Административные процедуры как научное понятие
СОДЕРЖАНИЕ
Обозначения и сокращения ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 3
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 4
1 Административные процедуры как научное понятие ... ... ... 15
1.1 Административные процедуры в системе административно-
правовых знаний ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 15
1.2 Административные процедуры как основное требование 19
реализации нормы права ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
2 Виды административных процедур и их содержание ... ... ... ... 27
2.1 Сущность административных правоприменительных
процедур ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 27
2.2 Виды правоприменительных процедур ... ... ... ... ... ... ... ... 40
2.2.1 Переговорно-согласительные процедуры ... ... ... ... ... ... 53
2.2.2 Организационные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 55
2.2.3 Функциональные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 58
2.2.4 Контрольные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 61
2.2.5 Социальные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 68
2.2.6 Коллизионные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 77
2.2.7 Смешанные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 84
2.2.8 Регистрационные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 94
2.2.9 Упрощенные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 98
2.3 Правотворческие процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 102
2.4 Контроль за исполнением правовых актов и административных
113
действий ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
3 Современное состояние и практика применения
административных процедур за рубежом ... ... ... ... ... ... ... ... 118
3.1 Особенности применения административных процедур в США 118
3.2 Административные процедуры в Великобритании ... ... ... ... . 124
3.3 Административные процедуры в Федеративной
Республике Германии ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 125
3.4 Административные процедуры во Франции ... ... ... ... ... ... .. 128
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 134
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 138
Приложение 146
А ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... .
... ... ... ... ... ... ...
Акты внедрения ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 150
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
РК - Республика Казахстан
КоАП РК - Кодекс об административных правонарушениях
Республики Казахстан
ГПК РК - Гражданско-процессуальный кодекс Республики
Казахстан
УПК РК - Уголовно- процессуальный кодекс Республики
Казахстан
НК РК - Налоговый кодекс Республики Казахстан
КазССР - Казахская Советская Социалистическая Республика
США - Соединенные Штаты Америки
НПА - Нормативный правовой акт
МВД РК - Министерство внутренних дел Республики Казахстан
МЮ РК - Министерство юстиции Республики Казахстан
изм. и доп. - Изменения и дополнения
ЦОН - Центр обслуживания населения
ФРГ - Федеративная Республика Германия
ВТО - Всемирная торговая организация
СНГ - Содружество независимых государств
с. - страница
под ред. - под редакцией
гл. - глава
др. - другие
ст. - статья
ч. - часть
вып. -выпуск
сб. - сборник
т. - том
МРП - минимальный расчетный показатель
абз. - абзац
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. Данная диссертация посвящена изучению
проблем использования административных процедур, которые имеют
непосредственное отношение к повышению доли и эффективности
государственного управления. Сегодня как никогда в центре внимания
находятся вопросы конструктивного решения, кто должен определять стратегию
управления, ее реализацию и контроль.
В работе рассматриваются различные виды административных процедур и
характеризуется их содержание. При этом преследовалась цель проведения
типологизации и систематизации административных процедур, которые позволят
сформулировать ясное, понятное определение содержания административных
процедур.
Особое внимание автора уделено проблемам изучения природы
административных процедур, раскрытия их сущности, а также анализа
абстрагирования процесса их применения, контроля за исполнением правовых
актов и административных действий.
В этой связи при исследовании особенностей административных процедур в
Республике Казахстан автор проводит сравнительно-правовой анализ
современного состояния и практики применения административных процедур за
рубежом.
В результате исследования формулируются выводы и рекомендации,
направленные на совершенствование действующего административного
законодательства РК и предлагается Концепция проекта Закона РК Об
административных процедурах и регламентах в исполнительных органах
государственной власти в Республике Казахстан.
Актуальность темы исследования. На данный момент проблемы
совершенствования государственного управления, реализации административных
реформ и модернизации исполнительной власти являются актуальными, что
подтверждается Посланием Президента Республики Казахстан народу Казахстана
Новый Казахстан в новом мире (Астана, 28 февраля 2007 г.), а также
рекомендациями Н.А. Назарбаева, высказанными на совещании по вопросам
проведения административной реформы (Астана, 17 сентября 2004 г.).
Подобный исторический выбор и выполнение задуманного позволит
Казахстану, по мнению главы государства, осуществить прорыв поистине
творческого масштаба [1].
По мнению Президента Республики Казахстан необходимо разделить функции
государственного управления на стратегические, реализационные и контроля,
то есть нельзя, чтобы один орган сам писал правила, сам же их реализовывал
и потом контролировал [2].
В этой связи следует отметить, что имеющиеся исследования, которые
касались вопросов статуса отдельных органов исполнительной власти,
оказались недостаточными для обеспечения реализации административной
реформы. На данный момент имеются отдельные работы, посвященные формам
правоприменения и компетенции органов исполнительной власти, касающиеся
главным образом правил и организации работы аппарата государственного
управления [ 3].
В последующем отдельные положения, характеризующие административные
процедуры, появились в зарубежных исследованиях [4, c. 7]. В одних случаях
эти исследования ограничивались переводом законодательства США и других
стран [5, с. 11] или рассматривались в контексте учебных дисциплин главным
образом, связанных с институтами административного права [6, с. 3].
Действующее законодательство содержит достаточное количество новых
положений, правил, которые требуют научного обобщения и подготовки научных
рекомендаций.
В соответствии с Посланием Президента Республики Казахстан народу
Казахстана Новый Казахстан в новом мире и иными требованиями по
реализации административной реформы, необходимо определить новую модель
государственного управления, в связи с чем, следует:
1) изыскать подходы в разработке программ, миссий и приоритетов
деятельности государственных органов;
2) разделить стратегические, реализационные и контрольно-надзорные
функции;
3) обеспечить применение процедур в деятельности государственных
органов, которые должны быть прозрачными, контролируемыми, понятными и
доступными;
4) обеспечить внедрение реестра всех государственных услуг;
5) разработать такие процедуры, которые обеспечат повышение
прозрачности, подотчетности административных органов.
Государственное управление представляет собой урегулированную нормами
административного права такую деятельность, которая не ограничивается
действиями внутри администрации, но и направленная на внешнюю среду с
соответствующими правовыми последствиями (издание правовых актов и иных
административных действий). Управленческий процесс сегодня представляет
существенную характеристику современного правового государства.
В юридической литературе сложились два подхода к пониманию
исполнительной деятельности органов государственного управления. Трудность
в восприятии данной проблемы заключается в том, что не разграничиваются
надлежащим образом административный и управленческий процессы. Как
административный, так и управленческий процессы регламентируются
материальными и процессуальными нормами, но при их реализации используются
различные административные процедуры. Это также дает разъяснение о том, что
процесс нельзя сводить только к форме, а название органа - к содержанию. В
этом вопросе, на наш взгляд, ближе к истине те авторы, которые полагают,
что система процедур исполнительной деятельности - это одно, а система
процедур, обеспечивающая судебную реакцию на возможные нарушения - это
другое [7, с. 51].
Попытки предложить рассмотрение управленческого и административного
процессов в широком и узком понимании также не снижает остроты проблемы,
ибо ответ кроется в осознании роли административных процедур, их
классификации и опыте реализации.
В данный момент эта проблема актуализируется при формировании
Административного Кодекса РК, КоАП РК и АПК РК [8, с. 6].
Разработанность темы исследования. В юридической литературе проблемы
применения административных процедур исследовались фрагментарно и посвящены
попыткам исследовать действие процедур, обеспечивающих взаимодействие
государства и граждан в самых различных сферах [3].
В последующие годы отдельные работы были связаны с деятельностью
исполнительных органов по обеспечению прав и законных интересов физических
и юридических лиц, отдельных направлений деятельности государственных
органов и обеспечения законности правоприменительных актов.
Следует отметить, что значение административных процедур
рассматривается в контексте учебной дисциплины Административное право и
Административно-процессуальное право [9, с. 215].
Различные страны примерно поровну поделились на имеющих и не имеющих
процессуальные кодексы. Данное обстоятельство обусловило необходимость
изучения опыта различных стран.
Действующий Закон РК Об административных процедурах носит
декларативный характер, так как трудно найти пример, решение которого бы
осуществлялось со ссылкой на статью данного закона; многие вопросы
разрешаются с помощью регламентов, отдельных правил (регистрации,
опубликования) и иных, производных видов нормативных правовых актов
(положений, инструкций). Многие из вопросов государственного регулирования
не охвачены Законом РК Об административных процедурах и нуждаются в
надлежащих процедурах (например, оценка и изъятие земель для
государственных нужд и др.) [10].
По мнению руководителей проекта GTZ Правовая реформа в органах с
переходной экономикой, Закон РК Об административных процедурах грешит
рядом нормативных актов государственных органов общего действия (ст. 1) и
таковые с действием в отношении отдельных лиц (ст. 4). Кроме того, данный
закон не содержит надежных процедур по защите прав и законных интересов
граждан [11, с. 26]). Как отмечает Ю.А. Тихомиров, высокая роль права в
обществе побуждает искать динамичные характеристики [12, с. 27]. В этой
связи можно отметить, что Закон РК О нормативных правовых актах был
принят задолго до таких законов, как Об административных процедурах и
других. Значение административных процедур, администрирования заметно
возросло, а действующий механизм реализации административных процедур не
получил фундаментального исследования. Специалистами отмечается, что мало
исследованы те процедуры, по которым законодатель произвольно одни и те же
меры относит к мерам обеспечения производства, контроля, методической
помощи [13, с. 103].
Среди научных публикаций, которые имеют отношение к теме исследования
можно отметить публикации М.Т. Баймаханова, С.З. Зиманова, Й. Деппе, К.А.
Жиренчина, Б.А. Жетписбаева, Р. Книппера, Р.А. Подопригоры, Г.С.
Сапаргалиева, А.А. Таранова, А.А. Чернякова и др.
Вместе с тем, анализ публикаций и материалов международного симпозиума
Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы
правового регулирования (29-30 сентября 2007). свидетельствуют о различных
подходах в оценке содержания и классификации административных процедур [14]
.
Действительно, очень мало специалистов обращаются к проблемам
административного права и имеют яркие монографии, учебники и комментарии
законодательства. Все это и предопределило обратиться к данной теме в
контексте обобщения опыта других стран.
И если в США, Швейцарии, Германии законодательство об административных
процедурах известно давно, в Казахстане подобное законодательство имеет
определенную ограниченную сферу применения. Достаточно отметить, что
процедуры, как правило, ориентированы на конкретные задачи. Недаром в
проекте Федерального закона Российской Федерации Об административных
процедурах авторы ограничились рамками издания, изменения, отмены
индивидуальных актов органов исполнительной власти [15, с. 201].
Исследователи ограничиваются принципами права и законодательства,
которые нередко не соответствуют объективной истине. Фактически объективная
действительность не всегда вписывается в рамки правомерного поведения.
Действительность свидетельствует о пересмотре этих решений в
административном и судебном порядке. Неудивительно и то, что специалистами
по-разному трактуется объективная истина в контексте решения юридического
дела и по-разному квалифицируются меры управленческого, контрольного и
иного воздействия.
В законодательстве и юридической науке Казахстана административные
процедуры рассматриваются лишь в определенных контекстах. На это имеются
свои объяснения. Во-первых, принятые законы об административных процедурах
разных стран имеют свои особенности, поэтому и казахстанские исследования
(А.А. Таранова, Р.А. Подопригоры и др.) как правило, ограничены как рамками
Закона РК Об административных процедурах, так и профессиональными
интересами.
Во многих законах об административных процедурах зарубежных стран
уделяется большое внимание разъяснению введения в практический
(управленческий) оборот новых понятий и иных определений. Недаром
цивилистами отмечалось, что даже при абсолютно правильном решении вопроса о
понятии правового государства и законных способов разрешения спорных актов,
требуется юридическая интеллигентность народа в обращении с нормами права и
процедурами. При этом специалисты отмечают, что административные процедуры
имеют две основные задачи: 1) сформировать курс, которым будут следовать
административные органы и 2) какие ценности административного права будут
воплощены в практическое администрирование [6, с. 168].
Тем более, что Президент Республики Казахстан в Послании народу
Казахстана Новый Казахстан в новом мире (28 февраля 2007 г.) поставил
задачи перед органами исполнительной власти об обеспечении государственных
услуг на условиях применения прозрачных, контролируемых и понятных
административных процедур.
В действующем законодательстве Республики Казахстан понятие
должностного лица так часто меняется, что законодатель вынужден
сопровождать многие статьи примечаниями с пояснениями. Компетенция органов
так часто меняется, что трудно понять, где задачи, функции и полномочия.
Подобное положение подтверждается правом издания правовых актов,
управлением и контролем за соблюдением правил поведения.
Анализируя реформы административного права в странах СНГ, автор
отмечает, что с точки зрения граждан административное право представляло
регулирующее репрессивное право государства. На этом фоне отдельные
процедуры играли незначительную роль. Если в Германии доминируют
материально - правовые подходы, согласно которым главное - значение
процессуальных гарантий, то в США доминирует иной подход. В обычном
административном деле не имеются четкие правила. В каждом конкретном деле
законом предоставляются определенные права и возможности. Объем процедурных
прав зависит от сложности конкретного случая.
Из данных положений следует, что нуждается в уточнении концепция
природы административных процедур. Право и процедуры взаимосвязаны, но это
не означает, что они должны быть отданы на откуп лишь должностным лицам.
Если закон задает характер общеобязательного единообразного поведения,
то процедуры определяют последовательность осуществления юридически
значимых действий (принятия решений, порядок рассмотрения обращения и
защиты прав).
Пределы активной роли административных процедур определяются: 1)
особенностями административных процедур как субъективного фактора действия
административных органов; 2) своеобразием административных процедур; 3)
устранением их использования.
Функционирование административных процедур не дотягивает до природы
административного права. Однако формализованность правового регулирования
при всем не малом их значении, не способна учесть особенности человеческих
поступков, жизненные ситуации. Поэтому при классификации административных
процедур не следует противопоставлять различные аспекты.
Настоящее диссертационное исследование имеет прямую связь с
действующей концепцией правовой политики и развития законодательства. В
этом контексте можно отметить исследования общих проблем принципов права
учеными докторами юридических наук М.Т. Баймахановым, К.А. Жиренчиным, С.З.
Зимановым, Е.Н. Нургалиевой, Г.С. Сапаргалиевым, Ю.Н. Стариловым, Б.Х.
Толеубековой и др.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение
правовой природы административных процедур и их потенциала в обеспечении
функционирования государственных органов, принятия управленческих решений,
соблюдения прав и свобод граждан, защита государственных интересов.
Исходя из этого, автор ставит перед собой задачи:
1) дать оценку практики применения административных процедур;
2) обосновать системные признаки административных процедур и
предложить рекомендации по совершенствованию Закона РК Об административных
процедурах;
3) раскрыть сущность административных процедур как важной
юридической конструкции в обеспечении высоких стандартов административного
права в сфере государственного управления и права, обеспечения прав и
свобод человека и гражданина.
4) обосновать концептуальную модель развития административных процедур
в правоприменительной деятельности;
5) обосновать концептуальную модель развития административных процедур
в правотворческой деятельности;
6) дать анализ правовой природы административных процедур в
контрольной деятельности.
7) исследовать особенности применения административных процедур в
зарубежных странах в целях совершенствования правотворческой,
правоприменительной и контрольной деятельности в РК.
Научная новизна исследования заключается:
- в комплексном изучении природы административных процедур и их
потенциала в правотворческой, правоисполнительной и
процессуальной практике;
- в выявлении функций административных процедур;
- в упорядочении знаний как объекте правовой реальности,
сочетающей возможности обеспечения и предоставления
государственных услуг, соблюдения прав и свобод граждан;
- в обосновании предложений по совершенствованию законодательства
РК об административных процедурах.
Основные положения, выносимые на защиту. Теоретический анализ
поставленных задач, основанный на современном исследовании, позволил
представить на защиту следующие положения:
1. Потенциал административных процедур возможен в рамках следующих
аспектов:
- административные процедуры - важная юридическая конструкция в
обеспечении высоких стандартов административного права в сфере
государственного управления, обеспечения прав и свобод человека и
гражданина;
- правовая природа административных процедур требует изучения в
контексте функций и элементов процедур по обеспечению издания актов,
определяющих общеобязательные правила поведения, их согласования и
исполнения;
- правовая природа административных процедур в правотворческой,
правоприменительной, контрольной деятельности имеет свои особенности;
- необходимо четкое представление о структуре административных
процедур, реальном их исполнении в определенных процессуальных рамках в
контексте исследования проблем применения.
2. Административные процедуры - это основное требование реализации
нормы права. Для определения границ их применения необходимо исследовать их
виды и дать классификацию. Только при наличии тех или иных процедур,
возможно утверждать об обоснованности и законности действий, решений
органов исполнительной власти. Подобный анализ позволяет увидеть
перспективу наполнения административного права позитивным и социальным
смыслом.
3. Исследование категории административных процедур с различных
позиций приводит к выводу о том, что процедуры, признаваемые как порядок
работы органов исполнительной власти, в новых условиях взаимодействия
государства и общества получают межотраслевой значение и могут быть
использованы как инструмент познания правовой действительности и
обеспечения прав, свобод и защиты законных интересов физических и
юридических лиц.
4. Сущность административных процедур хотя и связана с моделью
государственного управления, но не тождественна полномочиям органов
исполнительной власти, а является как связующим звеном между
управленческой, так и охранительной деятельностью государства. Вот почему
важна не только констатация взаимосвязи стратегических, реализационных,
контрольных функций, но и их разграничение с помощью процедур применительно
к каждому виду органа, его структурам.
5. В целях обеспечения комплексности исследования был проведен
всесторонний анализ опыта зарубежных стран, позволяющий выявить место и
роль процедур в административном и административно-процессуальном праве,
как сегментов активно влияющих на управление, обеспечение принуждения и
юрисдикции в этих отраслях права. В результате была разработана Концепция
проекта Закона РК Об административных процедурах и регламентах в
исполнительных органах государственной власти в Республике Казахстан,
направленная на правовое обеспечение деятельности органов управления и
предусматривающая ряд организационно-правовых мер по совершенствованию
законодательства об административных процедурах, регламентах с учетом
особенностей функций государственного управления.
Объект исследования. Объектом специального теоретико-правового
исследования стала система административных отношений, опосредованных
применением административных процедур, являющихся юридическими
конструкциями правомерного должного поведения участников административных и
административно-процессуальных отношений.
Рамки объекта исследования имеют принципиальное значение не только в
научном поиске реальных границ действия процедур, но их правоприменения.
Действующее законодательство об административных процедурах содержит
достаточно точные указания: кто и в каком порядке правомочен использовать
административные процедуры (ст. 2 Закона РК Об административных
процедурах). В подобном, не менее категоричном варианте может быть
установлено на кого и в каких случаях процедуры не должны распространяться.
Несмотря на определенность данного закона, полагаем невозможным и
нереальным выполнение задач, обусловленных его рамками. По мнению одного из
разработчиков этого закона, он должен быть законом, определяющим
взаимодействие общества и должностных лиц, неким служебным кодексом [16,
с. 27].
На деле осуществления компетенции и решения задач органов
государственной власти разрабатываются и устанавливаются общие и
специальные административные процедуры, при помощи которых осуществляется
правотворческая, правоприменительная и иные виды деятельности
(процессуальные, судебные). Действительно, реализация административных
процедур непосредственно связана с осуществлением физическими и
юридическими лицами своих прав и свобод. Поэтому, исследуя эти проблемы,
мы стремились внести свой вклад в разрешение поставленных задач.
Учитывая, что в диссертационном исследовании анализируется зарубежный
опыт применения административных процедур, необходимо отметить
избирательный подход в выборе стран. Конструктивное видение данного вопроса
предложено в работе автора данного научного исследования [15].
Предметом исследования стали нормы права, определяющие исполнение и
соблюдение административных процедур в ходе правотворческой, исполнительной
и юрисдикционной деятельности.
Теоретическая, нормативная и методологическая основы исследования.
Теоретической основой исследования послужили идеи и правовые ценности,
связанные с условиями и порядком управленческой деятельности, эффективность
которых влияет на оперативное принятие актов управления и обеспечение
баланса государственных и частных интересов. В частности, труды ведущих
ученых-административистов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, М.С. Бейбитова, Р.Ф.
Васильева, Д. Галлигана, Ю.В. Герасименко, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева,
Р.А. Подопригоры, К.Б. Сафинова, Ю.Н. Старилова, А.А. Таранова, Ю.А.
Тихомирова и др.
Наряду с этим, в формировании научных взглядов диссертанта большую
роль сыграли труды специалистов-теоретиков права: С.С. Алексеева, М.Т.
Баймаханова, Ж.Д. Бусурманова, С.З. Зиманова, В.С. Нерсесянца, С.В.
Полениной, Г.С. Сапаргалиева и др.
Кроме того, в настоящем исследовании использовались материалы
руководителей и специалистов регионального проекта Поддержка правовой и
судебной реформы в странах Центральной Азии и материалы межведомственной
комиссии по совершенствованию административного законодательства Республики
Казахстан.
Для решения поставленных перед диссертантом задач использовались
положения действующих нормативных правовых актов Республики Казахстан, в
том числе Конституции РК, Закона РК Об административных процедурах, иных
актов административного законодательства; исследовались материалы
правотворческой и правоприменительной практики, актов прокурорского
надзора Республики Казахстан и нормативной базы зарубежных государств,
имеющих опыт применения административных процедур.
В качестве основных методов проведения диссертационного исследования
были использованы исторический, логический, сравнительно-правовой и иные
методы познания социальных процессов.
Практическая значимость исследования состоит в возможности
использования результатов работы в правотворческой, правоприменительной
деятельности, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин
Административное право и Административная юстиция.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре
конституционного права и государственного управления Казахского гуманитарно-
юридического университета.
Основные положения и выводы диссертации были изложены в 22
опубликованных работах автора, в том числе в 6 научных публикациях в
изданиях, рекомендованных Комитетом по контролю в сфере образования и науки
МОН РК, на международных и республиканских научно-практических
конференциях, а также в опубликованном автором учебном пособии
Исполнительная власть: полномочия и процедуры исполнения власти.
1) Административные процедуры в правотворчестве Экономика и право
Казахстана. - 2005. - № 5. - С. 35 - 37.
2) Административные процедуры (сравнительный анализ) Экономика и
право Казахстана. - 2005. - № 6. - С. 33 - 34.
3) Административные процедуры – результат абстрагирования Экономика
и право Казахстана. - 2007. - № 13. - С. 36 - 41.
4) Административные процедуры в системе административно- правовых
знаний Экономика и право Казахстана. - 2007. - № 13. - С. 41 - 43.
5) Административные процедуры Республики Казахстан и Франции
(сравнительный анализ) Вестник университета им. Д.А. Кунаева. - 2008. -
№1. - С. 65 - 68.
6) Функциональные процедуры как разновидность административных
процедур Правовая реформа в Казахстане. - 2008. - №4 (44). - С. 12 - 13.
7) Административные процедуры, связанные с образованием органов
государственного управления и государственных должностей Сборник научных
трудов Семипалатинского юридического института. Вып. 1. - Семипалатинск,
2002. - С. 145 - 157.
8) Административные процедуры в обеспечении прав граждан Проблемы
становления правового государства и конституционный процесс в Республике
Казахстан: сб. материалов республиканской научно- теоретической
конференции, посвященной 70-летию академика НАН РК М.Т. Баймаханова. -
Алматы, 2003. - С. 247 - 249.
9) Обеспечение принуждения при правонарушениях и иных случаях
Высшее юридическое и гуманитарное образование: концепции и модели: сб.
материалов научно- практической конференции. - Семипалатинск, 2004. - С.
163 - 167.
10) Административные процедуры и управленческий процесс
Интеграционные процессы России и Казахстана: экономические и правовые
аспекты: сб. материалов международной научно-практической конференции. -
Семипалатинск, 2005. - С. 168 - 173.
11) Некоторые аспекты регулирования административных процедур
Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан
(опыт правового моделирования): сб. материалов международной научно-
практической конференции. - Семипалатинск, 2005. - С. 143 - 152.
12) К вопросу об административных процедурах (сравнительно- правовой
анализ) Теоретические и практические вопросы демократизации
казахстанского общества: сб. материалов международной научно- практической
конференции, посвященной 15-летию Независимости Казахстана. - Алматы, 2006.
- С. 129 - 132.
13) Сущность административных правоприменительных процедур VIII
Сатпаевские чтения: сб. материалов международной научной конференции. -
Павлодар, 2008. - С. 260 - 266.
14) Правотворческие процедуры Социально-экономические и правовые
аспекты развития региональной экономики: сб. материалов международного
форума. - Семей, 2008. - С. 126 - 129.
15) Переговорно-согласительные процедуры Сборник материалов
республиканской научно-теоретической конференции молодых ученых. - Астана,
2008. - С. 50 - 51.
16) Особенности применения административных процедур в США
Модернизация высшего образования и науки: пути и перспективы инновационного
развития: сб. материалов международной научной конференции, посвященной 70-
летию Почетного ректора КазНПУ им. Абая академика НАН РК Садыкова Т.С. -
Алматы, 2008. - С. 595 - 599.
17) Социальные процедуры (теоретико-правовые аспекты) Высшее
юридическое образование, наука и правовая экспертиза: история и
современность: сб. материалов республиканской научно-практической
конференции, посвященной 70-летию высшего юридического образования в
Казахстане. - Астана, 2008. - С. 442 - 448.
18) Правовое регулирование регистрационных процедур Республики
Казахстан Национальное законодательство Республики Казахстан: пути
дальнейшего развития: сб. материалов международной научно- практической
конференции. - Астана, 2008. - С. 317 - 319.
19) Упрощенные процедуры: понятие, проблемы и тенденции Актуальные
проблемы Отечественной истории на современном этапе: сб. материалов
международной научно- практической конференции, посвященной 70-летию д.ю.н.
профессора Абуева К.К. - Кокчетав: Кокчетавский государственный университет
им. Ш. Уалиханова, 2008. - С. 341- 344.
20) Административные процедуры в Федеративной Республике Германии
Социально-экономическая и политическая модернизация Казахстана – фактор
повышения благосостояния населения: сб. материалов международной научно-
практической конференции. - Семей, 2008. - С. 247 - 250.
21) Исполнительная власть: полномочия и процедуры исполнения власти.
Учеб. пос. - Семей, 2007. - 284 с.
Структура и объем работы обусловлены целью и задачами научного
исследования. Структурные элементы работы: обозначения и сокращения;
введение, основная часть, включающая три раздела, содержащих 10
подразделов, заключение, список использованных источников, приложения и
акты внедрения, общим количеством 154 страниц.
1 АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КАК НАУЧНОЕ
ПОНЯТИЕ
1. Административные процедуры в системе административно-
правовых знаний
В последние годы заметно активизировался интерес к административным
процедурам. Причем следует признать, что законотворческая,
правоприменительная практика заметно опережает поиски ученых. Об этом
свидетельствует ряд правовых актов, которые определяют понятие
административные процедуры.
Возможно, эти понятия и нуждаются в обновлении и редакционных
уточнениях, но следует признать, что они могут быть использованы в реальной
практике.
Проблемам рассмотрения административных процедур в контексте
государственного управления посвящен ряд работ, в которых административные
процедуры рассматриваются с позиции состояния и перспектив развития
административного права [3, с. 11; 6, с. 275].
Важно отметить, что правоприменительная практика заметно стала
опережать достижения публичного права. Так, в различных правовых документах
упоминаются внутригосударственные, согласительные и иные виды процедур
(внегосударственные, судебные) [7, с. 2]. Нетрудно также заметить, что
административные процедуры как научная категория и инструмент властного
обеспечения решения вопроса, дела отличаются множеством деталей. На наш
взгляд, подобная практика объяснима, в связи, с чем и попытаемся предложить
свою версию.
Понятие административная процедура чаще всего применяется в контексте
власти, управления, опирающихся на публичное право. Хотя это не исключает
возможности применения процедур в частном праве [17, с. 60].
По мере формирования государства с развитыми возможностями, все чаще
становились востребованными модели правового государства. И кроме этого
позитивизм вывел значение формального закона в одно из условий, достижение
которых приближает к правовому государству. Деятельность исполнительных
органов и их активная роль возможна тогда, когда складывается развитая
система отраслей законодательства. Однако в тех условиях, когда
законодательство объективно отставало от потребностей управления, активно
использовались процедуры, которые содержали возможности рассмотрения дел на
основании этих процедур (правил). Недаром, немецкие, австрийские
специалисты сущность управления рассматривали как деятельность государства
по осуществлению своих целей в рамках установленных процедур [18, с. 85].
Ценность подобных версий заключается в том, что:
1) административные процедуры направлены на обеспечение деятельности
исполнительных органов (выполнение функции возможно при наличии
внутригосударственных процедур);
2) соответствующие цели нуждались в своем обеспечении соответствующими
процедурами (по подготовке и применению юридически обязательных актов и
т.д.);
3) административные процедуры могли и должны были способствовать
обеспечению ценностей административного права для внедрения в практическое
администрирование (акт подлежит исполнению, если он опубликован,
зарегистрирован, доведен до исполнителей в надлежащем порядке);
4) административные процедуры содержат такие требования, которые могут
обеспечить правомерную деятельность органов (должностных лиц).
Теоретические выводы о природе административных процедур можно
воспринимать в контексте широкого толкования, что предполагает: 1)
совершенствование организации управленческой деятельности; 2) обеспечение
функционирования государственных органов; 3) оперативное принятие решений;
4) обеспечение соблюдения прав и свобод граждан, защиту их законных
интересов; 5) недопущение использования государственными служащими
полномочий во внеслужебных целях [19, с. 2].
В узком понимании под административными процедурами понимается
деятельность административного ведомства по принятию правовых актов (ст. 4
Закона РК Об административных процедурах).
Подобные подходы не являются исключением из правил и их следует
рассматривать в контексте правил администрирования. Любые попытки отразить
более полно в понятии изображаемый объект не всегда удаются, поскольку это
осуществляется в меру (пределах) достигнутых знаний об объекте. Даже если
процедуры рассматривать как научное понятие, то они отражают правовую
реальность, которая должна отражать объективное содержание, независимо от
субъективных предпочтений. Так, для принятия решения по существу
рассматриваемого дела, судья, должностное лицо исследуют только те данные,
которые относятся к данному делу, допустимы как доказательства, достоверны
и достаточны для принятия решения.
Востребованность административных процедур сопряжена с усилением роли
административных органов, их полномочиями, которые постоянно
корректируются, отвечая на вызовы времени.
Значение этих обстоятельств и тенденций напрямую связано с практикой,
которая периодически требует как уточнения курса движения, так и достижения
определенных результатов. Так, в соответствии с Указом Президента РК от 29
сентября 2004 г. № 1449, были предложены принципы государственного
управления, основанные на разграничении стратегических, реализационных и
контрольных функций [20]. Тем самым, закладывается как вектор развития
управления, так и его результаты, к которым следует стремиться (нельзя
чтобы один орган сам писал правила, сам же их реализовывал, а потом и
контролировал).
Нет сомнений в конструктивности этих принципов, но следует
определиться в статусе соответствующих органов и возможностях использования
процедур как научных категорий в практике администрирования. Так, правила
административной процедуры (Свод законов США – титул 5. гл. 5)
предусматривают значительный перечень основных понятий, применяемых в
данном тексте (что понимается под административным агентством, что означает
приказ, санкция, делопроизводство и др.) [5, с. 256].
Обращаясь к нашей действительности, можно отметить, что и сегодня
среди известных специалистов встречаются различные суждения, например, что
понимать под административным ведомством, что понимать под процедурой.
Принимая во внимание сказанное, административные процедуры могут
решать следующие задачи:
1) введение в оборот понятий и определений, используемых в
правотворческой, правоприменительной деятельности;
2) формирование курса, которым будут следовать административные органы
(должностные лица);
3) создание инструмента, при помощи которого ценности права
воплощаются в практическое администрирование.
Подобные неясности, по мнению Й. Деппе, не устранены до сих пор только
потому, что административное право в странах СНГ представляло собой
репрессивное право государства [19, с. 11].
Если абстрагироваться от субъективных переживаний в оценке правовых
понятий, следует заметить, что значительное количество и развитость
процедур в Германии напрямую связано с особенностями европейской модели
права (иметь процедуры на все случаи жизни). Бесспорно, что такая
реальность характеризует защищенность субъективных прав. Достаточно
напомнить об особенностях процедур порядка рассмотрения дел в КоАП РК и ГПК
РК (обжалование незаконных действий и решений должностных лиц), а также
процедур, исключающих отклонение от норм права. Казахстан и другие страны
СНГ только делают шаги в создании внесудебных и судебных процедур
разрешения споров, коллизий, возникающих между гражданами и государством
[21, с. 81; 22, с. 166].
В апреле 1999 г. в Сингапуре начал работу сайт e-Citizen, который
предоставляет населению комплексные интерактивные услуги, такие как: выдача
свидетельств о рождении и смерти; подача заявлений на выдачу разрешения на
работу, на запись в школу, на получение патентов и правительственных
грантов; заказы на коммунальные услуги и услуги телефонной связи;
регистрация для сдачи экзаменов; сдача письменного экзамена на водительские
права; подача заявления на работу в государственной сфере и т.д. [23, с.
2].
Таким образом, следует констатировать, что административные процедуры
могут быть взаимосвязаны с производством и административным процессом, а их
проявления свидетельствуют о разных характеристиках (принятие акта и
принятие постановления по делу об административных правонарушениях).
Несмотря на различные версии, определяющие содержание административных
процедур, они имеют общую идею, которая отражена в энциклопедических
изданиях. Процедуры (перевод с латинского языка) – установленный порядок
ведения, рассмотрения каких-либо дел [6, с. 56]. В принципе данное
определение процедуры не претендует на зеркальное отражение правовой
действительности, но оно достаточно для объективного отражения этой
действительности.
Ряд авторов придерживаются позиции, что процесс и процедура -
понятия идентичные. Так, В.О. Лучин утверждает: процесс практически
равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую - нибудь
разделительную грань [24, с. 25]. С подобным утверждением трудно
согласиться. Как справедливо отметил С.С. Алексеев, не всякая
урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть
признана процессом в том специально юридическом смысле, который исторически
сложился и принят в законодательстве, на практике и в науке. Юридический
процесс- это не просто процедуры, длящиеся, растянутые во времени
юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением
специфических юридических режимов применения права [25, с. 239]. Таким
образом, с точки зрения С.С. Алексеева, а также некоторых других
исследователей, процесс трактуется как более высокая (иная) степень
упорядоченности по сравнению с процедурой. В.А. Тарасова, в частности,
полагает, что процедура – это только начальная форма урегулированности в
деятельности соответствующих органов, которая при наличии объективной
необходимости может перерасти в форму, именуемую процессом [26, с. 112].
Многими специалистами (А.А. Таранов, Э.А. Нугманова и др.) отмечается,
что нет достаточных процедур, защищающих субъективные права физических лиц
или привлекающих их к ответственности (например, наложение штрафов на
мигрантов, не имеющих места жительства).
А среди серьезных препятствий, стоящих на пути совершенствования
административных процедур Р.А. Подопригора отмечает следующие:
нигилистическое отношение к процедурам, который, по его мнению, проявляется
у всех участников правоотношений: и у граждан, и у представителей
государственных органов; судебная практика, которая должна заключаться в
воспитании и проявлении уважения к административным процедурам, но, к
большому сожаленью, суды до сих пор не считают процедурные и процессуальные
нарушения существенными; отсутствие понимания природы и видов
процессуальной деятельности даже среди юристов – до сих пор
административное право у многих юристов ассоциируется с институтом
административной ответственности и производства по делам об
административных правонарушениях; отсутствие ответственности
государственных органов, проявляющееся в явной недостаточности
соответствующих статей различных актов для адекватного воздействия на
незаконопослушных чиновников и формирование адекватной процедурной
культуры; неподготовленность государственных служащих к работе в новых
условиях, предполагающих должный уровень правовой подготовки сотрудников,
знание ими принципов процесса и отдельных процедур [27, с. 76].
Отрадно, что проблеме значимости юридических процедур в современном
казахстанском праве в последнее время стало уделяться гораздо больше
внимания. В то же время, отсутствие должного внимания, уделяемого
процедурным механизмам, порождает и ряд правовых проблем. В частности,
вызывает определенное беспокойство низкая эффективность и недостаточный
авторитет права среди граждан. Одна из причин невозможности удовлетворения
общественных запросов при существующей организации законодательного
процесса – несовершенство законодательных процедур. Очевидно, что состояние
права находится в прямой зависимости от процедур, регулирующих процесс его
формирования. Состояние же процессуальных форм активно влияет на
совершенство правовой системы государства, что, в свою очередь, и
определяет необходимость их оптимизации [28, с. 82].
Предложения о кодификации административного права, включая
административную процедуру государственных органов, возможны лишь
теоретически. Не следует кодификацию административного права увязывать с
деятельностью специализированных административных судов. При этом идея
кодификации может быть конструктивной, если иметь в виду, что это позволит
унифицировать правила применения административных процедур, а также
упорядочить управление отдельными сферами, не прибегая к искусственному
формированию строительного, дорожного, школьного, медицинского права.
Понимание административной процедуры основывается на системных
признаках самого административного права и позволяет специалистам полагать,
что ценности права органично воплощаются в практическое администрирование.
1.2 Административные процедуры как основное требование реализации
нормы права
Правовые знания неоднородны и не все они имеют прямой выход на
практику администрирования. В одном случае знания используются для
правотворчества и правоприменения. Так, под должностным лицом специалисты
понимают лицо, которое постоянно, временно или по специальному полномочию
осуществляет государственные функции. Хотя в законодательстве могут быть и
иные (дополнительные) признаки, но в контексте знаний об административных
процедурах очень важно, чтобы должностные лица были правомочны принимать
решения в порядке единоличного распорядительства или от имени
государственного органа.
Должностное лицо, его статус проецируется на реальность и уже в
контексте практики администрирования важна не столько констатация статуса,
сколько, какие действия и акты приняты, соответствуют ли они полномочиям
лица, а также соблюдены ли процедуры.
Так, при реализации властных полномочий и принятии вопроса к своему
рассмотрению должностное лицо должно убедиться, что решение этого вопроса
входит в его компетенцию.
Административные процедуры, если их рассматривать как логические
ступени познания практики администрирования, могут быть классифицированы по
самым различным основаниям, что позволяет использовать их в разных сферах.
Именно абстрагирование может выявить реальный потенциал применения процедур
и использовать их в различных комбинациях. Поэтому использование
административных процедур в рамках проводимой в Республике Казахстан
административной реформы предполагает их изучение и правильное применение.
В этой связи можно отметить, что:
1) административные процедуры существуют относительно автономно от иных
правил и регламентов (технических и иных порядков деятельности);
2) административные процедуры полезно развивать профессиональным
специалистам права и управления;
3) административные процедуры концентрируются и систематизируются в
определенной степени.
Наибольшее количество административных процедур используются органами
(должностными лицами) в межгосударственных и внутригосударственных
отношениях.
Процедуры, как правило, направлены на ратификацию Парламентом,
утверждение или принятие Президентом Республики Казахстан либо
Правительством Республики Казахстан международного договора.
Заметна роль административных процедур в принятии правовых актов,
которые закреплены в Законе РК Об административных процедурах.
Специалистами отмечается, что с началом административной процедуры между
участниками возникают правовые отношения, включающие в себя определенные
права и обязанности [11, с. 18]. С одной стороны данный вывод является
общепризнанным, если ограничиваться констатацией процедуры. С другой
стороны, административные процедуры могут нести следующую смысловую
нагрузку: управлять на основе правил и управлять во имя интересов граждан,
государства.
Абстрагируясь от деталей администрирования, важно установить, кто
правомочен принимать решения и какое значение будет иметь соответствующий
правовой акт.
Обобщая судебную практику применения налогового законодательства,
Верховный Суд Республики Казахстан в постановлении отмечает, что органы
налоговой службы в пределах своей компетенции осуществляют разъяснения и
комментарии, которые не относятся к нормативным правовым актам. То есть,
они не устанавливают, не изменяют, не ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Обозначения и сокращения ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 3
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 4
1 Административные процедуры как научное понятие ... ... ... 15
1.1 Административные процедуры в системе административно-
правовых знаний ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 15
1.2 Административные процедуры как основное требование 19
реализации нормы права ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
2 Виды административных процедур и их содержание ... ... ... ... 27
2.1 Сущность административных правоприменительных
процедур ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 27
2.2 Виды правоприменительных процедур ... ... ... ... ... ... ... ... 40
2.2.1 Переговорно-согласительные процедуры ... ... ... ... ... ... 53
2.2.2 Организационные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 55
2.2.3 Функциональные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 58
2.2.4 Контрольные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 61
2.2.5 Социальные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 68
2.2.6 Коллизионные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 77
2.2.7 Смешанные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 84
2.2.8 Регистрационные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 94
2.2.9 Упрощенные процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 98
2.3 Правотворческие процедуры ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 102
2.4 Контроль за исполнением правовых актов и административных
113
действий ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
3 Современное состояние и практика применения
административных процедур за рубежом ... ... ... ... ... ... ... ... 118
3.1 Особенности применения административных процедур в США 118
3.2 Административные процедуры в Великобритании ... ... ... ... . 124
3.3 Административные процедуры в Федеративной
Республике Германии ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 125
3.4 Административные процедуры во Франции ... ... ... ... ... ... .. 128
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 134
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 138
Приложение 146
А ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... .
... ... ... ... ... ... ...
Акты внедрения ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 150
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
РК - Республика Казахстан
КоАП РК - Кодекс об административных правонарушениях
Республики Казахстан
ГПК РК - Гражданско-процессуальный кодекс Республики
Казахстан
УПК РК - Уголовно- процессуальный кодекс Республики
Казахстан
НК РК - Налоговый кодекс Республики Казахстан
КазССР - Казахская Советская Социалистическая Республика
США - Соединенные Штаты Америки
НПА - Нормативный правовой акт
МВД РК - Министерство внутренних дел Республики Казахстан
МЮ РК - Министерство юстиции Республики Казахстан
изм. и доп. - Изменения и дополнения
ЦОН - Центр обслуживания населения
ФРГ - Федеративная Республика Германия
ВТО - Всемирная торговая организация
СНГ - Содружество независимых государств
с. - страница
под ред. - под редакцией
гл. - глава
др. - другие
ст. - статья
ч. - часть
вып. -выпуск
сб. - сборник
т. - том
МРП - минимальный расчетный показатель
абз. - абзац
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. Данная диссертация посвящена изучению
проблем использования административных процедур, которые имеют
непосредственное отношение к повышению доли и эффективности
государственного управления. Сегодня как никогда в центре внимания
находятся вопросы конструктивного решения, кто должен определять стратегию
управления, ее реализацию и контроль.
В работе рассматриваются различные виды административных процедур и
характеризуется их содержание. При этом преследовалась цель проведения
типологизации и систематизации административных процедур, которые позволят
сформулировать ясное, понятное определение содержания административных
процедур.
Особое внимание автора уделено проблемам изучения природы
административных процедур, раскрытия их сущности, а также анализа
абстрагирования процесса их применения, контроля за исполнением правовых
актов и административных действий.
В этой связи при исследовании особенностей административных процедур в
Республике Казахстан автор проводит сравнительно-правовой анализ
современного состояния и практики применения административных процедур за
рубежом.
В результате исследования формулируются выводы и рекомендации,
направленные на совершенствование действующего административного
законодательства РК и предлагается Концепция проекта Закона РК Об
административных процедурах и регламентах в исполнительных органах
государственной власти в Республике Казахстан.
Актуальность темы исследования. На данный момент проблемы
совершенствования государственного управления, реализации административных
реформ и модернизации исполнительной власти являются актуальными, что
подтверждается Посланием Президента Республики Казахстан народу Казахстана
Новый Казахстан в новом мире (Астана, 28 февраля 2007 г.), а также
рекомендациями Н.А. Назарбаева, высказанными на совещании по вопросам
проведения административной реформы (Астана, 17 сентября 2004 г.).
Подобный исторический выбор и выполнение задуманного позволит
Казахстану, по мнению главы государства, осуществить прорыв поистине
творческого масштаба [1].
По мнению Президента Республики Казахстан необходимо разделить функции
государственного управления на стратегические, реализационные и контроля,
то есть нельзя, чтобы один орган сам писал правила, сам же их реализовывал
и потом контролировал [2].
В этой связи следует отметить, что имеющиеся исследования, которые
касались вопросов статуса отдельных органов исполнительной власти,
оказались недостаточными для обеспечения реализации административной
реформы. На данный момент имеются отдельные работы, посвященные формам
правоприменения и компетенции органов исполнительной власти, касающиеся
главным образом правил и организации работы аппарата государственного
управления [ 3].
В последующем отдельные положения, характеризующие административные
процедуры, появились в зарубежных исследованиях [4, c. 7]. В одних случаях
эти исследования ограничивались переводом законодательства США и других
стран [5, с. 11] или рассматривались в контексте учебных дисциплин главным
образом, связанных с институтами административного права [6, с. 3].
Действующее законодательство содержит достаточное количество новых
положений, правил, которые требуют научного обобщения и подготовки научных
рекомендаций.
В соответствии с Посланием Президента Республики Казахстан народу
Казахстана Новый Казахстан в новом мире и иными требованиями по
реализации административной реформы, необходимо определить новую модель
государственного управления, в связи с чем, следует:
1) изыскать подходы в разработке программ, миссий и приоритетов
деятельности государственных органов;
2) разделить стратегические, реализационные и контрольно-надзорные
функции;
3) обеспечить применение процедур в деятельности государственных
органов, которые должны быть прозрачными, контролируемыми, понятными и
доступными;
4) обеспечить внедрение реестра всех государственных услуг;
5) разработать такие процедуры, которые обеспечат повышение
прозрачности, подотчетности административных органов.
Государственное управление представляет собой урегулированную нормами
административного права такую деятельность, которая не ограничивается
действиями внутри администрации, но и направленная на внешнюю среду с
соответствующими правовыми последствиями (издание правовых актов и иных
административных действий). Управленческий процесс сегодня представляет
существенную характеристику современного правового государства.
В юридической литературе сложились два подхода к пониманию
исполнительной деятельности органов государственного управления. Трудность
в восприятии данной проблемы заключается в том, что не разграничиваются
надлежащим образом административный и управленческий процессы. Как
административный, так и управленческий процессы регламентируются
материальными и процессуальными нормами, но при их реализации используются
различные административные процедуры. Это также дает разъяснение о том, что
процесс нельзя сводить только к форме, а название органа - к содержанию. В
этом вопросе, на наш взгляд, ближе к истине те авторы, которые полагают,
что система процедур исполнительной деятельности - это одно, а система
процедур, обеспечивающая судебную реакцию на возможные нарушения - это
другое [7, с. 51].
Попытки предложить рассмотрение управленческого и административного
процессов в широком и узком понимании также не снижает остроты проблемы,
ибо ответ кроется в осознании роли административных процедур, их
классификации и опыте реализации.
В данный момент эта проблема актуализируется при формировании
Административного Кодекса РК, КоАП РК и АПК РК [8, с. 6].
Разработанность темы исследования. В юридической литературе проблемы
применения административных процедур исследовались фрагментарно и посвящены
попыткам исследовать действие процедур, обеспечивающих взаимодействие
государства и граждан в самых различных сферах [3].
В последующие годы отдельные работы были связаны с деятельностью
исполнительных органов по обеспечению прав и законных интересов физических
и юридических лиц, отдельных направлений деятельности государственных
органов и обеспечения законности правоприменительных актов.
Следует отметить, что значение административных процедур
рассматривается в контексте учебной дисциплины Административное право и
Административно-процессуальное право [9, с. 215].
Различные страны примерно поровну поделились на имеющих и не имеющих
процессуальные кодексы. Данное обстоятельство обусловило необходимость
изучения опыта различных стран.
Действующий Закон РК Об административных процедурах носит
декларативный характер, так как трудно найти пример, решение которого бы
осуществлялось со ссылкой на статью данного закона; многие вопросы
разрешаются с помощью регламентов, отдельных правил (регистрации,
опубликования) и иных, производных видов нормативных правовых актов
(положений, инструкций). Многие из вопросов государственного регулирования
не охвачены Законом РК Об административных процедурах и нуждаются в
надлежащих процедурах (например, оценка и изъятие земель для
государственных нужд и др.) [10].
По мнению руководителей проекта GTZ Правовая реформа в органах с
переходной экономикой, Закон РК Об административных процедурах грешит
рядом нормативных актов государственных органов общего действия (ст. 1) и
таковые с действием в отношении отдельных лиц (ст. 4). Кроме того, данный
закон не содержит надежных процедур по защите прав и законных интересов
граждан [11, с. 26]). Как отмечает Ю.А. Тихомиров, высокая роль права в
обществе побуждает искать динамичные характеристики [12, с. 27]. В этой
связи можно отметить, что Закон РК О нормативных правовых актах был
принят задолго до таких законов, как Об административных процедурах и
других. Значение административных процедур, администрирования заметно
возросло, а действующий механизм реализации административных процедур не
получил фундаментального исследования. Специалистами отмечается, что мало
исследованы те процедуры, по которым законодатель произвольно одни и те же
меры относит к мерам обеспечения производства, контроля, методической
помощи [13, с. 103].
Среди научных публикаций, которые имеют отношение к теме исследования
можно отметить публикации М.Т. Баймаханова, С.З. Зиманова, Й. Деппе, К.А.
Жиренчина, Б.А. Жетписбаева, Р. Книппера, Р.А. Подопригоры, Г.С.
Сапаргалиева, А.А. Таранова, А.А. Чернякова и др.
Вместе с тем, анализ публикаций и материалов международного симпозиума
Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы
правового регулирования (29-30 сентября 2007). свидетельствуют о различных
подходах в оценке содержания и классификации административных процедур [14]
.
Действительно, очень мало специалистов обращаются к проблемам
административного права и имеют яркие монографии, учебники и комментарии
законодательства. Все это и предопределило обратиться к данной теме в
контексте обобщения опыта других стран.
И если в США, Швейцарии, Германии законодательство об административных
процедурах известно давно, в Казахстане подобное законодательство имеет
определенную ограниченную сферу применения. Достаточно отметить, что
процедуры, как правило, ориентированы на конкретные задачи. Недаром в
проекте Федерального закона Российской Федерации Об административных
процедурах авторы ограничились рамками издания, изменения, отмены
индивидуальных актов органов исполнительной власти [15, с. 201].
Исследователи ограничиваются принципами права и законодательства,
которые нередко не соответствуют объективной истине. Фактически объективная
действительность не всегда вписывается в рамки правомерного поведения.
Действительность свидетельствует о пересмотре этих решений в
административном и судебном порядке. Неудивительно и то, что специалистами
по-разному трактуется объективная истина в контексте решения юридического
дела и по-разному квалифицируются меры управленческого, контрольного и
иного воздействия.
В законодательстве и юридической науке Казахстана административные
процедуры рассматриваются лишь в определенных контекстах. На это имеются
свои объяснения. Во-первых, принятые законы об административных процедурах
разных стран имеют свои особенности, поэтому и казахстанские исследования
(А.А. Таранова, Р.А. Подопригоры и др.) как правило, ограничены как рамками
Закона РК Об административных процедурах, так и профессиональными
интересами.
Во многих законах об административных процедурах зарубежных стран
уделяется большое внимание разъяснению введения в практический
(управленческий) оборот новых понятий и иных определений. Недаром
цивилистами отмечалось, что даже при абсолютно правильном решении вопроса о
понятии правового государства и законных способов разрешения спорных актов,
требуется юридическая интеллигентность народа в обращении с нормами права и
процедурами. При этом специалисты отмечают, что административные процедуры
имеют две основные задачи: 1) сформировать курс, которым будут следовать
административные органы и 2) какие ценности административного права будут
воплощены в практическое администрирование [6, с. 168].
Тем более, что Президент Республики Казахстан в Послании народу
Казахстана Новый Казахстан в новом мире (28 февраля 2007 г.) поставил
задачи перед органами исполнительной власти об обеспечении государственных
услуг на условиях применения прозрачных, контролируемых и понятных
административных процедур.
В действующем законодательстве Республики Казахстан понятие
должностного лица так часто меняется, что законодатель вынужден
сопровождать многие статьи примечаниями с пояснениями. Компетенция органов
так часто меняется, что трудно понять, где задачи, функции и полномочия.
Подобное положение подтверждается правом издания правовых актов,
управлением и контролем за соблюдением правил поведения.
Анализируя реформы административного права в странах СНГ, автор
отмечает, что с точки зрения граждан административное право представляло
регулирующее репрессивное право государства. На этом фоне отдельные
процедуры играли незначительную роль. Если в Германии доминируют
материально - правовые подходы, согласно которым главное - значение
процессуальных гарантий, то в США доминирует иной подход. В обычном
административном деле не имеются четкие правила. В каждом конкретном деле
законом предоставляются определенные права и возможности. Объем процедурных
прав зависит от сложности конкретного случая.
Из данных положений следует, что нуждается в уточнении концепция
природы административных процедур. Право и процедуры взаимосвязаны, но это
не означает, что они должны быть отданы на откуп лишь должностным лицам.
Если закон задает характер общеобязательного единообразного поведения,
то процедуры определяют последовательность осуществления юридически
значимых действий (принятия решений, порядок рассмотрения обращения и
защиты прав).
Пределы активной роли административных процедур определяются: 1)
особенностями административных процедур как субъективного фактора действия
административных органов; 2) своеобразием административных процедур; 3)
устранением их использования.
Функционирование административных процедур не дотягивает до природы
административного права. Однако формализованность правового регулирования
при всем не малом их значении, не способна учесть особенности человеческих
поступков, жизненные ситуации. Поэтому при классификации административных
процедур не следует противопоставлять различные аспекты.
Настоящее диссертационное исследование имеет прямую связь с
действующей концепцией правовой политики и развития законодательства. В
этом контексте можно отметить исследования общих проблем принципов права
учеными докторами юридических наук М.Т. Баймахановым, К.А. Жиренчиным, С.З.
Зимановым, Е.Н. Нургалиевой, Г.С. Сапаргалиевым, Ю.Н. Стариловым, Б.Х.
Толеубековой и др.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение
правовой природы административных процедур и их потенциала в обеспечении
функционирования государственных органов, принятия управленческих решений,
соблюдения прав и свобод граждан, защита государственных интересов.
Исходя из этого, автор ставит перед собой задачи:
1) дать оценку практики применения административных процедур;
2) обосновать системные признаки административных процедур и
предложить рекомендации по совершенствованию Закона РК Об административных
процедурах;
3) раскрыть сущность административных процедур как важной
юридической конструкции в обеспечении высоких стандартов административного
права в сфере государственного управления и права, обеспечения прав и
свобод человека и гражданина.
4) обосновать концептуальную модель развития административных процедур
в правоприменительной деятельности;
5) обосновать концептуальную модель развития административных процедур
в правотворческой деятельности;
6) дать анализ правовой природы административных процедур в
контрольной деятельности.
7) исследовать особенности применения административных процедур в
зарубежных странах в целях совершенствования правотворческой,
правоприменительной и контрольной деятельности в РК.
Научная новизна исследования заключается:
- в комплексном изучении природы административных процедур и их
потенциала в правотворческой, правоисполнительной и
процессуальной практике;
- в выявлении функций административных процедур;
- в упорядочении знаний как объекте правовой реальности,
сочетающей возможности обеспечения и предоставления
государственных услуг, соблюдения прав и свобод граждан;
- в обосновании предложений по совершенствованию законодательства
РК об административных процедурах.
Основные положения, выносимые на защиту. Теоретический анализ
поставленных задач, основанный на современном исследовании, позволил
представить на защиту следующие положения:
1. Потенциал административных процедур возможен в рамках следующих
аспектов:
- административные процедуры - важная юридическая конструкция в
обеспечении высоких стандартов административного права в сфере
государственного управления, обеспечения прав и свобод человека и
гражданина;
- правовая природа административных процедур требует изучения в
контексте функций и элементов процедур по обеспечению издания актов,
определяющих общеобязательные правила поведения, их согласования и
исполнения;
- правовая природа административных процедур в правотворческой,
правоприменительной, контрольной деятельности имеет свои особенности;
- необходимо четкое представление о структуре административных
процедур, реальном их исполнении в определенных процессуальных рамках в
контексте исследования проблем применения.
2. Административные процедуры - это основное требование реализации
нормы права. Для определения границ их применения необходимо исследовать их
виды и дать классификацию. Только при наличии тех или иных процедур,
возможно утверждать об обоснованности и законности действий, решений
органов исполнительной власти. Подобный анализ позволяет увидеть
перспективу наполнения административного права позитивным и социальным
смыслом.
3. Исследование категории административных процедур с различных
позиций приводит к выводу о том, что процедуры, признаваемые как порядок
работы органов исполнительной власти, в новых условиях взаимодействия
государства и общества получают межотраслевой значение и могут быть
использованы как инструмент познания правовой действительности и
обеспечения прав, свобод и защиты законных интересов физических и
юридических лиц.
4. Сущность административных процедур хотя и связана с моделью
государственного управления, но не тождественна полномочиям органов
исполнительной власти, а является как связующим звеном между
управленческой, так и охранительной деятельностью государства. Вот почему
важна не только констатация взаимосвязи стратегических, реализационных,
контрольных функций, но и их разграничение с помощью процедур применительно
к каждому виду органа, его структурам.
5. В целях обеспечения комплексности исследования был проведен
всесторонний анализ опыта зарубежных стран, позволяющий выявить место и
роль процедур в административном и административно-процессуальном праве,
как сегментов активно влияющих на управление, обеспечение принуждения и
юрисдикции в этих отраслях права. В результате была разработана Концепция
проекта Закона РК Об административных процедурах и регламентах в
исполнительных органах государственной власти в Республике Казахстан,
направленная на правовое обеспечение деятельности органов управления и
предусматривающая ряд организационно-правовых мер по совершенствованию
законодательства об административных процедурах, регламентах с учетом
особенностей функций государственного управления.
Объект исследования. Объектом специального теоретико-правового
исследования стала система административных отношений, опосредованных
применением административных процедур, являющихся юридическими
конструкциями правомерного должного поведения участников административных и
административно-процессуальных отношений.
Рамки объекта исследования имеют принципиальное значение не только в
научном поиске реальных границ действия процедур, но их правоприменения.
Действующее законодательство об административных процедурах содержит
достаточно точные указания: кто и в каком порядке правомочен использовать
административные процедуры (ст. 2 Закона РК Об административных
процедурах). В подобном, не менее категоричном варианте может быть
установлено на кого и в каких случаях процедуры не должны распространяться.
Несмотря на определенность данного закона, полагаем невозможным и
нереальным выполнение задач, обусловленных его рамками. По мнению одного из
разработчиков этого закона, он должен быть законом, определяющим
взаимодействие общества и должностных лиц, неким служебным кодексом [16,
с. 27].
На деле осуществления компетенции и решения задач органов
государственной власти разрабатываются и устанавливаются общие и
специальные административные процедуры, при помощи которых осуществляется
правотворческая, правоприменительная и иные виды деятельности
(процессуальные, судебные). Действительно, реализация административных
процедур непосредственно связана с осуществлением физическими и
юридическими лицами своих прав и свобод. Поэтому, исследуя эти проблемы,
мы стремились внести свой вклад в разрешение поставленных задач.
Учитывая, что в диссертационном исследовании анализируется зарубежный
опыт применения административных процедур, необходимо отметить
избирательный подход в выборе стран. Конструктивное видение данного вопроса
предложено в работе автора данного научного исследования [15].
Предметом исследования стали нормы права, определяющие исполнение и
соблюдение административных процедур в ходе правотворческой, исполнительной
и юрисдикционной деятельности.
Теоретическая, нормативная и методологическая основы исследования.
Теоретической основой исследования послужили идеи и правовые ценности,
связанные с условиями и порядком управленческой деятельности, эффективность
которых влияет на оперативное принятие актов управления и обеспечение
баланса государственных и частных интересов. В частности, труды ведущих
ученых-административистов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, М.С. Бейбитова, Р.Ф.
Васильева, Д. Галлигана, Ю.В. Герасименко, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева,
Р.А. Подопригоры, К.Б. Сафинова, Ю.Н. Старилова, А.А. Таранова, Ю.А.
Тихомирова и др.
Наряду с этим, в формировании научных взглядов диссертанта большую
роль сыграли труды специалистов-теоретиков права: С.С. Алексеева, М.Т.
Баймаханова, Ж.Д. Бусурманова, С.З. Зиманова, В.С. Нерсесянца, С.В.
Полениной, Г.С. Сапаргалиева и др.
Кроме того, в настоящем исследовании использовались материалы
руководителей и специалистов регионального проекта Поддержка правовой и
судебной реформы в странах Центральной Азии и материалы межведомственной
комиссии по совершенствованию административного законодательства Республики
Казахстан.
Для решения поставленных перед диссертантом задач использовались
положения действующих нормативных правовых актов Республики Казахстан, в
том числе Конституции РК, Закона РК Об административных процедурах, иных
актов административного законодательства; исследовались материалы
правотворческой и правоприменительной практики, актов прокурорского
надзора Республики Казахстан и нормативной базы зарубежных государств,
имеющих опыт применения административных процедур.
В качестве основных методов проведения диссертационного исследования
были использованы исторический, логический, сравнительно-правовой и иные
методы познания социальных процессов.
Практическая значимость исследования состоит в возможности
использования результатов работы в правотворческой, правоприменительной
деятельности, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин
Административное право и Административная юстиция.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре
конституционного права и государственного управления Казахского гуманитарно-
юридического университета.
Основные положения и выводы диссертации были изложены в 22
опубликованных работах автора, в том числе в 6 научных публикациях в
изданиях, рекомендованных Комитетом по контролю в сфере образования и науки
МОН РК, на международных и республиканских научно-практических
конференциях, а также в опубликованном автором учебном пособии
Исполнительная власть: полномочия и процедуры исполнения власти.
1) Административные процедуры в правотворчестве Экономика и право
Казахстана. - 2005. - № 5. - С. 35 - 37.
2) Административные процедуры (сравнительный анализ) Экономика и
право Казахстана. - 2005. - № 6. - С. 33 - 34.
3) Административные процедуры – результат абстрагирования Экономика
и право Казахстана. - 2007. - № 13. - С. 36 - 41.
4) Административные процедуры в системе административно- правовых
знаний Экономика и право Казахстана. - 2007. - № 13. - С. 41 - 43.
5) Административные процедуры Республики Казахстан и Франции
(сравнительный анализ) Вестник университета им. Д.А. Кунаева. - 2008. -
№1. - С. 65 - 68.
6) Функциональные процедуры как разновидность административных
процедур Правовая реформа в Казахстане. - 2008. - №4 (44). - С. 12 - 13.
7) Административные процедуры, связанные с образованием органов
государственного управления и государственных должностей Сборник научных
трудов Семипалатинского юридического института. Вып. 1. - Семипалатинск,
2002. - С. 145 - 157.
8) Административные процедуры в обеспечении прав граждан Проблемы
становления правового государства и конституционный процесс в Республике
Казахстан: сб. материалов республиканской научно- теоретической
конференции, посвященной 70-летию академика НАН РК М.Т. Баймаханова. -
Алматы, 2003. - С. 247 - 249.
9) Обеспечение принуждения при правонарушениях и иных случаях
Высшее юридическое и гуманитарное образование: концепции и модели: сб.
материалов научно- практической конференции. - Семипалатинск, 2004. - С.
163 - 167.
10) Административные процедуры и управленческий процесс
Интеграционные процессы России и Казахстана: экономические и правовые
аспекты: сб. материалов международной научно-практической конференции. -
Семипалатинск, 2005. - С. 168 - 173.
11) Некоторые аспекты регулирования административных процедур
Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан
(опыт правового моделирования): сб. материалов международной научно-
практической конференции. - Семипалатинск, 2005. - С. 143 - 152.
12) К вопросу об административных процедурах (сравнительно- правовой
анализ) Теоретические и практические вопросы демократизации
казахстанского общества: сб. материалов международной научно- практической
конференции, посвященной 15-летию Независимости Казахстана. - Алматы, 2006.
- С. 129 - 132.
13) Сущность административных правоприменительных процедур VIII
Сатпаевские чтения: сб. материалов международной научной конференции. -
Павлодар, 2008. - С. 260 - 266.
14) Правотворческие процедуры Социально-экономические и правовые
аспекты развития региональной экономики: сб. материалов международного
форума. - Семей, 2008. - С. 126 - 129.
15) Переговорно-согласительные процедуры Сборник материалов
республиканской научно-теоретической конференции молодых ученых. - Астана,
2008. - С. 50 - 51.
16) Особенности применения административных процедур в США
Модернизация высшего образования и науки: пути и перспективы инновационного
развития: сб. материалов международной научной конференции, посвященной 70-
летию Почетного ректора КазНПУ им. Абая академика НАН РК Садыкова Т.С. -
Алматы, 2008. - С. 595 - 599.
17) Социальные процедуры (теоретико-правовые аспекты) Высшее
юридическое образование, наука и правовая экспертиза: история и
современность: сб. материалов республиканской научно-практической
конференции, посвященной 70-летию высшего юридического образования в
Казахстане. - Астана, 2008. - С. 442 - 448.
18) Правовое регулирование регистрационных процедур Республики
Казахстан Национальное законодательство Республики Казахстан: пути
дальнейшего развития: сб. материалов международной научно- практической
конференции. - Астана, 2008. - С. 317 - 319.
19) Упрощенные процедуры: понятие, проблемы и тенденции Актуальные
проблемы Отечественной истории на современном этапе: сб. материалов
международной научно- практической конференции, посвященной 70-летию д.ю.н.
профессора Абуева К.К. - Кокчетав: Кокчетавский государственный университет
им. Ш. Уалиханова, 2008. - С. 341- 344.
20) Административные процедуры в Федеративной Республике Германии
Социально-экономическая и политическая модернизация Казахстана – фактор
повышения благосостояния населения: сб. материалов международной научно-
практической конференции. - Семей, 2008. - С. 247 - 250.
21) Исполнительная власть: полномочия и процедуры исполнения власти.
Учеб. пос. - Семей, 2007. - 284 с.
Структура и объем работы обусловлены целью и задачами научного
исследования. Структурные элементы работы: обозначения и сокращения;
введение, основная часть, включающая три раздела, содержащих 10
подразделов, заключение, список использованных источников, приложения и
акты внедрения, общим количеством 154 страниц.
1 АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КАК НАУЧНОЕ
ПОНЯТИЕ
1. Административные процедуры в системе административно-
правовых знаний
В последние годы заметно активизировался интерес к административным
процедурам. Причем следует признать, что законотворческая,
правоприменительная практика заметно опережает поиски ученых. Об этом
свидетельствует ряд правовых актов, которые определяют понятие
административные процедуры.
Возможно, эти понятия и нуждаются в обновлении и редакционных
уточнениях, но следует признать, что они могут быть использованы в реальной
практике.
Проблемам рассмотрения административных процедур в контексте
государственного управления посвящен ряд работ, в которых административные
процедуры рассматриваются с позиции состояния и перспектив развития
административного права [3, с. 11; 6, с. 275].
Важно отметить, что правоприменительная практика заметно стала
опережать достижения публичного права. Так, в различных правовых документах
упоминаются внутригосударственные, согласительные и иные виды процедур
(внегосударственные, судебные) [7, с. 2]. Нетрудно также заметить, что
административные процедуры как научная категория и инструмент властного
обеспечения решения вопроса, дела отличаются множеством деталей. На наш
взгляд, подобная практика объяснима, в связи, с чем и попытаемся предложить
свою версию.
Понятие административная процедура чаще всего применяется в контексте
власти, управления, опирающихся на публичное право. Хотя это не исключает
возможности применения процедур в частном праве [17, с. 60].
По мере формирования государства с развитыми возможностями, все чаще
становились востребованными модели правового государства. И кроме этого
позитивизм вывел значение формального закона в одно из условий, достижение
которых приближает к правовому государству. Деятельность исполнительных
органов и их активная роль возможна тогда, когда складывается развитая
система отраслей законодательства. Однако в тех условиях, когда
законодательство объективно отставало от потребностей управления, активно
использовались процедуры, которые содержали возможности рассмотрения дел на
основании этих процедур (правил). Недаром, немецкие, австрийские
специалисты сущность управления рассматривали как деятельность государства
по осуществлению своих целей в рамках установленных процедур [18, с. 85].
Ценность подобных версий заключается в том, что:
1) административные процедуры направлены на обеспечение деятельности
исполнительных органов (выполнение функции возможно при наличии
внутригосударственных процедур);
2) соответствующие цели нуждались в своем обеспечении соответствующими
процедурами (по подготовке и применению юридически обязательных актов и
т.д.);
3) административные процедуры могли и должны были способствовать
обеспечению ценностей административного права для внедрения в практическое
администрирование (акт подлежит исполнению, если он опубликован,
зарегистрирован, доведен до исполнителей в надлежащем порядке);
4) административные процедуры содержат такие требования, которые могут
обеспечить правомерную деятельность органов (должностных лиц).
Теоретические выводы о природе административных процедур можно
воспринимать в контексте широкого толкования, что предполагает: 1)
совершенствование организации управленческой деятельности; 2) обеспечение
функционирования государственных органов; 3) оперативное принятие решений;
4) обеспечение соблюдения прав и свобод граждан, защиту их законных
интересов; 5) недопущение использования государственными служащими
полномочий во внеслужебных целях [19, с. 2].
В узком понимании под административными процедурами понимается
деятельность административного ведомства по принятию правовых актов (ст. 4
Закона РК Об административных процедурах).
Подобные подходы не являются исключением из правил и их следует
рассматривать в контексте правил администрирования. Любые попытки отразить
более полно в понятии изображаемый объект не всегда удаются, поскольку это
осуществляется в меру (пределах) достигнутых знаний об объекте. Даже если
процедуры рассматривать как научное понятие, то они отражают правовую
реальность, которая должна отражать объективное содержание, независимо от
субъективных предпочтений. Так, для принятия решения по существу
рассматриваемого дела, судья, должностное лицо исследуют только те данные,
которые относятся к данному делу, допустимы как доказательства, достоверны
и достаточны для принятия решения.
Востребованность административных процедур сопряжена с усилением роли
административных органов, их полномочиями, которые постоянно
корректируются, отвечая на вызовы времени.
Значение этих обстоятельств и тенденций напрямую связано с практикой,
которая периодически требует как уточнения курса движения, так и достижения
определенных результатов. Так, в соответствии с Указом Президента РК от 29
сентября 2004 г. № 1449, были предложены принципы государственного
управления, основанные на разграничении стратегических, реализационных и
контрольных функций [20]. Тем самым, закладывается как вектор развития
управления, так и его результаты, к которым следует стремиться (нельзя
чтобы один орган сам писал правила, сам же их реализовывал, а потом и
контролировал).
Нет сомнений в конструктивности этих принципов, но следует
определиться в статусе соответствующих органов и возможностях использования
процедур как научных категорий в практике администрирования. Так, правила
административной процедуры (Свод законов США – титул 5. гл. 5)
предусматривают значительный перечень основных понятий, применяемых в
данном тексте (что понимается под административным агентством, что означает
приказ, санкция, делопроизводство и др.) [5, с. 256].
Обращаясь к нашей действительности, можно отметить, что и сегодня
среди известных специалистов встречаются различные суждения, например, что
понимать под административным ведомством, что понимать под процедурой.
Принимая во внимание сказанное, административные процедуры могут
решать следующие задачи:
1) введение в оборот понятий и определений, используемых в
правотворческой, правоприменительной деятельности;
2) формирование курса, которым будут следовать административные органы
(должностные лица);
3) создание инструмента, при помощи которого ценности права
воплощаются в практическое администрирование.
Подобные неясности, по мнению Й. Деппе, не устранены до сих пор только
потому, что административное право в странах СНГ представляло собой
репрессивное право государства [19, с. 11].
Если абстрагироваться от субъективных переживаний в оценке правовых
понятий, следует заметить, что значительное количество и развитость
процедур в Германии напрямую связано с особенностями европейской модели
права (иметь процедуры на все случаи жизни). Бесспорно, что такая
реальность характеризует защищенность субъективных прав. Достаточно
напомнить об особенностях процедур порядка рассмотрения дел в КоАП РК и ГПК
РК (обжалование незаконных действий и решений должностных лиц), а также
процедур, исключающих отклонение от норм права. Казахстан и другие страны
СНГ только делают шаги в создании внесудебных и судебных процедур
разрешения споров, коллизий, возникающих между гражданами и государством
[21, с. 81; 22, с. 166].
В апреле 1999 г. в Сингапуре начал работу сайт e-Citizen, который
предоставляет населению комплексные интерактивные услуги, такие как: выдача
свидетельств о рождении и смерти; подача заявлений на выдачу разрешения на
работу, на запись в школу, на получение патентов и правительственных
грантов; заказы на коммунальные услуги и услуги телефонной связи;
регистрация для сдачи экзаменов; сдача письменного экзамена на водительские
права; подача заявления на работу в государственной сфере и т.д. [23, с.
2].
Таким образом, следует констатировать, что административные процедуры
могут быть взаимосвязаны с производством и административным процессом, а их
проявления свидетельствуют о разных характеристиках (принятие акта и
принятие постановления по делу об административных правонарушениях).
Несмотря на различные версии, определяющие содержание административных
процедур, они имеют общую идею, которая отражена в энциклопедических
изданиях. Процедуры (перевод с латинского языка) – установленный порядок
ведения, рассмотрения каких-либо дел [6, с. 56]. В принципе данное
определение процедуры не претендует на зеркальное отражение правовой
действительности, но оно достаточно для объективного отражения этой
действительности.
Ряд авторов придерживаются позиции, что процесс и процедура -
понятия идентичные. Так, В.О. Лучин утверждает: процесс практически
равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую - нибудь
разделительную грань [24, с. 25]. С подобным утверждением трудно
согласиться. Как справедливо отметил С.С. Алексеев, не всякая
урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть
признана процессом в том специально юридическом смысле, который исторически
сложился и принят в законодательстве, на практике и в науке. Юридический
процесс- это не просто процедуры, длящиеся, растянутые во времени
юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением
специфических юридических режимов применения права [25, с. 239]. Таким
образом, с точки зрения С.С. Алексеева, а также некоторых других
исследователей, процесс трактуется как более высокая (иная) степень
упорядоченности по сравнению с процедурой. В.А. Тарасова, в частности,
полагает, что процедура – это только начальная форма урегулированности в
деятельности соответствующих органов, которая при наличии объективной
необходимости может перерасти в форму, именуемую процессом [26, с. 112].
Многими специалистами (А.А. Таранов, Э.А. Нугманова и др.) отмечается,
что нет достаточных процедур, защищающих субъективные права физических лиц
или привлекающих их к ответственности (например, наложение штрафов на
мигрантов, не имеющих места жительства).
А среди серьезных препятствий, стоящих на пути совершенствования
административных процедур Р.А. Подопригора отмечает следующие:
нигилистическое отношение к процедурам, который, по его мнению, проявляется
у всех участников правоотношений: и у граждан, и у представителей
государственных органов; судебная практика, которая должна заключаться в
воспитании и проявлении уважения к административным процедурам, но, к
большому сожаленью, суды до сих пор не считают процедурные и процессуальные
нарушения существенными; отсутствие понимания природы и видов
процессуальной деятельности даже среди юристов – до сих пор
административное право у многих юристов ассоциируется с институтом
административной ответственности и производства по делам об
административных правонарушениях; отсутствие ответственности
государственных органов, проявляющееся в явной недостаточности
соответствующих статей различных актов для адекватного воздействия на
незаконопослушных чиновников и формирование адекватной процедурной
культуры; неподготовленность государственных служащих к работе в новых
условиях, предполагающих должный уровень правовой подготовки сотрудников,
знание ими принципов процесса и отдельных процедур [27, с. 76].
Отрадно, что проблеме значимости юридических процедур в современном
казахстанском праве в последнее время стало уделяться гораздо больше
внимания. В то же время, отсутствие должного внимания, уделяемого
процедурным механизмам, порождает и ряд правовых проблем. В частности,
вызывает определенное беспокойство низкая эффективность и недостаточный
авторитет права среди граждан. Одна из причин невозможности удовлетворения
общественных запросов при существующей организации законодательного
процесса – несовершенство законодательных процедур. Очевидно, что состояние
права находится в прямой зависимости от процедур, регулирующих процесс его
формирования. Состояние же процессуальных форм активно влияет на
совершенство правовой системы государства, что, в свою очередь, и
определяет необходимость их оптимизации [28, с. 82].
Предложения о кодификации административного права, включая
административную процедуру государственных органов, возможны лишь
теоретически. Не следует кодификацию административного права увязывать с
деятельностью специализированных административных судов. При этом идея
кодификации может быть конструктивной, если иметь в виду, что это позволит
унифицировать правила применения административных процедур, а также
упорядочить управление отдельными сферами, не прибегая к искусственному
формированию строительного, дорожного, школьного, медицинского права.
Понимание административной процедуры основывается на системных
признаках самого административного права и позволяет специалистам полагать,
что ценности права органично воплощаются в практическое администрирование.
1.2 Административные процедуры как основное требование реализации
нормы права
Правовые знания неоднородны и не все они имеют прямой выход на
практику администрирования. В одном случае знания используются для
правотворчества и правоприменения. Так, под должностным лицом специалисты
понимают лицо, которое постоянно, временно или по специальному полномочию
осуществляет государственные функции. Хотя в законодательстве могут быть и
иные (дополнительные) признаки, но в контексте знаний об административных
процедурах очень важно, чтобы должностные лица были правомочны принимать
решения в порядке единоличного распорядительства или от имени
государственного органа.
Должностное лицо, его статус проецируется на реальность и уже в
контексте практики администрирования важна не столько констатация статуса,
сколько, какие действия и акты приняты, соответствуют ли они полномочиям
лица, а также соблюдены ли процедуры.
Так, при реализации властных полномочий и принятии вопроса к своему
рассмотрению должностное лицо должно убедиться, что решение этого вопроса
входит в его компетенцию.
Административные процедуры, если их рассматривать как логические
ступени познания практики администрирования, могут быть классифицированы по
самым различным основаниям, что позволяет использовать их в разных сферах.
Именно абстрагирование может выявить реальный потенциал применения процедур
и использовать их в различных комбинациях. Поэтому использование
административных процедур в рамках проводимой в Республике Казахстан
административной реформы предполагает их изучение и правильное применение.
В этой связи можно отметить, что:
1) административные процедуры существуют относительно автономно от иных
правил и регламентов (технических и иных порядков деятельности);
2) административные процедуры полезно развивать профессиональным
специалистам права и управления;
3) административные процедуры концентрируются и систематизируются в
определенной степени.
Наибольшее количество административных процедур используются органами
(должностными лицами) в межгосударственных и внутригосударственных
отношениях.
Процедуры, как правило, направлены на ратификацию Парламентом,
утверждение или принятие Президентом Республики Казахстан либо
Правительством Республики Казахстан международного договора.
Заметна роль административных процедур в принятии правовых актов,
которые закреплены в Законе РК Об административных процедурах.
Специалистами отмечается, что с началом административной процедуры между
участниками возникают правовые отношения, включающие в себя определенные
права и обязанности [11, с. 18]. С одной стороны данный вывод является
общепризнанным, если ограничиваться констатацией процедуры. С другой
стороны, административные процедуры могут нести следующую смысловую
нагрузку: управлять на основе правил и управлять во имя интересов граждан,
государства.
Абстрагируясь от деталей администрирования, важно установить, кто
правомочен принимать решения и какое значение будет иметь соответствующий
правовой акт.
Обобщая судебную практику применения налогового законодательства,
Верховный Суд Республики Казахстан в постановлении отмечает, что органы
налоговой службы в пределах своей компетенции осуществляют разъяснения и
комментарии, которые не относятся к нормативным правовым актам. То есть,
они не устанавливают, не изменяют, не ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
