуществляется как дополнительная и не основная,
представляется необходимым остановиться на нем подробнее. В.В. Клочков
обосновывает этот вывод тем обстоятельством, что ... функция координации
самым лучшим образом сочетается с функцией надзора и не противоречит ей, а
дополняет, повышает возможности надзора, но не подменяет надзор и не должна
вести к растворению надзора в координации[17, с. 133-134]. Аналогичную
точку зрения высказали и другие авторы[18, с. 154].
В государствах СНГ подход к надзорной и координационной функциям
прокуратуры также неоднозначен. Многие, в частности, И. Бахтыбаев,
полагают, что основной является надзорная. За период существования органов
прокуратуры Казахстана, - считает он, - их координаторская функция никогда
не признавалась одной из главенствующих[19, с.38].С ним согласен и другой
ученый - Г.С. Казинян, который также считает, что доминирующей для органов
прокуратуры Армении является надзорная функция[20, с. 30].
Координационная, как и любая другая функция прокуратуры, оговоренная в
Законе РК О Прокуратуре, не отнесена в нем ни к основной, ни к
дополнительной.
Иерархия функций прокуратуры, перечисленных в ст. 4 Закона РК О
Прокуратуре, основана и на надзорных полномочиях, и на самостоятельных
функциях уголовного преследования, а также координации деятельности
правоохранительных органов, которые свидетельствует, что все они, согласно
ст. 1 Закона РК О Прокуратуре, направлены на реализацию прокуратурой ее
задач по соблюдению Конституции Республики Казахстан и по надзору за
применением законов.
Представляется, что дело не только в надзорной функции, обеспечивающей
прокуратуру всеми необходимыми данными и возможностями для осуществления
координации. Не стоит забывать и такой важнейший принцип в деятельности
прокуратуры, как централизация и подчиненность всех ее органов лишь по
вертикали. Это позволяет осуществлять руководство и контроль за
координационной деятельностью нижестоящих органов прокуратуры вышестоящими.
Таким образом, за надлежащую организацию и осуществление координационной
работы несет ответственность не только сам прокурор, но и вышестоящий
прокурор, которому он подчинен.
Говоря о координационной функции органов прокуратуры, следует
отметить, что на практике это нередко трактуется как ответственность
органов прокуратуры за общее состояние преступности. Такое мнение
определяется неправильным пониманием задач и сущности координационной
функции прокуратуры. Получается, что координация должна обеспечить
исчезновение преступности, а раз этого не произошло – то, следовательно,
она не исполняется. В криминологии под преступностью понимается исторически
изменчивое социальное и уголовно-правовое явление, представляющее собой
систему преступлений, совершенных в соответствующем государстве (регионе)
за тот или иной период времени[21, с. 232].
Профессор В.В. Лунеев считает, что каждое преступление – уникальный,
социально-стихийный эксперимент по противоправному разрешению противоречий
между человеком и обществом. Преступность является зеркалом, в котором мы
можем более или менее объективно видеть, как функционирует наше
общество[22, с. 76]. По мнению же П.И. Баскова, преступность в любом ее
проявлении представляет сложное социальное явление, определяемое многими
факторами экономического, культурного, нравственного и воспитательного
характера.
Сущность же координации деятельности правоохранительных органов,
заключается в разработке и практической реализации совместных мероприятий
по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью, укреплению
законности и правопорядка[23, с. 209] Роль прокуратуры при этом заключается
в координировании, то есть согласовании деятельности правоохранительных
органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью и ее
предупреждению.
Представляется, что и с точки зрения организационно-распорядительных
полномочий прокурора, как председателя координационного совещания, и
надзорных полномочий, носящих государственно-властный характер, органически
связанных и дополняющих друг друга, проблема все же требует четкого
законодательного урегулирования. Однако и здесь в юридической науке нет
единства. Так, по мнению В.П. Рябцева, координирующая функция органов
прокуратуры должна быть ограничена лишь координацией деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, поскольку, если в
число субъектов координационной деятельности включать и контрольные органы,
то в систему координации пришлось бы вобрать большинство министерств и их
органов на местах.
Сторонники другой точки зрения считают, что координационная
деятельность органов прокуратуры нуждается в распространении и на
деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это было в
прежнем союзном законодательстве о прокуратуре[24, с. 134].
Признавая спорную природу вопроса, мы все же можем предположить, что
распространение координационных полномочий прокуратуры и на иные
правонарушения не должно вызывать каких-либо опасений.
Прежде всего, это отвечает как основополагающим нормам Конституции РК,
так и приоритетной задаче органов прокуратуры – охране и обеспечению прав и
свобод человека. Ведь очевидно, что права человека нарушаются не только в
результате совершения преступлений. Большей частью это происходит в других
сферах правоотношений. Кроме того, весьма существенно то, что в процессе
координационной деятельности по борьбе с преступностью правоохранительные
органы в той или иной степени затрагивают данный вопрос. Есть и другое, не
менее важное, обстоятельство: нарушения прав и свобод человека в большей
степени происходят в процессе процессуальной деятельности
правоохранительных органов.
Однако, предвидя возражения, что иные правонарушения предполагают не
только нарушения прав и свобод человека, а целый комплекс правоотношений: в
области трудового, гражданского и других отраслей права, заметим, что круг
координационных полномочий в этом случае действительно расширяется.
Во-первых, исходя из вышесказанного о неразрывной связи надзорной
функции с функцией координации, можно безусловно дать утвердительный ответ.
Во-вторых, мнение С. Кенжаева о том, что принявшие массовый характер
правонарушения непреступного характера наносят обществу огромный вред и
органической частью этих правонарушений является полное игнорирование прав
и свобод человека и гражданина[25, с. 67], полностью относится к иным
правонарушениям.
Прокуратура уже осуществляет активную деятельность в отношении иных
правонарушений. При этом она занимается только теми из них, какие ей
становятся известны в результате прокурорских проверок или из иных
предусмотренных законом источников. Таким образом, при участии других
членов координационного совещания будет выявляться значительный пласт тех
правонарушений, входящих в сферу деятельности других правоохранительных
органов, имеющих большую активность и, как правило, являющихся основой для
преступлений.
Нельзя обойти вниманием мнение С.В. Бородина о том, что организацию
работы по координации следовало бы возложить на органы государственной
власти и депутатский корпус[26, с. 91]. Если согласиться с этим мнением, то
можно предположить, что к координационной работе органы прокуратуры, в силу
своего правового статуса обладающие наиболее полной базой данных о
состоянии законности, так или иначе, но безусловно привлекались бы.
Схожую с С.В. Бородиным позицию занимают А. Мыцыков и В. Рохлин,
считающие, что основная задача прокуратуры состоит не в руководстве
расследованием, а в надзоре, поэтому прокурор не должен брать на себя
ответственность за раскрытие преступления[27, с. 20]. Заметим, что если
руководство следствием понимать как надзорные полномочия прокуратуры,
носящие в данной области властно-распорядительный характер, то можно
предположить, что авторы предлагают изменить концептуальные основы
деятельности прокуратуры.
Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что не имеющие нормативной
основы взгляды на координационную функцию прокуратуры как на
второстепенную, не отвечают конституционным целям и задачам прокуратуры как
наиболее важного государственно-правового института.
Проанализировав проблемные стороны координационной деятельности, можно
сделать вывод о необходимости ее четкого правового определения, в котором с
достаточной полнотой и в то же время кратко и исчерпывающе содержались бы
ее основные концептуальные принципы.
Более полное определение координационной деятельности дано учеными из
НИИ проблем укрепления законности правопорядка при Генеральной прокуратуре
Российской Федерации. По их мнению, координация деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью – это согласование
действий правоохранительных органов по целям, времени, месту проведения,
исполнителям и программе, с учетом компетенции каждого из этих органов[28,
с.45].
Принципы координационной деятельности
Организация координации осуществления в пределах своей компетенции
Генеральным Прокурором РК, прокурорами областей, городов Астаны и Алматы,
городов и районов, приравненных к ним военными, транспортными и другими
правоохранительными органами.
Координационный Совет не может принимать решения, ущемляющие или
ограничивающие самостоятельность того или иного органа. Каждый из тех
органов выполняет свойственные правоохранительному органу обязанности при
полной независимости их друг от друга, в том числе и от органов
прокуратуры.
В то же время процессуальные полномочия, которыми обладают
правоохранительные органы, специфика применения ими различного рода средств
борьбы с преступностью и иными правонарушениями, организационная и иная
независимость этих органов друг от друга не должны стать препятствием к
укреплению и углублению координации, стремлению создать единый фронт для
борьбы с преступностью[29, с.61].
Органы внутренних дел, национальной безопасности, финансовой полиции,
таможни и другие правоохранительные органы, имея общие цели и задачи в
сфере борьбе с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо
друг от друга, своими специфическими формами и методами в пределах
установленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего
заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование
действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается
посредством осуществления координационной деятельности[30, с.39].
При этом правоохранительные органы руководствуются следующими
основополагающими принципами, выработанными в процессе координационной
деятельности:
независимость и равенство субъектов координационной деятельности, их
процессуальная самостоятельность при реализации совместно выработанных
мероприятий;
стремление к достижению общих целей в борьбе с преступностью с сохранением
особенностей процессуальных и оперативно-тактических полномочий;
соблюдение требований закона и. норм уголовно-процессуального права в
разработке и реализации намеченных мероприятий как процессуального, так и
оперативно-розыскного характера;
объединение усилий правоохранительных органов для достижения наилучших
результатов в более сжатые сроки, с наименьшими затратами сил и
процессуальных средств;
обеспечение планомерности, целеустремленности и эффективности в
осуществлении кардинальных мер по борьбе с преступностью;
установление единого подхода к решению сложных правовых проблем,
устранение дублирования, параллелизма в работе, местнического и
ведомственного подхода к решению возникающих вопросов[31, с. 9].
И в этом ракурсе справедлива точка зрения профессора К.А. Бегалиева,
который отмечал, что координация должна строиться на основе обязательного
соблюдения требований целеустремленности, комплексности и единства
действий. Другими словами должен реализоваться принцип персональной
ответственности руководителей правоохранительных органов, участвующих в
координации, за невыполнение согласованных на Совете решений, что,
безусловно, повысит эффективность реализации поставленных перед Советом
целей. В настоящее же время, Положение, по своей юридической силе близко к
договору, в котором ответственность его участников - учредителей
ограничивается только их собственным правосознанием и чувством долга за
взятое на себя обязательство.
Для достижения целей координационной деятельности ее участники
используют различные формы совместных взаимосвязанных действий. Эти формы в
своей основе имеют результаты практической деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью.
1.2 Субъекты координационной деятельности
Одной из спорных сторон в теории координационной деятельности является
проблема членства в координационном совещании, урегулированная в Положении
о Координационном Совете правоохранительных органов по борьбе
преступностью.
Согласно данного Положения, к членам координационного совещания,
помимо прокурора, относятся руководители соответствующих
правоохранительных органов, а в п. 5 ч. 5 ст. 12 Закона РК О Прокуратуре
этот вопрос не конкретизирован.
Ст. 8 Закона О прокуратуре Российской Федерации на прокуратуру
возложена координация деятельности только правоохранительных органов и
только по борьбе с преступностью, и ее предупреждением, с которыми
прокуратура находится в процессуальных отношениях.Другие государственные
органы правоохранительной направленности, к примеру, в России,
контролирующие, к субъектам координационной деятельности не относятся[32,
с.67].В связи с этим важным представляется мнение ряда авторов, считающих,
что контролирующие органы обладают ограниченными возможностями воздействия
на практику, об этом свидетельствуют постоянно растущее количество
нарушений[33, с.94].
Но, между тем, по мнению других авторов, само понятие, содержание и
структура системы правоохранительных органов в РК законодательными и иными
нормативными актами не определены.
Не сделано это и в России[34, с.32]. Их характеристика не содержит
критериев отнесения государственно-правовых органов к числу
правоохранительных. Поэтому в юридической науке обращается особое внимание
на актуальность определения понятия правоохранительного органа.
Применением законодателем этих терминов при всей важности, но без четкого
определения понятия и критериев, - считает профессор В.П. Рябцев, -
способно вызвать серьезные юридические коллизии, противоречия в
деятельности государственных органов, неопределенность в организационных
отношениях и неполноту выполнения ими возлагаемых обязанностей, отсутствие
скоординированности их действий ...[35, с. 32].
Следует, видимо, согласиться и с мнением автора о том, что из
содержания п. 5 ч. 5 ст. 12 Закона РК О Прокуратуре и п. 1 Положения
неясно, какими критериями руководствовался законодатель, имея в виду
правоохранительные органы. Аналогичное мнение в юридической литературе было
высказано и В.Г. Бессарабовым.
Предлагаемая профессором В.П. Рябцевым позиция по определению
критериев государственно-правового органа для отнесения его к
правоохранительным достаточно содержательна и обоснована. В качестве
универсального, закрепленного в законе общепринятого отличительного
признака автором предполагается правовой понятийный критерий – функции.
Таковыми В.П. Рябцев называет оперативно-розыскную деятельность, дознание
по делам о преступлениях, предварительное расследование, процессуально
властный прокурорский надзор и судебный контроль за соблюдением законов в
деятельности по борьбе с преступностью. Таким образом, определяющим
критерием для признания органа правоохранительным является наделение его в
законодательном порядке одной или рядом названных правоохранительных
функций.
Многочисленность учреждений, ведомств и организаций, в компетенцию
которых входит осуществление мероприятий по предупреждению преступности,
выдвигает задачу взаимосогласования, координации их деятельности. Прежде
всего это касается органов, созданных непосредственно для ведения борьбы с
преступностью: прокуратуры, органов внутренних дел, КНБ, финансовой
полиции, таможенной службы, пограничных войск.
Координация профилактической деятельности – это объективное
необходимое условие в борьбе с преступностью. Ее цели и задачи заключаются
в обеспечении слаженных, целенаправленных, совместных действий
правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными
правонарушениями, по укреплению законности и правопорядка. Правильная
координация, призванная устранить параллелизм, дублирование, разобщенность,
предполагает активное творческое наступательное выполнение каждым из этих
органов возложенных на них задач и недопустимость смешения их функций,
подмены одних органов другими. В то же время выполнение этой задачи нельзя
рассматривать как самоцель, ибо координация и ее постоянное
совершенствование имеют своей конечной целью всемерное улучшение и усиление
борьбы с преступностью, снижение ее уровня, устранение причин, порождающих
правонарушения[36, с.92].
Специфическая деятельность каждого органа, осуществляемая в пределах
его компетенции и функций, не должна нарушаться. В этом – непреложное
требование правильной координации их деятельности по предупреждению
преступности.
По мнению Л.Ф. Кваши, организации и лица, осуществляющие детективную
деятельность, очень близки по статусу к правоохранительным органам. Им
предоставлены права требовать предъявления документа, когда это необходимо
для выяснения обстоятельств противоправного деяния, выявления
обстоятельств, способствующих совершению иных противоправных деяний,
проводить профилактическую работу, участвовать в правовом воспитании[37,
с.82]. Казалось бы, эти ведомства и должностные лица наделены полномочиями
правоохранительных органов. Однако представляется, что правовое содержание
и функциональная сторона деятельности не позволяют относить их к числу
последних. Поэтому участвовать в координационной деятельности они должны и
могут лишь в качестве приглашенных членов.
Особую актуальность представляет проблемный вопрос о правовом статусе
некоторых учреждений и должностных лиц, которые вправе вести дознание по
уголовным делам (командиры войсковых частей, должностные лица
противопожарной службы, таможни, пограничной службы, службы безопасности,
капитаны кораблей, консульские службы и др.). Единства взглядов по данной
проблеме в юридической литературе также нет. Одни высказывают мнение о том,
что для отнесения этих органов к правоохранительным необходимы
дополнительные критерии. Так, одни авторы считают, что вышеназванные органы
не являются правоохранительными, предполагают дополнительный критерий,
которыми они определяют как учет удельного веса деятельности по выявлению
и расследованию преступлений в общей массе полномочий, значимость такой
деятельности для данного органа или должностного лица[38, с.37].
Соглашаясь с этим мнением в части не отнесения перечисленных выше
органов к правоохранительным, отметим, что предлагаемый ими дополнительный
критерий с точки зрения права не приемлем в качестве юридического критерия.
Данный критерий не является правовым, не несет в себе функционально-
правовые обязанности этих органов, содержащиеся в приведенной выше емкой
формулировке В.П. Рябцева.
Профессор Э.Г. Гасанов считает, что правоприменительные функции могут
выполнять не все входящие в эту систему органы, а только те из них, которые
в пределах установленной законом компетенции предназначены для реализации и
применения правовых норм, направленных на борьбу с преступностью[39,
с.143].
Предлагаются и иные отличительные признаки правового статуса
государственно-правового органа, которые присущи лишь правоохранительным
органам. По мнению ряда авторов, они заключаются в том, что последние
осуществляют специальные меры по предупреждению преступлений, которые носят
правовой характер. Содержание этих мер составляют:
- целенаправленное воздействие на факторы, формирующие мотивацию
преступлений, выбор преступного варианта поведения;
- корректирующее воздействие на личность, подвергшуюся воздействию этих
факторов;
- воздействие на объективно существующие ситуации, провоцирующие совершение
преступлений [40, с.171].
В целом разделяя данную точку зрения, хотелось бы отметить некоторую
расплывчатость формулировок. По мнению Зинурова Р.Н., она является
следствием того, что авторы за основу берут не функционально-правовую
основу деятельности правоохранительных органов, а общетеоретическую.
Таким образом, на основании изложенного, критериями для отнесения
государственно-правового органа к правоохранительным, что, в свою очередь,
является основанием для членства в координационном совещании, могут
служить: оперативно-розыскная деятельность, дознание по делам о
преступлениях, предварительное расследование преступлений, прокурорский
надзор, судебный контроль за соблюдением законов в деятельности по борьбе с
преступностью, полномочия по предупреждению преступлений.
Е.Л. Лобанова считает, что нецелесообразно передавать в ведение
органов прокуратуры вопросы координации деятельности всех контролирующих
органов, так как прокуратура не должна наделяться функцией исполнительной
власти, а тем более нести ответственность за результаты работы
контролирующих органов по борьбе в правонарушениями различных видов [41, с.
180].
Историческое и современное развитие государственности свидетельствует,
что правоохранительные органы всегда выступали основным инструментом
государственной власти. Поэтому ослабление их позиций в интересах
политической элиты в корне не отвечает интересам и перспективам
дальнейшего развития и укрепления государственности.
Как уже отмечалось выше, правового, законодательно закрепленного,
определения понятия правоохранительного органа в современной юридической
науке нет. Чтобы разобраться в данной проблеме, представляется необходимым
сделать обзор и анализ высказанных по этому поводу мнений ученых и
практиков.
Например, по определению профессора В.П. Рябцева, правоохранительный
орган – это орган, наделенный полномочиями по выполнению одной или
одновременно ряда правоохранительных функции, направленных специально на
борьбу с преступностью [42, c. 41]. Достаточно аргументированную позицию
автора, основанную на предложенных им критериях, приведенных выше, можно
было бы дополнить следующим обстоятельством: все правоохранительные органы
в деятельности по борьбе с преступностью объединяет еще и то, что
реализация их функций происходит в узком (или профессиональном) и широком
аспектах.
В узком аспекте – это правоохранительная деятельность, направленная на
противодействие преступности и иными правонарушениями, в широком – это та
же деятельность вкупе с законодательным (конституционным) статусом
правоохранительного органа, выступающая в качестве основного инструмента
реализации уголовной политики государства. Поэтому можно предположить, что
в правовом определении правоохранительного органа необходимо отметить
государственно-правовой характер деятельности и реализацию в ней прежде
всего основополагающих направлений уголовной политики.
Заслуживает внимания определение С.А. Воронцова: правоохранительный
орган – это государственный орган, основной функцией которого является
охрана законности, безопасности и правопорядка, обеспечение прав и свобод
человека и гражданина, борьба с преступностью[43, c.99 ]. Но применительно
к нему необходимо отметить, что автор имеет в виду не функцию, а общие цели
и задачи правоохранительного органа. Понятие охрана законности,
безопасности и правопорядка полностью охватывает и такие его составляющие,
как защита прав и свобод человека и гражданина, поэтому их отдельное
упоминание излишне.
С учетом анализа приведенных позиций может быть предложено следующее
определение правоохранительного органа, характеризующее его как
государственно-правовой орган, реализующий государственную политику
противодействия преступности и иным правонарушениям, как органично
переходящим в преступные проявления, так и составляющим фон преступлений:
Правоохранительный орган – есть государственно-правовой орган,
осуществляющий на основе своих функциональных обязанностей реализацию
государственной политики борьбы с преступностью и иными правонарушениями,
наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению,
пресечению, раскрытию, расследованию преступлений и исполнению судебных
решений по уголовным делам.
Предварительное следствие не противоречит надзорной функции, - считает
Н. Макаров. Прокуратура является органом законности, и ее деятельность не
сводится лишь к расследованию преступлений, поэтому обвинительный уклон для
прокурора недопустим не менее, чем для следователя [44, c. 41].
Позиции этих авторов представляются приемлемыми. Очевидно, что они
обосновано исходят из особенностей исторически сложившегося типа российской
прокуратуры, главная особенность которой в отличие от других
правоохранительных органов – это особое положение в системе государственных
органов. Отсюда и уникальная информированность прокуратуры, и специфика ее
функции и задач, полномочий и компетенции, которыми государство не наделило
больше ни один правоохранительный орган. Все это обусловило возложение на
нее руководства координацией деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью.
В свете изложенных доводов неприемлемой представляется позиция И.С.
Масликова, считающего, что органы прокуратуры наделены полномочиями
исполнительной власти по расследованию уголовных дел и представляют ее в
уголовном процессе.Но автор в то же время делает вывод о том, что органы
прокуратуры не входят ни в одну из ветвей власти, представляют независимый
от них правовой институт государства [45, c.38-39].
Все названные позиции можно объединить тем, что для осуществления
полноценной и компетентной координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью прокуратура безусловно должна иметь
функцию расследования уголовных дел. Именно данная функция прокуратуры,
вкупе с надзорной за расследованием уголовных дел другими
правоохранительными органами, обеспечивает ей уникальную информированность
о состоянии преступности и противодействия ей, с чем согласны все авторы.
Очевидно, что при отсутствии у прокурора названной функции, а
следовательно, и профессиональных свойств и компетенции в вопросах
руководства борьбы с преступностью, координационная деятельность на
прокуратуру вряд ли была бы возложена. В Казахстане прокуратура свободна от
функции расследования.
Сходных позиций придерживается и Б.Т. Безлепкин, однако возложение на
прокуратуру функции координатора борьбы с преступностью объясняет иначе.
Полномочия прокуратуры в области борьбы с преступностью,- считает он,-
обширны, и именно это обстоятельство предопределило надежность и
эффективность координирующей деятельности прокуратуры [46, c.56]. Между
тем, как отмечалось выше, в основном это было обусловлено особенностями
правового статуса и местом прокуратуры в государственной и
правоохранительной системе.
Другим спорным вопросом координационной деятельности является правовой
статус суда как органа, осуществляющего специальную правоохранительную
функцию, но тем не менее выведенного из числа правоохранительных органов.
Признаки судебной власти, предложенные Б.Т. Безлепкиным, казалось бы,
свидетельствуют в пользу отнесения судов к правоохранительным органам. Так,
в качестве таковых автор называет:
- специальную процедуру осуществления судебной власти;
- осуществление судебной власти специально созданными органами государства;
- общеобязательность и высшая юридическая сила судебных решений,
обеспеченность их неукоснительного исполнения специальной системой мер
государственного принуждения.
Очевидно, что эти признаки максимально сближают статус суда со
статусом правоохранительного органа. Однако, являясь неотъемлемой частью
системы разделения властей, суд, прежде всего, является органом власти,
осуществляющим правоохранительную ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
