Правовой статус государственных служащих и порядок прохождения государственной службы
СОДЕРЖАНИЕ
Реферат ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... .4
1. Понятие и содержание института государственной службы по
законодательству Республики Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...6
1. Понятие государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .6
2. Принципы государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..10
3. Правовая основа государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ..15
2. Правовой статус государственных служащих и порядок
прохождения государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .20
1. Прохождение государственной службы политическими
служащими ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. .23
2. Прохождение государственной службы
административными служащими ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...32
3. Государственное управление в области кадровой политики РК ... ... ...46
3.1 Управление государственной службой в Республике Казахстан ... ... ...46
3.2. Проблемы реформирования государственной службы ... ... ... ... ... ..51
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...64
Библиография ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... 70
Приложение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 75
РЕФЕРАТ
Представленная выпускная (дипломная) работа посвящена анализу действующего
законодательства и научных источников, изучающих институт государственной
службы Республики Казахстан.
Работа состоит из введения, основной части из трех глав и семи
параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определены
цели и задачи исследования.
Первая глава, посвященная Понятию и содержанию института
государственной службы по законодательству Республики Казахстан, состоит
из трех параграфов. В первом из них раскрываются понятие государственной
службы. Во втором рассматриваются принципы государственной службы. В
третьем обсуждается правовая основа государственной службы.
Во второй главе Правовой статус государственных служащих и порядок
прохождения государственной службы в двух ее параграфах освещаются два
порядка прохождения государственной службы. Параграф первый раскрывает
особенности прохождения государственной службы политическими служащими.
Второй параграф выясняет правила прохождение государственной службы
административными служащими.
В третьей главе Государственное управление в области кадровой
политики РК, состоящей из двух параграфов, в первом из них выясняются
особенности управления государственной службой в Республике Казахстан, а
во втором внимание сосредоточено на проблемных вопросах реформирования
государственной службы.
В заключении сформулированы основные выводы и сделаны практические
предложения, вытекающие из настоящего дипломного исследования. Ссылки и
сноски на цитируемую литературу даны под сплошной нумерацией. Общий
структурированный список использованных источников приведен в конце работы
и включает 68 наименований. Завершает работу приложение из 5 наименований.
Использованные термины: государственная служба, государственный
служащий, должностные лица, аттестация, политические госслужащие,
административные госслужащие, ротация, Агентство по делам государственной
службы, система государственной службы, кадровая политика, коррупция и.др.
Объем работы составляет 79 стр.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования заключается в том, что по мере
становления в Казахстане новой государственности роль и значение
государственной службы как публично-правового института, призванного
обеспечить социально-экономические и политические преобразования в стране,
постоянно возрастают. Речь идет о том, чтобы повысить качественный
потенциал государственной службы республики, обеспечить реализацию общей
стратегии и координацию практической деятельности государственных органов
по работе с кадрами, осуществлять государственную кадровую политику в
стране на основе единых методологических подходов.
История государств со всей убедительностью доказывает, что от
компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации
зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать
потребностям страны.
Создание эффективной современной государственной службы, оптимального
и управляемого государственного аппарата посредством сокращения
промежуточных должностей и разграничения полномочий между органами
государственного управления в целом позволит исключить выполнение
дублирующих функций между государственными органами, а также внутри
государственного органа и повысит эффективность государственного аппарата.
Выполнение государственных функций на принципах транспарентности,
прозрачности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта
позволит обеспечить конструктивное взаимодействие всех ветвей власти и
будет способствовать более эффективной реализации задач, определенных
Президентом по вступлению в число 50-ти конкурентоспособных стран мира.
Степень научной разработанности проблемы. Большой интерес к указанной
проблематике проявляет российская наука административного права. В трудах
Г.В. Атаманчука, Н.М. Казанцева, Б.М. Лазарева, Д.М. Овсянко, Е.В.
Охотского, Ю.Н. Старилова и других рассмотрены различные аспекты института
государственной службы в Российской Федерации и зарубежных странах.
Государственная служба исследована также в работах казахстанских
учёных и специалистов П.И. Крепака, В.Н. Михайленко, Р.А. Подопригоры, Г.С.
Сапаргалиева, А.С. Серикбаева, А.А. Таранова, В. Н. Уварова, и др.
Однако, несмотря на большой объем юридической литературы,
посвященной этой проблематике, национальная модель государственной службы и
правовые механизмы формирования профессионального корпуса государственных
служащих целостно не рассмотрены, тенденции их развития с позиций
современных условий и задач недостаточно исследованы отечественной наукой
административного права.
В настоящей выпускной (дипломной) работе рассмотрены вопросы
правового регулирования института государственной службы Республики
Казахстан.
В частности проанализированы:
- понятие государственной службы;
- раскрыты принципы государственной службы;
- выяснена правовая основа государственной службы;
- рассмотрен правовой статус государственных служащих;
- изучен порядок прохождения государственной службы политическими
служащими;
- показан порядок прохождения государственной службы административными
служащими;
- охарактеризованы особенности управления государственной службы в
Республике Казахстан;
- проанализированы проблемы реформирования государственной службы.
1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1. Понятие государственной службы.
Конституция Республики Казахстан (ст. 33, п. 4) предусматривает
исходные, основополагающие требования к организации государственной службы.
Их детальное развитие получило в Законе РК от 23 июля 1999 г. "О
государственной службе"[1]. Закон определяет основы организации
государственной службы, правовое положение государственных служащих, их
социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной
службы.
В правовом аспекте организация государственной службы включает подбор,
расстановку и эффективное использование управленческих кадров в
соответствии с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации. Это
обеспечивается при помощи системы мер организационно-правового характера:
установлением требований к поступающим на государственные должности,
регламентацией служебных функций и полномочий, определением правового
статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной
службы, установлением особого порядка социального обеспечения и условий
труда государственных служащих, а также прекращения государственной службы.
Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную
службу как сложный, межотраслевой институт права (включающий совокупность
всех правовых норм, регулирующих организацию государственной службы)[2].
Как известно, государственное управление осуществляется людьми в
отношении других людей. Поэтому к государственному управлению причастны
практически все граждане.
Однако статус человека в управлении обществом различается в
зависимости от того, в качестве кого он представлен — субъекта или объекта
управления. К субъекту государственного управления относятся люди,
осуществляющие на профессиональной основе от имени государства
управленческие функции в обществе. Данные функции реализуются в отношении
других людей, составляющих объект управления в разнообразных организационно-
правовых формах[3].
Государственная служба является разновидностью трудовой деятельности
граждан, а потому основывается на общих принципах общественной организации
труда. Специализация управления также связана с действием законов
общественного разделения труда. В историческом аспекте мы видим
закономерный рост масштабов производства и обобществления труда. Это
неизбежно привело к выделению управления в качестве общественно необходимой
функции независимо от уровня и степени объединения людей в процессе
совместной деятельности. "Общество порождает известные общие функции, без
которых оно не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют
новую отрасль разделения труда внутри общества[4].
Государственная служба есть целесообразная, социально-полезная,
объективно необходимая и организационно оформленная деятельность
управленческого персонала, имеет свой предмет труда. В государственных
органах сложились определенные способы подбора управленческих кадров, имеют
место кооперация и разделение управленческого труда, распределение
управленческих функций и полномочий между должностными лицами, разработан
механизм обеспечения государственной и трудовой дисциплины, управления
процессом совместного труда, установления необходимых условий для
управленческой деятельности, обеспечивающих нормальное функционирование
государственных органов. В этом аспекте государственная служба основывается
на общих нормах трудового права.
Профессиональная деятельность государственных служащих обладает
определенными характерными признаками[5] (см. Приложение 1). Одним из таких
признаков является специфичность предмета труда (служебная функция).
Государственная служба предполагает выполнение работы, относящейся к
определенному роду деятельности, то есть профессии, специальности,
квалификации, должности. Профессия — это широкая область трудовой
деятельности, в которой человек может применить свою трудовую специальность
в соответствии с имеющимися у него знаниями, навыками и умениями.
Специальность - более узкая область трудовой деятельности в пределах
указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и всесторонние
дознания и навыки, позволяющие ему наиболее эффективно трудиться.
Квалификация показывает, какого уровня сложности работы способен выполнять
данный работник. В сфере государственной службы указанные понятия
наполняются своим содержанием. Так, работа на государственных должностях
требует различных знаний (экономических, юридических и т.д.) и опыта в
зависимости от квалификационных требований. Квалификация административных
государственных служащих определяется квалификационными категориями.
Другим признаком государственной службы является личное трудовое
участие государственного служащего в деятельности государственного органа.
Это предполагает зачисление гражданина в личный состав (штат)
государственного органа и включение его в управленческую деятельность.
Поскольку на данной должности реализуются личные способности
государственного служащего к труду, замена этого должностного лица другим
работником без согласия вышестоящего органа или должностного лица не
допускается.
Подчинение должностного лица внутреннему трудовому распорядку и
регламенту государственного органа является следующим признаком
государственной службы. Содержание внутреннего трудового распорядок
(регламента) составляют нормы, определяющие такой режим работы
государственных органов, который обеспечивает четкую и слаженную работу
коллектива совместную управленческую деятельность должностных лиц и других
работников. Внутренний трудовой распорядок регулируется законами,
подзаконными актами, правилами внутреннего трудового распорядка и
регламентами. Неотъемлемым элементом внутреннего трудового распорядка
(регламента) государственного органа является система субординации, то есть
подчинение нижестоящего по должности государственного служащего
вышестоящему должностному лицу. Подчинение в этом случае выступает
необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и
полномочий должностных лиц; координации (согласования) персональной
служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачами
государственного органа. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой
распорядок (регламент) государственного органа является юридической
обязанностью каждого должностного лица и других работников.
Наконец, особенность государственной службы характеризует и такой
признак, как заработная плата должностных лиц. Заработная плата имеет
следующие особенности: выплачивается в соответствии с количеством и
качеством труда, исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады);
производится по заранее установленным нормам; основная часть выплат
(должностные оклады) определяется штатным расписанием государственного
органа, а дополнительная зависит от уровня квалификации государственного
служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной
службе, премии и другие надбавки), размерами не ограничивается, но не может
быть ниже минимального размера установленного законодательством;
производится в денежной форме[6].
Наряду с общими признаками, выработанными наукой трудового права,
государственная служба характеризуется своими специфическими признаками
(связь с задачами и функциями государства, осуществление управленческих
функций, государственно-властные полномочия и др.). Все эти вопросы
регулируются нормами других отраслей права (конституционного,
административного, уголовного и т.д.). В законодательстве сформулировано
понятие и раскрывается содержание государственной службы. Это дает
возможность выделить признаки (критерии) государственной службы и провести
разграничение данного вида профессиональной деятельности от других.
Согласно ст. 1 Закона РК О государственной службе государственная
служба есть деятельность государственных служащих в государственных органах
по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и
функций государственной власти. Приведенное определение позволяет выделить
следующие сущностные признаки государственной службы как особого рода
профессиональной деятельности (См. Приложение 2):
а) государственная служба связана с реализацией задач и функций
государства как внутри, так и вне страны;
б) задачи и функции государства по развитию отраслей экономики,
социальной сферы и административно-политического строительства реализуются
через государственное управление, профессиональную деятельность
государственных служащих. Эта деятельность многообразна, отличается большой
масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций. В
государственном управлении выражаются интересы и потребности всего общества
и государства. Деятельность государственных служащих в этом аспекте
непосредственно направлена на удовлетворение этих интересов и потребностей,
реализацию социальных задач и функций государства;
в) государственная служба осуществляется в рамках создаваемого
специального аппарата, обеспечивающего реализацию управленческих функций в
обществе. Объективно обойтись без такого аппарата нельзя, ибо любая отрасль
государственного управления нуждается в таком аппарате. Деятельность
государства по развитию отраслей экономики, социальной сферы и
административно-политического строительства осуществляется при помощи
системы органов. Задачи, стоящие перед этими органами, определяют
содержание их деятельности и соответственно функции государственных
служащих;
г) специфика государственной службы связана с осуществлением
управленческих функций. Последние выступают в качестве объективно
необходимых направлений практической работы государственных служащих по
реализации задач и функций государств. Именно в аппарате управления
происходит соединение функций государства с функциями управления и
формирование конкретных функций государственных служащих. Причем задачи и
функции государственных органов должны строго соответствовать задачам и
функциям государства;
д) государственные служащие выступают от имени государства, а потому
они наделены государственно-властными полномочиями, необходимыми для
осуществления возложенных на них функций управления;
е) государственная служба строго основывается на нормах Конституции,
законов, указов Президента Республики Казахстан и других нормативных
правовых актах. Иначе говоря, управленческая деятельность государственных
служащих должна соответствовать требованиям принципа законности в
государственном управлении;
ж) государственная служба - деятельность практическая,
организаторская, носит исполнительный характер. Речь идет о практическом
претворении в жизнь норм Конституции и основанной на ней действующего
законодательства в соответствующей сфере (отрасли) государственного
управления. Весь смысл государственной службы состоит в том, чтобы
практически организовать государственное управление социальными процессами,
обеспечить реализацию функций и полномочий соответствующих государственных
органов;
з) государственная служба есть деятельность распорядительного
характера. Это означает, что государственные служащие при осуществлении
возложенных на них функций управления в порученной им области вправе
применять юридически-властные предписания. Распорядительная деятельность
предполагает издание в необходимых случаях актов управления (в том числе
нормативно-правовых), при помощи которых обеспечивается целенаправленное
воздействие на подведомственные объекты и направление их основной
деятельности;
и) государственная служба носит деполитизированный характер. Это
означает, что государственные служащие при исполнении своих должностных
функций и полномочий обязаны руководствоваться только требованиями
законодательства и не связывать себя решениями политических партий,
общественных объединений и их органов. В связи с этим в государственных
органах не допускается создание организаций политических партий.
Государственные служащие в своей управленческой деятельности
руководствуются исключительно интересами и политикой государства,
получившими отражение в действующем законодательстве.
Приведенные признаки (критерии) в своей совокупности характеризуют
государственную службу как сложную по своему социальному назначению и
содержанию вид профессиональной деятельности. Специфические особенности
государственной службы в конечном счете обусловлены задачами и функциями
государства.
1.2. Принципы государственной службы
Государственная служба как специфическая профессиональная деятельность
особого слоя людей, связанная с выполнением управленческих функций в
обществе, основывается на определенных принципах. Последние выражаются в
виде требований, соблюдение которых гарантирует функционирование института
государственной службы в целом[7]. При этом организация государственной
службы основывается как на общих принципах государственного управления, так
и специфических, выражающих содержание профессиональной деятельности
должностных лиц.
Государственная служба в Республике Казахстан основывается на
следующих принципах (Ст. 3 Закона о госслужбе) (см. Приложение 3):
1) законности. Данный принцип выражается в требовании точного
соблюдения и исполнения Конституции, законов, указов Президента Республики
Казахстан всеми государственными служащими независимо от их ранга и
занимаемой должности. Это объясняется подзаконным характером управленческой
деятельности должностных лиц. В процессе государственного управления
требования принципа законности реализуются как при издании актов
управления, так и при их применении. Юридическая сила того или иного акта
управления определяется компетенцией и местом органа, принявшего данный
акт, в системе государственного аппарата. При этом единство
государственного управления в масштабе республики обеспечивается тем, что
нормативные правовые акты не могут противоречить друг другу. Каждый акт
управления должен соответствовать акту вышестоящего органа, а в конечном
итоге Конституции Республики Казахстан. Особое внимание должно обращаться
на то, чтобы к государственной службе допускались только лица, имеющие
специальную профессиональную подготовку;
2) казахстанского патриотизма[8]. Этот принцип связан с формированием
личности, воспитанием человека нового поколения. Значимость данного
принципа возрастает в свете Стратегии развития Казахстана на период до 2030
года в части формирования нового поколения казахстанцев, особенно тех, кто
поступает на государственную службу. Граждане, поступающие на службу в
государственный аппарат, будут работать в условиях рыночной экономики;
должны сохранять традиции своего народа; быть патриотами своей страны.
Применение данного принципа в управленческой практике приобретает особый
смысл для государственных органов в связи с многонациональным составом
населения;
3) единства системы государственной службы, независимо от разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
ветви. Данный принцип выражает социально-политическую сущность
государственного управления и организации государственной службы.
Государственная власть едина по своей сущности, структуре и
функционированию в обществе. Единство государственной службы означает, что,
несмотря на разделение управленческого труда, в государственном аппарате
все государственные органы осуществляют свои функции и полномочия от имени
государства;
4) приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед
интересами государства. Это общий принцип государственного управления и
организации государственной службы. Он является важным официальным
ориентиром в области взаимоотношений между гражданином и государством.
Конституция Республики Казахстан (ст. 12) признает и гарантирует права и
свободы человека. Последние принадлежат каждому от рождения, признаются
абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и
иных нормативных правовых актов. Рассматриваемый принцип закрепляет
преимущественное положение граждан перед государством, его органами при
рассмотрении вопросов, затрагивающих их права, свободы и законные интересы.
В целях защиты своих прав и законных интересов, а также защиты законных
интересов других физических и юридических лиц, общества и государства
граждане вправе обращаться с предложениями, заявлениями, жалобами,
откликами и запросами в государственные органы и к должностным лицам (ст. 3
Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 г. "О порядке рассмотрения
обращений физических и юридических лиц")[9];
5) общедоступности, то есть равного права граждан республики на
доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в
соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Это
также общий принцип государственного управления и организации
государственной службы. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан
(ст. 33, п. 4) граждане имеют равное право на поступление на
государственную службу; требования, предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются только характером должностных
обязанностей и устанавливаются законом. Причем, в настоящее время сняты
ограничения в части предельного возраста государственных служащих и лиц,
поступающих на государственную службу;
6) добровольности поступления граждан на государственную службу. В
соответствии с данным принципом подбор кандидатур на должности
государственных служащих должен осуществляться строго на добровольной
основе. Никто не может в принудительном порядке назначить гражданина на
государственную службу. Иначе говоря, поступление на государственную
должность предполагает наличие сложной юридической конструкции
(юридического состава), то есть наличие одновременно двух актов: акта
назначения на должность и предварительное согласие гражданина занять эту
должность;
7) профессионализма и компетентности государственных служащих. В
основу данного принципа положен деловой критерий оценки руководящих кадров
с точки зрения знания ими порученного дела, соответствия их занимаемой
должности. Для осуществления управленческой деятельности государственные
служащие должны быть компетентны, знать структуру государственного аппарата
и механизм его функционирования, иметь определенные научные познания в
области государственного управления и организации государственной службы. В
связи с этим к числу важнейших условий, определяющих деловые качества
руководящих и ответственных работников государственного аппарата, следует
отнести наличие специального образования и опыт практической работы;
8) равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы. Конституция
Республики Казахстан (ст. 24, п. 2) предусматривает право граждан на
вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации. Указанное требование
носит общий характер — оно распространяется на всех лиц независимо от сферы
приложения труда, в том числе состоящих на государственной службе. Причем
речь идет о запрете дискриминации в любой ее форме (ст. 14 Конституции).
Применительно к труду государственных служащих данный принцип означает, с
одной стороны, назначение заработной платы не ниже установленного законом
минимального размера, а также другие социальные гарантии, а с другой —
безусловное обеспечение равной оплаты труда за выполнение равнозначной
работы в государственном органе;
9) обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими
государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий,
для подчиненных государственных служащих и служащих нижестоящих
государственных органов. Данный принцип выражает систему подчинения
государственных органов "по вертикали", необходимую централизацию
руководства отраслями экономики, социальной сферы и административно-
политического строительства, объединяет в единое целое всю систему органов
государственного аппарата. Решения, принимаемые вышестоящими
государственными органами и должностными лицами, являются обязательными для
исполнения нижестоящими органами и их должностными лицами;
10) подконтрольности и подотчетности государственных служащих.
Данный принцип строится на организационной подчиненности, государственной
дисциплине во взаимоотношениях между соподчиненными органами (например,
внутри системы министерства, агентства и т.д.). Профессиональная
деятельность каждого государственного служащего осуществляется под
непосредственным контролем вышестоящего органа или должностного лица.;
11) учета общественного мнения и гласности, за исключением
деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую
законом тайну. Этот принцип выражает демократизм государственного
управления, закрепляет один из важных каналов участия граждан в управлении
делами государства. Рассматриваемый принцип выступает в виде требования
обязательного учета общественного мнения и гласности в любых их формах
(критических замечаний в адрес государственных органов и их должностных лиц
в средствах массовой информации, выступления руководителей государственных
органов о своей деятельности и т.д.);
12) правовой и социальной защищенности государственных служащих. В
соответствии с данным принципом государственным служащим обеспечиваются,
прежде всего, общие конституционные гарантии правовой и социальной
защищенности. К ним относятся: право на вознаграждение за труд, право на
отдых, право на безопасные условия труда, социальное обеспечение без какой-
либо дискриминации.
В то же время на государственных служащих распространяются специальные
нормы правовой и социальной защищенности. В частности, такие нормы
содержатся в Законе РК "О государственной службе" (Глава 5)[10];
13) поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное
исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и
сложности. Этот принцип выражает механизм государственной дисциплины в
государственном аппарате. Такой мощный рычаг как поощрение способствует
повышению производительности управленческого труда, содействует высокой
организации работы коллектива государственного органа, стимулирует высокие
образцы поведения государственных служащих. За безупречную государственную
службу, выполнение заданий особой важности и сложности и за другие
достижения в работе государственные служащие поощряются и могут быть
представлены к государственным наградам республики;
14) личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее
исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение
им своих полномочий. Данный принцип выражает особое требование к
исполнительской дисциплине должностного лица, а в более широком плане —
важнейший элемент государственной дисциплины. Поэтому не случайно
рассматриваемый принцип предусматривает усиление персональной
ответственности государственных служащих (дисциплинарной, административной,
уголовной и т.д.) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими
должностных обязанностей;
15) непрерывности повышения квалификации государственных служащих.
Данный принцип направлен на формирование управленческого корпуса с высоким
профессиональным уровнем, творческим типом мышления и развитой
мировоззренческой культурой. Поэтому повышение профессионального уровня и
квалификации для эффективного исполнения служебных функций и полномочий
входит в число основных обязанностей государственных служащих. В этом
направлении принята Концепция обучения государственных служащих, в которой
сформулированы цели и задачи обучения, система и принципы обучения, виды,
форма, структура и ресурсное обеспечение процесса обучения кадров
государственной службы.
Все указанные принципы взаимосвязаны, дополняют друг друга и
составляют единую систему основополагающих требований, на которых строится
и функционирует институт государственной службы.
В литературе существует мнение, что данный перечень не является
исчерпывающим и предлагается дополнить его принципом политической
нейтральности[11]. Автор данной работы разделяет эту точку зрения как
обоснованную.
1.3. Правовая основа государственной
службы
Развитие законодательства о государственной службе и института
государственной службы в Республике Казахстан прошло четыре этапа: 1)1991 –
1993 гг.; 2) 1993-1995 гг.; 3) 1995-1999 гг.; 4) 2000 г. - по настоящее
время[12]. Каждый из этих этапов ознаменовался принятием законодательных и
подзаконных актов, направленных на становление новых форм и способов
привлечения на государственную службу высококвалифицированных кадров,
повышение их профессионализма, обеспечение стабильности положения
государственных служащих и борьбу с коррупцией[13].
Первый этап начался в декабре 1991г. с обретением Казахстаном
независимости. Как известно, в советское время не существовало правовой
регламентации государственной службы, нормы о ней отсутствовали и в
Основном законе СССР. В этот период начал осуществляться переход от модели
советской социалистической республики к государству с президентской формой
правления. Десятилетиями советский государственный аппарат характеризовался
административно-командной системой управления, громоздкой структурой с
многочисленными перекрещивающимися звеньями, выполнением дублирующих
функций. После распада Советского Союза вопросы государственного
строительства и управления потребовали пересмотра и переосмысления.
На начальном этапе стояла задача создания правовой основы
государственной службы, отвечающей запросам развития демократического
общества и новой роли государства. Одновременно проводились научные
исследования по проблемам организации государственной службы в республике.
Нормы о государственной службе были включены в первую Конституцию
Республики Казахстан, принятую 28 января 1993 г.[14]. В статье 17 этой
Конституции закреплено право равного доступа граждан республики к
государственной службе.
С принятием Конституции РК 1993 года было положено начало второму
этапу формирования казахстанской модели государственной службы. Шёл поиск
адекватной новым условиям модели организации государственной службы. Этот
поиск в Казахстане осуществлялся в условиях отсутствия достаточного
исторического опыта построения институтов государства, так как
теоретические разработки и решения по данным вопросам ранее осуществлялись
союзным центром. Несмотря на это, было осуществлено правовое регулирование
особых (специальных) видов государственной службы, а именно военной,
внутренних дел, органов прокуратуры и др.
С момента принятия на республиканском референдуме новой Конституции РК
30 августа 1995 г. начинается третий этап развития законодательства о
государственной службе в Казахстане[15].
В целях реализации пункта 4 статьи 33 Конституции РК 26 декабря 1995
года был принят Указ Президента РК, имеющий силу закона, О государственной
службе[16] и ряд других нормативных правовых актов, регламентирующих
институт государственной службы.
Четвёртый этап начинается с принятием и вступлением в силу с 1 января
2000 г. нового Закона РК О государственной службе от 23 июля 1999
г[17]. На его основе все государственные должности были разделены на
политические и административные.
Эти документы стали основой институционализации системы
государственной службы в Казахстане, преодоления существующих в ней
недостатков, повышения социального статуса государственных служащих. Для её
развития были разработаны и приняты более 20 подзаконных актов,
регламентирующих отношения на государственной службе. Среди них можно
назвать Положение об Агентстве Республики Казахстан по делам
государственной службы; Реестр должностей административных государственных
служащих по категориям; Положение о порядке прохождения государственной
службы; Положение о кадровом резерве государственной службы; Правила
проведения аттестации административных государственных служащих; Кодекс
чести государственных служащих Республики Казахстан и другие нормативные
правовые акты.
Особенность казахстанской модели государственной службы заключается в
том, что Закон РК от 23 июля 1999 г. О государственной службе и принятые
на его основе подзаконные акты создавались с учетом как зарубежного опыта,
так и отечественных, национальных особенностей управления.
Со дня введения в действие с 1 января 2000 года Закона Республики
Казахстан "О государственной службе" и по настоящее время парламентом было
принято четыре закона, которыми в данный закон были внесены концептуальные
изменения и дополнения[18].
Так, 4 июня 2001 года были внесены изменения[19], отражающие мнение
государственных служащих и кандидатов на занятие административных
государственных должностей. Для занятия должностей областного и нижестоящих
уровней публикация объявлений была разрешена и в местных изданиях. Это, в
свою очередь, способствовало значительной разгрузке республиканских газет,
оперативному проведению конкурсов на местах и существенной экономии
бюджетных средств.
11 марта 2003 года парламентом в Закон РК "О государственной службе"
были приняты поправки[20], направленные на повышение профессионализма и
стабильности государственной службы, стимулирование карьерного роста, уси-
ление мер социальной и правовой защиты административных государственных
служащих при ликвидации и реорганизации государственного органа.
В частности, при условии сохранения обязательного конкурсного отбора
на занятие административной государственной должности предоставлена
возможность внеконкурсного назначения на вакантные должности в порядке
перевода при условии соответствия предъявляемым квалификационным
требованиям, с согласия самого административного государственного служащего
и уполномоченного органа по делам государственной службы.
Для повышения роли аттестации как процедуры по определению уровня
профессиональной подготовки административных государственных служащих и
стимулирования их в карьерном росте был предусмотрен дополнительный
источник формирования кадрового резерва по рекомендации аттестационной
комиссии государственного органа.
В сентябре 2003 года с согласия парламента в законодательство о го-
сударственной службе был внесен ряд существенных антикоррупционных
поправок[21]. Предусмотрены ограничения на осуществление госслужащими
должностных полномочий в отношении родственников и свойственников,
увеличен срок, в течение которого лица, совершившие коррупционное правона-
рушение, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности и другие.
В июле 2005 году в целях дальнейшего совершенствования государствен-
ной службы в Республике Казахстан парламентом был одобрен очередной
законопроект, предусматривающий внесение изменений и дополнений в Закон "О
государственной службе"[22].
Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы было
наделено полномочиями по согласованию досрочного снятия дисциплинарных
взысканий за совершение коррупционного правонарушения.
Вступление в законную силу в отношении государственного служащего
обвинительного приговора суда было принято в качестве основания для
прекращения государственной службы. Для лиц, совершивших коррупционное
преступление, установлен запрет на поступление на государственную службу.
Для того чтобы вопросы снятия дисциплинарных взысканий с
административных государственных служащих за совершение коррупционных
правонарушений были достаточно объективными и подконтрольными, Агентство
Республики Казахстан по делам государственной службы было наделено
полномочием по согласованию досрочного снятия дисциплинарных взысканий за
совершение коррупционного правонарушения.
Госслужащие, имеющие дисциплинарные взыскания за коррупционные
правонарушения, лишены права занимать должности в порядке перевода до
снятия или погашения этих взысканий в установленном порядке.
Был внедрен институт ротации политических госслужащих, что на уровне
непосредственного оказания государственных услуг населению и организациям
является эффективным инструментом предупреждения коррупции. Периодическая
ротация определенной категории кадров с целью смены подконтрольной
чиновнику юрисдикции позволяет снизить опасность установления патронажных
отношений[23] между государственными чиновниками и потребителями их услуг.
Законом также предусмотрено, что политические госслужащие, депутаты
парламента и депутаты маслихатов, работающие на постоянной основе, а также
судьи, прекратившие свои полномочия, имеют право занятия административной
государственной должности вне конкурсного отбора при условии, что они не
прекратили полномочия по отрицательным мотивам.
Внесённые в марте 2003 г. изменения и дополнения в названный закон
создали условия для карьерного роста административного государственного
служащего путём возможности занятия вышестоящей должности без повторного
прохождения конкурса. В результате была создана позиционно-карьерная модель
казахстанской государственной службы.
В печати и научной литературе обсуждается проблема о необходимости
принятия специального Закона о политических государственных служащих[24].
Суть данной проблемы состоит в том, чтобы в законодательстве о
государственной службе более определенно установить правовой статус
политических назначенцев, учитывая их особый характер управленческой
деятельности, связанный с принятием политических решений, облекаемых в
дальнейшем в юридическую форму. Дело в том, что в действующем
законодательстве имеются пробелы, связанные с порядком назначения
политических государственных служащих, прохождения ими службы, привлечения
к ответственности, а также их правовой незащищенностью. На законодательном
уровне нуждаются в решении вопросы уточнения самого понятия политической
государственной должности (с точки зрения возможности самостоятельного
принятия политического решения) и соответственно установления нового
Реестра политических государственных должностей, назначения и освобождения
от должности, введения в практику испытания при приеме на политическую
должность и периодической аттестации, конкретизации прав и служебных
обязанностей, а также ответственности за правильность принимаемых
политических решений.
Таким образом, законодательство о госслужбе состоит из Конституции
РК, Закона РК О государственной службе, других законов и многочисленных
нормативных правовых актов.
2.ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ И
ПОРЯДОК ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Важнейшей составной частью правового института государственной службы
является правовой статус государственного служащего. Под ним понимается
совокупность его служебных прав и обязанностей, правоограничений и гарантий
в сфере государственного управления[25].
В структуре государственного аппарата государственные должности
неоднозначны с точки зрения их правового статуса. Различается правовой
статус государственных служащих, который делится на политический и
административный[26] (см. Приложение 4). Поэтому в законодательстве
предусматривается классификация должностей государственных служащих. В их
состав входят политические и административные должности государственных
служащих. К политическим относятся должности, которые занимаются только
политическими государственными служащими: а) назначаемыми Президентом, и их
заместители; б) назначаемыми и избираемыми Палатами Парламента и
председателями палат Парламента, и их заместители; в) возглавляющим аппарат
Верховного Суда Республики Казахстан, его заместители; г) являющимися
представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;
д) возглавляющими (руководители) центральные исполнительные органы и
ведомства, и их заместители.
С точки зрения функционального назначения к политическим
государственным служащим относятся лица, деятельность которых носит
политико-определяющий характер и которые несут ответственность за
реализацию политических целей и задач. Эта категория должна быть
прозрачна по отношению к электорату[27].
Реестр должностей политических государственных служащих утвержден
Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 года.[28] К
политическим должностям могут быть отнесены также иные должности,
определяемые Президентом страны.
Что касается административных государственных служащих, то они в
отличие от политических осуществляют должностные полномочия на постоянной
профессиональной основе в государственных органах. Административные
государственные должности подразделяются на категории. Категории должностей
и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается
Президентом Республики Казахстан. Категория административной
государственной должности есть классификационная характеристика
совокупности административных должностей, занимаемых административными
государственными служащими, отражающая объем и характер должностных
полномочий. Реестр должностей административных государственных служащих
предусматривает группы категорий А, В, С, D и Е. В группу категории А
входят должности Администрации Президента республики; в группу категории В
— должности аппаратов палат Парламента, Канцелярии Премьер-министра,
аппарата Верховного суда, аппарата Конституционного совета Республики
Казахстан и Управления делами Президента республики; в группу категории С —
должности государственных органов, непосредственно подчиненных и
подотчетных Президенту республики, центральных исполнительных органов (в
том числе не входящих в состав Правительства), ведомств и региональных
территориальных органов; в группу категории D — должности аппаратов акимов
областей, районов, а также аппаратов судов областей, районов; в группу
категории Е — должности местных исполнительных органов.
Реестр должностей административных государственных служащих по
категориям утверждается Президентом страны по представлению Агентства по
делам государственной службы[29].
Для политических государственных служащих категории должностей не
устанавливаются.
Важнейшая теоретическая проблема, имеющая существенное прикладное
значение для отраслей права – установление разумного баланса в соотношении
между правами и обязанностями государственного служащего. Существует
мнение, что, рассматривая парную категорию права – обязанности
государственных служащих, приоритет должен отдаваться не правам, как в
трудовых отношениях, а обязанностям, поскольку на государственной службе
речь идет о служебных отношениях. Для общества и граждан гораздо более
значимо выполнение ими своих должных обязанностей, чем реализация прав[30].
Рассмотрим основные права и обязанности государственных служащих,
предписанные ст. 8 и 9 Закона РК о госслужбе.
В зависимости от объема и характера прав и обязанностей должностных
лиц как субъектов государственно-служебных отношений различается общий и
специальный правовой статус. Общий правовой статус включает права и
обязанности, вытекающие из Конституции и законодательных актов и являющиеся
одинаковыми для всех граждан. Что касается специального правового статуса
государственных служащих, то его содержание составляет совокупность
юридических возможностей вступления в определенные виды (группы)
управленческих отношений. Как субъекты данных отношений государственные
служащие должны отвечать специальным квалификационным требованиям,
установленным в законодательстве, например, в Законе Республике Казахстан
"О государственной службе".
Действующим законодательством предусматриваются следующие права
государственных служащих: пользоваться правами и свободами, которые
гарантируются гражданам Конституцией и законами Республики Казахстан;
участвовать в пределах своих полномочий в рассмотрении вопросов и принятии
по ним решений, требовать их исполнения соответствующими органами и
должностными лицами; получать в установленном порядке информацию и
материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей; посещать в
установленном порядке для исполнения должностных обязанностей организации,
независимо от их формы собственности; требовать от руководителя точного
определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с
должностью, занимаемой государственным служащим; на уважение личного
достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны
руководителей, иных должностных лиц и граждан.
Государственные служащие имеют право на стимулирование и оплату труда
в зависимости от должности, которую они занимают, качества работы, опыта и
иных оснований, установленных законодательством о государственной службе;
на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет
средств соответствующего бюджета; беспрепятственно знакомиться с
материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в
необходимых случаях давать личные объяснения; на продвижение по службе с
учетом квалификации, способностей, добросовестного исполнения своих
служебных обязанностей; требовать служебного расследования при наличии
безосновательных, по мнению служащего, обвинений.
Государственные служащие имеют также трудовые и социальные права, в
частности на охрану труда, здоровья, безопасные и необходимые для
высокопроизводительной работы условия труда; на социальную и правовую
защиту; на увольнение с государственной службы по собственному желанию; на
пенсионное и социальное обеспечение; на внесение вышестоящим
государственным органам и должностным лицам предложений по
совершенствованию государственной службы.
Наряду с указанными правами на государственных служащих возлагаются и
основные обязанности. Так, государственные служащие обязаны соблюдать
Конституцию и законодательство республики; приносить присягу в порядке,
утвержденном Президентом страны; обеспечивать соблюдение и защиту прав,
свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматривать в
порядке и сроки, установленные законодательством, обращения граждан,
принимать по ним необходимые меры; осуществлять полномочия в пределах
предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями;
соблюдать государственную и трудовую дисциплину; принимать на себя
ограничения, установленные законом; соблюдать нормы служебной этики.
В то же время законодательством установлены ограничения, связанные с
пребыванием на государственной службе. Так, государственный служащий не
вправе быть депутатом представительных органов и членом органов местного
самоуправления; заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме
педагогической, научной и иной творческой деятельности); заниматься
предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении
коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы,
если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не
входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством
республики; быть представителем по делам третьих лиц в государственном
органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему
подчиненном или подконтрольном и другие.
Законодательством определены гарантии как для случаев поступления на
государственную службу, так и для ее прохождения и прекращения. В
частности, не допускается установление при поступлении на государственную
службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости
от пола, расы, национальной принадлежности, языка, социального
происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и по любым
иным обстоятельствам (ст. 12 п. 4 Закона РК "О государственной службе").
Данное требование связано с общей гарантией запрещения дискриминации в
сфере труда.
2.1. Прохождение государственной службы политическими
служащими
Поступление на государственную службу политических государственных
служащих. Статья 1 Закона РК О государственной службе определяет
понятие политического государственного служащего, как государственного
служащего, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого
носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за
реализацию политических целей и задач.
Рассмотрим требования, которые предъявляются к лицам, поступающим на
государственную службу, и которые распространяются на политических
служащих. Они должны удовлетворять следующим требованиям:
1) ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Реферат ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... .4
1. Понятие и содержание института государственной службы по
законодательству Республики Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...6
1. Понятие государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .6
2. Принципы государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..10
3. Правовая основа государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ..15
2. Правовой статус государственных служащих и порядок
прохождения государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .20
1. Прохождение государственной службы политическими
служащими ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. .23
2. Прохождение государственной службы
административными служащими ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...32
3. Государственное управление в области кадровой политики РК ... ... ...46
3.1 Управление государственной службой в Республике Казахстан ... ... ...46
3.2. Проблемы реформирования государственной службы ... ... ... ... ... ..51
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...64
Библиография ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... 70
Приложение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 75
РЕФЕРАТ
Представленная выпускная (дипломная) работа посвящена анализу действующего
законодательства и научных источников, изучающих институт государственной
службы Республики Казахстан.
Работа состоит из введения, основной части из трех глав и семи
параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определены
цели и задачи исследования.
Первая глава, посвященная Понятию и содержанию института
государственной службы по законодательству Республики Казахстан, состоит
из трех параграфов. В первом из них раскрываются понятие государственной
службы. Во втором рассматриваются принципы государственной службы. В
третьем обсуждается правовая основа государственной службы.
Во второй главе Правовой статус государственных служащих и порядок
прохождения государственной службы в двух ее параграфах освещаются два
порядка прохождения государственной службы. Параграф первый раскрывает
особенности прохождения государственной службы политическими служащими.
Второй параграф выясняет правила прохождение государственной службы
административными служащими.
В третьей главе Государственное управление в области кадровой
политики РК, состоящей из двух параграфов, в первом из них выясняются
особенности управления государственной службой в Республике Казахстан, а
во втором внимание сосредоточено на проблемных вопросах реформирования
государственной службы.
В заключении сформулированы основные выводы и сделаны практические
предложения, вытекающие из настоящего дипломного исследования. Ссылки и
сноски на цитируемую литературу даны под сплошной нумерацией. Общий
структурированный список использованных источников приведен в конце работы
и включает 68 наименований. Завершает работу приложение из 5 наименований.
Использованные термины: государственная служба, государственный
служащий, должностные лица, аттестация, политические госслужащие,
административные госслужащие, ротация, Агентство по делам государственной
службы, система государственной службы, кадровая политика, коррупция и.др.
Объем работы составляет 79 стр.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования заключается в том, что по мере
становления в Казахстане новой государственности роль и значение
государственной службы как публично-правового института, призванного
обеспечить социально-экономические и политические преобразования в стране,
постоянно возрастают. Речь идет о том, чтобы повысить качественный
потенциал государственной службы республики, обеспечить реализацию общей
стратегии и координацию практической деятельности государственных органов
по работе с кадрами, осуществлять государственную кадровую политику в
стране на основе единых методологических подходов.
История государств со всей убедительностью доказывает, что от
компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации
зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать
потребностям страны.
Создание эффективной современной государственной службы, оптимального
и управляемого государственного аппарата посредством сокращения
промежуточных должностей и разграничения полномочий между органами
государственного управления в целом позволит исключить выполнение
дублирующих функций между государственными органами, а также внутри
государственного органа и повысит эффективность государственного аппарата.
Выполнение государственных функций на принципах транспарентности,
прозрачности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта
позволит обеспечить конструктивное взаимодействие всех ветвей власти и
будет способствовать более эффективной реализации задач, определенных
Президентом по вступлению в число 50-ти конкурентоспособных стран мира.
Степень научной разработанности проблемы. Большой интерес к указанной
проблематике проявляет российская наука административного права. В трудах
Г.В. Атаманчука, Н.М. Казанцева, Б.М. Лазарева, Д.М. Овсянко, Е.В.
Охотского, Ю.Н. Старилова и других рассмотрены различные аспекты института
государственной службы в Российской Федерации и зарубежных странах.
Государственная служба исследована также в работах казахстанских
учёных и специалистов П.И. Крепака, В.Н. Михайленко, Р.А. Подопригоры, Г.С.
Сапаргалиева, А.С. Серикбаева, А.А. Таранова, В. Н. Уварова, и др.
Однако, несмотря на большой объем юридической литературы,
посвященной этой проблематике, национальная модель государственной службы и
правовые механизмы формирования профессионального корпуса государственных
служащих целостно не рассмотрены, тенденции их развития с позиций
современных условий и задач недостаточно исследованы отечественной наукой
административного права.
В настоящей выпускной (дипломной) работе рассмотрены вопросы
правового регулирования института государственной службы Республики
Казахстан.
В частности проанализированы:
- понятие государственной службы;
- раскрыты принципы государственной службы;
- выяснена правовая основа государственной службы;
- рассмотрен правовой статус государственных служащих;
- изучен порядок прохождения государственной службы политическими
служащими;
- показан порядок прохождения государственной службы административными
служащими;
- охарактеризованы особенности управления государственной службы в
Республике Казахстан;
- проанализированы проблемы реформирования государственной службы.
1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1. Понятие государственной службы.
Конституция Республики Казахстан (ст. 33, п. 4) предусматривает
исходные, основополагающие требования к организации государственной службы.
Их детальное развитие получило в Законе РК от 23 июля 1999 г. "О
государственной службе"[1]. Закон определяет основы организации
государственной службы, правовое положение государственных служащих, их
социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной
службы.
В правовом аспекте организация государственной службы включает подбор,
расстановку и эффективное использование управленческих кадров в
соответствии с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации. Это
обеспечивается при помощи системы мер организационно-правового характера:
установлением требований к поступающим на государственные должности,
регламентацией служебных функций и полномочий, определением правового
статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной
службы, установлением особого порядка социального обеспечения и условий
труда государственных служащих, а также прекращения государственной службы.
Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную
службу как сложный, межотраслевой институт права (включающий совокупность
всех правовых норм, регулирующих организацию государственной службы)[2].
Как известно, государственное управление осуществляется людьми в
отношении других людей. Поэтому к государственному управлению причастны
практически все граждане.
Однако статус человека в управлении обществом различается в
зависимости от того, в качестве кого он представлен — субъекта или объекта
управления. К субъекту государственного управления относятся люди,
осуществляющие на профессиональной основе от имени государства
управленческие функции в обществе. Данные функции реализуются в отношении
других людей, составляющих объект управления в разнообразных организационно-
правовых формах[3].
Государственная служба является разновидностью трудовой деятельности
граждан, а потому основывается на общих принципах общественной организации
труда. Специализация управления также связана с действием законов
общественного разделения труда. В историческом аспекте мы видим
закономерный рост масштабов производства и обобществления труда. Это
неизбежно привело к выделению управления в качестве общественно необходимой
функции независимо от уровня и степени объединения людей в процессе
совместной деятельности. "Общество порождает известные общие функции, без
которых оно не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют
новую отрасль разделения труда внутри общества[4].
Государственная служба есть целесообразная, социально-полезная,
объективно необходимая и организационно оформленная деятельность
управленческого персонала, имеет свой предмет труда. В государственных
органах сложились определенные способы подбора управленческих кадров, имеют
место кооперация и разделение управленческого труда, распределение
управленческих функций и полномочий между должностными лицами, разработан
механизм обеспечения государственной и трудовой дисциплины, управления
процессом совместного труда, установления необходимых условий для
управленческой деятельности, обеспечивающих нормальное функционирование
государственных органов. В этом аспекте государственная служба основывается
на общих нормах трудового права.
Профессиональная деятельность государственных служащих обладает
определенными характерными признаками[5] (см. Приложение 1). Одним из таких
признаков является специфичность предмета труда (служебная функция).
Государственная служба предполагает выполнение работы, относящейся к
определенному роду деятельности, то есть профессии, специальности,
квалификации, должности. Профессия — это широкая область трудовой
деятельности, в которой человек может применить свою трудовую специальность
в соответствии с имеющимися у него знаниями, навыками и умениями.
Специальность - более узкая область трудовой деятельности в пределах
указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и всесторонние
дознания и навыки, позволяющие ему наиболее эффективно трудиться.
Квалификация показывает, какого уровня сложности работы способен выполнять
данный работник. В сфере государственной службы указанные понятия
наполняются своим содержанием. Так, работа на государственных должностях
требует различных знаний (экономических, юридических и т.д.) и опыта в
зависимости от квалификационных требований. Квалификация административных
государственных служащих определяется квалификационными категориями.
Другим признаком государственной службы является личное трудовое
участие государственного служащего в деятельности государственного органа.
Это предполагает зачисление гражданина в личный состав (штат)
государственного органа и включение его в управленческую деятельность.
Поскольку на данной должности реализуются личные способности
государственного служащего к труду, замена этого должностного лица другим
работником без согласия вышестоящего органа или должностного лица не
допускается.
Подчинение должностного лица внутреннему трудовому распорядку и
регламенту государственного органа является следующим признаком
государственной службы. Содержание внутреннего трудового распорядок
(регламента) составляют нормы, определяющие такой режим работы
государственных органов, который обеспечивает четкую и слаженную работу
коллектива совместную управленческую деятельность должностных лиц и других
работников. Внутренний трудовой распорядок регулируется законами,
подзаконными актами, правилами внутреннего трудового распорядка и
регламентами. Неотъемлемым элементом внутреннего трудового распорядка
(регламента) государственного органа является система субординации, то есть
подчинение нижестоящего по должности государственного служащего
вышестоящему должностному лицу. Подчинение в этом случае выступает
необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и
полномочий должностных лиц; координации (согласования) персональной
служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачами
государственного органа. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой
распорядок (регламент) государственного органа является юридической
обязанностью каждого должностного лица и других работников.
Наконец, особенность государственной службы характеризует и такой
признак, как заработная плата должностных лиц. Заработная плата имеет
следующие особенности: выплачивается в соответствии с количеством и
качеством труда, исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады);
производится по заранее установленным нормам; основная часть выплат
(должностные оклады) определяется штатным расписанием государственного
органа, а дополнительная зависит от уровня квалификации государственного
служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной
службе, премии и другие надбавки), размерами не ограничивается, но не может
быть ниже минимального размера установленного законодательством;
производится в денежной форме[6].
Наряду с общими признаками, выработанными наукой трудового права,
государственная служба характеризуется своими специфическими признаками
(связь с задачами и функциями государства, осуществление управленческих
функций, государственно-властные полномочия и др.). Все эти вопросы
регулируются нормами других отраслей права (конституционного,
административного, уголовного и т.д.). В законодательстве сформулировано
понятие и раскрывается содержание государственной службы. Это дает
возможность выделить признаки (критерии) государственной службы и провести
разграничение данного вида профессиональной деятельности от других.
Согласно ст. 1 Закона РК О государственной службе государственная
служба есть деятельность государственных служащих в государственных органах
по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и
функций государственной власти. Приведенное определение позволяет выделить
следующие сущностные признаки государственной службы как особого рода
профессиональной деятельности (См. Приложение 2):
а) государственная служба связана с реализацией задач и функций
государства как внутри, так и вне страны;
б) задачи и функции государства по развитию отраслей экономики,
социальной сферы и административно-политического строительства реализуются
через государственное управление, профессиональную деятельность
государственных служащих. Эта деятельность многообразна, отличается большой
масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций. В
государственном управлении выражаются интересы и потребности всего общества
и государства. Деятельность государственных служащих в этом аспекте
непосредственно направлена на удовлетворение этих интересов и потребностей,
реализацию социальных задач и функций государства;
в) государственная служба осуществляется в рамках создаваемого
специального аппарата, обеспечивающего реализацию управленческих функций в
обществе. Объективно обойтись без такого аппарата нельзя, ибо любая отрасль
государственного управления нуждается в таком аппарате. Деятельность
государства по развитию отраслей экономики, социальной сферы и
административно-политического строительства осуществляется при помощи
системы органов. Задачи, стоящие перед этими органами, определяют
содержание их деятельности и соответственно функции государственных
служащих;
г) специфика государственной службы связана с осуществлением
управленческих функций. Последние выступают в качестве объективно
необходимых направлений практической работы государственных служащих по
реализации задач и функций государств. Именно в аппарате управления
происходит соединение функций государства с функциями управления и
формирование конкретных функций государственных служащих. Причем задачи и
функции государственных органов должны строго соответствовать задачам и
функциям государства;
д) государственные служащие выступают от имени государства, а потому
они наделены государственно-властными полномочиями, необходимыми для
осуществления возложенных на них функций управления;
е) государственная служба строго основывается на нормах Конституции,
законов, указов Президента Республики Казахстан и других нормативных
правовых актах. Иначе говоря, управленческая деятельность государственных
служащих должна соответствовать требованиям принципа законности в
государственном управлении;
ж) государственная служба - деятельность практическая,
организаторская, носит исполнительный характер. Речь идет о практическом
претворении в жизнь норм Конституции и основанной на ней действующего
законодательства в соответствующей сфере (отрасли) государственного
управления. Весь смысл государственной службы состоит в том, чтобы
практически организовать государственное управление социальными процессами,
обеспечить реализацию функций и полномочий соответствующих государственных
органов;
з) государственная служба есть деятельность распорядительного
характера. Это означает, что государственные служащие при осуществлении
возложенных на них функций управления в порученной им области вправе
применять юридически-властные предписания. Распорядительная деятельность
предполагает издание в необходимых случаях актов управления (в том числе
нормативно-правовых), при помощи которых обеспечивается целенаправленное
воздействие на подведомственные объекты и направление их основной
деятельности;
и) государственная служба носит деполитизированный характер. Это
означает, что государственные служащие при исполнении своих должностных
функций и полномочий обязаны руководствоваться только требованиями
законодательства и не связывать себя решениями политических партий,
общественных объединений и их органов. В связи с этим в государственных
органах не допускается создание организаций политических партий.
Государственные служащие в своей управленческой деятельности
руководствуются исключительно интересами и политикой государства,
получившими отражение в действующем законодательстве.
Приведенные признаки (критерии) в своей совокупности характеризуют
государственную службу как сложную по своему социальному назначению и
содержанию вид профессиональной деятельности. Специфические особенности
государственной службы в конечном счете обусловлены задачами и функциями
государства.
1.2. Принципы государственной службы
Государственная служба как специфическая профессиональная деятельность
особого слоя людей, связанная с выполнением управленческих функций в
обществе, основывается на определенных принципах. Последние выражаются в
виде требований, соблюдение которых гарантирует функционирование института
государственной службы в целом[7]. При этом организация государственной
службы основывается как на общих принципах государственного управления, так
и специфических, выражающих содержание профессиональной деятельности
должностных лиц.
Государственная служба в Республике Казахстан основывается на
следующих принципах (Ст. 3 Закона о госслужбе) (см. Приложение 3):
1) законности. Данный принцип выражается в требовании точного
соблюдения и исполнения Конституции, законов, указов Президента Республики
Казахстан всеми государственными служащими независимо от их ранга и
занимаемой должности. Это объясняется подзаконным характером управленческой
деятельности должностных лиц. В процессе государственного управления
требования принципа законности реализуются как при издании актов
управления, так и при их применении. Юридическая сила того или иного акта
управления определяется компетенцией и местом органа, принявшего данный
акт, в системе государственного аппарата. При этом единство
государственного управления в масштабе республики обеспечивается тем, что
нормативные правовые акты не могут противоречить друг другу. Каждый акт
управления должен соответствовать акту вышестоящего органа, а в конечном
итоге Конституции Республики Казахстан. Особое внимание должно обращаться
на то, чтобы к государственной службе допускались только лица, имеющие
специальную профессиональную подготовку;
2) казахстанского патриотизма[8]. Этот принцип связан с формированием
личности, воспитанием человека нового поколения. Значимость данного
принципа возрастает в свете Стратегии развития Казахстана на период до 2030
года в части формирования нового поколения казахстанцев, особенно тех, кто
поступает на государственную службу. Граждане, поступающие на службу в
государственный аппарат, будут работать в условиях рыночной экономики;
должны сохранять традиции своего народа; быть патриотами своей страны.
Применение данного принципа в управленческой практике приобретает особый
смысл для государственных органов в связи с многонациональным составом
населения;
3) единства системы государственной службы, независимо от разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
ветви. Данный принцип выражает социально-политическую сущность
государственного управления и организации государственной службы.
Государственная власть едина по своей сущности, структуре и
функционированию в обществе. Единство государственной службы означает, что,
несмотря на разделение управленческого труда, в государственном аппарате
все государственные органы осуществляют свои функции и полномочия от имени
государства;
4) приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед
интересами государства. Это общий принцип государственного управления и
организации государственной службы. Он является важным официальным
ориентиром в области взаимоотношений между гражданином и государством.
Конституция Республики Казахстан (ст. 12) признает и гарантирует права и
свободы человека. Последние принадлежат каждому от рождения, признаются
абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и
иных нормативных правовых актов. Рассматриваемый принцип закрепляет
преимущественное положение граждан перед государством, его органами при
рассмотрении вопросов, затрагивающих их права, свободы и законные интересы.
В целях защиты своих прав и законных интересов, а также защиты законных
интересов других физических и юридических лиц, общества и государства
граждане вправе обращаться с предложениями, заявлениями, жалобами,
откликами и запросами в государственные органы и к должностным лицам (ст. 3
Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 г. "О порядке рассмотрения
обращений физических и юридических лиц")[9];
5) общедоступности, то есть равного права граждан республики на
доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в
соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Это
также общий принцип государственного управления и организации
государственной службы. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан
(ст. 33, п. 4) граждане имеют равное право на поступление на
государственную службу; требования, предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются только характером должностных
обязанностей и устанавливаются законом. Причем, в настоящее время сняты
ограничения в части предельного возраста государственных служащих и лиц,
поступающих на государственную службу;
6) добровольности поступления граждан на государственную службу. В
соответствии с данным принципом подбор кандидатур на должности
государственных служащих должен осуществляться строго на добровольной
основе. Никто не может в принудительном порядке назначить гражданина на
государственную службу. Иначе говоря, поступление на государственную
должность предполагает наличие сложной юридической конструкции
(юридического состава), то есть наличие одновременно двух актов: акта
назначения на должность и предварительное согласие гражданина занять эту
должность;
7) профессионализма и компетентности государственных служащих. В
основу данного принципа положен деловой критерий оценки руководящих кадров
с точки зрения знания ими порученного дела, соответствия их занимаемой
должности. Для осуществления управленческой деятельности государственные
служащие должны быть компетентны, знать структуру государственного аппарата
и механизм его функционирования, иметь определенные научные познания в
области государственного управления и организации государственной службы. В
связи с этим к числу важнейших условий, определяющих деловые качества
руководящих и ответственных работников государственного аппарата, следует
отнести наличие специального образования и опыт практической работы;
8) равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы. Конституция
Республики Казахстан (ст. 24, п. 2) предусматривает право граждан на
вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации. Указанное требование
носит общий характер — оно распространяется на всех лиц независимо от сферы
приложения труда, в том числе состоящих на государственной службе. Причем
речь идет о запрете дискриминации в любой ее форме (ст. 14 Конституции).
Применительно к труду государственных служащих данный принцип означает, с
одной стороны, назначение заработной платы не ниже установленного законом
минимального размера, а также другие социальные гарантии, а с другой —
безусловное обеспечение равной оплаты труда за выполнение равнозначной
работы в государственном органе;
9) обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими
государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий,
для подчиненных государственных служащих и служащих нижестоящих
государственных органов. Данный принцип выражает систему подчинения
государственных органов "по вертикали", необходимую централизацию
руководства отраслями экономики, социальной сферы и административно-
политического строительства, объединяет в единое целое всю систему органов
государственного аппарата. Решения, принимаемые вышестоящими
государственными органами и должностными лицами, являются обязательными для
исполнения нижестоящими органами и их должностными лицами;
10) подконтрольности и подотчетности государственных служащих.
Данный принцип строится на организационной подчиненности, государственной
дисциплине во взаимоотношениях между соподчиненными органами (например,
внутри системы министерства, агентства и т.д.). Профессиональная
деятельность каждого государственного служащего осуществляется под
непосредственным контролем вышестоящего органа или должностного лица.;
11) учета общественного мнения и гласности, за исключением
деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую
законом тайну. Этот принцип выражает демократизм государственного
управления, закрепляет один из важных каналов участия граждан в управлении
делами государства. Рассматриваемый принцип выступает в виде требования
обязательного учета общественного мнения и гласности в любых их формах
(критических замечаний в адрес государственных органов и их должностных лиц
в средствах массовой информации, выступления руководителей государственных
органов о своей деятельности и т.д.);
12) правовой и социальной защищенности государственных служащих. В
соответствии с данным принципом государственным служащим обеспечиваются,
прежде всего, общие конституционные гарантии правовой и социальной
защищенности. К ним относятся: право на вознаграждение за труд, право на
отдых, право на безопасные условия труда, социальное обеспечение без какой-
либо дискриминации.
В то же время на государственных служащих распространяются специальные
нормы правовой и социальной защищенности. В частности, такие нормы
содержатся в Законе РК "О государственной службе" (Глава 5)[10];
13) поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное
исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и
сложности. Этот принцип выражает механизм государственной дисциплины в
государственном аппарате. Такой мощный рычаг как поощрение способствует
повышению производительности управленческого труда, содействует высокой
организации работы коллектива государственного органа, стимулирует высокие
образцы поведения государственных служащих. За безупречную государственную
службу, выполнение заданий особой важности и сложности и за другие
достижения в работе государственные служащие поощряются и могут быть
представлены к государственным наградам республики;
14) личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее
исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение
им своих полномочий. Данный принцип выражает особое требование к
исполнительской дисциплине должностного лица, а в более широком плане —
важнейший элемент государственной дисциплины. Поэтому не случайно
рассматриваемый принцип предусматривает усиление персональной
ответственности государственных служащих (дисциплинарной, административной,
уголовной и т.д.) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими
должностных обязанностей;
15) непрерывности повышения квалификации государственных служащих.
Данный принцип направлен на формирование управленческого корпуса с высоким
профессиональным уровнем, творческим типом мышления и развитой
мировоззренческой культурой. Поэтому повышение профессионального уровня и
квалификации для эффективного исполнения служебных функций и полномочий
входит в число основных обязанностей государственных служащих. В этом
направлении принята Концепция обучения государственных служащих, в которой
сформулированы цели и задачи обучения, система и принципы обучения, виды,
форма, структура и ресурсное обеспечение процесса обучения кадров
государственной службы.
Все указанные принципы взаимосвязаны, дополняют друг друга и
составляют единую систему основополагающих требований, на которых строится
и функционирует институт государственной службы.
В литературе существует мнение, что данный перечень не является
исчерпывающим и предлагается дополнить его принципом политической
нейтральности[11]. Автор данной работы разделяет эту точку зрения как
обоснованную.
1.3. Правовая основа государственной
службы
Развитие законодательства о государственной службе и института
государственной службы в Республике Казахстан прошло четыре этапа: 1)1991 –
1993 гг.; 2) 1993-1995 гг.; 3) 1995-1999 гг.; 4) 2000 г. - по настоящее
время[12]. Каждый из этих этапов ознаменовался принятием законодательных и
подзаконных актов, направленных на становление новых форм и способов
привлечения на государственную службу высококвалифицированных кадров,
повышение их профессионализма, обеспечение стабильности положения
государственных служащих и борьбу с коррупцией[13].
Первый этап начался в декабре 1991г. с обретением Казахстаном
независимости. Как известно, в советское время не существовало правовой
регламентации государственной службы, нормы о ней отсутствовали и в
Основном законе СССР. В этот период начал осуществляться переход от модели
советской социалистической республики к государству с президентской формой
правления. Десятилетиями советский государственный аппарат характеризовался
административно-командной системой управления, громоздкой структурой с
многочисленными перекрещивающимися звеньями, выполнением дублирующих
функций. После распада Советского Союза вопросы государственного
строительства и управления потребовали пересмотра и переосмысления.
На начальном этапе стояла задача создания правовой основы
государственной службы, отвечающей запросам развития демократического
общества и новой роли государства. Одновременно проводились научные
исследования по проблемам организации государственной службы в республике.
Нормы о государственной службе были включены в первую Конституцию
Республики Казахстан, принятую 28 января 1993 г.[14]. В статье 17 этой
Конституции закреплено право равного доступа граждан республики к
государственной службе.
С принятием Конституции РК 1993 года было положено начало второму
этапу формирования казахстанской модели государственной службы. Шёл поиск
адекватной новым условиям модели организации государственной службы. Этот
поиск в Казахстане осуществлялся в условиях отсутствия достаточного
исторического опыта построения институтов государства, так как
теоретические разработки и решения по данным вопросам ранее осуществлялись
союзным центром. Несмотря на это, было осуществлено правовое регулирование
особых (специальных) видов государственной службы, а именно военной,
внутренних дел, органов прокуратуры и др.
С момента принятия на республиканском референдуме новой Конституции РК
30 августа 1995 г. начинается третий этап развития законодательства о
государственной службе в Казахстане[15].
В целях реализации пункта 4 статьи 33 Конституции РК 26 декабря 1995
года был принят Указ Президента РК, имеющий силу закона, О государственной
службе[16] и ряд других нормативных правовых актов, регламентирующих
институт государственной службы.
Четвёртый этап начинается с принятием и вступлением в силу с 1 января
2000 г. нового Закона РК О государственной службе от 23 июля 1999
г[17]. На его основе все государственные должности были разделены на
политические и административные.
Эти документы стали основой институционализации системы
государственной службы в Казахстане, преодоления существующих в ней
недостатков, повышения социального статуса государственных служащих. Для её
развития были разработаны и приняты более 20 подзаконных актов,
регламентирующих отношения на государственной службе. Среди них можно
назвать Положение об Агентстве Республики Казахстан по делам
государственной службы; Реестр должностей административных государственных
служащих по категориям; Положение о порядке прохождения государственной
службы; Положение о кадровом резерве государственной службы; Правила
проведения аттестации административных государственных служащих; Кодекс
чести государственных служащих Республики Казахстан и другие нормативные
правовые акты.
Особенность казахстанской модели государственной службы заключается в
том, что Закон РК от 23 июля 1999 г. О государственной службе и принятые
на его основе подзаконные акты создавались с учетом как зарубежного опыта,
так и отечественных, национальных особенностей управления.
Со дня введения в действие с 1 января 2000 года Закона Республики
Казахстан "О государственной службе" и по настоящее время парламентом было
принято четыре закона, которыми в данный закон были внесены концептуальные
изменения и дополнения[18].
Так, 4 июня 2001 года были внесены изменения[19], отражающие мнение
государственных служащих и кандидатов на занятие административных
государственных должностей. Для занятия должностей областного и нижестоящих
уровней публикация объявлений была разрешена и в местных изданиях. Это, в
свою очередь, способствовало значительной разгрузке республиканских газет,
оперативному проведению конкурсов на местах и существенной экономии
бюджетных средств.
11 марта 2003 года парламентом в Закон РК "О государственной службе"
были приняты поправки[20], направленные на повышение профессионализма и
стабильности государственной службы, стимулирование карьерного роста, уси-
ление мер социальной и правовой защиты административных государственных
служащих при ликвидации и реорганизации государственного органа.
В частности, при условии сохранения обязательного конкурсного отбора
на занятие административной государственной должности предоставлена
возможность внеконкурсного назначения на вакантные должности в порядке
перевода при условии соответствия предъявляемым квалификационным
требованиям, с согласия самого административного государственного служащего
и уполномоченного органа по делам государственной службы.
Для повышения роли аттестации как процедуры по определению уровня
профессиональной подготовки административных государственных служащих и
стимулирования их в карьерном росте был предусмотрен дополнительный
источник формирования кадрового резерва по рекомендации аттестационной
комиссии государственного органа.
В сентябре 2003 года с согласия парламента в законодательство о го-
сударственной службе был внесен ряд существенных антикоррупционных
поправок[21]. Предусмотрены ограничения на осуществление госслужащими
должностных полномочий в отношении родственников и свойственников,
увеличен срок, в течение которого лица, совершившие коррупционное правона-
рушение, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности и другие.
В июле 2005 году в целях дальнейшего совершенствования государствен-
ной службы в Республике Казахстан парламентом был одобрен очередной
законопроект, предусматривающий внесение изменений и дополнений в Закон "О
государственной службе"[22].
Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы было
наделено полномочиями по согласованию досрочного снятия дисциплинарных
взысканий за совершение коррупционного правонарушения.
Вступление в законную силу в отношении государственного служащего
обвинительного приговора суда было принято в качестве основания для
прекращения государственной службы. Для лиц, совершивших коррупционное
преступление, установлен запрет на поступление на государственную службу.
Для того чтобы вопросы снятия дисциплинарных взысканий с
административных государственных служащих за совершение коррупционных
правонарушений были достаточно объективными и подконтрольными, Агентство
Республики Казахстан по делам государственной службы было наделено
полномочием по согласованию досрочного снятия дисциплинарных взысканий за
совершение коррупционного правонарушения.
Госслужащие, имеющие дисциплинарные взыскания за коррупционные
правонарушения, лишены права занимать должности в порядке перевода до
снятия или погашения этих взысканий в установленном порядке.
Был внедрен институт ротации политических госслужащих, что на уровне
непосредственного оказания государственных услуг населению и организациям
является эффективным инструментом предупреждения коррупции. Периодическая
ротация определенной категории кадров с целью смены подконтрольной
чиновнику юрисдикции позволяет снизить опасность установления патронажных
отношений[23] между государственными чиновниками и потребителями их услуг.
Законом также предусмотрено, что политические госслужащие, депутаты
парламента и депутаты маслихатов, работающие на постоянной основе, а также
судьи, прекратившие свои полномочия, имеют право занятия административной
государственной должности вне конкурсного отбора при условии, что они не
прекратили полномочия по отрицательным мотивам.
Внесённые в марте 2003 г. изменения и дополнения в названный закон
создали условия для карьерного роста административного государственного
служащего путём возможности занятия вышестоящей должности без повторного
прохождения конкурса. В результате была создана позиционно-карьерная модель
казахстанской государственной службы.
В печати и научной литературе обсуждается проблема о необходимости
принятия специального Закона о политических государственных служащих[24].
Суть данной проблемы состоит в том, чтобы в законодательстве о
государственной службе более определенно установить правовой статус
политических назначенцев, учитывая их особый характер управленческой
деятельности, связанный с принятием политических решений, облекаемых в
дальнейшем в юридическую форму. Дело в том, что в действующем
законодательстве имеются пробелы, связанные с порядком назначения
политических государственных служащих, прохождения ими службы, привлечения
к ответственности, а также их правовой незащищенностью. На законодательном
уровне нуждаются в решении вопросы уточнения самого понятия политической
государственной должности (с точки зрения возможности самостоятельного
принятия политического решения) и соответственно установления нового
Реестра политических государственных должностей, назначения и освобождения
от должности, введения в практику испытания при приеме на политическую
должность и периодической аттестации, конкретизации прав и служебных
обязанностей, а также ответственности за правильность принимаемых
политических решений.
Таким образом, законодательство о госслужбе состоит из Конституции
РК, Закона РК О государственной службе, других законов и многочисленных
нормативных правовых актов.
2.ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ И
ПОРЯДОК ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Важнейшей составной частью правового института государственной службы
является правовой статус государственного служащего. Под ним понимается
совокупность его служебных прав и обязанностей, правоограничений и гарантий
в сфере государственного управления[25].
В структуре государственного аппарата государственные должности
неоднозначны с точки зрения их правового статуса. Различается правовой
статус государственных служащих, который делится на политический и
административный[26] (см. Приложение 4). Поэтому в законодательстве
предусматривается классификация должностей государственных служащих. В их
состав входят политические и административные должности государственных
служащих. К политическим относятся должности, которые занимаются только
политическими государственными служащими: а) назначаемыми Президентом, и их
заместители; б) назначаемыми и избираемыми Палатами Парламента и
председателями палат Парламента, и их заместители; в) возглавляющим аппарат
Верховного Суда Республики Казахстан, его заместители; г) являющимися
представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;
д) возглавляющими (руководители) центральные исполнительные органы и
ведомства, и их заместители.
С точки зрения функционального назначения к политическим
государственным служащим относятся лица, деятельность которых носит
политико-определяющий характер и которые несут ответственность за
реализацию политических целей и задач. Эта категория должна быть
прозрачна по отношению к электорату[27].
Реестр должностей политических государственных служащих утвержден
Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 года.[28] К
политическим должностям могут быть отнесены также иные должности,
определяемые Президентом страны.
Что касается административных государственных служащих, то они в
отличие от политических осуществляют должностные полномочия на постоянной
профессиональной основе в государственных органах. Административные
государственные должности подразделяются на категории. Категории должностей
и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается
Президентом Республики Казахстан. Категория административной
государственной должности есть классификационная характеристика
совокупности административных должностей, занимаемых административными
государственными служащими, отражающая объем и характер должностных
полномочий. Реестр должностей административных государственных служащих
предусматривает группы категорий А, В, С, D и Е. В группу категории А
входят должности Администрации Президента республики; в группу категории В
— должности аппаратов палат Парламента, Канцелярии Премьер-министра,
аппарата Верховного суда, аппарата Конституционного совета Республики
Казахстан и Управления делами Президента республики; в группу категории С —
должности государственных органов, непосредственно подчиненных и
подотчетных Президенту республики, центральных исполнительных органов (в
том числе не входящих в состав Правительства), ведомств и региональных
территориальных органов; в группу категории D — должности аппаратов акимов
областей, районов, а также аппаратов судов областей, районов; в группу
категории Е — должности местных исполнительных органов.
Реестр должностей административных государственных служащих по
категориям утверждается Президентом страны по представлению Агентства по
делам государственной службы[29].
Для политических государственных служащих категории должностей не
устанавливаются.
Важнейшая теоретическая проблема, имеющая существенное прикладное
значение для отраслей права – установление разумного баланса в соотношении
между правами и обязанностями государственного служащего. Существует
мнение, что, рассматривая парную категорию права – обязанности
государственных служащих, приоритет должен отдаваться не правам, как в
трудовых отношениях, а обязанностям, поскольку на государственной службе
речь идет о служебных отношениях. Для общества и граждан гораздо более
значимо выполнение ими своих должных обязанностей, чем реализация прав[30].
Рассмотрим основные права и обязанности государственных служащих,
предписанные ст. 8 и 9 Закона РК о госслужбе.
В зависимости от объема и характера прав и обязанностей должностных
лиц как субъектов государственно-служебных отношений различается общий и
специальный правовой статус. Общий правовой статус включает права и
обязанности, вытекающие из Конституции и законодательных актов и являющиеся
одинаковыми для всех граждан. Что касается специального правового статуса
государственных служащих, то его содержание составляет совокупность
юридических возможностей вступления в определенные виды (группы)
управленческих отношений. Как субъекты данных отношений государственные
служащие должны отвечать специальным квалификационным требованиям,
установленным в законодательстве, например, в Законе Республике Казахстан
"О государственной службе".
Действующим законодательством предусматриваются следующие права
государственных служащих: пользоваться правами и свободами, которые
гарантируются гражданам Конституцией и законами Республики Казахстан;
участвовать в пределах своих полномочий в рассмотрении вопросов и принятии
по ним решений, требовать их исполнения соответствующими органами и
должностными лицами; получать в установленном порядке информацию и
материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей; посещать в
установленном порядке для исполнения должностных обязанностей организации,
независимо от их формы собственности; требовать от руководителя точного
определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с
должностью, занимаемой государственным служащим; на уважение личного
достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны
руководителей, иных должностных лиц и граждан.
Государственные служащие имеют право на стимулирование и оплату труда
в зависимости от должности, которую они занимают, качества работы, опыта и
иных оснований, установленных законодательством о государственной службе;
на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет
средств соответствующего бюджета; беспрепятственно знакомиться с
материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в
необходимых случаях давать личные объяснения; на продвижение по службе с
учетом квалификации, способностей, добросовестного исполнения своих
служебных обязанностей; требовать служебного расследования при наличии
безосновательных, по мнению служащего, обвинений.
Государственные служащие имеют также трудовые и социальные права, в
частности на охрану труда, здоровья, безопасные и необходимые для
высокопроизводительной работы условия труда; на социальную и правовую
защиту; на увольнение с государственной службы по собственному желанию; на
пенсионное и социальное обеспечение; на внесение вышестоящим
государственным органам и должностным лицам предложений по
совершенствованию государственной службы.
Наряду с указанными правами на государственных служащих возлагаются и
основные обязанности. Так, государственные служащие обязаны соблюдать
Конституцию и законодательство республики; приносить присягу в порядке,
утвержденном Президентом страны; обеспечивать соблюдение и защиту прав,
свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматривать в
порядке и сроки, установленные законодательством, обращения граждан,
принимать по ним необходимые меры; осуществлять полномочия в пределах
предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями;
соблюдать государственную и трудовую дисциплину; принимать на себя
ограничения, установленные законом; соблюдать нормы служебной этики.
В то же время законодательством установлены ограничения, связанные с
пребыванием на государственной службе. Так, государственный служащий не
вправе быть депутатом представительных органов и членом органов местного
самоуправления; заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме
педагогической, научной и иной творческой деятельности); заниматься
предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении
коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы,
если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не
входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством
республики; быть представителем по делам третьих лиц в государственном
органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему
подчиненном или подконтрольном и другие.
Законодательством определены гарантии как для случаев поступления на
государственную службу, так и для ее прохождения и прекращения. В
частности, не допускается установление при поступлении на государственную
службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости
от пола, расы, национальной принадлежности, языка, социального
происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и по любым
иным обстоятельствам (ст. 12 п. 4 Закона РК "О государственной службе").
Данное требование связано с общей гарантией запрещения дискриминации в
сфере труда.
2.1. Прохождение государственной службы политическими
служащими
Поступление на государственную службу политических государственных
служащих. Статья 1 Закона РК О государственной службе определяет
понятие политического государственного служащего, как государственного
служащего, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого
носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за
реализацию политических целей и задач.
Рассмотрим требования, которые предъявляются к лицам, поступающим на
государственную службу, и которые распространяются на политических
служащих. Они должны удовлетворять следующим требованиям:
1) ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
