Трудовая миграция в Казахстане и развитие международного сотрудничества
Содержание
Введение 3
Глава 1. Мировой опыт миграционной политики 13
1.1 Международные подходы к миграционным процессам 13
1.2 Межгосударственное сотрудничество Центрально-азиатских стран в
рамках СНГ 26
1.3 Сотрудничество в области миграции с дальним зарубежьем 33
Глава 2. Трудовая миграция в Казахстане и развитие международного
сотрудничества 38
2.1 Новые виды трудовой миграции в Республике Казахстан на рубеже
тысячелетий 38
2.2 Анализ трудовой миграции в Казахстане 46
2.3 Деятельность в Казахстане международных организаций по вопросам
миграции 62
Заключение 70
Список использованной литературы 73
Введение
Актуальность темы. Миграционная политика любого государства имеет как
внутренние, так и внешние аспекты. Она непременно должна учитывать
объективные и субъективные причины внутренней миграции в стране, а также
вероятность или наличие внешней эмиграции и иммиграции.
Миграционная политика в целом и в сфере перемещения рабочей силы, в
частности, направлена на обеспечение экономической и социально-политической
безопасности каждого индивида, гражданина своей страны и всей
государственной системы.
Вместе с тем миграционная политика имеет и диаметрально противоположный
вектор – выстраивание отношений с субъектами внешней миграции, причем как с
легальными, так и нелегальными: трудовыми мигрантами, беженцами различного
рода (политическими, экологическими, этническими), репатриантами-
переселенцами (для Казахстана это оралманы, часть бывших немецких,
российских и других реэмигрантов).
Кроме того, неконтролируемая внешняя иммиграция несет угрозу
нелегального импорта в Казахстан вместе с мигрантами наркотиков, оружия,
подрывной литературы, экстремистских идей и собственно террористов.
Неучтенные гастарбайтеры наносят ущерб национальной экономике, налоговой
системе, негативно действуют на сознание казахстанцев.
Тем не менее, огромные географические просторы, социально-экономические
планы и темпы развития национального хозяйства Казахстана вполне органично
могли бы воспринимать дополнительные рабочие руки из-за рубежа, но на
законных основаниях, в строго регламентированных количествах.
Но в настоящее время многие приграничные постсоветские территории
относятся к числу наиболее уязвимых в геополитическом и геоэкономическом
отношениях из-за незаконной миграции.
К обоснованиям актуальности данного исследования мы можем отнести
следующие факторы казахстанской экономики и внешней политики, а также
состояние этих же аспектов и внутреннего положения населения в странах –
реальных и потенциальных источниках трудовых и иных мигрантов:
- приоритетность отношений с ближайшими соседями, которые Президент РК
Н.А. Назарбаев ставит в ежегодных Посланиях народу Казахстана и отдельных
выступлениях[1];
- высокие темпы развития экономики Республики Казахстан, которые
позволяют активно и широкомасштабно развивать многие отрасли национального
хозяйства и увеличивать количество рабочих мест, в том числе с привлечением
иностранной рабочей силы;
- геополитическое положение Республики Казахстан, находящейся на путях
пересечения политических и экономических интересов многих стран, а также
международных миграционных потоков.
- необходимость обеспечения экономической безопасности, территориальной
целостности и суверенитета Республики Казахстан, интересов ее граждан;
- недостаточно стабильная и благоприятная внутренняя экономическая и
политическая обстановка в соседних с Казахстаном странах региона:
Узбекистане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане;
- наличие в этих странах значительного числа трудоспособных и в
определенной мере квалифицированных работников, не имеющих достаточного
заработка или оставшихся без работы.
Об актуальности исследуемой проблемы говорит также общепризнанный
постулат, что миграция - неотъемлемая характеристика динамичного образа
жизни современного общества, выполняющая важные функции перераспределения
трудовых ресурсов, преодоления различий в уровне и образе жизни, сближения,
взаимопроникновения и взаимообогащения культур. Мобильность, в том числе
территориальная, входит в число обязательных качеств, которыми должен
обладать современный работник высокого уровня.
Экономическая интеграция, с одной стороны, и неравномерность развития
стран - с другой привели к тому, что миграция труда приобрела
беспрецедентное значение в современном мире, превратившись в поистине
глобальный феномен.
В начале XXI в. по оценкам Международной организации труда (МОТ) в мире
насчитывалось 36-42 млн. только трудовых мигрантов, с членами семей их
число достигало 80-97 млн., а по некоторым оценкам - и 120 млн.
Сегодня в миграционный трудовой обмен вовлечены практически все страны
в качестве принимающих государств, стран выхода или транзита мигрантов.
Международная миграция труда стала частью экономики. Современный
миграционный режим формируется как модуль господствующего экономического
порядка, обеспечивая ему наиболее эффективное функционирование и
воспроизводство. Так, в рамках этого режима там, где этого требуют интересы
господствующих элит, обеспечивается свобода перемещения (например, в рамках
транснациональных корпораций) или, наоборот, строятся институциональные
барьеры, ограничивающие миграцию (например, для низкоквалифицированного
персонала).
Развитие миграции в мире сегодня идет крайне противоречиво. С одной
стороны, процесс глобализации предполагает либерализацию движения всех
факторов производства — капитала, товаров, информации, труда. С другой
стороны, миграция, как правило, рассматривается государствами в контексте
национальной безопасности. Обостряются противоречия между принимающими и
посылающими странами, их миграционное взаимодействие принимает форму
противостояния. Остро ощущается недостаток сотрудничества между двумя
сторонами миграционного взаимодействия. Даже страны с явной либеральной
ориентацией в миграционной политике ведут себя крайне консервативно -
миграционный либерализм в мире практически отсутствует.
Обостряются также противоречия между национальными интересами отдельных
государств в области миграции и базовыми принципами соблюдения прав
человека. С 1 июля 2003 г. в силу вступила Конвенция ООН о защите прав всех
трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятая в 1990 г. То, что на 20
ратификаций, необходимых для вступления Конвенции в силу, потребовалось
более 12 лет (причем в основном речь идет о странах-донорах),
свидетельствует о неготовности большинства принимающих стран к расширению
легитимного пространства трудовой миграции.
Неэффективность господствующей сегодня модели международной миграции и
узость легитимных каналов выражается в огромном размахе нелегальной
миграции, состоящей из дешевой и абсолютно бесправной рабочей силы
Нелегальную миграцию можно считать имманентной чертой современного этапа
развития. Будучи следствием глобализации на основе либеральной модели,
нелегальная миграция практически выступает в качестве иррациональной формы,
в которой проявляется идея свободы передвижения, превращаясь тем самым в
квазисвободу.
Степень изученности проблемы. Тематика исследований по данной проблеме
довольно обширна – многие другие государства столкнулись с проблемой
массовой законной и нелегальной миграции значительно раньше, чем
современные постсоветские республики и, в частности, наш Казахстан. Но в
нашей стране уже проводятся масштабные целевые исследования,
разрабатывается правовая и экономическая база.
Так, в казахстанской науке и практике в отношении миграции одними из
наиболее значительных представляются исследования кандидата философских
наук, докторанта КазНУ им. Аль-Фараби Садовской Е.Ю. Миграция в Казахстане
на рубеже XXI века: основные тенденции и перспективы[2], Трудовая
миграция в странах Центральной Азии: причины и социально-экономические
последствия.[3] В данных и других работах[4] исследовательница анализирует
современные миграционные процессы в Казахстане в 1990-е годы и в начале XXI
века, развитие новых типов миграций, таких как незаконная, трудовая
миграции, беженцы, вынужденные перемещения и др. Автор показывает
особенности законодательного и институционального развития системы
управления миграцией, международное сотрудничество в области миграции, в
том числе в рамках Программы действий Управления Верховного Комиссара ООН
по делам беженцев (УВКБ ООН), Международной организации по миграции (MOM),
Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе Бюро по
демократическим и правам человека (ОБСЕ БДИПЧ) Конференции по странам СНГ.
Представляет большой интерес работа международного коллектива
исследователей, представляющих МОМ, а также Бюро этой организации в
Казахстане и России Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и
международные тенденции под редакцией Г.С. Витковской.[5] В книгу включен
материал о принципиальных подходах MOM к регулированию миграционных
процессов, а также статьи о миграционной политике ряда европейских и
азиатских государств. Основной тираж издания предназначен для стран
Центральной Азии, для которых после включения в международные миграционные
процессы анализ мирового опыта решения проблем миграции очень полезен.
Бывшие министры иностранных дел РК Идрисов Е.А. и Токаев К.К.,
рассматривают отдельные аспекты незаконной миграции, торговли людьми и т.п.
в качестве угроз и вызовов современности в своих статьях[6] и книгах[7].
Правовое обоснование и практика решения миграционных проблем в
Казахстане в исторической ретроспективе и перспективе рассматриваются в
монографии Мадуанова С.[8], отдельных разделах работ под редакцией
Султанова Б.К.[9], Ашимбаева М.С.[10]
Проблеме посвящено определенное число выступлений и статей
казахстанских дипломатов, политологов[11], юристов[12], социологов[13],
демографов[14] и журналистов[15] в СМИ.
К исследуемой теме обращались сотрудники ведущих вузов Казахстана:
декан КИПМО Чингаева Б.К.[16], профессор КазГУ им. Аль-Фараби Сарсенбаев
М.А.[17] и другие.
За рубежом также широко изучается международный опыт решения
миграционных проблем. Обозначим наиболее заметных авторов и самые яркие
работы.
Китайский исследователь Чжэн Кунфу, проработавший много лет в
Казахстане, в части разделов своей работы о геополитике нашей страны[18]
рассматривает историю расселения народов на ее территории и современные
миграционные тенденции.
В рамках исследовательской программы Российского бюро MOM издана книга
Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России[19].
Отношение к трудовой миграции в России и СНГ критически оценивают
российские аналитики М. Леонтьев[20], Вяткина А.Р., Космарская Н.П.,
Панарин С.А.[21], Ионцев В.А. [22]
Узбекские ученые Э. Ртвеладзе и А. Сагдуллаев критикуют отдельных
исследователей из Узбекистана, Туркменистана и Таджикистана, которые
безудержно возвеличивают далекое прошлое своего народа и, напротив,
целенаправленно принижают значение истории других народов региона. При этом
игнорируются подлинные исторические источники и научные методы
исследований, создается псевдоистория.[23] Проблемы миграции населения
Узбекистана рассматривает Л. Максакова [24]
Есть интересные работы, касающиеся миграции в Казахстане и у германских
исследователей: Петера Финке[25] и Мойры Кеттнер[26].
Основополагающими и всемирно признанными в вопросах исследования
миграции считаются работы британского исследователя А.Р. Золберга[27].
Это далеко не полный список представляющих интерес публикаций, но по
мере цитирования, они будут отражаться в сносках и найдут свое место в
списке использованных источников. В целом, тему можно отнести к числу
исследованных в значительной мере. Хотя теоретические разработки далеки от
практического решения миграционных проблем, которое в основном, возложено,
на соответствующие силовые и правоохранительные структуры. Вместе с тем,
тема может дорабатываться и совершенствоваться по мере развития.
Основу источниковой базы составили материалы казахстанских справочно-
статистических[28], и аналитических[29] и библиографических[30] изданий,
демографических ежегодников РК[31].
К числу источников относятся также международные правовые
документы[32], [33] и законодательные акты Республики Казахстан[34].
Новизна дипломной работы состоит в том, что на основании различного
рода источников за период с 1999 по 2007 год, данных периодической печати,
как отечественной, так и зарубежной, были проанализированы общие тенденции
трудовой миграции, причем, как ее легальные, так и нелегальные
составляющие, их влияние на социально-экономическую обстановку в Республике
Казахстан.
Цель дипломной работы – исследование сложных процессов трудовой
миграции, как составной части межгосударственных миграционных тенденций, ее
юридического оформления и легализации, лицензирования статуса иностранных
трудовых мигрантов на основе мирового опыта и казахстанских наработок в
этой сфере.
Задачи исследования:
1. Рассмотреть исторические, географические и экономические аспекты
трудовой миграции в Республику Казахстан и их влияние на политическую и
социально-экономическую безопасность Республики Казахстан.
2. Изучить правовую базу Республики Казахстан в области миграции.
3. Ознакомиться с основными международно-правовыми документами по
урегулированию разных видов миграции в других государствах.
4. Исследовать опыт государственных структур Казахстана по обеспечению
решения данной проблемы в отношениях с государствами ближнего и дальнего
зарубежья.
Методологическую основу дипломной работы составили положения
общетеоретических работ Президента РК Н.А. Назарбаева, где рассматриваются
современные вызовы безопасности, в частности, вопросы незаконной миграции,
международных отношений в области перемещения рабочей силы и т.п.
Вклад Главы Казахстана в теоретическую и практическую разработку
аспектов, исследуемых в данной дипломной работе, весьма значителен.
Президент РК Назарбаев Н.А. рассматривает различные аспекты угроз и вызовов
нашего времени, к которым он относит проблемы незаконной миграции и
торговли людьми. В частности, это нашло отражение в ряде разделов его
фундаментальных работ: Пять лет независимости, Уроки истории и
современность, На пороге XXI века, Стратегия трансформации общества и
возрождения Евразийской цивилизации, Эпицентр мира, Критическое
десятилетие, Казахстанский путь[35]. В дипломной работе также
использованы ежегодные Послания Президента народу Казахстана[36], где
присутствуют указания относительно обеспечения экономической безопасности и
социальной политики.
В исследовании применены принципы системного и исторического подхода,
синтез, анализ и сравнение. Основным из них является системный подход,
предполагающий комплексное рассмотрение объекта, выявление его структурных
компонентов и принципов, связей и отношений с другими объектами.
Практическая значимость исследования. Дипломная работа может быть
использована различными категориями специалистов - дипломатов, политологов,
историков, социологов, демографов, экономистов и статистиков.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух разделов и
заключения.
Первый раздел исследования посвящен рассмотрению основных теоретических
положений и международного опыта миграционной политики.
Во втором разделе изучены международные, внутренние и правовые аспекты
возникновения и решения проблем различных видов миграции в Республике
Казахстан.
В тексте представлен разнообразный иллюстративный материал в виде
таблиц, графиков, диаграмм, схем, основанный на изысканиях различных
авторов, а также расчетах автора.
Неотъемлемой частью работы является список использованной литературы. В
нем представлены труды руководителей Казахстана, документальные источники,
монографии отдельных исследователей и сообщения СМИ.
Данная дипломная работа не претендует на полное и подробное освещение
рассматриваемой проблемы. Тем не менее, наиболее важные аспекты нашли в ней
отражение. Безусловно, осветить все проблемы трудовой миграции в дипломном
исследовании невозможно. Автор сделала попытку рассмотреть лишь отдельные
ее составляющие в контексте современной социально-экономической политики.
Глава 1. Мировой опыт миграционной политики
1.1 Международные подходы к миграционным процессам
В Казахстане и в других государствах Центральной Азии в последние годы
все более интенсивно развивается дискуссия по проблемам миграционной
политики. Конечно, вряд ли возможно прямое заимствование мирового опыта в
теперешних условиях постсоветских государств. Они только строят новую
государственность и новую экономику, их возможности и ресурсы пока очень
ограниченны по сравнению со многими другими странами, общественное сознание
отягощено атавизмами менталитета закрытого общества.
Но у стран Центральной Азии мало времени на выработку миграционной
стратегии и эффективного миграционного менеджмента. Стремительная
глобализация мировых общественных процессов, и в первую очередь
миграционных, диктует им вызовы, ответы на которые нужно искать уже сейчас.
Страны Центральной Азии столкнулись с проблемами беженцев, незаконной
миграции и торговли людьми, которых они не знали до распада СССР, т.е.
всего лишь полтора десятилетие назад.
Мировой опыт мог бы подсказать законодателям и политикам этих стран
многие решения и предостеречь от возможных ошибок и заблуждений.
Международные миграционные процессы в государствах Центральной Азии
имеют и заметные отличия в силу специфики геополитического положения и
социально-экономического развития этих стран. Центрально-азиатские страны
стали главным транзитным коридором для незаконной миграции с Юго-востока
(страны Азии) на Северо-запад (страны Европы, США, Канада). Кроме того, из
центрально-азиатских государств происходит большой отток трудовых мигрантов
преимущественно в Россию, где эти мигранты в большинстве случаев
оказываются незаконными, а потому социально незащищенными и лишенными самых
элементарных человеческих прав.
Согласно традиционной точке зрения, мигранты пересекают границы и
преодолевают барьеры в поисках лучшей жизни. С одной стороны, их
подталкивает отсутствие возможностей в собственной стране, с другой -
притягивает надежда на экономическую выгоду и свободу за границей. В
процессе миграции они нередко рискуют своими сбережениями, здоровьем и даже
жизнью.
В настоящее время, однако, получает все большее развитие новый
дополнительный, альтернативный взгляд, суть которого в том, что миграция
живет собственной жизнью. В мире, характеризующемся чрезвычайно развитыми
транспортными средствами и глобальными сетями, используемыми для
производства товаров, услуг и информации и обмена ими, население становится
все подвижнее. Международные перемещения людей стали сегодня прочно
укоренившейся чертой современной жизни. В условиях растущего объединения
международного рынка труда и мировой экономики миграция стала неотъемлемой
частью явления, обычно именуемого глобализацией.
По мере увеличения масштабов международной миграции ее экономические,
социальные, культурные и политические последствия возрастают вместе с ее
значением для политики в этих областях в большинстве стран мира. В
результате становится необходимо по-новому реагировать на этот рост, чтобы
обеспечить и поддерживать упорядоченные перемещения людей в рамках мирового
общества с его растущей подвижностью.
Миграция может быть созидательной экономической и социальной силой,
вызывающей приток динамичных работников, развитие общества, обогащение
культуры. Особенно ощутимые выгоды миграция приносит странам со стареющим
населением и экономическими трудностями. Иммигранты с готовностью едут в
районы с возможной нехваткой рабочей силы. Мигранты нередко обладают
навыками, которые являются редкостью в странах назначения: среди них могут
быть не только высококвалифицированные инженеры и врачи, но и
сельскохозяйственные и строительные рабочие и работники других
специальностей, не требующих высокой квалификации. Кроме того, налоги,
уплачиваемые иммигрантами, нередко превышают расходы на связанные с ними
нужды здравоохранения и социального обеспечения.
С другой стороны, однако, существуют и отрицательные прямые и косвенные
последствия: торговля людьми и тайный ввоз людей в страну, незаконная
миграция, проблемы, связанные с безопасностью, проявления ксенофобии и
расизма. Эти и другие потенциальные негативные проявления могут затмить
положительные стороны миграции. В последние годы ксенофобия нашла
политическую поддержку среди многих выступающих против иммиграции партий по
всему миру. Кроме того, после 11 сентября 2001 г. значительное внимание
привлекли связанные с миграцией вопросы безопасности.
Поскольку миграция оказывает все возрастающее влияние на общество,
главная проблема заключается в определении того, каким образом следует
управлять миграцией, чтобы максимально увеличить ее положительный эффект и
свести к минимуму ее потенциально негативные последствия. Государства все
больше стремятся обеспечить управление миграцией, чтобы извлечь из нее
потенциальную выгоду, избежав при этом излишних потерь.
В прошлом правительства реагировали на изменяющиеся миграционные
тенденции и миграционное давление исключительно в каждом конкретном случае,
решая лишь текущие проблемы и зачастую не заботясь о более отдаленной
перспективе. Например, усиленный контроль, будучи эффективным, нередко
оказывал побочное действие, толкая все большее число людей в руки тех, кто
занимается их нелегальным ввозом в страну. Это, в свою очередь, приводило к
усиленной эксплуатации и торговле людьми и наносило ущерб безопасности из-
за связей с организованной преступностью, насилием и коррупцией. В другом
случае чрезмерная сосредоточенность на предоставлении убежища и отказ от
более широкого подхода к миграции привели во многих странах к деформации
системы предоставления убежища и ее неверному использованию для целей,
связанных с миграцией.
Все большее число правительств осознает тот факт, что одномерный подход
к миграции создает определенные проблемы. Растет осознание того, что
современную миграцию больше нельзя рассматривать изолированно и что
необходимо управлять ею более широко. В то время как незаконную миграцию и
другие недобросовестные ее формы необходимо предупреждать и ограничивать.
По большей части миграция, если ею должным образом управлять, может
приносить положительные результаты как отдельным людям, так и обществу в
целом и безусловно необходима в современном мире. Однако миграцией
невозможно управлять изолированно; ею, как и другими аспектами
глобализации, легче управлять в условиях сотрудничества между странами.
Концепция управления миграцией, предлагаемая МОМ. Управление миграцией
вообще – всеобъемлющий термин, обозначающий ряд мер, необходимых для
эффективного решения проблем миграции на национальном, региональном и
глобальном уровнях. Сюда входят политика, законодательство и
административное регулирование миграции, способствующие ее лучшей
управляемости.
Предлагаемая MOM концепция управления миграцией связана с разработкой
четких и всеобъемлющих политики, законов и административных мероприятий,
направленных на то, чтобы перемещение населения было взаимовыгодным для
мигрантов, общества и правительств.
Взаимная выгода может быть достигнута при помощи политики, законов и
административных мероприятий, уравновешивающих права и обязанности
мигрантов с интересами общества и обязанностями правительства. С учетом
транснационального характера миграции эти усилия, естественно, имеют
национальный, региональный и глобальный уровни и, следовательно, требуют
тесного сотрудничества между всеми участниками процесса. Поскольку миграция
неразрывно связана с другими важнейшими вопросами политики, такими, как
развитие торговли, безопасность, охрана окружающей среды, здравоохранение и
экономика, эти вопросы следует принимать во внимание при осуществлении мер
по управлению миграцией.
Неуправляемая миграция зачастую может приводить к неизмеримым
социальным, финансовым и политическим издержкам для отдельных людей,
общества и правительства в любой точке миграционного спектра, т.е. в стране
происхождения, транзита или назначения. Ясные и последовательные
комплексные подходы к миграции помогут свести к минимуму эти издержки и
сохранить целостность миграции как естественного социального процесса.
Задачи эффективного управления миграцией включают в себя установление и
поддержание равновесия между мерами, направленными на решение различных
связанных с миграцией проблем, таким образом, чтобы улучшение положения в
одной сфере не приводило к ущербу для другой. Определение основных
составляющих национальной миграционной политики является важным шагом в
разработке стратегии управления миграционными потоками. Помимо этого
политика должна стремиться учитывать влияние одних составляющих на другие и
по возможности интегрировать их в единое целое.
При всяком обсуждении элементов подхода к управляемой миграции
необходимо принимать во внимание целый комплекс вопросов, в том числе:
- возможности легальной миграции (включая программы миграции рабочей
силы для ослабления демографического давления, открытия рынков труда и
упрощения переводов денежных средств в бедствующие страны происхождения);
- эффективную организацию охраны границ (для обеспечения безопасности
границ, защиты от преступности, борьбы с нелегальной миграцией и в
особенности с торговлей людьми и тайным ввозом людей в страну, а также
поддержания целостности системы предоставления убежища);
- понимание связи между миграцией и здоровьем;
- интегрирование мигрантов в принимающее общество и их участие в жизни
этого общества;
- упрощение и поощрение принимающими странами добровольного возвращения
на родину лиц, которые не могут или не хотят возвращаться (включая
вторичное приобретение лицами, возвращающимися на родину, гражданства
страны происхождения);
- признание и уважение прав мигрантов и беженцев;
- наведение мостов между диаспорами и их родиной, чтобы они могли
вносить вклад в ее развитие;
- программы, направленные на устранение коренных причин миграции
(включая нацеливание международной торговли, инвестирования и помощи в
развитии на облегчение развития стран происхождения).
Выбрать комплексный подход к управлению миграцией, учитывая ее
многомерность, весьма непросто. Напротив, требуется ряд необходимых
предпосылок, которые следует постепенно развивать путем сотрудничества и
координации на национальном и международном уровнях. При всяком обсуждении
способов обеспечения эффективного применения ключевых элементов управления
миграцией следует учитывать следующие положения.
Усиление координации действий соответствующих правительственных
учреждений. Работа в направлении систематического подхода к управлению
миграцией начинается на национальном уровне. Без рационализации внутри
государства нельзя достичь значительных успехов на межгосударственном
уровне. Нередко бывает так, что связанными с миграцией вопросами занимаются
при сравнительно малой координации или вообще без всякой координации
действий между соответствующими правительственными учреждениями в рамках
одного и того же правительства. Обычно к ведению министерств внутренних дел
или юстиции относится контроль над въездом, министерства иностранных дел
решают вопросы гуманитарного характера, министерства по социальным вопросам
отвечают за интеграцию мигрантов в общество и т.д. Комплексный же подход
должен учитывать результаты и последствия проведения той или иной политики
в сравнении с другой, для чего требуется координация действий и
сотрудничество всех правительственных учреждений, имеющих отношение к
миграции.
Международное сотрудничество. Поскольку миграция носит международный
характер, изолированная разработка национальной стратегии в области
миграции вряд ли позволит добиться хороших результатов. Так, обязательным
условием эффективного управления международной миграцией является
межгосударственное сотрудничество. Об этой тенденции со всей очевидностью
свидетельствует растущее число региональных консультаций по вопросам
миграции, проводимых во всех районах мира. Основу этих механизмов
сотрудничества составляют обмен информацией, обсуждение вопросов и
выработка стратегии по способствованию развитию миграции при помощи единого
подхода, а в некоторых случаях - и согласованной политики в области
миграции.
Включение всех действующих лиц, участвующих в процессе выработки
политики. Комплексный подход подразумевает рассмотрение связанных с
миграцией вопросов со всех сторон с учетом соответствующих
правительственных и неправительственных партнеров. Следует признать
взаимосвязь миграции с другими пересекающимися вопросами. Таким образом,
комплексный подход к миграции должен охватывать широкий круг участников,
вовлекаемых в процесс: правительства, международные организации,
неправительственные организации, работодатели, местные общественные
организации, мигранты и т. д.
Доступ к информации, касающейся миграции. Важно, чтобы все действующие
лица, участвующие в процессе миграции, имели доступ к ясной и точной
информации о роли, правах, процедурах и ожиданиях. Например, следует
информировать мигрантов о возможностях легальной миграции, чтобы ограничить
масштабы торговли людьми и тайного ввоза людей в страну. Чтобы сократить
масштабы ксенофобии и дискриминации в принимающих странах, мигранты должны
знать и соблюдать местные законы, а принимающее мигрантов общество должно
быть осведомлено о положительном вкладе, который мигранты могут внести в
его жизнь, что способствовало бы социальной сплоченности.
Стандартизация миграционной статистики. Наличие достоверных данных об
источниках миграции и миграционных потоках является ключевым элементом
эффективного управления миграцией. В настоящее время значительная часть
статистических и документальных сведений, необходимых для принятия разумных
решений, недоступна для определяющих политику лиц или не поступает к ним.
Кроме того, не происходит обмена информацией между правительствами —
отчасти потому, что в разных странах существуют различные требования к
предоставлению информации. Достоверные данные весьма важны для контроля над
потоками и понимания тенденций как базы для разработки политики и программ,
основы сотрудничества.
Иммиграционная политика – действительно, главный фактор миграционной
системы, но вместе с тем нет оснований придавать ей более существенную
степень рациональности, чем это вытекает из эмпирики и теоретической
осмотрительности, полагает итальянский исследователь Кристиано Коданьоне.
По его мнению, в общем виде задача исследователей миграции состоит в том,
чтобы объяснить следующее: усилия правительств, направленные на сдерживание
и сокращение потоков иммиграции, возрастают при поддержке широкого
общественного консенсуса и отсутствии политических дебатов по поводу какого
бы то ни было иного варианта действий, - и одновременно наличествует
существенная незапланированная миграция[37].
Мы должны попытаться понять причины растущего расхождения между
процессами иммиграции и политикой, направленной на их регулирование.
необходимо перестроить здравый смысл этой отрасли знаний в нескольких
направлениях:
Открытие иммиграционной политики. На протяжении весьма длительного
времени в исследованиях, посвященных иммиграции, существенно преуменьшалась
роль иммиграционной политики в формировании иммиграционных потоков,
примером чего являются нередкие случаи объяснения внутренней и
международной миграции по одной и той же схеме. В структурном отношении в
50-х и 60-х годах миграционные потоки в сторону западных стран
регулировались прочными барьерами на выезде из стран советского блока,
тогда как в принимающих странах границы были относительно открытыми.
Иммиграционная политика была малозаметной, неконфликтной и демонстрировала
свою управляемость рынком. Поскольку миграционные потоки рассматривались
главным образом как механическое отражение макроэкономических и
демографических факторов, среди интеллектуалов их размах считался далеко
выходящим за пределы возможностей любой политики.
Положение стало меняться с середины 70-х годов, когда произошел переход
иммиграции от состояния решение проблемы в состояние наличие проблемы.
Эта резкая перемена привела к тому, что стало все труднее считать, что
иммиграционная политика действует просто как шлагбаум на пути к рынку
труда. В исследованиях миграции открытие иммиграционной политики
произошло в то время, когда эта сфера знаний переживала общий переход от
проблем адаптации и культурной ассимиляции к структурной перспективе,
прочно основанной на традиции политической экономии. Поэтому неудивительно,
что со времени появления упоминавшихся выше основополагающих работ А.
Золберга наиболее существенные попытки проанализировать структуру и роль
иммиграционной политики делались через призму политической экономии.
Накопленный опыт позволяет выделить два подхода к изучению контроля над
иммиграцией. Они сосредоточены соответственно на международном и
национальном уровнях.
При первом из них иммиграционная политика рассматривается в контексте
международной системы. В этом случае контроль над иммиграцией
интерпретируется как структурная потребность, исходящая из несоответствия
между открытыми и характеризующимися глобальным характером рыночными силами
и закрытыми, имеющими территориальные пределы государственными
образованиями. Развитие контроля над иммиграцией можно в этом случае
рассматривать как борьбу между двумя видами широкомасштабных интересов:
структурной потребностью в эластичном предложении рабочей силы и свободном
потоке услуг, с одной стороны, и попытками сохранить дифференцированные
условия оплаты труда, ограниченное социальное обеспечение, ограничения на
участие в политических организациях и культурную однородность – с другой.
В соответствии с таким взглядом даже пределы эффективности средств
государственного контроля зависят от существования международного режима
закрепленного либерализма, состоящего из документов о правах человека и
международных соглашений. Международный политэкономический подход внес
очевидный вклад как в выдвижение на первый план структурных функций
иммиграционной политики, так и в определение институциональных ограничений,
в рамках которых действуют западные государства. Такой внешний взгляд,
однако, имеет дело с необходимыми, но не достаточными условиями. Он
определяет рамки принятия решений, а не содержание самих решений. Поскольку
никакое западное государство не проводит политику свободной иммиграции,
различие между открытым и закрытым едва ли представляет интерес. Задача
скорее состоит в том, чтобы объяснить, почему государства, принимающие
одинаковые ограничительные меры, существенно различаются характером,
масштабом и интенсивностью усилий по сдерживанию иммиграции.
Нет сомнений, что действия всех западных государств ограничены рядом
международных обязательств: никто на Западе из числа лиц, определяющих
политику, не мог бы представить себе массовую высылку из страны, подобную
той, что осуществили среди прочих Нигерия, Гана, Кувейт и Саудовская
Аравия.
Исследования, проводимые на национальном уровне, представляют собой
попытку выяснить, каким образом воздействие оказывающих давление сил
воспринимается в рамках национальных политических систем, определить
внутренние факторы, которые формируют и определяют конкретную
иммиграционную политику западных государств, а также их динамику. В основе
большинства этих исследований лежит то же стремление объяснить
одновременное принятие мер по ограничению иммиграции и наличие крупных
иммиграционных потоков — как легальных, так и нелегальных[38]. Свои ответы
они строят в различных концептуальных рамках. С некоторой натяжкой их можно
сгруппировать в соответствии с известными различиями между
плюралистическим, марксистским, реалистическим и неокорпоративистским
подходами.
Плюралистические модели иммиграционной политики. В плюралистических
моделях граждане имеют отчетливые (обычно экономические) интересы и
вмешиваются в политический процесс, чтобы защитить их. Таким образом,
иммиграционная политика есть результат соревнования, переговоров и создания
коалиций. На их конкретное содержание влияет дифференцированное
распределение власти и согласия среди различных социальных категорий.
Государство воспринимается как система, разрешающая конфликты, в то время
как бюрократия - как сила, либо движимая собственными интересами
(увеличение бюджета и численности), либо действующая в интересах
законодательных органов. Иммиграционная политика рассматривается в этих
рамках как процесс, в котором некая совокупность действующих сил - от
предпринимателей до церквей, от профсоюзов до этнических ассоциаций -
пытается получить конкретные выгоды, не обращая внимания на системное
качество целого.
Учитывая, что преимущества иммиграции сконцентрированы, в то время как
соответствующие затраты распылены, плюралистические модели весьма отчетливо
показывают, почему в демократических странах уровень иммиграции выше, чем
было бы желательно обществу: готовность к самоорганизации тех, кто
пользуется выгодами иммиграции, намного превышает организационную
способность рассредоточенного населения, на которое ложатся связанные с
иммиграцией расходы. Плюралистические модели сосредоточиваются главным
образом на политике, проводимой с парадного входа. Они обладают тем
достоинством, что трактуют недостаточную последовательность иммиграционной
политики скорее как следствие процесса принятия решений, чем как признак ее
нелогичности. Методологически, однако, довольно легко выявить категории,
которые могут извлечь выгоду из той или иной политики, и объяснить
политический успех (или неудачу) конкретной анализируемой меры их
вмешательством.
Классовые модели иммиграционной политики. Классовые модели определяют
оказывающие давление группы как организованные фракции, преследующие
конкретные коллективные интересы. По сравнению с плюралистическими
классовые модели имеют меньше проблем с выявлением кругов, в чьих интересах
действуют политические деятели, поскольку они объективно определены и
строго привязаны к экономическим отношениям.
Иммиграционная политика согласно этим моделям направлена на приведение
потребности в резервной армии промышленных рабочих в соответствие с
реальной необходимостью, чтобы избежать социальных волнений и высокого
уровня конфликтности в отношениях между отечественными и иностранными
рабочими. Классовые модели до сих пор пользовались особенной популярностью
при объяснении нелегальной миграции - политики с черного хода - как
активной стратегии, обеспечивающей наличие гибкой рабочей силы и управление
второстепенными секторами рынка труда. С этой точки зрения нелегальная
миграция - следствие не слабости государства в деле охраны своих границ, а
скорее объективной заинтересованности фирмы в том, чтобы ввозить
иммигрантов в наиболее слабом с юридической точки зрения положении.
Реалистические модели иммиграционной политики. Плюралистические и
классовые модели склонны рассматривать государство главным образом как
набор механизмов, запускаемых в действие и управляемых в основном
внеполитическими интересами. Реалистические модели возвращают обратно
государство: они рассматривают его как конкретную организацию, имеющую
глубинные внутренние и международные интересы, которые самостоятельно
преследуют лица, определяющие политику, и бюрократия. Государство иногда
способно навязать свой интерес - обычно вытекающий из геополитических
стратегий - могущественным коалициям социальных кругов.
Исследователи, придерживающиеся реалистической точки зрения,
доказывают, что государственные соображения являются ключом к пониманию
того, как государства управляют иммиграционными потоками. Политику западных
стран в отношении приема беженцев после Второй мировой войны можно
расценивать как совершенно ненормальную с точки зрения развития рынков
труда. Однако она становится понятной в контексте внешнеполитических целей
холодной войны. Даже запутанный характер большинства нормативных актов об
иммиграции, которые нередко считают лишь еще одной формой бюрократического
склероза, можно толковать по-иному, если смотреть на них свете нескончаемой
борьбы за автономию исполнительных органов от законодательных собраний.
Корпоративистские модели можно рассматривать как сочетание
плюралистических (или классовых) моделей, с одной стороны, и
реалистического анализа при принятии решений — с другой. Государство
выступает посредником между конфликтующими социально-экономическими
кругами, однако делает это в соответствии со своими политическими
интересами. Выгоды от посредничества, предоставление сети органов
управления обмениваются на предполагаемое преобразование организованных
интересов государственных служащих.
В области иммиграционной политики неокорпоративистские модели
сосредоточены на том, каким образом государство, принимающее иммигрантов,
согласует транснациональные и международные ограничения со структурой своих
внутренних интересов. Корпоративистские соглашения имеют долгую историю,
берущую начало с иммиграционной политики в период до 1973 г., поскольку
решения о въезде рабочих-иностранцев обычно были результатом трехсторонних
переговоров между государством, предпринимателями и профсоюзами. Они,
казалось, исчезли с окончанием эры рабочих-иностранцев. Однако Г. Лахав
заявил, что нынешние стратегии европейских стран в области контроля над
иммиграцией (включая изменения в уровне разработки политики и приватизации
и передачи третьим лицам функций по ее осуществлению) могут рассматриваться
как часть неокорпоративистского подхода к управлению конфликтами.
Необходимо при анализе иммиграционной политики сместить фокус внимания
с законодательства, отражающего интересы конкретных социальных кругов, на
политический интерактивный процесс, находящийся под влиянием социальных
событий и кругов, но вовсе не определяемый ими.
До сих пор считалось, что преобладающие подходы к изучению
иммиграционной политики коренятся в политэкономической традиции и поэтому
они содержат положение, что политику следует объяснять главным образом с
точки зрения лежащих в ее основе интересов определенных социальных кругов,
которым, как предполагается, такая политика служит. Более того, большинство
моделей берет от этой традиции и допущение, что выявление интересов не
составляет проблемы и эти сведения входят в политическую игру как
информация, объективно обработанная лицами, определяющими политику по
желанию и предпочтению либо избирателей (общественного мнения), либо других
социальных групп или группировок, контролирующих соответствующие ресурсы.
Исходя из этих допущений, большая часть литературы по иммиграционной
политике сосредоточена на законодательных актах. Основу такой литературы
обычно составляет сравнение законодательных требований и эмпирических
результатов.
Принятие подобной точки зрения, однако, чревато тремя весьма серьезными
последствиями: она лишает наблюдателя возможности видеть то, что нельзя
объяснить с точки зрения интересов социальных кругов; она рассматривает
выработку политики не как самостоятельный социальный процесс, а скорее как
игру, где имеют значение только исходные данные и правила преобразования;
она низводит конкретную субкультуру, развившуюся в процессе выработки
политики, к статусу остаточной категории. При синтезе же намерения
законодателей понимаются буквально; при этом забывают о дальнейшем
исследовании явлений, которые они должны были регулировать.
Государства должны сосредоточиваться на всем процессе выработки
политики, потому что необходимо намного лучше знать не только чего хотят
политические действующие силы, но и что эти политические силы фактически
знают и могут. Ряд ключевых сил, определяющих иммиграционную политику
(например, высшая бюрократия), в парламентских отчетах не отражается.
Иммиграционная политика проходит несколько кругов, начиная с
административных мер, которые с поправками ратифицирует парламент, и они
затем снова модифицируются в процессе осуществления. Все эти стадии можно
рассматривать как процесс достижения договоренностей между различными
силами.
В общем, иммиграционную политику не следует рассматривать ни как
передачу взаимодействия различных социальных кругов, ни как механизм,
запускаемый определенными структурными событиями. Скорее иммиграционная
политика представляет собой возможный результат действия системы
политических мер, которая реагирует на социальные события, но не
определяется ими. Следует особо выделить два аспекта того, как социальные
события и круги приходят в столкновение с системой политических мер.
Во-первых, социальные события влияют на политику тем, каким образом они
кодифицируются в рамках системы, т.е. в соответствии с установившейся
структурой восприятия и изложения. Во-вторых, действия по выработке
политики предпринимаются не только под влиянием внешних стимулов, но и в
соответствии с внутренней конфигурацией системы. Это подход, основанный на
избирательном и смягченном прочтении теории политической системы как
дифференцированной социальной реальности.
Системный взгляд делает интересы социальных кругов проблематичными в
двух отношениях: он предполагает, что они - не атрибуты действующих сил, а
скорее способы их включения, он переносит внимание с их приписывания
действующим силам к способам их восприятия в рамках политической системы.
Это позволяет исследовать как случаи успешного взаимодействия, так и те
случаи, когда достичь этого не удается.
Своеобразные особенности миграционной политики, которые делают ее
совершенно отличной от прочих областей политики и представляют собой
аргумент в пользу своего рода исключительности иммиграции, исходящей из
того факта, что иммиграционная политика в структурном отношении
характеризуется уровнем неуверенности, существенно превышающим
соответствующие уровни в других областях, таких, как политика в области
рынка труда, политика в области градостроительства, фискальная политика и
денежно-кредитная политика. В то время как последние области весьма
стабильны, первая очень нестабильна[39].
1. Отличие иммиграционной политики от более устойчивых областей
заключается в том, что она по определению не может быть сформулирована во
взаимодействии с теми, кто подвергается регулированию. Иммигранты обычно
испытывают недостаток в политических правах. Однако даже если их в какой-то
мере вовлекают в процесс определения политики, они представляют собой
группу, заметно отличную от потенциальных иммигрантов — ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Введение 3
Глава 1. Мировой опыт миграционной политики 13
1.1 Международные подходы к миграционным процессам 13
1.2 Межгосударственное сотрудничество Центрально-азиатских стран в
рамках СНГ 26
1.3 Сотрудничество в области миграции с дальним зарубежьем 33
Глава 2. Трудовая миграция в Казахстане и развитие международного
сотрудничества 38
2.1 Новые виды трудовой миграции в Республике Казахстан на рубеже
тысячелетий 38
2.2 Анализ трудовой миграции в Казахстане 46
2.3 Деятельность в Казахстане международных организаций по вопросам
миграции 62
Заключение 70
Список использованной литературы 73
Введение
Актуальность темы. Миграционная политика любого государства имеет как
внутренние, так и внешние аспекты. Она непременно должна учитывать
объективные и субъективные причины внутренней миграции в стране, а также
вероятность или наличие внешней эмиграции и иммиграции.
Миграционная политика в целом и в сфере перемещения рабочей силы, в
частности, направлена на обеспечение экономической и социально-политической
безопасности каждого индивида, гражданина своей страны и всей
государственной системы.
Вместе с тем миграционная политика имеет и диаметрально противоположный
вектор – выстраивание отношений с субъектами внешней миграции, причем как с
легальными, так и нелегальными: трудовыми мигрантами, беженцами различного
рода (политическими, экологическими, этническими), репатриантами-
переселенцами (для Казахстана это оралманы, часть бывших немецких,
российских и других реэмигрантов).
Кроме того, неконтролируемая внешняя иммиграция несет угрозу
нелегального импорта в Казахстан вместе с мигрантами наркотиков, оружия,
подрывной литературы, экстремистских идей и собственно террористов.
Неучтенные гастарбайтеры наносят ущерб национальной экономике, налоговой
системе, негативно действуют на сознание казахстанцев.
Тем не менее, огромные географические просторы, социально-экономические
планы и темпы развития национального хозяйства Казахстана вполне органично
могли бы воспринимать дополнительные рабочие руки из-за рубежа, но на
законных основаниях, в строго регламентированных количествах.
Но в настоящее время многие приграничные постсоветские территории
относятся к числу наиболее уязвимых в геополитическом и геоэкономическом
отношениях из-за незаконной миграции.
К обоснованиям актуальности данного исследования мы можем отнести
следующие факторы казахстанской экономики и внешней политики, а также
состояние этих же аспектов и внутреннего положения населения в странах –
реальных и потенциальных источниках трудовых и иных мигрантов:
- приоритетность отношений с ближайшими соседями, которые Президент РК
Н.А. Назарбаев ставит в ежегодных Посланиях народу Казахстана и отдельных
выступлениях[1];
- высокие темпы развития экономики Республики Казахстан, которые
позволяют активно и широкомасштабно развивать многие отрасли национального
хозяйства и увеличивать количество рабочих мест, в том числе с привлечением
иностранной рабочей силы;
- геополитическое положение Республики Казахстан, находящейся на путях
пересечения политических и экономических интересов многих стран, а также
международных миграционных потоков.
- необходимость обеспечения экономической безопасности, территориальной
целостности и суверенитета Республики Казахстан, интересов ее граждан;
- недостаточно стабильная и благоприятная внутренняя экономическая и
политическая обстановка в соседних с Казахстаном странах региона:
Узбекистане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане;
- наличие в этих странах значительного числа трудоспособных и в
определенной мере квалифицированных работников, не имеющих достаточного
заработка или оставшихся без работы.
Об актуальности исследуемой проблемы говорит также общепризнанный
постулат, что миграция - неотъемлемая характеристика динамичного образа
жизни современного общества, выполняющая важные функции перераспределения
трудовых ресурсов, преодоления различий в уровне и образе жизни, сближения,
взаимопроникновения и взаимообогащения культур. Мобильность, в том числе
территориальная, входит в число обязательных качеств, которыми должен
обладать современный работник высокого уровня.
Экономическая интеграция, с одной стороны, и неравномерность развития
стран - с другой привели к тому, что миграция труда приобрела
беспрецедентное значение в современном мире, превратившись в поистине
глобальный феномен.
В начале XXI в. по оценкам Международной организации труда (МОТ) в мире
насчитывалось 36-42 млн. только трудовых мигрантов, с членами семей их
число достигало 80-97 млн., а по некоторым оценкам - и 120 млн.
Сегодня в миграционный трудовой обмен вовлечены практически все страны
в качестве принимающих государств, стран выхода или транзита мигрантов.
Международная миграция труда стала частью экономики. Современный
миграционный режим формируется как модуль господствующего экономического
порядка, обеспечивая ему наиболее эффективное функционирование и
воспроизводство. Так, в рамках этого режима там, где этого требуют интересы
господствующих элит, обеспечивается свобода перемещения (например, в рамках
транснациональных корпораций) или, наоборот, строятся институциональные
барьеры, ограничивающие миграцию (например, для низкоквалифицированного
персонала).
Развитие миграции в мире сегодня идет крайне противоречиво. С одной
стороны, процесс глобализации предполагает либерализацию движения всех
факторов производства — капитала, товаров, информации, труда. С другой
стороны, миграция, как правило, рассматривается государствами в контексте
национальной безопасности. Обостряются противоречия между принимающими и
посылающими странами, их миграционное взаимодействие принимает форму
противостояния. Остро ощущается недостаток сотрудничества между двумя
сторонами миграционного взаимодействия. Даже страны с явной либеральной
ориентацией в миграционной политике ведут себя крайне консервативно -
миграционный либерализм в мире практически отсутствует.
Обостряются также противоречия между национальными интересами отдельных
государств в области миграции и базовыми принципами соблюдения прав
человека. С 1 июля 2003 г. в силу вступила Конвенция ООН о защите прав всех
трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятая в 1990 г. То, что на 20
ратификаций, необходимых для вступления Конвенции в силу, потребовалось
более 12 лет (причем в основном речь идет о странах-донорах),
свидетельствует о неготовности большинства принимающих стран к расширению
легитимного пространства трудовой миграции.
Неэффективность господствующей сегодня модели международной миграции и
узость легитимных каналов выражается в огромном размахе нелегальной
миграции, состоящей из дешевой и абсолютно бесправной рабочей силы
Нелегальную миграцию можно считать имманентной чертой современного этапа
развития. Будучи следствием глобализации на основе либеральной модели,
нелегальная миграция практически выступает в качестве иррациональной формы,
в которой проявляется идея свободы передвижения, превращаясь тем самым в
квазисвободу.
Степень изученности проблемы. Тематика исследований по данной проблеме
довольно обширна – многие другие государства столкнулись с проблемой
массовой законной и нелегальной миграции значительно раньше, чем
современные постсоветские республики и, в частности, наш Казахстан. Но в
нашей стране уже проводятся масштабные целевые исследования,
разрабатывается правовая и экономическая база.
Так, в казахстанской науке и практике в отношении миграции одними из
наиболее значительных представляются исследования кандидата философских
наук, докторанта КазНУ им. Аль-Фараби Садовской Е.Ю. Миграция в Казахстане
на рубеже XXI века: основные тенденции и перспективы[2], Трудовая
миграция в странах Центральной Азии: причины и социально-экономические
последствия.[3] В данных и других работах[4] исследовательница анализирует
современные миграционные процессы в Казахстане в 1990-е годы и в начале XXI
века, развитие новых типов миграций, таких как незаконная, трудовая
миграции, беженцы, вынужденные перемещения и др. Автор показывает
особенности законодательного и институционального развития системы
управления миграцией, международное сотрудничество в области миграции, в
том числе в рамках Программы действий Управления Верховного Комиссара ООН
по делам беженцев (УВКБ ООН), Международной организации по миграции (MOM),
Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе Бюро по
демократическим и правам человека (ОБСЕ БДИПЧ) Конференции по странам СНГ.
Представляет большой интерес работа международного коллектива
исследователей, представляющих МОМ, а также Бюро этой организации в
Казахстане и России Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и
международные тенденции под редакцией Г.С. Витковской.[5] В книгу включен
материал о принципиальных подходах MOM к регулированию миграционных
процессов, а также статьи о миграционной политике ряда европейских и
азиатских государств. Основной тираж издания предназначен для стран
Центральной Азии, для которых после включения в международные миграционные
процессы анализ мирового опыта решения проблем миграции очень полезен.
Бывшие министры иностранных дел РК Идрисов Е.А. и Токаев К.К.,
рассматривают отдельные аспекты незаконной миграции, торговли людьми и т.п.
в качестве угроз и вызовов современности в своих статьях[6] и книгах[7].
Правовое обоснование и практика решения миграционных проблем в
Казахстане в исторической ретроспективе и перспективе рассматриваются в
монографии Мадуанова С.[8], отдельных разделах работ под редакцией
Султанова Б.К.[9], Ашимбаева М.С.[10]
Проблеме посвящено определенное число выступлений и статей
казахстанских дипломатов, политологов[11], юристов[12], социологов[13],
демографов[14] и журналистов[15] в СМИ.
К исследуемой теме обращались сотрудники ведущих вузов Казахстана:
декан КИПМО Чингаева Б.К.[16], профессор КазГУ им. Аль-Фараби Сарсенбаев
М.А.[17] и другие.
За рубежом также широко изучается международный опыт решения
миграционных проблем. Обозначим наиболее заметных авторов и самые яркие
работы.
Китайский исследователь Чжэн Кунфу, проработавший много лет в
Казахстане, в части разделов своей работы о геополитике нашей страны[18]
рассматривает историю расселения народов на ее территории и современные
миграционные тенденции.
В рамках исследовательской программы Российского бюро MOM издана книга
Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России[19].
Отношение к трудовой миграции в России и СНГ критически оценивают
российские аналитики М. Леонтьев[20], Вяткина А.Р., Космарская Н.П.,
Панарин С.А.[21], Ионцев В.А. [22]
Узбекские ученые Э. Ртвеладзе и А. Сагдуллаев критикуют отдельных
исследователей из Узбекистана, Туркменистана и Таджикистана, которые
безудержно возвеличивают далекое прошлое своего народа и, напротив,
целенаправленно принижают значение истории других народов региона. При этом
игнорируются подлинные исторические источники и научные методы
исследований, создается псевдоистория.[23] Проблемы миграции населения
Узбекистана рассматривает Л. Максакова [24]
Есть интересные работы, касающиеся миграции в Казахстане и у германских
исследователей: Петера Финке[25] и Мойры Кеттнер[26].
Основополагающими и всемирно признанными в вопросах исследования
миграции считаются работы британского исследователя А.Р. Золберга[27].
Это далеко не полный список представляющих интерес публикаций, но по
мере цитирования, они будут отражаться в сносках и найдут свое место в
списке использованных источников. В целом, тему можно отнести к числу
исследованных в значительной мере. Хотя теоретические разработки далеки от
практического решения миграционных проблем, которое в основном, возложено,
на соответствующие силовые и правоохранительные структуры. Вместе с тем,
тема может дорабатываться и совершенствоваться по мере развития.
Основу источниковой базы составили материалы казахстанских справочно-
статистических[28], и аналитических[29] и библиографических[30] изданий,
демографических ежегодников РК[31].
К числу источников относятся также международные правовые
документы[32], [33] и законодательные акты Республики Казахстан[34].
Новизна дипломной работы состоит в том, что на основании различного
рода источников за период с 1999 по 2007 год, данных периодической печати,
как отечественной, так и зарубежной, были проанализированы общие тенденции
трудовой миграции, причем, как ее легальные, так и нелегальные
составляющие, их влияние на социально-экономическую обстановку в Республике
Казахстан.
Цель дипломной работы – исследование сложных процессов трудовой
миграции, как составной части межгосударственных миграционных тенденций, ее
юридического оформления и легализации, лицензирования статуса иностранных
трудовых мигрантов на основе мирового опыта и казахстанских наработок в
этой сфере.
Задачи исследования:
1. Рассмотреть исторические, географические и экономические аспекты
трудовой миграции в Республику Казахстан и их влияние на политическую и
социально-экономическую безопасность Республики Казахстан.
2. Изучить правовую базу Республики Казахстан в области миграции.
3. Ознакомиться с основными международно-правовыми документами по
урегулированию разных видов миграции в других государствах.
4. Исследовать опыт государственных структур Казахстана по обеспечению
решения данной проблемы в отношениях с государствами ближнего и дальнего
зарубежья.
Методологическую основу дипломной работы составили положения
общетеоретических работ Президента РК Н.А. Назарбаева, где рассматриваются
современные вызовы безопасности, в частности, вопросы незаконной миграции,
международных отношений в области перемещения рабочей силы и т.п.
Вклад Главы Казахстана в теоретическую и практическую разработку
аспектов, исследуемых в данной дипломной работе, весьма значителен.
Президент РК Назарбаев Н.А. рассматривает различные аспекты угроз и вызовов
нашего времени, к которым он относит проблемы незаконной миграции и
торговли людьми. В частности, это нашло отражение в ряде разделов его
фундаментальных работ: Пять лет независимости, Уроки истории и
современность, На пороге XXI века, Стратегия трансформации общества и
возрождения Евразийской цивилизации, Эпицентр мира, Критическое
десятилетие, Казахстанский путь[35]. В дипломной работе также
использованы ежегодные Послания Президента народу Казахстана[36], где
присутствуют указания относительно обеспечения экономической безопасности и
социальной политики.
В исследовании применены принципы системного и исторического подхода,
синтез, анализ и сравнение. Основным из них является системный подход,
предполагающий комплексное рассмотрение объекта, выявление его структурных
компонентов и принципов, связей и отношений с другими объектами.
Практическая значимость исследования. Дипломная работа может быть
использована различными категориями специалистов - дипломатов, политологов,
историков, социологов, демографов, экономистов и статистиков.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух разделов и
заключения.
Первый раздел исследования посвящен рассмотрению основных теоретических
положений и международного опыта миграционной политики.
Во втором разделе изучены международные, внутренние и правовые аспекты
возникновения и решения проблем различных видов миграции в Республике
Казахстан.
В тексте представлен разнообразный иллюстративный материал в виде
таблиц, графиков, диаграмм, схем, основанный на изысканиях различных
авторов, а также расчетах автора.
Неотъемлемой частью работы является список использованной литературы. В
нем представлены труды руководителей Казахстана, документальные источники,
монографии отдельных исследователей и сообщения СМИ.
Данная дипломная работа не претендует на полное и подробное освещение
рассматриваемой проблемы. Тем не менее, наиболее важные аспекты нашли в ней
отражение. Безусловно, осветить все проблемы трудовой миграции в дипломном
исследовании невозможно. Автор сделала попытку рассмотреть лишь отдельные
ее составляющие в контексте современной социально-экономической политики.
Глава 1. Мировой опыт миграционной политики
1.1 Международные подходы к миграционным процессам
В Казахстане и в других государствах Центральной Азии в последние годы
все более интенсивно развивается дискуссия по проблемам миграционной
политики. Конечно, вряд ли возможно прямое заимствование мирового опыта в
теперешних условиях постсоветских государств. Они только строят новую
государственность и новую экономику, их возможности и ресурсы пока очень
ограниченны по сравнению со многими другими странами, общественное сознание
отягощено атавизмами менталитета закрытого общества.
Но у стран Центральной Азии мало времени на выработку миграционной
стратегии и эффективного миграционного менеджмента. Стремительная
глобализация мировых общественных процессов, и в первую очередь
миграционных, диктует им вызовы, ответы на которые нужно искать уже сейчас.
Страны Центральной Азии столкнулись с проблемами беженцев, незаконной
миграции и торговли людьми, которых они не знали до распада СССР, т.е.
всего лишь полтора десятилетие назад.
Мировой опыт мог бы подсказать законодателям и политикам этих стран
многие решения и предостеречь от возможных ошибок и заблуждений.
Международные миграционные процессы в государствах Центральной Азии
имеют и заметные отличия в силу специфики геополитического положения и
социально-экономического развития этих стран. Центрально-азиатские страны
стали главным транзитным коридором для незаконной миграции с Юго-востока
(страны Азии) на Северо-запад (страны Европы, США, Канада). Кроме того, из
центрально-азиатских государств происходит большой отток трудовых мигрантов
преимущественно в Россию, где эти мигранты в большинстве случаев
оказываются незаконными, а потому социально незащищенными и лишенными самых
элементарных человеческих прав.
Согласно традиционной точке зрения, мигранты пересекают границы и
преодолевают барьеры в поисках лучшей жизни. С одной стороны, их
подталкивает отсутствие возможностей в собственной стране, с другой -
притягивает надежда на экономическую выгоду и свободу за границей. В
процессе миграции они нередко рискуют своими сбережениями, здоровьем и даже
жизнью.
В настоящее время, однако, получает все большее развитие новый
дополнительный, альтернативный взгляд, суть которого в том, что миграция
живет собственной жизнью. В мире, характеризующемся чрезвычайно развитыми
транспортными средствами и глобальными сетями, используемыми для
производства товаров, услуг и информации и обмена ими, население становится
все подвижнее. Международные перемещения людей стали сегодня прочно
укоренившейся чертой современной жизни. В условиях растущего объединения
международного рынка труда и мировой экономики миграция стала неотъемлемой
частью явления, обычно именуемого глобализацией.
По мере увеличения масштабов международной миграции ее экономические,
социальные, культурные и политические последствия возрастают вместе с ее
значением для политики в этих областях в большинстве стран мира. В
результате становится необходимо по-новому реагировать на этот рост, чтобы
обеспечить и поддерживать упорядоченные перемещения людей в рамках мирового
общества с его растущей подвижностью.
Миграция может быть созидательной экономической и социальной силой,
вызывающей приток динамичных работников, развитие общества, обогащение
культуры. Особенно ощутимые выгоды миграция приносит странам со стареющим
населением и экономическими трудностями. Иммигранты с готовностью едут в
районы с возможной нехваткой рабочей силы. Мигранты нередко обладают
навыками, которые являются редкостью в странах назначения: среди них могут
быть не только высококвалифицированные инженеры и врачи, но и
сельскохозяйственные и строительные рабочие и работники других
специальностей, не требующих высокой квалификации. Кроме того, налоги,
уплачиваемые иммигрантами, нередко превышают расходы на связанные с ними
нужды здравоохранения и социального обеспечения.
С другой стороны, однако, существуют и отрицательные прямые и косвенные
последствия: торговля людьми и тайный ввоз людей в страну, незаконная
миграция, проблемы, связанные с безопасностью, проявления ксенофобии и
расизма. Эти и другие потенциальные негативные проявления могут затмить
положительные стороны миграции. В последние годы ксенофобия нашла
политическую поддержку среди многих выступающих против иммиграции партий по
всему миру. Кроме того, после 11 сентября 2001 г. значительное внимание
привлекли связанные с миграцией вопросы безопасности.
Поскольку миграция оказывает все возрастающее влияние на общество,
главная проблема заключается в определении того, каким образом следует
управлять миграцией, чтобы максимально увеличить ее положительный эффект и
свести к минимуму ее потенциально негативные последствия. Государства все
больше стремятся обеспечить управление миграцией, чтобы извлечь из нее
потенциальную выгоду, избежав при этом излишних потерь.
В прошлом правительства реагировали на изменяющиеся миграционные
тенденции и миграционное давление исключительно в каждом конкретном случае,
решая лишь текущие проблемы и зачастую не заботясь о более отдаленной
перспективе. Например, усиленный контроль, будучи эффективным, нередко
оказывал побочное действие, толкая все большее число людей в руки тех, кто
занимается их нелегальным ввозом в страну. Это, в свою очередь, приводило к
усиленной эксплуатации и торговле людьми и наносило ущерб безопасности из-
за связей с организованной преступностью, насилием и коррупцией. В другом
случае чрезмерная сосредоточенность на предоставлении убежища и отказ от
более широкого подхода к миграции привели во многих странах к деформации
системы предоставления убежища и ее неверному использованию для целей,
связанных с миграцией.
Все большее число правительств осознает тот факт, что одномерный подход
к миграции создает определенные проблемы. Растет осознание того, что
современную миграцию больше нельзя рассматривать изолированно и что
необходимо управлять ею более широко. В то время как незаконную миграцию и
другие недобросовестные ее формы необходимо предупреждать и ограничивать.
По большей части миграция, если ею должным образом управлять, может
приносить положительные результаты как отдельным людям, так и обществу в
целом и безусловно необходима в современном мире. Однако миграцией
невозможно управлять изолированно; ею, как и другими аспектами
глобализации, легче управлять в условиях сотрудничества между странами.
Концепция управления миграцией, предлагаемая МОМ. Управление миграцией
вообще – всеобъемлющий термин, обозначающий ряд мер, необходимых для
эффективного решения проблем миграции на национальном, региональном и
глобальном уровнях. Сюда входят политика, законодательство и
административное регулирование миграции, способствующие ее лучшей
управляемости.
Предлагаемая MOM концепция управления миграцией связана с разработкой
четких и всеобъемлющих политики, законов и административных мероприятий,
направленных на то, чтобы перемещение населения было взаимовыгодным для
мигрантов, общества и правительств.
Взаимная выгода может быть достигнута при помощи политики, законов и
административных мероприятий, уравновешивающих права и обязанности
мигрантов с интересами общества и обязанностями правительства. С учетом
транснационального характера миграции эти усилия, естественно, имеют
национальный, региональный и глобальный уровни и, следовательно, требуют
тесного сотрудничества между всеми участниками процесса. Поскольку миграция
неразрывно связана с другими важнейшими вопросами политики, такими, как
развитие торговли, безопасность, охрана окружающей среды, здравоохранение и
экономика, эти вопросы следует принимать во внимание при осуществлении мер
по управлению миграцией.
Неуправляемая миграция зачастую может приводить к неизмеримым
социальным, финансовым и политическим издержкам для отдельных людей,
общества и правительства в любой точке миграционного спектра, т.е. в стране
происхождения, транзита или назначения. Ясные и последовательные
комплексные подходы к миграции помогут свести к минимуму эти издержки и
сохранить целостность миграции как естественного социального процесса.
Задачи эффективного управления миграцией включают в себя установление и
поддержание равновесия между мерами, направленными на решение различных
связанных с миграцией проблем, таким образом, чтобы улучшение положения в
одной сфере не приводило к ущербу для другой. Определение основных
составляющих национальной миграционной политики является важным шагом в
разработке стратегии управления миграционными потоками. Помимо этого
политика должна стремиться учитывать влияние одних составляющих на другие и
по возможности интегрировать их в единое целое.
При всяком обсуждении элементов подхода к управляемой миграции
необходимо принимать во внимание целый комплекс вопросов, в том числе:
- возможности легальной миграции (включая программы миграции рабочей
силы для ослабления демографического давления, открытия рынков труда и
упрощения переводов денежных средств в бедствующие страны происхождения);
- эффективную организацию охраны границ (для обеспечения безопасности
границ, защиты от преступности, борьбы с нелегальной миграцией и в
особенности с торговлей людьми и тайным ввозом людей в страну, а также
поддержания целостности системы предоставления убежища);
- понимание связи между миграцией и здоровьем;
- интегрирование мигрантов в принимающее общество и их участие в жизни
этого общества;
- упрощение и поощрение принимающими странами добровольного возвращения
на родину лиц, которые не могут или не хотят возвращаться (включая
вторичное приобретение лицами, возвращающимися на родину, гражданства
страны происхождения);
- признание и уважение прав мигрантов и беженцев;
- наведение мостов между диаспорами и их родиной, чтобы они могли
вносить вклад в ее развитие;
- программы, направленные на устранение коренных причин миграции
(включая нацеливание международной торговли, инвестирования и помощи в
развитии на облегчение развития стран происхождения).
Выбрать комплексный подход к управлению миграцией, учитывая ее
многомерность, весьма непросто. Напротив, требуется ряд необходимых
предпосылок, которые следует постепенно развивать путем сотрудничества и
координации на национальном и международном уровнях. При всяком обсуждении
способов обеспечения эффективного применения ключевых элементов управления
миграцией следует учитывать следующие положения.
Усиление координации действий соответствующих правительственных
учреждений. Работа в направлении систематического подхода к управлению
миграцией начинается на национальном уровне. Без рационализации внутри
государства нельзя достичь значительных успехов на межгосударственном
уровне. Нередко бывает так, что связанными с миграцией вопросами занимаются
при сравнительно малой координации или вообще без всякой координации
действий между соответствующими правительственными учреждениями в рамках
одного и того же правительства. Обычно к ведению министерств внутренних дел
или юстиции относится контроль над въездом, министерства иностранных дел
решают вопросы гуманитарного характера, министерства по социальным вопросам
отвечают за интеграцию мигрантов в общество и т.д. Комплексный же подход
должен учитывать результаты и последствия проведения той или иной политики
в сравнении с другой, для чего требуется координация действий и
сотрудничество всех правительственных учреждений, имеющих отношение к
миграции.
Международное сотрудничество. Поскольку миграция носит международный
характер, изолированная разработка национальной стратегии в области
миграции вряд ли позволит добиться хороших результатов. Так, обязательным
условием эффективного управления международной миграцией является
межгосударственное сотрудничество. Об этой тенденции со всей очевидностью
свидетельствует растущее число региональных консультаций по вопросам
миграции, проводимых во всех районах мира. Основу этих механизмов
сотрудничества составляют обмен информацией, обсуждение вопросов и
выработка стратегии по способствованию развитию миграции при помощи единого
подхода, а в некоторых случаях - и согласованной политики в области
миграции.
Включение всех действующих лиц, участвующих в процессе выработки
политики. Комплексный подход подразумевает рассмотрение связанных с
миграцией вопросов со всех сторон с учетом соответствующих
правительственных и неправительственных партнеров. Следует признать
взаимосвязь миграции с другими пересекающимися вопросами. Таким образом,
комплексный подход к миграции должен охватывать широкий круг участников,
вовлекаемых в процесс: правительства, международные организации,
неправительственные организации, работодатели, местные общественные
организации, мигранты и т. д.
Доступ к информации, касающейся миграции. Важно, чтобы все действующие
лица, участвующие в процессе миграции, имели доступ к ясной и точной
информации о роли, правах, процедурах и ожиданиях. Например, следует
информировать мигрантов о возможностях легальной миграции, чтобы ограничить
масштабы торговли людьми и тайного ввоза людей в страну. Чтобы сократить
масштабы ксенофобии и дискриминации в принимающих странах, мигранты должны
знать и соблюдать местные законы, а принимающее мигрантов общество должно
быть осведомлено о положительном вкладе, который мигранты могут внести в
его жизнь, что способствовало бы социальной сплоченности.
Стандартизация миграционной статистики. Наличие достоверных данных об
источниках миграции и миграционных потоках является ключевым элементом
эффективного управления миграцией. В настоящее время значительная часть
статистических и документальных сведений, необходимых для принятия разумных
решений, недоступна для определяющих политику лиц или не поступает к ним.
Кроме того, не происходит обмена информацией между правительствами —
отчасти потому, что в разных странах существуют различные требования к
предоставлению информации. Достоверные данные весьма важны для контроля над
потоками и понимания тенденций как базы для разработки политики и программ,
основы сотрудничества.
Иммиграционная политика – действительно, главный фактор миграционной
системы, но вместе с тем нет оснований придавать ей более существенную
степень рациональности, чем это вытекает из эмпирики и теоретической
осмотрительности, полагает итальянский исследователь Кристиано Коданьоне.
По его мнению, в общем виде задача исследователей миграции состоит в том,
чтобы объяснить следующее: усилия правительств, направленные на сдерживание
и сокращение потоков иммиграции, возрастают при поддержке широкого
общественного консенсуса и отсутствии политических дебатов по поводу какого
бы то ни было иного варианта действий, - и одновременно наличествует
существенная незапланированная миграция[37].
Мы должны попытаться понять причины растущего расхождения между
процессами иммиграции и политикой, направленной на их регулирование.
необходимо перестроить здравый смысл этой отрасли знаний в нескольких
направлениях:
Открытие иммиграционной политики. На протяжении весьма длительного
времени в исследованиях, посвященных иммиграции, существенно преуменьшалась
роль иммиграционной политики в формировании иммиграционных потоков,
примером чего являются нередкие случаи объяснения внутренней и
международной миграции по одной и той же схеме. В структурном отношении в
50-х и 60-х годах миграционные потоки в сторону западных стран
регулировались прочными барьерами на выезде из стран советского блока,
тогда как в принимающих странах границы были относительно открытыми.
Иммиграционная политика была малозаметной, неконфликтной и демонстрировала
свою управляемость рынком. Поскольку миграционные потоки рассматривались
главным образом как механическое отражение макроэкономических и
демографических факторов, среди интеллектуалов их размах считался далеко
выходящим за пределы возможностей любой политики.
Положение стало меняться с середины 70-х годов, когда произошел переход
иммиграции от состояния решение проблемы в состояние наличие проблемы.
Эта резкая перемена привела к тому, что стало все труднее считать, что
иммиграционная политика действует просто как шлагбаум на пути к рынку
труда. В исследованиях миграции открытие иммиграционной политики
произошло в то время, когда эта сфера знаний переживала общий переход от
проблем адаптации и культурной ассимиляции к структурной перспективе,
прочно основанной на традиции политической экономии. Поэтому неудивительно,
что со времени появления упоминавшихся выше основополагающих работ А.
Золберга наиболее существенные попытки проанализировать структуру и роль
иммиграционной политики делались через призму политической экономии.
Накопленный опыт позволяет выделить два подхода к изучению контроля над
иммиграцией. Они сосредоточены соответственно на международном и
национальном уровнях.
При первом из них иммиграционная политика рассматривается в контексте
международной системы. В этом случае контроль над иммиграцией
интерпретируется как структурная потребность, исходящая из несоответствия
между открытыми и характеризующимися глобальным характером рыночными силами
и закрытыми, имеющими территориальные пределы государственными
образованиями. Развитие контроля над иммиграцией можно в этом случае
рассматривать как борьбу между двумя видами широкомасштабных интересов:
структурной потребностью в эластичном предложении рабочей силы и свободном
потоке услуг, с одной стороны, и попытками сохранить дифференцированные
условия оплаты труда, ограниченное социальное обеспечение, ограничения на
участие в политических организациях и культурную однородность – с другой.
В соответствии с таким взглядом даже пределы эффективности средств
государственного контроля зависят от существования международного режима
закрепленного либерализма, состоящего из документов о правах человека и
международных соглашений. Международный политэкономический подход внес
очевидный вклад как в выдвижение на первый план структурных функций
иммиграционной политики, так и в определение институциональных ограничений,
в рамках которых действуют западные государства. Такой внешний взгляд,
однако, имеет дело с необходимыми, но не достаточными условиями. Он
определяет рамки принятия решений, а не содержание самих решений. Поскольку
никакое западное государство не проводит политику свободной иммиграции,
различие между открытым и закрытым едва ли представляет интерес. Задача
скорее состоит в том, чтобы объяснить, почему государства, принимающие
одинаковые ограничительные меры, существенно различаются характером,
масштабом и интенсивностью усилий по сдерживанию иммиграции.
Нет сомнений, что действия всех западных государств ограничены рядом
международных обязательств: никто на Западе из числа лиц, определяющих
политику, не мог бы представить себе массовую высылку из страны, подобную
той, что осуществили среди прочих Нигерия, Гана, Кувейт и Саудовская
Аравия.
Исследования, проводимые на национальном уровне, представляют собой
попытку выяснить, каким образом воздействие оказывающих давление сил
воспринимается в рамках национальных политических систем, определить
внутренние факторы, которые формируют и определяют конкретную
иммиграционную политику западных государств, а также их динамику. В основе
большинства этих исследований лежит то же стремление объяснить
одновременное принятие мер по ограничению иммиграции и наличие крупных
иммиграционных потоков — как легальных, так и нелегальных[38]. Свои ответы
они строят в различных концептуальных рамках. С некоторой натяжкой их можно
сгруппировать в соответствии с известными различиями между
плюралистическим, марксистским, реалистическим и неокорпоративистским
подходами.
Плюралистические модели иммиграционной политики. В плюралистических
моделях граждане имеют отчетливые (обычно экономические) интересы и
вмешиваются в политический процесс, чтобы защитить их. Таким образом,
иммиграционная политика есть результат соревнования, переговоров и создания
коалиций. На их конкретное содержание влияет дифференцированное
распределение власти и согласия среди различных социальных категорий.
Государство воспринимается как система, разрешающая конфликты, в то время
как бюрократия - как сила, либо движимая собственными интересами
(увеличение бюджета и численности), либо действующая в интересах
законодательных органов. Иммиграционная политика рассматривается в этих
рамках как процесс, в котором некая совокупность действующих сил - от
предпринимателей до церквей, от профсоюзов до этнических ассоциаций -
пытается получить конкретные выгоды, не обращая внимания на системное
качество целого.
Учитывая, что преимущества иммиграции сконцентрированы, в то время как
соответствующие затраты распылены, плюралистические модели весьма отчетливо
показывают, почему в демократических странах уровень иммиграции выше, чем
было бы желательно обществу: готовность к самоорганизации тех, кто
пользуется выгодами иммиграции, намного превышает организационную
способность рассредоточенного населения, на которое ложатся связанные с
иммиграцией расходы. Плюралистические модели сосредоточиваются главным
образом на политике, проводимой с парадного входа. Они обладают тем
достоинством, что трактуют недостаточную последовательность иммиграционной
политики скорее как следствие процесса принятия решений, чем как признак ее
нелогичности. Методологически, однако, довольно легко выявить категории,
которые могут извлечь выгоду из той или иной политики, и объяснить
политический успех (или неудачу) конкретной анализируемой меры их
вмешательством.
Классовые модели иммиграционной политики. Классовые модели определяют
оказывающие давление группы как организованные фракции, преследующие
конкретные коллективные интересы. По сравнению с плюралистическими
классовые модели имеют меньше проблем с выявлением кругов, в чьих интересах
действуют политические деятели, поскольку они объективно определены и
строго привязаны к экономическим отношениям.
Иммиграционная политика согласно этим моделям направлена на приведение
потребности в резервной армии промышленных рабочих в соответствие с
реальной необходимостью, чтобы избежать социальных волнений и высокого
уровня конфликтности в отношениях между отечественными и иностранными
рабочими. Классовые модели до сих пор пользовались особенной популярностью
при объяснении нелегальной миграции - политики с черного хода - как
активной стратегии, обеспечивающей наличие гибкой рабочей силы и управление
второстепенными секторами рынка труда. С этой точки зрения нелегальная
миграция - следствие не слабости государства в деле охраны своих границ, а
скорее объективной заинтересованности фирмы в том, чтобы ввозить
иммигрантов в наиболее слабом с юридической точки зрения положении.
Реалистические модели иммиграционной политики. Плюралистические и
классовые модели склонны рассматривать государство главным образом как
набор механизмов, запускаемых в действие и управляемых в основном
внеполитическими интересами. Реалистические модели возвращают обратно
государство: они рассматривают его как конкретную организацию, имеющую
глубинные внутренние и международные интересы, которые самостоятельно
преследуют лица, определяющие политику, и бюрократия. Государство иногда
способно навязать свой интерес - обычно вытекающий из геополитических
стратегий - могущественным коалициям социальных кругов.
Исследователи, придерживающиеся реалистической точки зрения,
доказывают, что государственные соображения являются ключом к пониманию
того, как государства управляют иммиграционными потоками. Политику западных
стран в отношении приема беженцев после Второй мировой войны можно
расценивать как совершенно ненормальную с точки зрения развития рынков
труда. Однако она становится понятной в контексте внешнеполитических целей
холодной войны. Даже запутанный характер большинства нормативных актов об
иммиграции, которые нередко считают лишь еще одной формой бюрократического
склероза, можно толковать по-иному, если смотреть на них свете нескончаемой
борьбы за автономию исполнительных органов от законодательных собраний.
Корпоративистские модели можно рассматривать как сочетание
плюралистических (или классовых) моделей, с одной стороны, и
реалистического анализа при принятии решений — с другой. Государство
выступает посредником между конфликтующими социально-экономическими
кругами, однако делает это в соответствии со своими политическими
интересами. Выгоды от посредничества, предоставление сети органов
управления обмениваются на предполагаемое преобразование организованных
интересов государственных служащих.
В области иммиграционной политики неокорпоративистские модели
сосредоточены на том, каким образом государство, принимающее иммигрантов,
согласует транснациональные и международные ограничения со структурой своих
внутренних интересов. Корпоративистские соглашения имеют долгую историю,
берущую начало с иммиграционной политики в период до 1973 г., поскольку
решения о въезде рабочих-иностранцев обычно были результатом трехсторонних
переговоров между государством, предпринимателями и профсоюзами. Они,
казалось, исчезли с окончанием эры рабочих-иностранцев. Однако Г. Лахав
заявил, что нынешние стратегии европейских стран в области контроля над
иммиграцией (включая изменения в уровне разработки политики и приватизации
и передачи третьим лицам функций по ее осуществлению) могут рассматриваться
как часть неокорпоративистского подхода к управлению конфликтами.
Необходимо при анализе иммиграционной политики сместить фокус внимания
с законодательства, отражающего интересы конкретных социальных кругов, на
политический интерактивный процесс, находящийся под влиянием социальных
событий и кругов, но вовсе не определяемый ими.
До сих пор считалось, что преобладающие подходы к изучению
иммиграционной политики коренятся в политэкономической традиции и поэтому
они содержат положение, что политику следует объяснять главным образом с
точки зрения лежащих в ее основе интересов определенных социальных кругов,
которым, как предполагается, такая политика служит. Более того, большинство
моделей берет от этой традиции и допущение, что выявление интересов не
составляет проблемы и эти сведения входят в политическую игру как
информация, объективно обработанная лицами, определяющими политику по
желанию и предпочтению либо избирателей (общественного мнения), либо других
социальных групп или группировок, контролирующих соответствующие ресурсы.
Исходя из этих допущений, большая часть литературы по иммиграционной
политике сосредоточена на законодательных актах. Основу такой литературы
обычно составляет сравнение законодательных требований и эмпирических
результатов.
Принятие подобной точки зрения, однако, чревато тремя весьма серьезными
последствиями: она лишает наблюдателя возможности видеть то, что нельзя
объяснить с точки зрения интересов социальных кругов; она рассматривает
выработку политики не как самостоятельный социальный процесс, а скорее как
игру, где имеют значение только исходные данные и правила преобразования;
она низводит конкретную субкультуру, развившуюся в процессе выработки
политики, к статусу остаточной категории. При синтезе же намерения
законодателей понимаются буквально; при этом забывают о дальнейшем
исследовании явлений, которые они должны были регулировать.
Государства должны сосредоточиваться на всем процессе выработки
политики, потому что необходимо намного лучше знать не только чего хотят
политические действующие силы, но и что эти политические силы фактически
знают и могут. Ряд ключевых сил, определяющих иммиграционную политику
(например, высшая бюрократия), в парламентских отчетах не отражается.
Иммиграционная политика проходит несколько кругов, начиная с
административных мер, которые с поправками ратифицирует парламент, и они
затем снова модифицируются в процессе осуществления. Все эти стадии можно
рассматривать как процесс достижения договоренностей между различными
силами.
В общем, иммиграционную политику не следует рассматривать ни как
передачу взаимодействия различных социальных кругов, ни как механизм,
запускаемый определенными структурными событиями. Скорее иммиграционная
политика представляет собой возможный результат действия системы
политических мер, которая реагирует на социальные события, но не
определяется ими. Следует особо выделить два аспекта того, как социальные
события и круги приходят в столкновение с системой политических мер.
Во-первых, социальные события влияют на политику тем, каким образом они
кодифицируются в рамках системы, т.е. в соответствии с установившейся
структурой восприятия и изложения. Во-вторых, действия по выработке
политики предпринимаются не только под влиянием внешних стимулов, но и в
соответствии с внутренней конфигурацией системы. Это подход, основанный на
избирательном и смягченном прочтении теории политической системы как
дифференцированной социальной реальности.
Системный взгляд делает интересы социальных кругов проблематичными в
двух отношениях: он предполагает, что они - не атрибуты действующих сил, а
скорее способы их включения, он переносит внимание с их приписывания
действующим силам к способам их восприятия в рамках политической системы.
Это позволяет исследовать как случаи успешного взаимодействия, так и те
случаи, когда достичь этого не удается.
Своеобразные особенности миграционной политики, которые делают ее
совершенно отличной от прочих областей политики и представляют собой
аргумент в пользу своего рода исключительности иммиграции, исходящей из
того факта, что иммиграционная политика в структурном отношении
характеризуется уровнем неуверенности, существенно превышающим
соответствующие уровни в других областях, таких, как политика в области
рынка труда, политика в области градостроительства, фискальная политика и
денежно-кредитная политика. В то время как последние области весьма
стабильны, первая очень нестабильна[39].
1. Отличие иммиграционной политики от более устойчивых областей
заключается в том, что она по определению не может быть сформулирована во
взаимодействии с теми, кто подвергается регулированию. Иммигранты обычно
испытывают недостаток в политических правах. Однако даже если их в какой-то
мере вовлекают в процесс определения политики, они представляют собой
группу, заметно отличную от потенциальных иммигрантов — ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
