Государственное регулирование использования и охраны земель водного фонда
Введение
Актуальность темы исследования. В Казахстане площадь земель водного
фонда составляет всего лишь 3,8 % от общей территории страны, то есть эти
земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей территории страны.
В свою очередь, земли населенных пунктов составляют 20874,6 тыс. га, земли
лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс. га.
Начиная с 1968 года, когда впервые земли водного фонда были выделены в
самостоятельную категорию земель, их площадь все время возрастала за счет
уменьшения площади других земель. Это происходило по мере осознания
необходимости охраны водных объектов от загрязнения, истощения и других
разрушительных вредных процессов.
В послании Президента народу Казахстана Н.А. Назарбаев особо
подчеркнул: Пора, наконец, навести порядок и в водных отношениях, где
также царит организационно-правовая неразбериха. Нужно последовательно
решать перезревшую проблему реконструкции гидромелиоративных сооружений
[1].
В настоящее время в Казахстане действует Земельный кодекс Республики
Казахстан от 20.06.2003 года [2] и Водный кодекс Республики Казахстан от
09.07.2003 года [11], в соответствии с которыми был принят целый блок
нормативных правовых актов, регулирующих отношения по использованию и
охране земельных и водных ресурсов. Однако, несмотря на прогрессивность
всех этих законодательных актов, принятых в переходный к рыночным
отношениям период, возникла острая необходимость приведения их в
соответствие с современными требованиями рыночного времени, международными
нормами и стандартами.
Необходимо не только охранять воды, но и иметь защиту от их вредного
воздействия. При этом важную роль играет охрана и правильное использование
как самих гидроресурсов, так и земельных участков, обеспечивающих
использование водных ресурсов, что остро ощущаются на фоне рыночных реформ
и экономических трудностей переходного периода. Поэтому избранная тема
диссертационного исследования отличается особой актуальностью, охватывает
целый ряд важнейших вопросов теории и практики права использования и охраны
земель водного фонда. На современном этапе развития суверенного Казахстана
проведение диссертационного исследования по данной теме является крайне
необходимым.
Исходя из этого, научные исследования весьма актуально направить на
анализ юридических способов, форм и методов охраны и рационального
использования земель водного фонда, определение направлений
совершенствования законодательства об охране этих земель, организационное
обеспечение эффективной реализации законодательства.
Правовые проблемы охраны и использования земель водного фонда изучены
недостаточно. Предпринимаемые исследования и опубликованные работы, как
правило, увязывались с необходимостью образования искусственных водных
объектов, различных водохозяйственных сооружений, мелиорации земель и т.д.
Самостоятельная и полноценная юридическая проработка вышеназванных вопросов
долгое время практически не велась. В значительной степени это было вызвано
тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных ресурсов в отечественной
юридической литературе в должной мере не освещалась. Не прослеживается она
и в законодательстве, для которого характерно резкое разграничение водных и
земельных правоотношений. В свою очередь, это зачастую приводило и приводит
к игнорированию смежных водных и земельных отношений, возникающих в
условиях создания и использовании водоёмов и водохозяйственных объектов, а
также при ликвидации негативных последствий гидротехнического
регулирования водного стока.
В отечественной юридической литературе отдельные правовые аспекты
проблемы охраны и использования земельно-водных ресурсов были исследованы
такими отечественными учеными юристами, как Б.Ж. Абдраимов, А.Т. Ащеулов,
Д.Л. Байдельдинов, С.Б. Байсалов, А.Е. Бектурганов, А.Е. Еренов, Л.К.
Еркинбаева, Ж.Х. Косанов, С.Т. Культелеев, Н.Б. Мухитдинов, М.С. Сахипов,
А.С. Стамкулов, К.А. Шайбеков, А.Х. Хаджиев и другими. Вклад в разработку
некоторых правовых проблем использования природных ресурсов внесли также
М.Н. Айдаболов, А.П. Асылбеков, С.Б. Бекишева, Е.Ш. Дюсипова, К.Ж.
Куандыков, А.А. Мукашева, К.Х. Рахимбердин, С.Ж. Сулейменова, А.Ж. Тукеев,
А.Д. Тундикбаев, С.Ш. Тюлеубекова, С.Ж. Шалтакбаев и другие. Этой проблеме
уделяли внимание ученые стран СНГ: М.М. Бринчук, Л.И. Дембо, Б.В. Ерофеев,
И.А. Иконицкая, У. Илебаев, М.П. Ишимов, О.С. Колбасов, И.И. Краснов, В.В.
Петров, А.М. Турубинер, Ж.Т. Холмуминов, В.Н. Яковлев и другие.
Однако, в вышеуказанных исследованиях рассматривались общетеорети-
ческие аспекты сущности и содержания современных земельных и водных
правоотношений; закономерности и тенденции и тенденции развития земельного
законодательства; проблемы развития института собственности и иных прав на
землю; вопросы правового регулирования рынка земли; особенности права
сельскохозяйственного землепользования; создание механизма стимулирования
рационального использования и охраны земельных ресурсов, предупреждения
земельных правонарушений и эффективности применения мер юридической
ответственности за их совершение и т.д.
Вместе с тем, многие вопросы, связанные с проблемами правовой охраны
и использования земель водного фонда не получили достаточного осмысления и
практического решения. Самостоятельная и полноценная юридическая проработка
вышеназванных вопросов долгое время практически не велась. В значительной
степени это было вызвано тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных
ресурсов в отечественной юридической литературе в должной мере не
освещалась. Не прослеживается она и в законодательстве, для которого
характерно резкое разграничение водных и земельных правоотношений. В свою
очередь, это зачастую приводило и приводит к игнорированию смежных водных и
земельных отношений, возникающих в условиях создания водоёмов и
водохозяйственных объектов, а также при ликвидации негативных последствий
гидротехнического регулирования водного стока. В этой связи актуальность
проведенного исследования, как с позиции теории, так и исходя из
потребностей практического применения, очевидна.
Объектом работы выступает комплекс общественных отношений,
складывающихся в области охраны и использовании земель водного фонда в
условиях рыночных отношений, и перехода к устойчивому развитию.
Предметом работы является механизм правового регулирования охраны и
рационального использования земель водного фонда в условиях рыночных
условиях.
Цель исследования заключается в комплексном изучении основных
правовых проблем обеспечения рационального использования и охраны земель
водного фонда в условиях реформирования земельно-водных отношений, с учетом
рыночных закономерностей и социальных приоритетов водного сектора.
В соответствии с данной целью перед автором ставились следующие
задачи:
- сформулировать понятие, основные принципы, содержание и особенности
правового регулирования отношений в области охраны и рационального
использования земель водного фонда;
- определить состав земель водного фонда и выявить особенности
правового положения различных видов земель водного фонда;
- рассмотреть проблему отграничения земель водного фонда от других
категорий земель;
- проанализировать связь и соотношение земельного и водного
законодательства в регулировании отношений в области охраны и рационального
использования земель водного фонда;
- изучить проблемы государственного регулирования земельно-водных
отношений в условиях рыночных отношений и предложить пути его
совершенствования;
- выработать конкретные практические и теоретические предложения по
совершенствованию действующего земельного и водного законодательства
Республики Казахстан.
1 Правовые основы охраны и использования земель водного фонда. Общая
характеристика
1. Общая характеристика понятия и состава земель водного фонда
В настоящее время земли водного фонда занимают примерно 1,2% территории
Казахстана, хотя самими объектами водного хозяйства занята незначительная
часть земель водного фонда. Вместе с тем, далеко не все земли, занятые
водными объектами и водохозяйственными сооружениями, относятся к категории
земель водного фонда. Они могут находиться в составе земель особо
охраняемых территорий, лесного фонда, земель поселений, промышленности,
транспорта, связи, обороны и др. [4]. В связи с этим возникает непростая
задача обоснованного отграничения земель водного фонда от ряда других
категорий земель, для чего, в свою очередь, требуется четкое определение
понятия земель названной категории.
Земли водного фонда, предназначенные для сохранения и рационального
использования гидроресурсов, оправдывают своё место в экосистеме. Сама
природа этих земель такова, что они служат вместилищем для водотоков и
водоемов, а также зоной их водосбора. Именно в результате этих особенностей
земли водного фонда образуют защитный природный (ландшафтный) барьер для
водных объектов. Они могут быть ландшафтной границей экосистем. Надо только
выделить их из общей массы земель и придать им определенный правовой режим.
Это является задачей землеустройства и земельного кадастра.
Земли водного фонда являются зоной взаимного перехода сухопутной и
водной среды обитания. О промежуточном характере этой зоны можно судить по
половодьям, паводкам, приливно-отливным явлениям, подтоплениям,
наводнениям. Здесь находятся ценные заливные, наносные и болотные почвы.
Кроме того, водная толща скрывает сапропель (лечебную грязь), уголь, гипс,
соли, известняк, торфяные подушки, лагунные и озерные отложения.
Согласно данным государственного земельного кадастров в Казахстане
площадь земель водного фонда составляет всего лишь 3,8% от общей территории
страны, то есть эти земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей
территории страны. В свою очередь, земли поселений составляют 20874,6 тыс.
га, земли лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс.
га.
Таким образом, земли водного фонда по размерам территории самая
незначительная категория по сравнению с вышеназванными категориями земель
Республики Казахстан. Вместе с тем, известно, что водопокрытые земли, а
также земли, сопряженные с водными объектами (береговые полосы,
водозащитные участки и зоны и т.п.), имеются сплошь и рядом на территории
любой из категорий земель, предусмотренных земельным законодательством.
Так, например, заливные луга в поймах рек могут быть землями
сельскохозяйственного назначения, а их часть, прилегающая к урезу воды,
будучи невыделенной в натуре как водоохранная зона, зачастую учитываются
как земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, населенных
пунктов и т.д. Такое обычно бывает, когда рядом нет гидротехнического
сооружения. Но и присутствие его не является в данном случае гарантией
выделения земель водного фонда. Причины игнорирования необходимости
отграничения земель водного фонда от других категорий земель могут быть
разные. Это может происходить из-за желания органов управления сельским
хозяйством и предприятий агропромышленного комплекса при использовании
земель приблизиться к водоемам, фактически захватить их.
Приведенные данные государственного земельного учета не соответствуют,
по нашему мнению, требуемым размерам земель водного фонда. Республика
Казахстан является одной из наименее обеспеченной водными ресурсами
страной, что требует отнесения к землям водного фонда той части прибрежных
земель и земель, покрытых водами (дно, ложе), которые могут быть
предоставлены для соответствующей правовой охраны.
Было бы ошибкой полагать, что все водопокрытые и водообслуживающие
земельные площади обязательно должны быть в составе земель водного фонда. В
то же время, необходимо учитывать возможность и желательность расширения
данной категории земель исходя из фактического приоритетного их назначения
обслуживать определенные нужды использования водных объектов (иными словами
водного фонда).
При отнесении земельных участков к землям водного фонда следует, на наш
взгляд, учитывать, прежде всего, природоохранное значение данных земель.
Иными словами, именно водные объекты, главенствующие в конкретной
экосистеме, должны иметь, и имеют в своем составе земли водного фонда.
Примером может послужить долина крупной реки или котловина озера, их поймы
и нижние террасы. Здесь экосистема покоится на образованных под действием
вод формах рельефа. Это относится и к береговой зоне моря.
При этом в земельно-правовой литературе вопрос о необходимости
выделения земель водного фонда в самостоятельную категорию в силу его
сложности превратился в длительную дискуссию. Одни авторы не считали
возможным и нужным выделение названной категории земель [5]. Другие,
напротив, настаивали на выделении земель водного фонда в самостоятельную
категорию, поскольку их основное назначение существенно отличается от
назначения других категорий земель [6].
В широком смысле слова, согласно статье 1 Водного кодекса Республики
Казахстан понятие водного хозяйства может включать в себя также и водный
транспорт, как и любое иное использование. При этом происходит слияние
хозяйственного назначения земель водного фонда и водного транспорта, то это
противоречит легальному определению земель водного фонда. Подобное
утверждение справедливо относительно начально-конечных пунктов транспорта
(порты, причалы, пристани, вокзалы). Даже если они и не приурочены к
искусственным водным объектам, то находятся на береговой полосе
естественных водоёмов и водотоков. В составе земель водного транспорта
присутствуют подчас площади берегоукрепительных сооружений и насаждений,
которые по идее составляют единое целое с водоёмом в качестве его защитного
барьера и скорее должны были быть на земле водного фонда.
Таким образом, остаётся открытым вопрос отграничения от земель водного
фонда транспортных земель, предназначенных как для основных (судоходство),
так и для вспомогательных (защитные функции и т.д.) целей.
Непростым является вопрос о разграничении земель населенных пунктов
(прежде всего городов) и земель водного фонда. Города практически всегда
создавались на берегах или вблизи удобных для человека водных объектов,
играющих в современном городе по-своему решающую роль. Они несут на себе
хозяйственную, рекреационную, природоохранную, противопожарную и иную
нагрузку. Ландшафты с включением вод могут иметь культурно-историческую или
эстетическую ценность. Водная система является хорошей экологической
основой для зеленых зон города и пригорода, садово-паркового комплекса,
лесных массивов и лесопаркового защитного пояса.
Однако состояние зачастую бесхозных городских водоемов довольно
плачевно. Например, на территории города Алматы имеется малая Алмаатинка,
на дна которого скопились нечистоты промышленных предприятий. На
сегодняшний день, данный водоем не подлежит использованию вообще ни для
каких целей. Кроме того, необоснованная застройка пойм и нижних террас рек
приводит к нарушению фильтрационной функции береговых полос, а,
следовательно, к накоплению в воде взвешенных частиц.
Для землеустроителей Государственного земельного кадастра возникает
задача разграничения земель сельскохозяйственного назначения и земель
водного фонда. Необходимо выделение водоохранных зон и прибрежных защитных
полос. Это далеко не всегда легко сделать, так как существует традиционное
стремление оставить большую часть территории в составе земель
сельскохозяйственного назначения. Чаще всего выделение земель водного фонда
просто не производится. Сельскохозяйственное производство, как показывает
практика, не может повредить чистоте водоемов, если соблюдаются меры
предосторожности при применении удобрений, запрещается использование
ядохимикатов, выполняются другие водоохранные меры. Однако на земельных
планах и в натуре (т.е. на местности) должна быть обозначена граница
названных двух категорий земель, что должно найти отражение в
государственном земельном кадастре. Руководствуясь особенностями и ролью
земель водного фонда в общей экосистеме региона, землеустроители обязаны
выявлять территории, для которых необходимы меры по охране водотоков и
водоёмов.
Нам представляется, что без четких ориентиров можно потерять в общей
массе земель участки, необходимые для специальной охраны водных объектов,
или, проявив излишнее рвение, чрезмерно расширить водоохранную зону земель,
что тоже нежелательно.
Следовательно, категория земель водного фонда по причине
недостаточности водной системы нашей страны требует, как формального (по
учетным кадастровым данным), так и фактического отделения этих земель от
остальных категорий земель. Это касается земель промышленности, энергетики,
транспорта, связи и другого специального назначения, включая оборону и
безопасность, а также земель населенных пунктов и особо охраняемых
территорий.
1.2 Понятие правового режима земель водного фонда и его составные
элементы
Исходя из этимологии слова режим (в переводе с французского под этим
можно понимать установленную законом систему общественных отношений по
использованию земель) этот режим может быть общим для всех земель
Республики Казахстан, а может быть и специальным, присущим конкретным
земельным участкам.
Можно рассматривать режим как понятие. Понятие – это научная форма
мышления, отражающая особенности того или иного объекта в его существенных
признаках.
Правовой режим земель – это установленный законом порядок их учета,
мониторинга, использования и охраны, установленные законодательством.
Итак, правовой режим использования и охраны земель водного фонда – это
понятие неоднозначное и требующее детального пояснения.
По мнению С.Т. Толеугалиева, понятие правовой режим земель следует
понимать в широком и узком смысле в зависимости от субъектов. Дело в том,
что правовой режим устанавливается для кого-то, для каких-то субъектов. Не
существует абстрактного правового режима, без адресата. Правовой режим
земель Республики Казахстан имеет своего адресата – всех граждан РК, иных
физических лиц, юридических лиц и даже государство, хотя последнее является
абстрактным понятием [7].
В широком смысле следует понимать правовой режим всех земель Республики
Казахстан как объекта государственного регулирования. Это порядок
возможного или должного поведения граждан РК, иных физических лиц,
проживающих на территории РК, юридических лиц и государства по отношению к
землям Республики Казахстан. Он охватывает понятие земельного фонда РК как
объекта данного земельного отношения; порядок предоставления и изъятия
(выкупа) земель; круг собственников и землепользователей этих земель,
совокупность их прав и обязанностей; порядок государственного регулирования
отношений, связанных с этими землями; меры ответственности за нарушение или
неисполнение земельного законодательства.
В узком смысле понимается установленный нормами права порядок
возможного или должного поведения конкретного субъекта в отношении своего
земельного участка, правом на который он обладает.
Итак, под правовым режимом земель водного фонда понимается
установленный нормами права порядок возможного или должного поведения
конкретного субъекта-водопользователя в отношении земель водного фонда.
Составными элементами данного режима являются: порядок предоставления и
изъятия (выкупа) земель водного фонда; права и обязанности участников
земельных отношений; регулирование отношений, связанных с использованием и
охраной земель водного фонда; охрана земель.
В юридической литературе давно обосновывалось предложение о выделении
земель водного фонда в самостоятельную правовую категорию для того, чтобы
правоприменительная практика имела систему правовых норм, формирующих
правовой режим земель, служащих интересам водного хозяйства и охраны вод
[8].
Правовой режим земель водного фонда имеет специфическую особенность,
обусловленную тем, что их основным хозяйственным назначением является
обслуживание деятельности вод.
В связи с тем, что водоемы играют разнообразную роль в жизни человека
и общества, использование их может быть урегулировано многоаспектно:
в качестве источника получения питьевой воды;
в качестве рыбохозяйственного водоема;
в качестве водоема для купания людей;
в качестве судоходного водоема;
в качестве средства лесосплава и т.п.
В силу этого на землях водного фонда может действовать сводный правовой
режим, предусмотренный различными нормативными правовыми актами:
положениями об охране рыбных запасов, законом об охране и использовании
животного мира, законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения, инструкциями по ведению Государственного кадастра участков
загрязнения подземных вод Республики Казахстан и другими.
Водоемы играют важнейшую роль в жизни человеческого общества. Они могут
использоваться в качестве источника питьевой воды; в качестве
рыбохозяйственного водоема; в качестве водоема для купания; в качестве
судоходного водоема; в качестве средства лесосплава и т.п. Однако один и
тот же водный объект может использоваться как рыбохозяйственный водоем, так
и водоем дл купания людей. Поэтому на землях водного фонда может
действовать сводный правовой режим, регламентируемый различными нормативно-
правовыми актами.
Среди этих актов можно выделить законы о санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения, об охране и использовании животного мира и т.д.
Исходя из данных актов, следует, что правовой режим земель водного
фонда обусловлен правовым режимом расположенных на них водных объектов. Во-
первых, этот режим зависит от целей использования водоемов, во-вторых,
правовой режим определяется экологической обстановкой сложившейся в месте
нахождения водного объекта, в третьих, правовой режим определяется правовым
статусом субъектов землепользования. Однако наряду с общим действует
специальный правовой режим, обусловленный особым целевым назначением
конкретно выделенной в пользование земли водного фонда или конкретно
выделенного водоема.
Поскольку правовой режим земель водного фонда обусловлен целями, видами
и характером водопользования, установленными водным законодательством,
режимом охраны вод и в значительной мере подчинен ему, то представляется
целесообразным ограничиться обзором понятий и видов водных объектов как
геометрических водообразующих пространств, которые и представляют собой
земли водного фонда.
Сущностное содержание земель водного фонда вытекает из статьи 132
Земельного кодекса Республики Казахстан, которая к землям водного фонда
относит земли, занятые водоемами (реками и приравненными к ним каналами,
озерами, водохранилищами, прудами и другими внутренними водоемами,
территориальными водами), ледниками, болотами, водохозяйственными
сооружениями для регулирования стока, располагаемыми на водоисточниках, а
также земли, выделенные под водоохранные зоны и полосы этих сооружений и
зоны санитарной охраны водозаборных систем питьевого водоснабжения. Однако,
поскольку водохозяйственными сооружениями испещрено множество водных
объектов, подобная градация не является единственной. С другой стороны,
исходя из характера водного объекта, можно выделить земли сугубо
национальных водных объектов и международных вод.
Важное значение имеет юридическая продуктивность и целесообразность
квалификации земель водного фонда, даже если таковая многообразна. Именно
поэтому необходимо проанализировать следующие подчас частично совпадающие
разновидности земель водного фонда:
1) земли поверхностных водоемов (земли, занятые реками, озерами,
каналами, водохранилищами, болотами, ледниками, прудами);
2) земли водохозяйственных сооружений;
3) земли морских и трансграничных вод.
Территория Казахстана, расположенная в глубине Евразийского континента
относится к числу аридных, засушливых областей северного полушария. Влага
сюда поступает в основном со стороны Атлантического океана и заносится
западными и северо-западными ветрами. Высокие горы Тянь-Шаня и Алтая
препятствуют поступлению влаги со стороны Индийского и Тихого океанов. На
юге и юго-востоке территория Казахстана граничит с высокогорной страной
Тянь-Шань (Небесные горы). Некоторые отроги главного хребта, такие как
Тарбагатай, Джунгарский, Заилийский Алатай (Пестрые горы), хребты Таласских
Каратау, Шу-Илийские горы глубоко вклиниваются на равнины Казахстана,
обусловливая здесь своеобразный глубоко континентальный субтропический
климат (осадки возрастают до 1000 мм, а испаряемость падает до 500 мм в
год). Поэтому основные, относительно многоводные реки образуются на юге и
юго-востоке Казахстана. Это знаменитые: Сырдарья, Шу и Талас, Или, Каратал
и Лепсы, а также другие горные реки, благодаря снежно-ледниковому питанию,
имеющие постоянный в течение года сток воды.
На востоке Казахстана протекает река Иртыш, относящаяся уже к другой
природной зоне – Алтаю. На западе – протекает река Урал, стекающая с
отрогов Уральских гор и впадающая вместе с рекой Волга в Каспийское море.
Один из дельтовых рукавов Волги – река Кигаш протекает по территории
Казахстана. Названные реки: Иртыш и Урал являются главными многоводными
водными артериями, однако основной объем их речного стока протекает
территории республики транзитом, так как они относятся к трансграничным
рекам международного значения. Такими же трансграничными реками являются
другие относительно многоводные реки: Сырдарья, Или, Шу, Тобол.
Как видим, природные условия Казахстана таковы, что большая часть
объема поверхностных вод формируется за преджелами республики или протекает
транзитом. Объем же подземных вод, ввиду сухости климата и нерегулярности
стока степных рек, не превышает 10% от объема поверхностных вод; к тому же
многие выявленные их запасы так или иначе связаны с речными водами. Поэтому
водные ресурсы Казахстана весьма ограничены и не могут обеспечивать
развитие водоемных отраслей экономики.
В последние годы, особенно после 1960 года, когда в бывшем СССР был
взят курс на экстенсивное использование природных ресурсов, резко
увеличились объем безвозвратного водопотребления и загрязнения водных
ресурсов. Лидером в этом отношении выступало сельское хозяйство, в
особенности – орошаемое земледелие. В соседних странах, расположенных в
верховьях транзитных рек был взят курс на хлопковую независимость, были
построены крупные водохранилища: Бухтарминское на р. Иртыш, Капчагайское на
р. Или, Кировское на р. Талас, Токтогулское, Кайраккумское и Шардаринское
на р. Сырдарья, которые полностью изменили гидрологический режим рек,
увеличили объем речного стока, примерно на 25-30%, и одновременно
увеличивались объемы безвозвратного водопотребления, а объемы попусков на
территории нижерасполдоженных государств практически остались без
изменения. Суммарный объем поверхностного стока Казахстана, включая
связанные с ними подземные воды, теперь составляет 89,5 км куб. в го;
существенное уменьшение в основном произошло за счет сокращения притока по
Сырдарье из территории Республики Узбекистан (9,8 вместо 19,8) и по Иртышу
(5,0 вместо 7,8) и по Или (12,7 вместо 17,8) из территории КНР. Объем же
попусков и нижерасположенные территории, включая экологические попуски во
внутренние бессточные озера: Арал, Балхаш, Тенгиз, Зайсан, Алаколь и др.,
изменился незначительно (58 вместо 60); зато возросли объемы
водопотребления в сельском хозяйстве, включая водоснабжение сельских
населенных пунктов (40,4)и в промышленности, включая водоснабжение городов
(7,0). Объем суммарного водопотребления, как видим, увеличился до 102,4 км
куб. в год, что на 15% превышает объем располагаемых водных ресрусов [8].
Водный кодекс Республики Казахстан, регламентируя понятие водный фонд
Республики Казахстан, определяет его как совокупность всех водных объектов
в пределах территории Республики Казахстан, включенных или подлежащих
включению в государственный водный кадастр.
В Постановлении Правительства Республики Казахстан от 21 января 2002
года Об одобрении Концепции развития водного сектора экономики и
водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 года, одобренной
постановлением Правительства Республики Казахстан также дается понятие
водного фонда как совокупности всех земель на территории Республики
Казахстан, который включает:
воды рек, озер, болот, прудов, водохранилищ, другие поверхностные водные
ресурсы, а также воды каналов и магистральных водоводов;
подземные воды;
ледники;
воды Каспийского и Аральского морей в пределах государственных границ
Республики Казахстан.
Водным объектом является сосредоточение вод в рельефах поверхности суши
и недрах земли, имеющие границы, объем и водный режим. Ими являются моря,
реки, приравненные к ним каналы, озера, ледники и другие поверхностные
водные объекты, части недр, содержащие подземные воды.
Водные объекты подразделяются на:
поверхностные водные объекты:
подземные водные объекты;
морские воды Республики Казахстан;
трансграничные воды ( п.2 ст. 11 Водного кодекса РК).
Названные данной статье виды водных объектов можно рассматривать не
как виды в собственном смысле слова, а как четыре группы видов водных
объектов, которые, однако, не исчерпывают всего многообразия видов. В
действительности, видовое многообразие природных запасов воды гораздо
богаче. И естественно, законодатель вынужден давать определения и
характеристики видов водных объектов во многих других статьях и даже других
законодательных актах.
Круг признаков, которые могут быть положены в основу видовой
классификации водных объектов, не ограничен. Могут быть взяты, к примеру,
физико-географические, гидрорежимные и бесчисленное множество других
признаков, в зависимости от которых водные объекты подразделяются на виды.
Можно предположить, что в зависимости от физико-географических признаков
различаются моря, реки, озера, ручьи и т.д. Трудно сказать, какие виды
водных объектов могут быть выделены по гидрорежимному признаку. Такие виды
водных объектов, как морские воды и трансграничные воды, выделяются
главным образом по юридическим признакам, в зависимости от структуры
государственной территории категорий, принятых в международном морском
праве.
Поверхностные водные объекты подразделяются на:
водоемы — реки и приравненные к ним каналы, озера, водохранилища, пруды и
другие внутренние водоемы, территориальные воды;
ледники, болота. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод,
дна и берегов.
Соответственно, в состав земель водного фонда из числа поверхностных
вод относятся:
1. Земли, занятые водоемами – реки и приравненные к ним каналы, озера,
водохранилища, пруды и другие внутренние водоемы и береговые полосы;
2. Земли, занятые территориальными водами и береговой полосой;
3. Земли, занятые ледниками и болотами.
К подземным водным объектам относятся:
1) водоносные зоны, горизонты и комплексы горных пород;
2) бассейн подземных вод;
3) месторождения и участки подземных вод;
4) естественный выход подземных вод на суше или под водой;
5) обводненные участки недр.
Объекты подземных вод впервые определяются в казахстанском
законодательстве. Однако это определение основано на технических терминах,
которые обычно не применяются в законодательстве, так как оно рассчитано не
только на специалистов и ученых в этой области, но также на юридических лиц
и граждан – водопользователей. Без точного уяснения смысла закона
невозможно его правильное применение.
В силу недвижимости земли правовой режим водных объектов урегулирован
водным законодательством и тесно переплетается с правовым режимом земель,
на которых расположены водные объекты, они и определяют правовой режим этих
земель. Этим обусловлено то, что одни и те же юридические категории
регламентированы и земельным и водным законодательством.
Перейдём теперь к самим землям водных объектов. Их важной особенностью
является постоянная, хотя и не всегда заметная, изменчивость. Она может
быть обусловлена как антропогенными, так и естественными факторами. К
сожалению, искусственные изменения зачастую приводят к деградации
экосистемы, которую тем более не следует оставлять без последствий, без
правовых решений и оценок. В ряде случаев (регрессия моря, осушение озёра
или болота) возможна смена собственников и режимов использования. При этом
законодатель и правоприменитель должны учитывать вероятный обратные
процессы природы, включая и вторичное занятие водой участка. В постоянной
динамике находятся почвогрунт речных долин, плодородные угодья лиманного
морского берега.
Земли поверхностных водоёмов никак нельзя считать неподвижно застывшей
массой. Непрерывная их изменчивость составляет единое целое с динамикой
самих водных объектов. Об этом свидетельствуют перемещения русел и даже
долин рек, реформирование берегов водоёмов, карст и термокарст на дне озёр.
Это может привести к изменениям площади земельных участков и акваторий, а в
результате - к изменению содержания земельных и водных правоотношений.
Нередко динамика земель обусловлена антропогенным разрушением
экосистемы, в ряде случаев русловые процессы могут выступить индикатором
деградации природных комплексов: отмирание боковых рукавов, появление
мокрых, т.е. обводнённых лугов, заиление рек выше водохранилищ, заиление
малых рек степной зоны. Строительство железнодорожных насыпей, автострад,
намывных районов городов, глухих дамб, а также обвалование берегов загоняет
экологические проблемы вглубь.
Изменчивость приводных и подводных земель связана с другим их признаком
- наличие наносов и отложений. Своеобразную плоть и кровь земель водного
фонда (как и прочих водопокрытых и водообслуживающих земель) составляют
донные наносы и отложения. Без них невозможен ни один процесс в водоёме.
Согласно Закону О недрах и недропользовании 1996 года под береговыми
линиями понимается линия берега, образующаяся в результате максимального
прилива. Большой вред поверхностным водоёмам наносит хозяйственная
деятельность на их берегах, оказывающая особенно негативное воздействие на
небольшие водоёмы. Чтобы защитить водные объекты от загрязнения, засорения,
заиления и истощения, а также сохранить среду обитания отечественное
законодательство пошло по пути создания водоохранных и санитарных зон.
Водоохранные зоны представляются многим специалистом одним из видов
земель водного фонда (наряду с землями водных объектов и землями, занятыми
под полосы отвода и зон охраны водозабора, а также водохозяйственными
объектами) [11]. С другой стороны, при всей значимости правового режима
этих зон имеет смысл осуществлять их градацию в увязке с разными видами
водных объектов. В данном параграфе нас интересуют зоны и полосы
поверхностных вод, а минимальная ширина морских водоохранных зон и их полос
законодательством точно не устанавливается.
Водоохранные зоны и включённые в них полосы появились ещё в советский
период и являются важнейшим способом согласования интересов охраны водных и
земельных ресурсов. Согласно Водному Кодексу 1972г., в ст. 22-23,
предусматривались прибрежные полосы (зоны) водоёмов, приканальные полосы
отвода, береговые полосы водных путей (бечевник), первые и вторые пояса
санитарной охраны источников водоснабжения, другие полосы (зоны).
Первоначально водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы
приурочивались к малым рекам.
Согласно Постановлению Правительства Республики Казахстан от27 января
1995 года № 102 Об утверждении Положения о водоохранных зонах и полосах
под водоохраной зоной понимается территория, прилегающая к акваториям рек,
озер, водохранилищ и оросительно-обводнительных систем, на которой
устанавливаются особые условия пользования в целях предупреждения
загрязнения, засорения и истощения вод, поддержания их экологической
устойчивости и надлежащего санитарного состояния. В пределах водоохранных
зон выделяются водоохранные полосы, являющиеся территорией строго
ограничения хозяйственной деятельности и имеющие санитарно-защитное
значение.
По установленным методикам отчета данное Положение мало, чем отличается
от действующих Правил установления водоохранных зон и полос, утвержденных
постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 января 2004 года
№42 [12] в то же время, оно, в отличие от действующих Правил, напрямую
запрещало: ввод в эксплуатацию новых и реконструированных объектов,
необеспеченных сооружениями и устройствами, предотвращающими загрязнение и
засоление водных объектов и их водоохранных зон и полос; размещение и
строительство складов для хранения удобрений, пестицидов, ядохимикатов и
нефтепродуктов, пунктов технического обслуживания и мойки автомашин и
сельхозтехники, механических мастерских, устройств свалок мусора и
промышленных отходов, скотомогильников, площадок для заправки аппаратуры
пестицидами и ядохимикатами, взлетно-посадочных полос для проведения
авиационно-химических работ, а также размещения других объектов,
отрицательно влияющих на качество воды; производство строительных,
дноуглубительных и взрывных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка
кабелей, трубопроводов и других коммуникаций, буровых, сельскохозяйственных
и иных работ без проектов, согласованных в установленном порядке с
государственными органами охраны природы, управления водными ресурсами,
местными администрациями и другими специально уполномоченными органами;
применение способа авиаобработки ядохимикатами и авиаподкормки минеральными
удобрениями сельхозкультур и лесонасаждений на расстоянии менее 2000 м от
уреза воды в водном источнике; купка и санитарная обработка скота и другие
виды хозяйственной деятельности, ухудшающие режим водоемов.
При необходимости проведения обработок в водоохраной зоне разрешается
применение только мало и среднетоксичных нестойких пестицидов; применение
пестицидов, на которые не установлены предельно допустимые концентрации
(ПДК), внесение удобрений по снежному покрову, а также использование в
качестве удобрений необезвреженных навозосодер-жащих сточных вод и стойких
хлорорганических ядохимикатов; ненормирован-ный выпас скота. Действующие
Правила 2004 года четко выделяют территорию водоохранных полос, шириной не
менее двадцати пяти метров, прилегающая к водному объекту и
водохозяйственным сооружениям.
Водоохранные полосы являются линией наиболее жёсткого режима и, как
правило, должны быть залужены или покрыты древесно-кустарниковой
растительностью. На территории прибрежных защитных полос дополнительно к
предусмотренным водоохранной зоной ограничениям запрещены распашка земель,
применение удобрений, складирование отвалов размываемых грунтов, размещение
дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное
строительство, движения автомобилей и тракторов. В то же время, разрешается
при наличии лицензии на водопользование предоставление земельных участков в
названных полосах для размещения объектов портовых и гидротехнических
сооружений. В самой лицензии должны быть конкретные требования по
соблюдению водоохранного режима.
Эффективность правовой защиты водосбора рек, озёр, болот, каналов и
водохранилищ зависит во многом от того, как калькулируются водо-охраиные
зоны и их полосы. Согласно приведённым нам Правилам они отсчитываются от
уклона воды. Исходя из длины водотока и площади водоёма, для малых рек
длиной до 200 км, отсчитывается ширина зоны в 500 метров. Для остальных
рек: с простыми условиями хозяйственного использования и благоприятной
экологической обстановкой на водосборе – 500 метров; со сложными условиями
хозяйственного использования и при напряженной экологической обстановке на
водосборе – 1000 метров. Для русловых водохранилищ минимальная ширина
водоохраной зоны принимается как для реки, на которой оно расположено.
Внутренняя граница водоохраной зоны приходит по урезу воды при нормальном
подпертом уровне. Для наливных водохранилищ и озер минимальная ширина
водоохранной зоны принимается 300 м при акватории водоема до 2 кв. км и 500
м – при акватории свыше 2 кв. км. внутренняя граница водоохранной зоны для
озер приходит по береговой линии среднемноголетнего уровня воды.
Указанные размеры водоохранных зон могут уточняться в зависимости от
значения и характера хозяйственного использования, санитарно-
эпидемиологического состояния водного объекта, местных физико-
географических, почвенных, гидрологических, рельефных и других условий
прилегающих территорий и объектов.
Ширина водоохранной полосы определяется с учетом формы и типа речных
долин, крутизны прилегающих склонов, прогноза переработки берегов и состава
сельхозугодий и для всех водных объектов.
Первоначально рассматриваемые зоны и полосы задумывались для малых рек,
но затем распространились и на остальные водные объекты. При этом на многих
крупных реках вопреки водному законодательству водоохранные зоны вообще не
устанавливаются, либо открыто нарушаются.
Размещение водоохранной зоны и полос - весьма болезненная процедура,
т.к. накладывает обременения на обладателя земельного титула. При этом
налогообложение не учитывает экономических потерь от обременения. При
искусственном регулировании стока и уровня воды в условиях командно-
административной системы, водоохранные зоны вообще не интересовали
проектировщиков и не предусматривались в проектах строительства
водохранилищ и гидроузлов. Население и местные власти не уведомлялись об
этих землеустроительных последствиях, и тем более не вознаграждались за
некоторые экономические потери в связи с ними. Длительные дорогостоящие
мероприятия по перемещению или сносу недопустимых объектов (с
соответствующими компенсациями) практически не велись, что приводило к
неразберихе. Таким образом, правовое регулирование отношений в связи с
берегами водных объектов не отличалось и не отличается высокой
эффективностью.
С этим вопросом связана и недостаточная согласованность между собой
различных правительственных и ведомственных нормативно-правовых актов.
Ведомственные решения зачастую смягчали жёсткие правительственные
ограничения даже по отношению к питьевым водоёмам, что можно расценивать
как произвол. С другой стороны, в ряде случаев можно констатировать желание
путём смягчения требований сделать правоотношения на берегах реки хоть как-
то прозрачными и управляемыми и устранить наиболее явные крайности (к
примеру, коттеджи у уреза водохранилищ).
После общей характеристики поверхностных водных объектов и сопряжённых
с ними земельных участков необходимо рассмотреть отдельные разновидности
водных объектов (реки, ручьи, озёра, болота, каналы, водохранилища, пруды)
и связанные с ними земли. В Водном кодексе все они перечислены, но не
определены.
Казахстан несмотря на засушливый климат, имеет много рек и озер. На
территории Казахстана насчитывается 85022 реки и временных водотока, в том
числе 84694 реки длиной до 100 км, 305 – до 500 км, 23 реки длиной свыше
500-1000 км. Большинство рек принадлежит к внутренним замкнутым бассейнам
Каспийского и Уральского морей, озер Балхаш и Тенгиз, и только Иртыш, Ишим,
Тобол доносят свои воды до Карского моря.
Согласно части 2 ст. 133 ЗК РК земельные участки из состава земель
водного фонда, занятые водохозяйственными сооружениями (оросительные и
дренажные системы) межрайонного (областного) и межхозяйственного
(районного) значения, а также ирригационными сооружениями, обслуживающими
земельный участок одного хозяйствующего субъекта, могут находиться в
частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц
Республики Казахстан в случае приватизации указанных сооружений.
3 февраля 2004 года № 130 постановлением Правительства Республики
Казахстан утверждены Правила согласования, размещения и ввода в
эксплуатацию предприятий и других сооружений, влияющих на состояние вод, а
также условий производства строительных и других работ на водных объектах,
водоохранных зонах и полосах. Согласно п. 2 при проектировании,
строительстве, вводе в эксплуатацию, реконструкции, консервации и
ликвидации предприятий, иных сооружений, влияющих на состояние вод, должны
обеспечиваться: рациональное использование вод; сохранение экологической
устойчивости окружающей среды; выполнение юридическими и физическими лицами
установленных водоохранных и природоохранных мероприятий, а также
мероприятий по организации санитарно-защитных зон водозаборов для
хозяйственно-питьевых целей; безопасность проводимых работ для работающего
персонала и населения, проживающего в зоне строительства и действия
объекта; информирование и учет мнения заинтересованной общественности
(населения, неправительственных организаций) о планируемой деятельности и
ее последствиях.
По разным признакам проводил классификация водохозяйственных сооружений
и устройств С.Б. Байсалов в своем учебнике Водное право Казахской ССР.
Прежде всего, они делятся в зависимости от характера и форм собственности
на них. По этому признаку водохозяйственные сооружения и устройства
классифицируются на государственные, колхозно-кооперативные и иные,
принадлежащие общественным организациям и отдельным ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Актуальность темы исследования. В Казахстане площадь земель водного
фонда составляет всего лишь 3,8 % от общей территории страны, то есть эти
земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей территории страны.
В свою очередь, земли населенных пунктов составляют 20874,6 тыс. га, земли
лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс. га.
Начиная с 1968 года, когда впервые земли водного фонда были выделены в
самостоятельную категорию земель, их площадь все время возрастала за счет
уменьшения площади других земель. Это происходило по мере осознания
необходимости охраны водных объектов от загрязнения, истощения и других
разрушительных вредных процессов.
В послании Президента народу Казахстана Н.А. Назарбаев особо
подчеркнул: Пора, наконец, навести порядок и в водных отношениях, где
также царит организационно-правовая неразбериха. Нужно последовательно
решать перезревшую проблему реконструкции гидромелиоративных сооружений
[1].
В настоящее время в Казахстане действует Земельный кодекс Республики
Казахстан от 20.06.2003 года [2] и Водный кодекс Республики Казахстан от
09.07.2003 года [11], в соответствии с которыми был принят целый блок
нормативных правовых актов, регулирующих отношения по использованию и
охране земельных и водных ресурсов. Однако, несмотря на прогрессивность
всех этих законодательных актов, принятых в переходный к рыночным
отношениям период, возникла острая необходимость приведения их в
соответствие с современными требованиями рыночного времени, международными
нормами и стандартами.
Необходимо не только охранять воды, но и иметь защиту от их вредного
воздействия. При этом важную роль играет охрана и правильное использование
как самих гидроресурсов, так и земельных участков, обеспечивающих
использование водных ресурсов, что остро ощущаются на фоне рыночных реформ
и экономических трудностей переходного периода. Поэтому избранная тема
диссертационного исследования отличается особой актуальностью, охватывает
целый ряд важнейших вопросов теории и практики права использования и охраны
земель водного фонда. На современном этапе развития суверенного Казахстана
проведение диссертационного исследования по данной теме является крайне
необходимым.
Исходя из этого, научные исследования весьма актуально направить на
анализ юридических способов, форм и методов охраны и рационального
использования земель водного фонда, определение направлений
совершенствования законодательства об охране этих земель, организационное
обеспечение эффективной реализации законодательства.
Правовые проблемы охраны и использования земель водного фонда изучены
недостаточно. Предпринимаемые исследования и опубликованные работы, как
правило, увязывались с необходимостью образования искусственных водных
объектов, различных водохозяйственных сооружений, мелиорации земель и т.д.
Самостоятельная и полноценная юридическая проработка вышеназванных вопросов
долгое время практически не велась. В значительной степени это было вызвано
тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных ресурсов в отечественной
юридической литературе в должной мере не освещалась. Не прослеживается она
и в законодательстве, для которого характерно резкое разграничение водных и
земельных правоотношений. В свою очередь, это зачастую приводило и приводит
к игнорированию смежных водных и земельных отношений, возникающих в
условиях создания и использовании водоёмов и водохозяйственных объектов, а
также при ликвидации негативных последствий гидротехнического
регулирования водного стока.
В отечественной юридической литературе отдельные правовые аспекты
проблемы охраны и использования земельно-водных ресурсов были исследованы
такими отечественными учеными юристами, как Б.Ж. Абдраимов, А.Т. Ащеулов,
Д.Л. Байдельдинов, С.Б. Байсалов, А.Е. Бектурганов, А.Е. Еренов, Л.К.
Еркинбаева, Ж.Х. Косанов, С.Т. Культелеев, Н.Б. Мухитдинов, М.С. Сахипов,
А.С. Стамкулов, К.А. Шайбеков, А.Х. Хаджиев и другими. Вклад в разработку
некоторых правовых проблем использования природных ресурсов внесли также
М.Н. Айдаболов, А.П. Асылбеков, С.Б. Бекишева, Е.Ш. Дюсипова, К.Ж.
Куандыков, А.А. Мукашева, К.Х. Рахимбердин, С.Ж. Сулейменова, А.Ж. Тукеев,
А.Д. Тундикбаев, С.Ш. Тюлеубекова, С.Ж. Шалтакбаев и другие. Этой проблеме
уделяли внимание ученые стран СНГ: М.М. Бринчук, Л.И. Дембо, Б.В. Ерофеев,
И.А. Иконицкая, У. Илебаев, М.П. Ишимов, О.С. Колбасов, И.И. Краснов, В.В.
Петров, А.М. Турубинер, Ж.Т. Холмуминов, В.Н. Яковлев и другие.
Однако, в вышеуказанных исследованиях рассматривались общетеорети-
ческие аспекты сущности и содержания современных земельных и водных
правоотношений; закономерности и тенденции и тенденции развития земельного
законодательства; проблемы развития института собственности и иных прав на
землю; вопросы правового регулирования рынка земли; особенности права
сельскохозяйственного землепользования; создание механизма стимулирования
рационального использования и охраны земельных ресурсов, предупреждения
земельных правонарушений и эффективности применения мер юридической
ответственности за их совершение и т.д.
Вместе с тем, многие вопросы, связанные с проблемами правовой охраны
и использования земель водного фонда не получили достаточного осмысления и
практического решения. Самостоятельная и полноценная юридическая проработка
вышеназванных вопросов долгое время практически не велась. В значительной
степени это было вызвано тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных
ресурсов в отечественной юридической литературе в должной мере не
освещалась. Не прослеживается она и в законодательстве, для которого
характерно резкое разграничение водных и земельных правоотношений. В свою
очередь, это зачастую приводило и приводит к игнорированию смежных водных и
земельных отношений, возникающих в условиях создания водоёмов и
водохозяйственных объектов, а также при ликвидации негативных последствий
гидротехнического регулирования водного стока. В этой связи актуальность
проведенного исследования, как с позиции теории, так и исходя из
потребностей практического применения, очевидна.
Объектом работы выступает комплекс общественных отношений,
складывающихся в области охраны и использовании земель водного фонда в
условиях рыночных отношений, и перехода к устойчивому развитию.
Предметом работы является механизм правового регулирования охраны и
рационального использования земель водного фонда в условиях рыночных
условиях.
Цель исследования заключается в комплексном изучении основных
правовых проблем обеспечения рационального использования и охраны земель
водного фонда в условиях реформирования земельно-водных отношений, с учетом
рыночных закономерностей и социальных приоритетов водного сектора.
В соответствии с данной целью перед автором ставились следующие
задачи:
- сформулировать понятие, основные принципы, содержание и особенности
правового регулирования отношений в области охраны и рационального
использования земель водного фонда;
- определить состав земель водного фонда и выявить особенности
правового положения различных видов земель водного фонда;
- рассмотреть проблему отграничения земель водного фонда от других
категорий земель;
- проанализировать связь и соотношение земельного и водного
законодательства в регулировании отношений в области охраны и рационального
использования земель водного фонда;
- изучить проблемы государственного регулирования земельно-водных
отношений в условиях рыночных отношений и предложить пути его
совершенствования;
- выработать конкретные практические и теоретические предложения по
совершенствованию действующего земельного и водного законодательства
Республики Казахстан.
1 Правовые основы охраны и использования земель водного фонда. Общая
характеристика
1. Общая характеристика понятия и состава земель водного фонда
В настоящее время земли водного фонда занимают примерно 1,2% территории
Казахстана, хотя самими объектами водного хозяйства занята незначительная
часть земель водного фонда. Вместе с тем, далеко не все земли, занятые
водными объектами и водохозяйственными сооружениями, относятся к категории
земель водного фонда. Они могут находиться в составе земель особо
охраняемых территорий, лесного фонда, земель поселений, промышленности,
транспорта, связи, обороны и др. [4]. В связи с этим возникает непростая
задача обоснованного отграничения земель водного фонда от ряда других
категорий земель, для чего, в свою очередь, требуется четкое определение
понятия земель названной категории.
Земли водного фонда, предназначенные для сохранения и рационального
использования гидроресурсов, оправдывают своё место в экосистеме. Сама
природа этих земель такова, что они служат вместилищем для водотоков и
водоемов, а также зоной их водосбора. Именно в результате этих особенностей
земли водного фонда образуют защитный природный (ландшафтный) барьер для
водных объектов. Они могут быть ландшафтной границей экосистем. Надо только
выделить их из общей массы земель и придать им определенный правовой режим.
Это является задачей землеустройства и земельного кадастра.
Земли водного фонда являются зоной взаимного перехода сухопутной и
водной среды обитания. О промежуточном характере этой зоны можно судить по
половодьям, паводкам, приливно-отливным явлениям, подтоплениям,
наводнениям. Здесь находятся ценные заливные, наносные и болотные почвы.
Кроме того, водная толща скрывает сапропель (лечебную грязь), уголь, гипс,
соли, известняк, торфяные подушки, лагунные и озерные отложения.
Согласно данным государственного земельного кадастров в Казахстане
площадь земель водного фонда составляет всего лишь 3,8% от общей территории
страны, то есть эти земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей
территории страны. В свою очередь, земли поселений составляют 20874,6 тыс.
га, земли лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс.
га.
Таким образом, земли водного фонда по размерам территории самая
незначительная категория по сравнению с вышеназванными категориями земель
Республики Казахстан. Вместе с тем, известно, что водопокрытые земли, а
также земли, сопряженные с водными объектами (береговые полосы,
водозащитные участки и зоны и т.п.), имеются сплошь и рядом на территории
любой из категорий земель, предусмотренных земельным законодательством.
Так, например, заливные луга в поймах рек могут быть землями
сельскохозяйственного назначения, а их часть, прилегающая к урезу воды,
будучи невыделенной в натуре как водоохранная зона, зачастую учитываются
как земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, населенных
пунктов и т.д. Такое обычно бывает, когда рядом нет гидротехнического
сооружения. Но и присутствие его не является в данном случае гарантией
выделения земель водного фонда. Причины игнорирования необходимости
отграничения земель водного фонда от других категорий земель могут быть
разные. Это может происходить из-за желания органов управления сельским
хозяйством и предприятий агропромышленного комплекса при использовании
земель приблизиться к водоемам, фактически захватить их.
Приведенные данные государственного земельного учета не соответствуют,
по нашему мнению, требуемым размерам земель водного фонда. Республика
Казахстан является одной из наименее обеспеченной водными ресурсами
страной, что требует отнесения к землям водного фонда той части прибрежных
земель и земель, покрытых водами (дно, ложе), которые могут быть
предоставлены для соответствующей правовой охраны.
Было бы ошибкой полагать, что все водопокрытые и водообслуживающие
земельные площади обязательно должны быть в составе земель водного фонда. В
то же время, необходимо учитывать возможность и желательность расширения
данной категории земель исходя из фактического приоритетного их назначения
обслуживать определенные нужды использования водных объектов (иными словами
водного фонда).
При отнесении земельных участков к землям водного фонда следует, на наш
взгляд, учитывать, прежде всего, природоохранное значение данных земель.
Иными словами, именно водные объекты, главенствующие в конкретной
экосистеме, должны иметь, и имеют в своем составе земли водного фонда.
Примером может послужить долина крупной реки или котловина озера, их поймы
и нижние террасы. Здесь экосистема покоится на образованных под действием
вод формах рельефа. Это относится и к береговой зоне моря.
При этом в земельно-правовой литературе вопрос о необходимости
выделения земель водного фонда в самостоятельную категорию в силу его
сложности превратился в длительную дискуссию. Одни авторы не считали
возможным и нужным выделение названной категории земель [5]. Другие,
напротив, настаивали на выделении земель водного фонда в самостоятельную
категорию, поскольку их основное назначение существенно отличается от
назначения других категорий земель [6].
В широком смысле слова, согласно статье 1 Водного кодекса Республики
Казахстан понятие водного хозяйства может включать в себя также и водный
транспорт, как и любое иное использование. При этом происходит слияние
хозяйственного назначения земель водного фонда и водного транспорта, то это
противоречит легальному определению земель водного фонда. Подобное
утверждение справедливо относительно начально-конечных пунктов транспорта
(порты, причалы, пристани, вокзалы). Даже если они и не приурочены к
искусственным водным объектам, то находятся на береговой полосе
естественных водоёмов и водотоков. В составе земель водного транспорта
присутствуют подчас площади берегоукрепительных сооружений и насаждений,
которые по идее составляют единое целое с водоёмом в качестве его защитного
барьера и скорее должны были быть на земле водного фонда.
Таким образом, остаётся открытым вопрос отграничения от земель водного
фонда транспортных земель, предназначенных как для основных (судоходство),
так и для вспомогательных (защитные функции и т.д.) целей.
Непростым является вопрос о разграничении земель населенных пунктов
(прежде всего городов) и земель водного фонда. Города практически всегда
создавались на берегах или вблизи удобных для человека водных объектов,
играющих в современном городе по-своему решающую роль. Они несут на себе
хозяйственную, рекреационную, природоохранную, противопожарную и иную
нагрузку. Ландшафты с включением вод могут иметь культурно-историческую или
эстетическую ценность. Водная система является хорошей экологической
основой для зеленых зон города и пригорода, садово-паркового комплекса,
лесных массивов и лесопаркового защитного пояса.
Однако состояние зачастую бесхозных городских водоемов довольно
плачевно. Например, на территории города Алматы имеется малая Алмаатинка,
на дна которого скопились нечистоты промышленных предприятий. На
сегодняшний день, данный водоем не подлежит использованию вообще ни для
каких целей. Кроме того, необоснованная застройка пойм и нижних террас рек
приводит к нарушению фильтрационной функции береговых полос, а,
следовательно, к накоплению в воде взвешенных частиц.
Для землеустроителей Государственного земельного кадастра возникает
задача разграничения земель сельскохозяйственного назначения и земель
водного фонда. Необходимо выделение водоохранных зон и прибрежных защитных
полос. Это далеко не всегда легко сделать, так как существует традиционное
стремление оставить большую часть территории в составе земель
сельскохозяйственного назначения. Чаще всего выделение земель водного фонда
просто не производится. Сельскохозяйственное производство, как показывает
практика, не может повредить чистоте водоемов, если соблюдаются меры
предосторожности при применении удобрений, запрещается использование
ядохимикатов, выполняются другие водоохранные меры. Однако на земельных
планах и в натуре (т.е. на местности) должна быть обозначена граница
названных двух категорий земель, что должно найти отражение в
государственном земельном кадастре. Руководствуясь особенностями и ролью
земель водного фонда в общей экосистеме региона, землеустроители обязаны
выявлять территории, для которых необходимы меры по охране водотоков и
водоёмов.
Нам представляется, что без четких ориентиров можно потерять в общей
массе земель участки, необходимые для специальной охраны водных объектов,
или, проявив излишнее рвение, чрезмерно расширить водоохранную зону земель,
что тоже нежелательно.
Следовательно, категория земель водного фонда по причине
недостаточности водной системы нашей страны требует, как формального (по
учетным кадастровым данным), так и фактического отделения этих земель от
остальных категорий земель. Это касается земель промышленности, энергетики,
транспорта, связи и другого специального назначения, включая оборону и
безопасность, а также земель населенных пунктов и особо охраняемых
территорий.
1.2 Понятие правового режима земель водного фонда и его составные
элементы
Исходя из этимологии слова режим (в переводе с французского под этим
можно понимать установленную законом систему общественных отношений по
использованию земель) этот режим может быть общим для всех земель
Республики Казахстан, а может быть и специальным, присущим конкретным
земельным участкам.
Можно рассматривать режим как понятие. Понятие – это научная форма
мышления, отражающая особенности того или иного объекта в его существенных
признаках.
Правовой режим земель – это установленный законом порядок их учета,
мониторинга, использования и охраны, установленные законодательством.
Итак, правовой режим использования и охраны земель водного фонда – это
понятие неоднозначное и требующее детального пояснения.
По мнению С.Т. Толеугалиева, понятие правовой режим земель следует
понимать в широком и узком смысле в зависимости от субъектов. Дело в том,
что правовой режим устанавливается для кого-то, для каких-то субъектов. Не
существует абстрактного правового режима, без адресата. Правовой режим
земель Республики Казахстан имеет своего адресата – всех граждан РК, иных
физических лиц, юридических лиц и даже государство, хотя последнее является
абстрактным понятием [7].
В широком смысле следует понимать правовой режим всех земель Республики
Казахстан как объекта государственного регулирования. Это порядок
возможного или должного поведения граждан РК, иных физических лиц,
проживающих на территории РК, юридических лиц и государства по отношению к
землям Республики Казахстан. Он охватывает понятие земельного фонда РК как
объекта данного земельного отношения; порядок предоставления и изъятия
(выкупа) земель; круг собственников и землепользователей этих земель,
совокупность их прав и обязанностей; порядок государственного регулирования
отношений, связанных с этими землями; меры ответственности за нарушение или
неисполнение земельного законодательства.
В узком смысле понимается установленный нормами права порядок
возможного или должного поведения конкретного субъекта в отношении своего
земельного участка, правом на который он обладает.
Итак, под правовым режимом земель водного фонда понимается
установленный нормами права порядок возможного или должного поведения
конкретного субъекта-водопользователя в отношении земель водного фонда.
Составными элементами данного режима являются: порядок предоставления и
изъятия (выкупа) земель водного фонда; права и обязанности участников
земельных отношений; регулирование отношений, связанных с использованием и
охраной земель водного фонда; охрана земель.
В юридической литературе давно обосновывалось предложение о выделении
земель водного фонда в самостоятельную правовую категорию для того, чтобы
правоприменительная практика имела систему правовых норм, формирующих
правовой режим земель, служащих интересам водного хозяйства и охраны вод
[8].
Правовой режим земель водного фонда имеет специфическую особенность,
обусловленную тем, что их основным хозяйственным назначением является
обслуживание деятельности вод.
В связи с тем, что водоемы играют разнообразную роль в жизни человека
и общества, использование их может быть урегулировано многоаспектно:
в качестве источника получения питьевой воды;
в качестве рыбохозяйственного водоема;
в качестве водоема для купания людей;
в качестве судоходного водоема;
в качестве средства лесосплава и т.п.
В силу этого на землях водного фонда может действовать сводный правовой
режим, предусмотренный различными нормативными правовыми актами:
положениями об охране рыбных запасов, законом об охране и использовании
животного мира, законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения, инструкциями по ведению Государственного кадастра участков
загрязнения подземных вод Республики Казахстан и другими.
Водоемы играют важнейшую роль в жизни человеческого общества. Они могут
использоваться в качестве источника питьевой воды; в качестве
рыбохозяйственного водоема; в качестве водоема для купания; в качестве
судоходного водоема; в качестве средства лесосплава и т.п. Однако один и
тот же водный объект может использоваться как рыбохозяйственный водоем, так
и водоем дл купания людей. Поэтому на землях водного фонда может
действовать сводный правовой режим, регламентируемый различными нормативно-
правовыми актами.
Среди этих актов можно выделить законы о санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения, об охране и использовании животного мира и т.д.
Исходя из данных актов, следует, что правовой режим земель водного
фонда обусловлен правовым режимом расположенных на них водных объектов. Во-
первых, этот режим зависит от целей использования водоемов, во-вторых,
правовой режим определяется экологической обстановкой сложившейся в месте
нахождения водного объекта, в третьих, правовой режим определяется правовым
статусом субъектов землепользования. Однако наряду с общим действует
специальный правовой режим, обусловленный особым целевым назначением
конкретно выделенной в пользование земли водного фонда или конкретно
выделенного водоема.
Поскольку правовой режим земель водного фонда обусловлен целями, видами
и характером водопользования, установленными водным законодательством,
режимом охраны вод и в значительной мере подчинен ему, то представляется
целесообразным ограничиться обзором понятий и видов водных объектов как
геометрических водообразующих пространств, которые и представляют собой
земли водного фонда.
Сущностное содержание земель водного фонда вытекает из статьи 132
Земельного кодекса Республики Казахстан, которая к землям водного фонда
относит земли, занятые водоемами (реками и приравненными к ним каналами,
озерами, водохранилищами, прудами и другими внутренними водоемами,
территориальными водами), ледниками, болотами, водохозяйственными
сооружениями для регулирования стока, располагаемыми на водоисточниках, а
также земли, выделенные под водоохранные зоны и полосы этих сооружений и
зоны санитарной охраны водозаборных систем питьевого водоснабжения. Однако,
поскольку водохозяйственными сооружениями испещрено множество водных
объектов, подобная градация не является единственной. С другой стороны,
исходя из характера водного объекта, можно выделить земли сугубо
национальных водных объектов и международных вод.
Важное значение имеет юридическая продуктивность и целесообразность
квалификации земель водного фонда, даже если таковая многообразна. Именно
поэтому необходимо проанализировать следующие подчас частично совпадающие
разновидности земель водного фонда:
1) земли поверхностных водоемов (земли, занятые реками, озерами,
каналами, водохранилищами, болотами, ледниками, прудами);
2) земли водохозяйственных сооружений;
3) земли морских и трансграничных вод.
Территория Казахстана, расположенная в глубине Евразийского континента
относится к числу аридных, засушливых областей северного полушария. Влага
сюда поступает в основном со стороны Атлантического океана и заносится
западными и северо-западными ветрами. Высокие горы Тянь-Шаня и Алтая
препятствуют поступлению влаги со стороны Индийского и Тихого океанов. На
юге и юго-востоке территория Казахстана граничит с высокогорной страной
Тянь-Шань (Небесные горы). Некоторые отроги главного хребта, такие как
Тарбагатай, Джунгарский, Заилийский Алатай (Пестрые горы), хребты Таласских
Каратау, Шу-Илийские горы глубоко вклиниваются на равнины Казахстана,
обусловливая здесь своеобразный глубоко континентальный субтропический
климат (осадки возрастают до 1000 мм, а испаряемость падает до 500 мм в
год). Поэтому основные, относительно многоводные реки образуются на юге и
юго-востоке Казахстана. Это знаменитые: Сырдарья, Шу и Талас, Или, Каратал
и Лепсы, а также другие горные реки, благодаря снежно-ледниковому питанию,
имеющие постоянный в течение года сток воды.
На востоке Казахстана протекает река Иртыш, относящаяся уже к другой
природной зоне – Алтаю. На западе – протекает река Урал, стекающая с
отрогов Уральских гор и впадающая вместе с рекой Волга в Каспийское море.
Один из дельтовых рукавов Волги – река Кигаш протекает по территории
Казахстана. Названные реки: Иртыш и Урал являются главными многоводными
водными артериями, однако основной объем их речного стока протекает
территории республики транзитом, так как они относятся к трансграничным
рекам международного значения. Такими же трансграничными реками являются
другие относительно многоводные реки: Сырдарья, Или, Шу, Тобол.
Как видим, природные условия Казахстана таковы, что большая часть
объема поверхностных вод формируется за преджелами республики или протекает
транзитом. Объем же подземных вод, ввиду сухости климата и нерегулярности
стока степных рек, не превышает 10% от объема поверхностных вод; к тому же
многие выявленные их запасы так или иначе связаны с речными водами. Поэтому
водные ресурсы Казахстана весьма ограничены и не могут обеспечивать
развитие водоемных отраслей экономики.
В последние годы, особенно после 1960 года, когда в бывшем СССР был
взят курс на экстенсивное использование природных ресурсов, резко
увеличились объем безвозвратного водопотребления и загрязнения водных
ресурсов. Лидером в этом отношении выступало сельское хозяйство, в
особенности – орошаемое земледелие. В соседних странах, расположенных в
верховьях транзитных рек был взят курс на хлопковую независимость, были
построены крупные водохранилища: Бухтарминское на р. Иртыш, Капчагайское на
р. Или, Кировское на р. Талас, Токтогулское, Кайраккумское и Шардаринское
на р. Сырдарья, которые полностью изменили гидрологический режим рек,
увеличили объем речного стока, примерно на 25-30%, и одновременно
увеличивались объемы безвозвратного водопотребления, а объемы попусков на
территории нижерасполдоженных государств практически остались без
изменения. Суммарный объем поверхностного стока Казахстана, включая
связанные с ними подземные воды, теперь составляет 89,5 км куб. в го;
существенное уменьшение в основном произошло за счет сокращения притока по
Сырдарье из территории Республики Узбекистан (9,8 вместо 19,8) и по Иртышу
(5,0 вместо 7,8) и по Или (12,7 вместо 17,8) из территории КНР. Объем же
попусков и нижерасположенные территории, включая экологические попуски во
внутренние бессточные озера: Арал, Балхаш, Тенгиз, Зайсан, Алаколь и др.,
изменился незначительно (58 вместо 60); зато возросли объемы
водопотребления в сельском хозяйстве, включая водоснабжение сельских
населенных пунктов (40,4)и в промышленности, включая водоснабжение городов
(7,0). Объем суммарного водопотребления, как видим, увеличился до 102,4 км
куб. в год, что на 15% превышает объем располагаемых водных ресрусов [8].
Водный кодекс Республики Казахстан, регламентируя понятие водный фонд
Республики Казахстан, определяет его как совокупность всех водных объектов
в пределах территории Республики Казахстан, включенных или подлежащих
включению в государственный водный кадастр.
В Постановлении Правительства Республики Казахстан от 21 января 2002
года Об одобрении Концепции развития водного сектора экономики и
водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 года, одобренной
постановлением Правительства Республики Казахстан также дается понятие
водного фонда как совокупности всех земель на территории Республики
Казахстан, который включает:
воды рек, озер, болот, прудов, водохранилищ, другие поверхностные водные
ресурсы, а также воды каналов и магистральных водоводов;
подземные воды;
ледники;
воды Каспийского и Аральского морей в пределах государственных границ
Республики Казахстан.
Водным объектом является сосредоточение вод в рельефах поверхности суши
и недрах земли, имеющие границы, объем и водный режим. Ими являются моря,
реки, приравненные к ним каналы, озера, ледники и другие поверхностные
водные объекты, части недр, содержащие подземные воды.
Водные объекты подразделяются на:
поверхностные водные объекты:
подземные водные объекты;
морские воды Республики Казахстан;
трансграничные воды ( п.2 ст. 11 Водного кодекса РК).
Названные данной статье виды водных объектов можно рассматривать не
как виды в собственном смысле слова, а как четыре группы видов водных
объектов, которые, однако, не исчерпывают всего многообразия видов. В
действительности, видовое многообразие природных запасов воды гораздо
богаче. И естественно, законодатель вынужден давать определения и
характеристики видов водных объектов во многих других статьях и даже других
законодательных актах.
Круг признаков, которые могут быть положены в основу видовой
классификации водных объектов, не ограничен. Могут быть взяты, к примеру,
физико-географические, гидрорежимные и бесчисленное множество других
признаков, в зависимости от которых водные объекты подразделяются на виды.
Можно предположить, что в зависимости от физико-географических признаков
различаются моря, реки, озера, ручьи и т.д. Трудно сказать, какие виды
водных объектов могут быть выделены по гидрорежимному признаку. Такие виды
водных объектов, как морские воды и трансграничные воды, выделяются
главным образом по юридическим признакам, в зависимости от структуры
государственной территории категорий, принятых в международном морском
праве.
Поверхностные водные объекты подразделяются на:
водоемы — реки и приравненные к ним каналы, озера, водохранилища, пруды и
другие внутренние водоемы, территориальные воды;
ледники, болота. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод,
дна и берегов.
Соответственно, в состав земель водного фонда из числа поверхностных
вод относятся:
1. Земли, занятые водоемами – реки и приравненные к ним каналы, озера,
водохранилища, пруды и другие внутренние водоемы и береговые полосы;
2. Земли, занятые территориальными водами и береговой полосой;
3. Земли, занятые ледниками и болотами.
К подземным водным объектам относятся:
1) водоносные зоны, горизонты и комплексы горных пород;
2) бассейн подземных вод;
3) месторождения и участки подземных вод;
4) естественный выход подземных вод на суше или под водой;
5) обводненные участки недр.
Объекты подземных вод впервые определяются в казахстанском
законодательстве. Однако это определение основано на технических терминах,
которые обычно не применяются в законодательстве, так как оно рассчитано не
только на специалистов и ученых в этой области, но также на юридических лиц
и граждан – водопользователей. Без точного уяснения смысла закона
невозможно его правильное применение.
В силу недвижимости земли правовой режим водных объектов урегулирован
водным законодательством и тесно переплетается с правовым режимом земель,
на которых расположены водные объекты, они и определяют правовой режим этих
земель. Этим обусловлено то, что одни и те же юридические категории
регламентированы и земельным и водным законодательством.
Перейдём теперь к самим землям водных объектов. Их важной особенностью
является постоянная, хотя и не всегда заметная, изменчивость. Она может
быть обусловлена как антропогенными, так и естественными факторами. К
сожалению, искусственные изменения зачастую приводят к деградации
экосистемы, которую тем более не следует оставлять без последствий, без
правовых решений и оценок. В ряде случаев (регрессия моря, осушение озёра
или болота) возможна смена собственников и режимов использования. При этом
законодатель и правоприменитель должны учитывать вероятный обратные
процессы природы, включая и вторичное занятие водой участка. В постоянной
динамике находятся почвогрунт речных долин, плодородные угодья лиманного
морского берега.
Земли поверхностных водоёмов никак нельзя считать неподвижно застывшей
массой. Непрерывная их изменчивость составляет единое целое с динамикой
самих водных объектов. Об этом свидетельствуют перемещения русел и даже
долин рек, реформирование берегов водоёмов, карст и термокарст на дне озёр.
Это может привести к изменениям площади земельных участков и акваторий, а в
результате - к изменению содержания земельных и водных правоотношений.
Нередко динамика земель обусловлена антропогенным разрушением
экосистемы, в ряде случаев русловые процессы могут выступить индикатором
деградации природных комплексов: отмирание боковых рукавов, появление
мокрых, т.е. обводнённых лугов, заиление рек выше водохранилищ, заиление
малых рек степной зоны. Строительство железнодорожных насыпей, автострад,
намывных районов городов, глухих дамб, а также обвалование берегов загоняет
экологические проблемы вглубь.
Изменчивость приводных и подводных земель связана с другим их признаком
- наличие наносов и отложений. Своеобразную плоть и кровь земель водного
фонда (как и прочих водопокрытых и водообслуживающих земель) составляют
донные наносы и отложения. Без них невозможен ни один процесс в водоёме.
Согласно Закону О недрах и недропользовании 1996 года под береговыми
линиями понимается линия берега, образующаяся в результате максимального
прилива. Большой вред поверхностным водоёмам наносит хозяйственная
деятельность на их берегах, оказывающая особенно негативное воздействие на
небольшие водоёмы. Чтобы защитить водные объекты от загрязнения, засорения,
заиления и истощения, а также сохранить среду обитания отечественное
законодательство пошло по пути создания водоохранных и санитарных зон.
Водоохранные зоны представляются многим специалистом одним из видов
земель водного фонда (наряду с землями водных объектов и землями, занятыми
под полосы отвода и зон охраны водозабора, а также водохозяйственными
объектами) [11]. С другой стороны, при всей значимости правового режима
этих зон имеет смысл осуществлять их градацию в увязке с разными видами
водных объектов. В данном параграфе нас интересуют зоны и полосы
поверхностных вод, а минимальная ширина морских водоохранных зон и их полос
законодательством точно не устанавливается.
Водоохранные зоны и включённые в них полосы появились ещё в советский
период и являются важнейшим способом согласования интересов охраны водных и
земельных ресурсов. Согласно Водному Кодексу 1972г., в ст. 22-23,
предусматривались прибрежные полосы (зоны) водоёмов, приканальные полосы
отвода, береговые полосы водных путей (бечевник), первые и вторые пояса
санитарной охраны источников водоснабжения, другие полосы (зоны).
Первоначально водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы
приурочивались к малым рекам.
Согласно Постановлению Правительства Республики Казахстан от27 января
1995 года № 102 Об утверждении Положения о водоохранных зонах и полосах
под водоохраной зоной понимается территория, прилегающая к акваториям рек,
озер, водохранилищ и оросительно-обводнительных систем, на которой
устанавливаются особые условия пользования в целях предупреждения
загрязнения, засорения и истощения вод, поддержания их экологической
устойчивости и надлежащего санитарного состояния. В пределах водоохранных
зон выделяются водоохранные полосы, являющиеся территорией строго
ограничения хозяйственной деятельности и имеющие санитарно-защитное
значение.
По установленным методикам отчета данное Положение мало, чем отличается
от действующих Правил установления водоохранных зон и полос, утвержденных
постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 января 2004 года
№42 [12] в то же время, оно, в отличие от действующих Правил, напрямую
запрещало: ввод в эксплуатацию новых и реконструированных объектов,
необеспеченных сооружениями и устройствами, предотвращающими загрязнение и
засоление водных объектов и их водоохранных зон и полос; размещение и
строительство складов для хранения удобрений, пестицидов, ядохимикатов и
нефтепродуктов, пунктов технического обслуживания и мойки автомашин и
сельхозтехники, механических мастерских, устройств свалок мусора и
промышленных отходов, скотомогильников, площадок для заправки аппаратуры
пестицидами и ядохимикатами, взлетно-посадочных полос для проведения
авиационно-химических работ, а также размещения других объектов,
отрицательно влияющих на качество воды; производство строительных,
дноуглубительных и взрывных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка
кабелей, трубопроводов и других коммуникаций, буровых, сельскохозяйственных
и иных работ без проектов, согласованных в установленном порядке с
государственными органами охраны природы, управления водными ресурсами,
местными администрациями и другими специально уполномоченными органами;
применение способа авиаобработки ядохимикатами и авиаподкормки минеральными
удобрениями сельхозкультур и лесонасаждений на расстоянии менее 2000 м от
уреза воды в водном источнике; купка и санитарная обработка скота и другие
виды хозяйственной деятельности, ухудшающие режим водоемов.
При необходимости проведения обработок в водоохраной зоне разрешается
применение только мало и среднетоксичных нестойких пестицидов; применение
пестицидов, на которые не установлены предельно допустимые концентрации
(ПДК), внесение удобрений по снежному покрову, а также использование в
качестве удобрений необезвреженных навозосодер-жащих сточных вод и стойких
хлорорганических ядохимикатов; ненормирован-ный выпас скота. Действующие
Правила 2004 года четко выделяют территорию водоохранных полос, шириной не
менее двадцати пяти метров, прилегающая к водному объекту и
водохозяйственным сооружениям.
Водоохранные полосы являются линией наиболее жёсткого режима и, как
правило, должны быть залужены или покрыты древесно-кустарниковой
растительностью. На территории прибрежных защитных полос дополнительно к
предусмотренным водоохранной зоной ограничениям запрещены распашка земель,
применение удобрений, складирование отвалов размываемых грунтов, размещение
дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное
строительство, движения автомобилей и тракторов. В то же время, разрешается
при наличии лицензии на водопользование предоставление земельных участков в
названных полосах для размещения объектов портовых и гидротехнических
сооружений. В самой лицензии должны быть конкретные требования по
соблюдению водоохранного режима.
Эффективность правовой защиты водосбора рек, озёр, болот, каналов и
водохранилищ зависит во многом от того, как калькулируются водо-охраиные
зоны и их полосы. Согласно приведённым нам Правилам они отсчитываются от
уклона воды. Исходя из длины водотока и площади водоёма, для малых рек
длиной до 200 км, отсчитывается ширина зоны в 500 метров. Для остальных
рек: с простыми условиями хозяйственного использования и благоприятной
экологической обстановкой на водосборе – 500 метров; со сложными условиями
хозяйственного использования и при напряженной экологической обстановке на
водосборе – 1000 метров. Для русловых водохранилищ минимальная ширина
водоохраной зоны принимается как для реки, на которой оно расположено.
Внутренняя граница водоохраной зоны приходит по урезу воды при нормальном
подпертом уровне. Для наливных водохранилищ и озер минимальная ширина
водоохранной зоны принимается 300 м при акватории водоема до 2 кв. км и 500
м – при акватории свыше 2 кв. км. внутренняя граница водоохранной зоны для
озер приходит по береговой линии среднемноголетнего уровня воды.
Указанные размеры водоохранных зон могут уточняться в зависимости от
значения и характера хозяйственного использования, санитарно-
эпидемиологического состояния водного объекта, местных физико-
географических, почвенных, гидрологических, рельефных и других условий
прилегающих территорий и объектов.
Ширина водоохранной полосы определяется с учетом формы и типа речных
долин, крутизны прилегающих склонов, прогноза переработки берегов и состава
сельхозугодий и для всех водных объектов.
Первоначально рассматриваемые зоны и полосы задумывались для малых рек,
но затем распространились и на остальные водные объекты. При этом на многих
крупных реках вопреки водному законодательству водоохранные зоны вообще не
устанавливаются, либо открыто нарушаются.
Размещение водоохранной зоны и полос - весьма болезненная процедура,
т.к. накладывает обременения на обладателя земельного титула. При этом
налогообложение не учитывает экономических потерь от обременения. При
искусственном регулировании стока и уровня воды в условиях командно-
административной системы, водоохранные зоны вообще не интересовали
проектировщиков и не предусматривались в проектах строительства
водохранилищ и гидроузлов. Население и местные власти не уведомлялись об
этих землеустроительных последствиях, и тем более не вознаграждались за
некоторые экономические потери в связи с ними. Длительные дорогостоящие
мероприятия по перемещению или сносу недопустимых объектов (с
соответствующими компенсациями) практически не велись, что приводило к
неразберихе. Таким образом, правовое регулирование отношений в связи с
берегами водных объектов не отличалось и не отличается высокой
эффективностью.
С этим вопросом связана и недостаточная согласованность между собой
различных правительственных и ведомственных нормативно-правовых актов.
Ведомственные решения зачастую смягчали жёсткие правительственные
ограничения даже по отношению к питьевым водоёмам, что можно расценивать
как произвол. С другой стороны, в ряде случаев можно констатировать желание
путём смягчения требований сделать правоотношения на берегах реки хоть как-
то прозрачными и управляемыми и устранить наиболее явные крайности (к
примеру, коттеджи у уреза водохранилищ).
После общей характеристики поверхностных водных объектов и сопряжённых
с ними земельных участков необходимо рассмотреть отдельные разновидности
водных объектов (реки, ручьи, озёра, болота, каналы, водохранилища, пруды)
и связанные с ними земли. В Водном кодексе все они перечислены, но не
определены.
Казахстан несмотря на засушливый климат, имеет много рек и озер. На
территории Казахстана насчитывается 85022 реки и временных водотока, в том
числе 84694 реки длиной до 100 км, 305 – до 500 км, 23 реки длиной свыше
500-1000 км. Большинство рек принадлежит к внутренним замкнутым бассейнам
Каспийского и Уральского морей, озер Балхаш и Тенгиз, и только Иртыш, Ишим,
Тобол доносят свои воды до Карского моря.
Согласно части 2 ст. 133 ЗК РК земельные участки из состава земель
водного фонда, занятые водохозяйственными сооружениями (оросительные и
дренажные системы) межрайонного (областного) и межхозяйственного
(районного) значения, а также ирригационными сооружениями, обслуживающими
земельный участок одного хозяйствующего субъекта, могут находиться в
частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц
Республики Казахстан в случае приватизации указанных сооружений.
3 февраля 2004 года № 130 постановлением Правительства Республики
Казахстан утверждены Правила согласования, размещения и ввода в
эксплуатацию предприятий и других сооружений, влияющих на состояние вод, а
также условий производства строительных и других работ на водных объектах,
водоохранных зонах и полосах. Согласно п. 2 при проектировании,
строительстве, вводе в эксплуатацию, реконструкции, консервации и
ликвидации предприятий, иных сооружений, влияющих на состояние вод, должны
обеспечиваться: рациональное использование вод; сохранение экологической
устойчивости окружающей среды; выполнение юридическими и физическими лицами
установленных водоохранных и природоохранных мероприятий, а также
мероприятий по организации санитарно-защитных зон водозаборов для
хозяйственно-питьевых целей; безопасность проводимых работ для работающего
персонала и населения, проживающего в зоне строительства и действия
объекта; информирование и учет мнения заинтересованной общественности
(населения, неправительственных организаций) о планируемой деятельности и
ее последствиях.
По разным признакам проводил классификация водохозяйственных сооружений
и устройств С.Б. Байсалов в своем учебнике Водное право Казахской ССР.
Прежде всего, они делятся в зависимости от характера и форм собственности
на них. По этому признаку водохозяйственные сооружения и устройства
классифицируются на государственные, колхозно-кооперативные и иные,
принадлежащие общественным организациям и отдельным ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
