Проблемы реформирование государственной службы в условиях глобализации
Проблемы реформирование государственной службы в условиях глобализации
Диссертация на соискание академической степени магистра
Научный руководитель
2010
Содержание
Обозначения и сокращения
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ...3
1. Понятие и принципы государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и
интеграции ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
1.1. Понятие государственной службы в системе государственного управления в
условиях демократизации общества и интеграции ... ... ... ... ... ... ... ... ..
1.2. Основные принципы государственной службы в Республике Казахстан и
зарубежных стран ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
2. Общая характеристика системы государственной службы Республики
Казахстан в условиях проводимой административной реформы ... ... ...
2.1. Основные направления административной реформы и совершенствование
государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
2.2. Влияние процесса глобализации на развитие государственной службы в
Республике Казахстан и зарубежных стран ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
Госслужба – государственная служба
Закон РК о внесении изменений от 25.09.2003 г. – закон Республики
Казахстан О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные
акты Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией от 25.09.2003 г.
Закон РК о госслужбе – закон Республики Казахстан О государственной
службе в Республике Казахстан от 23.07.1999 г.
КоАП РК – Кодекс Республики Казахстан об административных
правонарушениях от 30.01.2001 г.
ООН – Организация Объединенных Наций
РК – Республика Казахстан
РФ- Российская Федерация
УК – Уголовный Кодекс РК
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. С момента объявления Республикой
Казахстан государственной независимости прошло около двадцати лет. Нашим
молодым суверенным государством провозглашен курс на построение правового
государства. Создание конституционно-правовых основ, постановка новых
государственных задач, модернизация экономической и политической системы
обусловили предъявление качественно иных требований к работникам
аппарата управления, являющихся основными исполнителями происходящих
глобальных реформ в стране.
Конституционная норма (п.4 ст.33) определяет принцип равного права на
доступ к государственной службе граждан РК и требования, предъявляемые к
кандидату на должность государственного служащего, обуславливается, только
характером должностных обязанностей и устанавливаются законом. Президент
Республики Казахстан в послании Казахстан - 2030 одним из приоритетов
обозначил создание профессионального государства: Наша задача – создать
для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру
управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики.
Государственным служащим, особенно должностным лицам, принадлежит
главная роль в осуществлении государственной власти, в обеспечении и
укреплении законности и правопорядка, охране прав и интересов граждан.
Сегодня от качества работы государственного аппарата, от компетентности,
честности и добросовестности его должностных лиц зависят обеспечение
внутренней и внешней безопасности страны, дальнейшее развитие экономики,
эффективная работа учреждений и организаций, обеспечивающих благополучную
жизнь миллионов людей. Поэтому основной смысл реформ, проводимых в сфере
государственного управления, очевидно, заключается в том, чтобы, с одной
стороны, образовать корпус компетентных профессиональных служащих, а с
другой – осуществлять государственную власть и управление, не нарушая прав
и свобод граждан и всех других субъектов права. Реформирование
государственной службы в Республике Казахстан необходимо проводить с
обязательным учетом практического опыта деятельности государственных служб
развитых государств мира, теоретических достижений административно-правовой
науки, институтом которой является государственная служба, а также с
учетом национальных, казахстанских особенностей. Создать профессиональную
государственную службу – значит создать кадровую основу исполнительной
власти, то есть принципиально важный базис того, что обычно в современном
праве называют государственным управлением.
Государственная служба представляет собой один из правовых институтов,
нормы которого регулируют все стороны государственных отношений. Как
правовой институт государственной службы объединяет нормы различных
отраслей права.
Динамизм государственно-правовой жизни казахстанского общества и
государства в условиях демократизации общества и интеграции обусловил
развитие новых общественных отношений существующих как в частноправовой,
так и в публично-правовой сфере общества и государства. При проведении
административных реформ элементов государственного аппарата накладывает
определенный отпечаток на те или иные приоритеты в сфере государственной
службы.
Одним из направлений совершенствования основ конституционного строя и
политической системы является проводимая административная реформа и
модернизация государственного управления. Эти обстоятельства предопределили
актуальность темы и ее значимость.
Проблемы, рассматриваемые в магистерском исследовании, находятся как раз
в русле дискуссий последнего времени.
Особый интерес здесь представляет, прежде всего, постановка ряда проблем
таких как понятие государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и интеграции; основные
принципы государственной службы в Республике Казахстан и зарубежных стран;
основные направления административной реформы и совершенствование
государственной службы; влияние процесса глобализации на развитие
государственной службы в Республике Казахстан и зарубежных стран.
Разработанность темы исследования. Изучение и анализ нормативных актов,
специальной литературы, посвященных вопросам государственной службы,
показывают, что проблемы реформирования государственной службы в условиях
глобализации несмотря на наличие значительного количества научных
разработок, посвященных институту государственной службы, не получили
своего надлежащего разрешения.
В советское время вопросы государственной службы наиболее активно стали
обсуждаться в 50-70-ые годы. Среди самых примечательных работ этого периода
труды таких ученых, как В.М. Манохин, В.А. Воробьев, С.С. Студеникин и др.
В более поздний период появились научные разработки, посвященные
проблемам государственного управления и формирования современной
государственной службы. Среди наиболее известных авторов можно назвать
такие фамилии, как Д.Н. Бахрах, Б.М. Лазарев, К.С. Бельский, Ю.Н. Старилов
и др.
После распада Советского Союза в результате процесса децентрализации
государственного управления, вступления страны в совершенно новые
экономические условия остро встала проблема необходимости проведения
реформ во всем институте государственной службы. В этот период в
юридической литературе стран СНГ появились работы, отражающие новый подход
к осмыслению сущности государственного управления, организации системы и
структуры органов государственного управления. Наиболее широко обсуждаются
вопросы государственной службы в Российской Федерации, где впервые были
опубликованы комплексные разработки по вопросам формирования и
функционирования государственной службы, принципов и порядка прохождения
службы, систематизации нормативно-правовой базы по проблемам
государственной службы. Это такие работы, как Государственная служба Б.М.
Лазарева, Государственная служба в РФ Д.Н. Бахраха, учебное пособие
Служебное право Ю.Н. Старилова.
Появляются научные работы, посвященные проблемам государственного
управления и в Казахстане. Так, подробно освещаются правовые вопросы
государственной службы в работе казахстанского ученого, профессора В.Н.
Уварова Государственная служба. В своей монографии в сравнении с
зарубежными примерами рассматривает казахстанскую модель государственной
службы А. Байменов, первый руководитель такого нового государственного
органа, как Агентство по делам государственной службы РК. Большого внимания
заслуживает работа коллектива авторов Правовые проблемы реформирования
государственной службы современного государства, опубликованная под
редакцией Г.С. Сапаргалиева. Дальнейшие пути развития и реформирования
государственного управления исследуются в работах казахстанских ученых О.
Волох, А. Ишмухамедовой, П. Крепак, Л. Жанузаковой, Е. Жалбурова, А.
Турисбек.
Кроме того, необходимо отметить труды таких блестящих деятелей правовой
науки и юридического образования Казахстана, как С.С. Сартаев, С.З.
Зиманов, В.А. Ким, М.Т. Баймаханов, Г.С. Сапаргалиев, чья роль в создании
фундамента казахстанского права, в разработке научно-теоретических основ
государственности поистине огромна.
Также надо отметить, что в нашей и зарубежной юридической литературе
большое внимание уделяется вопросам изучения понятия государственной
службы, общим принципам и основаниям государственной службы и
административным реформам проводимых в Республике Казахстан и зарубежом.
Отмечая актуальность и научную ценность всех указанных выше работ, не
можем не сказать, что они не исчерпывают всех аспектов исследуемой темы.
Ряд вопросов, относящихся к понятию проблемы реформирования государственной
службы в условиях глобализации, так и остается практически не
исследованным. Кроме того, почти все существующие научные разработки по
данной проблеме опираются на совершенно другой эмпирический и теоретический
материал. Реформирование государственной службы в Республике Казахстан
неизбежно повлекло за собой изменение ее законодательной базы, принятие
множества новых нормативно-правовых актов. Многие вопросы еще не отработаны
полностью, являются спорными. К таким, например, относятся и вопросы
проблемы реформирования государственной службы в условиях глобализации.
Недостаточно разработанная нормативно-правовая база государственной
службы в Республике Казахстан, отсутствие глубоких научных разработок по
данной проблеме и актуальность рассматриваемых вопросов, требующих
незамедлительного разрешения, и предопределили выбор темы магистерского
исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного
исследования явилось определение роли, назначения и места юридической
ответственности в казахстанской правовой системе, изучение сущности
юридической ответственности в сфере государственного управления, оснований
и особенностей применяемых мер ответственности к субъектам государственного
управления, а также разработка и совершенствование новых механизмов
юридической ответственности должностных лиц.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие конкретные
задачи:
- изучить казахстанскую и зарубежную правовую литературу по вопросам
государственной службы;
- определить понятие государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и интеграции;
- определить принципы государственной службы в Республике Казахстан и
зарубежных странах;
- исследовать основные направления административной реформы и
совершенствование государственной службы в Республике Казахстан;
- изучение влияния процесса глобализации на развитие государственной
службы в Республике Казахстан и зарубежных стран.
-разработка научных рекомендаций по совершенствованию законодательства
в сфере государственного управления в Республике Казахстан.
Объектом настоящего исследования являются правовые отношения,
складывающиеся в сфере государственного управления проблемы реформирования
государственной службы в условиях глобализации.
Предметом исследования являются проблемы реформирования государственной
службы в условиях глобализации.
Положения выносимые на защиту. На основе анализа правовой проблемы
функционирования и реформирования института государственной службы были
сделаны следующие выводы:
1) выдвигается вывод о том, что в соответствии с действующим
законодательством в практически-функциональном смысле государственная
служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала
государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти,
состоящую в реализации государственной власти в различных сферах
общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства;
2) главная цель, задачи и функции государственной службы, выявляются
объективные закономерности их существования, приводится их классификация,
обосновываются теоретические положения, касающиеся функций государственной
службы как социально-государственного явления и как правового института. В
рамках этого подхода проводится сравнение функций права (служебного права)
и функций государства (профессиональной деятельности государственных
служащих);
3) Для обеспечения эффективного государственного управления
во-первых, необходимо укрепить статус самой государственной службы,
возвести государственную кадровую политику в ранг особо важного
национального приоритета Казахстана. Во-вторых, надо пересмотреть принципы
государственной службы, в ее основе должны лежать Меритократия, Честность,
Эффективность. Сочетание сильной политической воли и этих принципов,
тщательное планирование и умение предвидеть проблемы, чуткость по отношению
к нуждам людей, тщательный отбор и подготовка служащих должны стать
главными факторами очищения и повышения эффективности государственной
службы Казахстана.
4) Кадровая политика современного Казахстана должна включать три
взаимосвязанных направления:
· планирование и оптимизация численности и структуры кадров;
· совершенствование подготовки кадров;
· управление человеческими ресурсами
5) Необходимо продолжить структурных изменений в существующей модели
государственной службы. Необходимо более глубоко и чётко подойти к
разграничению политической и административной государственной службы.
Сегодняшняя двухуровневая модель не в полной мере отвечает требованиям
современного этапа развития нашей страны.
6) Для дальнейшего реформирования государственной службы необходимо
проводить работу по дальнейшей децентрализации государственного управления
на примере корпоративного управления зарубежных стран. Децентрализация
должна проводиться по следующему алгоритму: внутри министерств, от центра к
регионам и от государства в частный сектор, что позволит освободиться от
выполнения несвойственных государству функций. При этом необходимо
отметить, что децентрализация должна основываться на принципе строгого
иерархического подчинения и подотчетности, обеспечивающего строгий контроль
и координацию за состоянием дел (Правительство – министерства – комитеты).
7) Углубление административной реформы, совершенствование и оптимизация
административных государственных служащих потребует реформирования
структуры Администрации Президента, аппаратов палат Парламента,
Конституционного Совета, Счетного комитета по контролю за исполнением
республиканского бюджета, ЦИК и т.д. Аппаратные работники этих органов
также относятся к административным государственным служащим, но структура
этих органов имеет отличия от структуры министерств и ведомств. Поэтому
вопросы сокращения госслужащих и промежуточных должностей в этих органах
потребуют апробирования и тщательного функционального анализа деятельности
каждого органа, учета их специфики.
8) В связи с ратификацией Республикой Казахстан Факультативного
протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах
граждане Республики Казахстан получают возможность обращаться с жалобами в
Комитет по правам человека ООН, касающимся нарушений гражданских и
политических прав. В этой связи РК необходимо принять меры по улучшению
имеющихся механизмов защиты прав человека с тем, чтобы предупредить большой
поток жалоб в этот международный правозащитный институт, тем самым реально
решать заявления и жалобы граждан внутри страны. В первую очередь
необходимо уделить внимание совершенствованию Закона Республики Казахстан
от 12 января 2007 года О порядке обращений физических и юридических лиц,
а также повышению эффективности рассмотрения обращений граждан органами
государственного управления и государственными служащими.
9) В связи проводимыми мировыми интеграционными процессами и
имплементации международно-правовых норма в области защиты прав и свобод
человека и гражданина было бы целесообразным осуществить правовую
экспертизу законов об органах внутренних дел, адвокатуре, судебной системе
и статусе судей и другим, которые имеют отношение к разбирательству
заявлений и жалоб граждан и в сфере оказания государственных услуг и
повышения эффектиного государственного управления.
Методологическую и теоретическую основу магистерского исследования
составляют комплекс научных методов познания, научные труды по общей теории
права; работы, посвященные проблемам реформирования государственной службы,
проблемам становления и развития государственной службы в Республике
Казахстан и зарубежных стран.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики
Казахстан, закон РК О государственной службе от 23.07.1999 г., закон РК
О борьбе с коррупцией от 2.07.1999 г.; законы РК, постановления
Правительства РК, нормативные акты министерств и ведомств, а также
конституции и законы о государственной службе зарубежных стран.
Научная новизна исследования заключается в том, что в данной работе
проведено комплексное исследование проблемы реформирования государственной
службы, в условиях глобализации основанной на базе новых законодательных
актов, регламентирующих вопросы государственной службы в Республике
Казахстан и зарубежных стран.
Анализ дискуссионных теоретических и практических вопросов, критическая
оценка мирового опыта в разрешении проблем проблемы реформирования
государственной службы в условиях глобализации в государственном управлении
позволили магистранту представить на защиту ряд самостоятельных выводов,
новых положений и рекомендаций, направленных на дальнейшее формирование
проблемы реформирования государственной службы в условиях глобализации в
государственном управлении, совершенствование законодательства по
исследуемой проблеме.
Практическая значимость исследования определяется ориентацией на решение
актуальных проблем регулирования государственной службы, а также реальной
возможностью использования ряда выработанных магистрантом предложений и
рекомендаций в процессе совершенствования государственного управления в
Республике Казахстан.
Материалы магистерского исследования имеют практическое значение для
отраслевых юридических наук. Содержащиеся в магистерском исследовании
положения могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в
учебном процессе по юридическим дисциплинам, в процессе совершенствования
законодательства, в работе правоохранительных органов и правозащитных
общественных организаций.
Структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения,
обозначений и сокращений, двух глав, которая состоит из четырех параграфов,
заключения, списка использованных источников.
1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА И ИНТЕГРАЦИИ
1.1. Понятие государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и интеграции
Формирование методологических основ современной концепции
государственного управления имеет важное значение для развития теории и
рационализации практики государственного строительства и управления в
Республике Казахстан. Речь идет о принципиально новых направлениях
практической работы государственного аппарата, призванных ускорить
социально-экономические и политические преобразования в республике. В
Послании Президента страны народу Казахстана Казахстан-2030 они
обозначены как приоритетные направления развития республики. В связи с этим
рассмотрим качественные особенности государственного управления как сферы
профессиональной деятельности государственных служащих, ибо именно в них
следует искать причины построения (структуры) и содержания
(функционирования) государственного аппарата, формирования принципов,
функций, методов и форм государственного управления.[1. 7]
Государственному управлению принадлежит особое место в системе
целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на
общественные процессы. Это связано с тем, что государство как ведущий
субъект социального управления выступает единственной, универсальной
организацией политической власти в обществе, охватывающей все население
страны в пределах определенной территории. Ни один другой субъект
социального управления не обладает таким свойством.
Целостное представление о государственном управлении как определяющем
воздействии на общественные процессы можно получить путем анализа его
сущностных свойств. Последние придают государственному управлению
качественную определенность, основываются на сущности и социальном
назначении государства как универсальной управляющей системы. Раскрыть
сущность и специфические особенности государственного управления — это
означает выявить такие основополагающие свойства (черты), которые указывают
на его объективную необходимость в обществе.
Государство, - писал немецкий политолог М. Вебер, - есть отношение
господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся
легитимным) насилие как средства[2.646]. Иначе говоря, государственное
управление несет в себе такую властную силу, которая способна обеспечить
реализацию поставленных целей, организацию общественной жизни,
регулирование поведения людей в обществе.
Государственное управление имеет целенаправленный характер и
обеспечивает решение специфических задач. Именно государству принадлежит
ведущая роль в реализации стратегических задач и приоритетов,
предусмотренных Стратегией развития Казахстана на период до 2030 года.
Качественные особенности государственного управления отражает своя,
нормативно установленная цель. Она формируется и находит свое закрепление в
Конституции Республики Казахстан, законодательных и других нормативных
правовых актах высших представительных и исполнительных органов республики.
Речь идет об обеспечении материального благополучия членов общества, их
нравственного и физического совершенствования, правовой и социальной
защищенности. Цель государственного управления состоит в повседневном
исполнении, претворении в жизнь Конституции, законов, указов Президента
страны и других нормативных правовых актов. Более конкретно целевая
направленность деятельности государственных органов определена в их
уставных документах или законодательных актах. Достижение генеральной цели
государственного управления отраслью (сферой, функцией) предполагает
решение различных по характеру, содержанию и социальному назначению задач.
Последние наряду с общей целью формируются под воздействием социально-
политических и экономических условий развития общества и государства, то
есть выражают вполне определенные, конкретные социальные запросы
(производство товаров, работ, услуг). Цель, задачи и содержание
управленческой деятельности определяют социальное назначение той или иной
отрасли государственного управления. Это, в свою очередь, порождает
комплекс специфических функций управления в отрасли, адекватных методов
управления и правовых форм.
Государственная власть управляет обществом при помощи системы органов.
Они разнообразны по своей структуре и компетенции, а их совокупность
нередко называют механизмом государства, материальным выражением
государственной власти[3.60]. К числу важнейших относятся органы
законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также иные
органы и учреждения государства, обеспечивающие нормальное функционирование
общества и охрану его от противоправных посягательств.
Государственное управление выражает интересы всего общества,
обеспечивает координацию (согласованность) развития всех отраслей
управления. Для повседневного выполнения управленческих функций создается
специальный аппарат, осуществляющий от имени государства управление в
обществе. Задачи, стоящие перед государственными органами, определяют
содержание работы этих органов. Через государственное управление
реализуются внутренние и внешние функции государства. Эта деятельность
государства многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и
объемом управленческих функций. Речь идет о развитии отраслей экономики,
социальной сферы и административно-политического строительства.
Выделение из общества публичной, государственной власти связано с
появлением особого слоя людей — профессионалов осуществляющих от имени
государства управленческие функции. Эти люди занимают свои должности путем
избрания, назначения либо замещения по конкурсу (контракту). Они не
принимают непосредственного участия в производстве материальных и духовных
благ, а занимаются исключительно своей специализированной деятельностью —
управлением, причем речь идет об управлении не в форме пожеланий или
призывов, а в официальной, правовой форме, ибо такое управление опирается
на государственную власть.
Следующим признаком государственного управления является его
распространенность на все население страны в пределах соответствующей
территории. Здесь следует прежде всего особо выделить социальную роль
государства в современном обществе. Из органа, стоящего над обществом
(например, в условиях автократического, тоталитарного режимов), государство
превращается в организующую силу общества (современное цивилизованное
государство). Исторически появление государства обусловлено, с одной
стороны, социальной асимметрией общества, а с другой —необходимостью
выполнения общих дел, вытекающих из природы всякого общества1. У
современного государства таких обязанностей становится все больше и больше.
Это связано с развитием транспорта и коммуникаций, борьбой со стихийными
бедствиями и эпидемиями, обороной своей территории, международными
отношениями и многим другим. Для решения данных задач государство создает
соответствующие органы, которые специализированно занимаются выполнением
этих общих дел.
К государственному управлению имеет непосредственное отношение
социальный институт гражданства. Речь идет об устойчивой правовой связи
людей с конкретным государством. Через институт гражданства устанавливаются
взаимоотношения между государством и лицами, находящимися под воздействием
его власти. С одной стороны, государство признает и гарантирует права и
свободы человека, а также обеспечивает их защиту (в том числе своих
граждан, находящихся за границей), а с другой — гражданин обязан соблюдать
законы и иные предписания государства. В своей совокупности установленные
права и обязанности составляют политико-правовой статус гражданина. Это
дает возможность отличить гражданина государства от иностранных граждан и
лиц без гражданства. Например, согласно законодательству Республики
Казахстан только граждане республики могут поступить на государственную
службу.
С государственным воздействием на социальную систему связано
административно-территориальное устройство государства. Это означает, во-
первых, наличие государственной границы, которая отделяет территорию
данного государства от других государств и в пределах которой
осуществляется государственная власть по территориальному принципу.
Государственное управление также несет в себе и такое свойство
государственной власти как суверенитет государства. Согласно Конституции
Республики Казахстан (п.2 ст.2) суверенитет республики распространяется на
всю ее территорию.[4]
Качественным параметром системы государственного управления является
форма государства. Данное понятие включает форму правления, форму
государственного устройства и форму государственного режима. В своем
единстве они дают целостное представление об организации государственной
власти и ее функционировании, о сложности системы государственного аппарата
и государственного управления.
Таким образом, государственное управление как универсальное понятие
несет в себе все свойства государства, выражает его сущность и социальное
назначение, функции, методы и формы деятельности, является ядром
социального управления. Государственная власть через управление
обеспечивает всестороннее воздействие на все сферы жизни общества
(экономика, социальная сфера, административно-политическое строительство).
Государственное управление выступает как целенаправленное, властно-
организующее и регулирующее воздействие государства на общественные
процессы в соответствии с приоритетными задачами социально-экономических и
политических преобразований в Республике Казахстан.
Конституция Республики Казахстан (ст. 33, п. 4) предусматривает исходные,
основополагающие требования к организации государственной службы[4]. Их
детальное развитие получило в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999
года № 543-1 "О государственной службе"[5]. Закон определяет основы
организации государственной службы, правовое положение государственных
служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере
государственной службы.
В правовом аспекте организация государственной службы включает подбор,
расстановку и эффективное использование управленческих кадров в
соответствии с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации. Это
обеспечивается при помощи системы мер организационно-правового характера:
установлением требований к поступающим на государственные должности,
регламентацией служебных функций и полномочий, определением правового
статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной
службы, установлением особого порядка социального обеспечения и условий
труда государственных служащих, а также прекращения государственной службы.
Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную
службу как сложный, межотраслевой институт права (включающий совокупность
всех правовых норм, регулирующих организацию государственной службы).
Как известно, государственное управление осуществляется людьми в
отношении других людей. Поэтому к государственному управлению причастны
практически все граждане
Однако статус человека в управлении обществом различается в
зависимости от того, в качестве кого он представлен — субъекта или объекта
управления. К субъекту государственного управления относятся люди,
осуществляющие на профессиональной основе от имени государства
управленческие функции в обществе. Данные функции реализуются в отношении
других людей, составляющих объект управления в разнообразных организационно-
правовых формах. При этом в системе управления обществом наблюдается
взаимозависимость и взаимный переход одного статуса человека в другой.
Необходимость создания государственной службы и её правового
регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и
функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала
государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной
власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах
государственных органов, учреждений и организацией, внутри институтов
управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет
реальное использование возможностей управления с целью установления
требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная служба – это публичная служба, то есть служба в
органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории, под
государственной понимается служба в государственных учреждениях,
предприятиях, организациях и объединениях.
В самом широком теоретическом понимании государственная служба – это
осуществление государственными органами кадровой функции управления и
практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из
государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и
подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате
государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и
судебной власти, прокуратуры, контрольно - надзорных органов,
администрацию государственных предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.Ш. сводят
понимание в государственной службы в широком смысле к выполнению служащими
своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах
государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях;
государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в
выполнении служащими своих обязанностей только в государственных
органах[6.31]. Традиционным в научной литературе стало определение
государственной службы, данное Манохиным В.М.: государственная служба
представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и
правовому регулированию личного состава – государственных служащих по
практическому и непосредственному осуществлению задач и функций
государства.[7.15]
Лазарев Б.М. определяет государственную службу как ... служение
государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него
деятельности по реализации задач и функций государства в государственных
органах[8.54].
В целом можно констатировать, что в своё время, верно, было отмечено
В.М. Манохиным, государственная служба – категория, которая органически
связана с государством, его ролью и местом в жизни общества, возникновение,
развитие и дальнейшие судьбы обусловлены возникновением, развитием и
отмиранием государства[7.16].
В статье 1 Закона Республики Казахстан "О государственной службе"
дается следующее определение государственной службы: "Государственная
служба - это деятельность государственных служащих в государственных
органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию
задач и функций государственной власти"[5]. Исходя из этого определения,
можно выделить следующие основные признаки понятия государственной службы:
Во-первых, государственная служба - это деятельность, связанная с
реализацией задач и функций государства. Отсюда следует, что не всякая
деятельность в государственных органах может быть расценена как
государственно-служебная. Например, деятельность, связанная с техническим
обслуживанием, с обеспечением функционирования государственных органов и их
аппаратов, не является государственной службой. Государственная служба её
сущность и назначение определяется, прежде всего, привязанностью её к
реализации задач и функций государства.
Во-вторых, государственная служба - это деятельность по исполнению
должностных полномочий. Должностные полномочия - это полномочия,
предусмотренные конкретной государственной должностью, отвечающие целям и
задачам, стоящим перед государственными органами, в которых осуществляют
свою деятельность государственные служащие, обладающие правами и основными
обязанностями, установленными законодательством.
В-третьих, государственная служба - это, вне всякого сомнения,
профессиональная деятельность. Имеется в виду - деятельность,
осуществляемая на основе специальных теоретических знаний, практических
навыков, приобретаемых в результате подготовки. Особенность данного вида
профессиональной деятельности заключается ещё и в том, что заниматься ею
можно только в государственных органах. Следовательно, государственная
служба - это профессиональная деятельность публичного характера.
Приведенные признаки (критерии) в своей совокупности характеризуют
государственную службу как сложную по своему социальному назначению и
содержанию вид профессиональной деятельности. Специфические особенности
государственной службы в конечном счете обусловлены задачами и функциями
государства.
Следует отметить, по мнению Мусилимовой К.С. в определении
государственной службы, данного в ст.1 Закона "О государственной службе"
отсутствует указание на профессиональный характер государственной служебной
деятельности, что нельзя считать правильным. В качестве примера можно
отметить, что в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона
"О государственной службе" от 26 декабря 1995 года, государственная служба
характеризовалась, как профессиональная деятельность граждан в
государственных органах и их аппаратах, осуществляемая на конституционной
основе и направленная на осуществление государственного управления,
реализацию иных задач и функций государства.[ 9.77]
Основными направлениями государственно-служебной деятельности
(функциями) являются:
1. Правоприменительная функция. Это фактическое претворение в жизнь
Конституции и других нормативно - правовых актов посредством государственно-
служебной деятельности;
2. Правотворческая функция. Это разработка и принятие нормативно -
правовых актов в процессе государственно-служебной деятельности;
3. Правоохранительная функция - это защита государственными служащими
прав и законных интересов граждан и организаций, установленными
законодательством способами и средствами, применение в необходимых случаях
мер государственного принуждения.
В зависимости от принципа разделения власти государственная служба
подразделяется на государственную службу в органах законодательной
(представительной) исполнительной и судебной властей.
По территориальному масштабу деятельности государственных органов
различают государственную службу в центральных и местных государственных
органах.
Учитывая специфику задач и характер компетенции можно выделить целый
ряд специальных видов государственной службы: военная служба, служба в
органах прокуратуры, таможенная, дипломатическая, в органах финансовой
полиции, комитете национальной безопасности и т.д. Особенности прохождения
того или иного вида регулируется специальными законами и другими
нормативными актами. Например - Законом Республики Казахстан "О
дипломатической службе" от 7 марта 2002 г.[10] Положением о порядке
прохождения службы должностными лицами таможенных органов и т.д[11].
В отличие от гражданской, военная (милитаризованная) служба отличается
рядом специфических особенностей (особенности в организационной структуре,
вооруженность личного состава, непрерывность несения службы и т.д.)
После распада Советского Союза в большинстве стран СНГ начало активно
развиваться законодательство о государственной службе; были приняты
специальные законы, регламентирующие вопросы ее прохождения и определяющие
правовой статус государственных служащих. К их числу относят Закон
Республики Беларусь об основах службы в государственном аппарате
(1993г.), Закон Украины О государственной службе (1993г.), Закон
Республики Молдова О государственной службе (1995г.), Закон Республики
Грузия О государственной службе (1995г.), Федеральный Закон Российской
Федерации Об основах государственной службы Российской Федерации
(1995г.), Указ Президента РК, имеющий силу закона, О государственной
службе (1995г.), Закон Туркменистана О службе в аппарате государственных
органов (1997г.).
Государственная служба в Российской Федерации - это профессиональная
деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Согласно Закону Об основах государственной службы Российской Федерации от
31 июля 1995г[12]. к этой деятельности относится исполнение должностных
обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий Б и
В. Она включает в себя: во-первых, федеральную государственную службу,
находящуюся в ведении РФ; во-вторых, государственную службу субъектов РФ,
находящуюся в их ведении. В определении понятия государственной службы в
качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под
профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на
основе специальных навыков и знаний. Государственная служба как вид
профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и
компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами,
находящимися на государственных должностях.
Служба в государственных органах, государственных и общественных
организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба
государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни
общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и
правовому регулированию личного состава государственных органов, других
государственных организаций. Государственная служба, прежде всего -
служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него
определенной деятельности по реализации задач и функций государства в
государственных предприятиях. В РФ Закон “Об основах государственной службы
в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком
смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус
руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение
государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую
деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-
культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды
службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной
Республике Германии законодательство различает два вида государственной
службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых
регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают
договор о службе (прежде всего работники государственного сектора
экономики). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается
шире. Структурообразующим элементом органов государственной власти является
государственная должность, которая образуется во всех ветвях
государственной власти. Эта организационно-правовая категория является
важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только
ему.
В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном
порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая
содержание и объем полномочий занимающего ее лица.
Российский ФЗ Об основах государственной службы в РФ дано понятие
государственной должности в современном ее значении [12]. Государственной
называется только должность в федеральных органах государственной власти,
органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных
государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с
установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за
исполнение этих обязанностей. Например, к таким органам относятся:
Центральный банк России, Совет Безопасности, Администрация Президента и его
полномочные представители, дипломатические представители РФ в иностранных
государствах и международных организациях, Счетная палата и др.
В целях обеспечения реализации законодательства РФ о государственной
службе рядом указов Президента утверждены перечни государственных
должностей (категории Б и В), которые считаются соответствующими
разделами Реестра государственных должностей. Государственные должности,
включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные,
ведущие, старшие и младшие. К категория Б принадлежат должности,
учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих
должности категории А, которые в свою очередь устанавливаются
Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов
РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Например, государственная должность, учреждаема для непосредственного
обеспечения исполнения полномочий Президента РФ - (высшая должность)
Управляющий делами Президента Российской Федерации. К категории В
принадлежат должности, учреждаемые государственными органами для исполнения
и обеспечения их полномочий. Например, государственные должности,
учреждаемые для обеспечения деятельности управления делами Президента РФ -
(высшие должности) Первый заместитель управляющего делами Президента РФ,
заместитель управляющего делами Президента РФ, заместитель управляющего
делами Президента РФ - генеральный директор Медицинского центра Управления
делами Президента РФ, заместитель управляющего делами Президента РФ -
главный бухгалтер Управления делами Президента РФ, начальник управления
делами Президента РФ, заместитель начальника управления делами Президента
РФ, заместитель главного бухгалтера Управления делами Президента РФ,
начальник отдела Управления делами Президента РФ; (главные должности)
начальник отдела управления делами Президента РФ, заместитель начальника
отдела Управления делами Президента РФ, советник; (ведущие должности)
консультант, специалист-эксперт; (старшие должности) начальник службы
делопроизводства, ведущий специалист; (младшие должности) специалист 1-ой
категории. [12]
Итак, государственная служба осуществляется на государственных
должностях. Поэтому должность необходимый элемент государственной службы.
Должность - первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного
работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами
соответствующего органа определяется ее название, место в служебной
иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен),
порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую
номенклатуру должностей.
В отечественной политологии и правоведческой литературе нет единого
мнения о государственной службе, как специального института, призванного
реализовывать властные полномочия государства, и государственных служащих.
Например, В.Д.Граждан считает, что носителями полномочий государственных
органов являются высшие должностные лица, относящиеся к категории А, а
задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе
исполнения ими своих полномочий [13,36]. По мнению Г.В. Атаманчука,
государственная служба существует не только и не столько для обеспечения
исполнения полномочий государственных органов, а для того, чтобы таким
образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью
осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение
обслуживать потребности и интересы своих граждан[14. 25]. С этой точкой
зрения согласен В.Л.Романов. Следуя его мнению, что все институты
государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной
службы, получается, что президент страны, председатель правительства,
министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности,
являются государственными служащими[15.15]. Л.В. Романов утверждает, что
такое понимание поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить
действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан
и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над
властными структурами. Однако он не берет во внимание тот факт, что
государственные служащие являются только исполнителями политических
решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет
ответственность за эти решения. Следовательно, президента и других лиц,
отнесенных к категории А действующим Федеральным Законом, никак нельзя
отнести к обычным государственным служащим. Следующая точка зрения, по
мнению Ф. Шамхалова, является наиболее приемлемой: государственная служба
есть разновидность труда в системе органов государственной власти,
заключающаяся в практическом осуществлении государственных функций
работниками государственного аппарата, нацеленного на создание
благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и
свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач
государства; производство государственных социальных услуг; снижение
негативных последствий возникающих в обществе конфликтов[16. 46].
Основной задачей государственной службы является обеспечение
исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная
служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы,
системы государства) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов
для реальной практической деятельности”.
Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает
в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение
по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов),
увольнение со службы. Она регулируется нормами не только административного
права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3
Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской
Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется
действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными
законом.[12] Таким образом, государственная служба регулируется частично
нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на
обслуживание населения порождают не только административные, но и
гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных
гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их
деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные
для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и
нормы социального права. Следовательно, государственная служба является
комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами
административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового,
финансового, социального и др.).
Государственная служба является одной из важнейших сфер
государственного управления и в силу этого обладает его определёнными
свойствами, реализует в собственном содержании и организационной структуре
его характерные черты и закономерности. Государственной службе всегда
принадлежит весьма важная роль в деле становления и развития государства.
Именно государственная служба в силу предоставленных ей полномочий по
реализации государства во всех сферах его жизнедеятельности (экономики,
науке, культуре, образовании, здравоохранении, социальной сфере и др.).
В социально-экономических условиях начало пост советского периода в
связи с переходом бывших республик к многоукладной экономике, обострением
социальных проблем, стало особенно актуально законодательное урегулирование
вопросов государственной службы (понятие, правовой статус государственных
служащих, взаимодействие органов государственной власти и управления между
собой). Перед государственной службой возникли новые задачи, направленные
на обеспечение эффективного развития рыночной экономики, соблюдение
демократических, правовых принципов в обществе, установление его
стабильности, усиление защиты законных ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Диссертация на соискание академической степени магистра
Научный руководитель
2010
Содержание
Обозначения и сокращения
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ...3
1. Понятие и принципы государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и
интеграции ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
1.1. Понятие государственной службы в системе государственного управления в
условиях демократизации общества и интеграции ... ... ... ... ... ... ... ... ..
1.2. Основные принципы государственной службы в Республике Казахстан и
зарубежных стран ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
2. Общая характеристика системы государственной службы Республики
Казахстан в условиях проводимой административной реформы ... ... ...
2.1. Основные направления административной реформы и совершенствование
государственной службы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
2.2. Влияние процесса глобализации на развитие государственной службы в
Республике Казахстан и зарубежных стран ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
Госслужба – государственная служба
Закон РК о внесении изменений от 25.09.2003 г. – закон Республики
Казахстан О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные
акты Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией от 25.09.2003 г.
Закон РК о госслужбе – закон Республики Казахстан О государственной
службе в Республике Казахстан от 23.07.1999 г.
КоАП РК – Кодекс Республики Казахстан об административных
правонарушениях от 30.01.2001 г.
ООН – Организация Объединенных Наций
РК – Республика Казахстан
РФ- Российская Федерация
УК – Уголовный Кодекс РК
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. С момента объявления Республикой
Казахстан государственной независимости прошло около двадцати лет. Нашим
молодым суверенным государством провозглашен курс на построение правового
государства. Создание конституционно-правовых основ, постановка новых
государственных задач, модернизация экономической и политической системы
обусловили предъявление качественно иных требований к работникам
аппарата управления, являющихся основными исполнителями происходящих
глобальных реформ в стране.
Конституционная норма (п.4 ст.33) определяет принцип равного права на
доступ к государственной службе граждан РК и требования, предъявляемые к
кандидату на должность государственного служащего, обуславливается, только
характером должностных обязанностей и устанавливаются законом. Президент
Республики Казахстан в послании Казахстан - 2030 одним из приоритетов
обозначил создание профессионального государства: Наша задача – создать
для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру
управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики.
Государственным служащим, особенно должностным лицам, принадлежит
главная роль в осуществлении государственной власти, в обеспечении и
укреплении законности и правопорядка, охране прав и интересов граждан.
Сегодня от качества работы государственного аппарата, от компетентности,
честности и добросовестности его должностных лиц зависят обеспечение
внутренней и внешней безопасности страны, дальнейшее развитие экономики,
эффективная работа учреждений и организаций, обеспечивающих благополучную
жизнь миллионов людей. Поэтому основной смысл реформ, проводимых в сфере
государственного управления, очевидно, заключается в том, чтобы, с одной
стороны, образовать корпус компетентных профессиональных служащих, а с
другой – осуществлять государственную власть и управление, не нарушая прав
и свобод граждан и всех других субъектов права. Реформирование
государственной службы в Республике Казахстан необходимо проводить с
обязательным учетом практического опыта деятельности государственных служб
развитых государств мира, теоретических достижений административно-правовой
науки, институтом которой является государственная служба, а также с
учетом национальных, казахстанских особенностей. Создать профессиональную
государственную службу – значит создать кадровую основу исполнительной
власти, то есть принципиально важный базис того, что обычно в современном
праве называют государственным управлением.
Государственная служба представляет собой один из правовых институтов,
нормы которого регулируют все стороны государственных отношений. Как
правовой институт государственной службы объединяет нормы различных
отраслей права.
Динамизм государственно-правовой жизни казахстанского общества и
государства в условиях демократизации общества и интеграции обусловил
развитие новых общественных отношений существующих как в частноправовой,
так и в публично-правовой сфере общества и государства. При проведении
административных реформ элементов государственного аппарата накладывает
определенный отпечаток на те или иные приоритеты в сфере государственной
службы.
Одним из направлений совершенствования основ конституционного строя и
политической системы является проводимая административная реформа и
модернизация государственного управления. Эти обстоятельства предопределили
актуальность темы и ее значимость.
Проблемы, рассматриваемые в магистерском исследовании, находятся как раз
в русле дискуссий последнего времени.
Особый интерес здесь представляет, прежде всего, постановка ряда проблем
таких как понятие государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и интеграции; основные
принципы государственной службы в Республике Казахстан и зарубежных стран;
основные направления административной реформы и совершенствование
государственной службы; влияние процесса глобализации на развитие
государственной службы в Республике Казахстан и зарубежных стран.
Разработанность темы исследования. Изучение и анализ нормативных актов,
специальной литературы, посвященных вопросам государственной службы,
показывают, что проблемы реформирования государственной службы в условиях
глобализации несмотря на наличие значительного количества научных
разработок, посвященных институту государственной службы, не получили
своего надлежащего разрешения.
В советское время вопросы государственной службы наиболее активно стали
обсуждаться в 50-70-ые годы. Среди самых примечательных работ этого периода
труды таких ученых, как В.М. Манохин, В.А. Воробьев, С.С. Студеникин и др.
В более поздний период появились научные разработки, посвященные
проблемам государственного управления и формирования современной
государственной службы. Среди наиболее известных авторов можно назвать
такие фамилии, как Д.Н. Бахрах, Б.М. Лазарев, К.С. Бельский, Ю.Н. Старилов
и др.
После распада Советского Союза в результате процесса децентрализации
государственного управления, вступления страны в совершенно новые
экономические условия остро встала проблема необходимости проведения
реформ во всем институте государственной службы. В этот период в
юридической литературе стран СНГ появились работы, отражающие новый подход
к осмыслению сущности государственного управления, организации системы и
структуры органов государственного управления. Наиболее широко обсуждаются
вопросы государственной службы в Российской Федерации, где впервые были
опубликованы комплексные разработки по вопросам формирования и
функционирования государственной службы, принципов и порядка прохождения
службы, систематизации нормативно-правовой базы по проблемам
государственной службы. Это такие работы, как Государственная служба Б.М.
Лазарева, Государственная служба в РФ Д.Н. Бахраха, учебное пособие
Служебное право Ю.Н. Старилова.
Появляются научные работы, посвященные проблемам государственного
управления и в Казахстане. Так, подробно освещаются правовые вопросы
государственной службы в работе казахстанского ученого, профессора В.Н.
Уварова Государственная служба. В своей монографии в сравнении с
зарубежными примерами рассматривает казахстанскую модель государственной
службы А. Байменов, первый руководитель такого нового государственного
органа, как Агентство по делам государственной службы РК. Большого внимания
заслуживает работа коллектива авторов Правовые проблемы реформирования
государственной службы современного государства, опубликованная под
редакцией Г.С. Сапаргалиева. Дальнейшие пути развития и реформирования
государственного управления исследуются в работах казахстанских ученых О.
Волох, А. Ишмухамедовой, П. Крепак, Л. Жанузаковой, Е. Жалбурова, А.
Турисбек.
Кроме того, необходимо отметить труды таких блестящих деятелей правовой
науки и юридического образования Казахстана, как С.С. Сартаев, С.З.
Зиманов, В.А. Ким, М.Т. Баймаханов, Г.С. Сапаргалиев, чья роль в создании
фундамента казахстанского права, в разработке научно-теоретических основ
государственности поистине огромна.
Также надо отметить, что в нашей и зарубежной юридической литературе
большое внимание уделяется вопросам изучения понятия государственной
службы, общим принципам и основаниям государственной службы и
административным реформам проводимых в Республике Казахстан и зарубежом.
Отмечая актуальность и научную ценность всех указанных выше работ, не
можем не сказать, что они не исчерпывают всех аспектов исследуемой темы.
Ряд вопросов, относящихся к понятию проблемы реформирования государственной
службы в условиях глобализации, так и остается практически не
исследованным. Кроме того, почти все существующие научные разработки по
данной проблеме опираются на совершенно другой эмпирический и теоретический
материал. Реформирование государственной службы в Республике Казахстан
неизбежно повлекло за собой изменение ее законодательной базы, принятие
множества новых нормативно-правовых актов. Многие вопросы еще не отработаны
полностью, являются спорными. К таким, например, относятся и вопросы
проблемы реформирования государственной службы в условиях глобализации.
Недостаточно разработанная нормативно-правовая база государственной
службы в Республике Казахстан, отсутствие глубоких научных разработок по
данной проблеме и актуальность рассматриваемых вопросов, требующих
незамедлительного разрешения, и предопределили выбор темы магистерского
исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного
исследования явилось определение роли, назначения и места юридической
ответственности в казахстанской правовой системе, изучение сущности
юридической ответственности в сфере государственного управления, оснований
и особенностей применяемых мер ответственности к субъектам государственного
управления, а также разработка и совершенствование новых механизмов
юридической ответственности должностных лиц.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие конкретные
задачи:
- изучить казахстанскую и зарубежную правовую литературу по вопросам
государственной службы;
- определить понятие государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и интеграции;
- определить принципы государственной службы в Республике Казахстан и
зарубежных странах;
- исследовать основные направления административной реформы и
совершенствование государственной службы в Республике Казахстан;
- изучение влияния процесса глобализации на развитие государственной
службы в Республике Казахстан и зарубежных стран.
-разработка научных рекомендаций по совершенствованию законодательства
в сфере государственного управления в Республике Казахстан.
Объектом настоящего исследования являются правовые отношения,
складывающиеся в сфере государственного управления проблемы реформирования
государственной службы в условиях глобализации.
Предметом исследования являются проблемы реформирования государственной
службы в условиях глобализации.
Положения выносимые на защиту. На основе анализа правовой проблемы
функционирования и реформирования института государственной службы были
сделаны следующие выводы:
1) выдвигается вывод о том, что в соответствии с действующим
законодательством в практически-функциональном смысле государственная
служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала
государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти,
состоящую в реализации государственной власти в различных сферах
общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства;
2) главная цель, задачи и функции государственной службы, выявляются
объективные закономерности их существования, приводится их классификация,
обосновываются теоретические положения, касающиеся функций государственной
службы как социально-государственного явления и как правового института. В
рамках этого подхода проводится сравнение функций права (служебного права)
и функций государства (профессиональной деятельности государственных
служащих);
3) Для обеспечения эффективного государственного управления
во-первых, необходимо укрепить статус самой государственной службы,
возвести государственную кадровую политику в ранг особо важного
национального приоритета Казахстана. Во-вторых, надо пересмотреть принципы
государственной службы, в ее основе должны лежать Меритократия, Честность,
Эффективность. Сочетание сильной политической воли и этих принципов,
тщательное планирование и умение предвидеть проблемы, чуткость по отношению
к нуждам людей, тщательный отбор и подготовка служащих должны стать
главными факторами очищения и повышения эффективности государственной
службы Казахстана.
4) Кадровая политика современного Казахстана должна включать три
взаимосвязанных направления:
· планирование и оптимизация численности и структуры кадров;
· совершенствование подготовки кадров;
· управление человеческими ресурсами
5) Необходимо продолжить структурных изменений в существующей модели
государственной службы. Необходимо более глубоко и чётко подойти к
разграничению политической и административной государственной службы.
Сегодняшняя двухуровневая модель не в полной мере отвечает требованиям
современного этапа развития нашей страны.
6) Для дальнейшего реформирования государственной службы необходимо
проводить работу по дальнейшей децентрализации государственного управления
на примере корпоративного управления зарубежных стран. Децентрализация
должна проводиться по следующему алгоритму: внутри министерств, от центра к
регионам и от государства в частный сектор, что позволит освободиться от
выполнения несвойственных государству функций. При этом необходимо
отметить, что децентрализация должна основываться на принципе строгого
иерархического подчинения и подотчетности, обеспечивающего строгий контроль
и координацию за состоянием дел (Правительство – министерства – комитеты).
7) Углубление административной реформы, совершенствование и оптимизация
административных государственных служащих потребует реформирования
структуры Администрации Президента, аппаратов палат Парламента,
Конституционного Совета, Счетного комитета по контролю за исполнением
республиканского бюджета, ЦИК и т.д. Аппаратные работники этих органов
также относятся к административным государственным служащим, но структура
этих органов имеет отличия от структуры министерств и ведомств. Поэтому
вопросы сокращения госслужащих и промежуточных должностей в этих органах
потребуют апробирования и тщательного функционального анализа деятельности
каждого органа, учета их специфики.
8) В связи с ратификацией Республикой Казахстан Факультативного
протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах
граждане Республики Казахстан получают возможность обращаться с жалобами в
Комитет по правам человека ООН, касающимся нарушений гражданских и
политических прав. В этой связи РК необходимо принять меры по улучшению
имеющихся механизмов защиты прав человека с тем, чтобы предупредить большой
поток жалоб в этот международный правозащитный институт, тем самым реально
решать заявления и жалобы граждан внутри страны. В первую очередь
необходимо уделить внимание совершенствованию Закона Республики Казахстан
от 12 января 2007 года О порядке обращений физических и юридических лиц,
а также повышению эффективности рассмотрения обращений граждан органами
государственного управления и государственными служащими.
9) В связи проводимыми мировыми интеграционными процессами и
имплементации международно-правовых норма в области защиты прав и свобод
человека и гражданина было бы целесообразным осуществить правовую
экспертизу законов об органах внутренних дел, адвокатуре, судебной системе
и статусе судей и другим, которые имеют отношение к разбирательству
заявлений и жалоб граждан и в сфере оказания государственных услуг и
повышения эффектиного государственного управления.
Методологическую и теоретическую основу магистерского исследования
составляют комплекс научных методов познания, научные труды по общей теории
права; работы, посвященные проблемам реформирования государственной службы,
проблемам становления и развития государственной службы в Республике
Казахстан и зарубежных стран.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики
Казахстан, закон РК О государственной службе от 23.07.1999 г., закон РК
О борьбе с коррупцией от 2.07.1999 г.; законы РК, постановления
Правительства РК, нормативные акты министерств и ведомств, а также
конституции и законы о государственной службе зарубежных стран.
Научная новизна исследования заключается в том, что в данной работе
проведено комплексное исследование проблемы реформирования государственной
службы, в условиях глобализации основанной на базе новых законодательных
актов, регламентирующих вопросы государственной службы в Республике
Казахстан и зарубежных стран.
Анализ дискуссионных теоретических и практических вопросов, критическая
оценка мирового опыта в разрешении проблем проблемы реформирования
государственной службы в условиях глобализации в государственном управлении
позволили магистранту представить на защиту ряд самостоятельных выводов,
новых положений и рекомендаций, направленных на дальнейшее формирование
проблемы реформирования государственной службы в условиях глобализации в
государственном управлении, совершенствование законодательства по
исследуемой проблеме.
Практическая значимость исследования определяется ориентацией на решение
актуальных проблем регулирования государственной службы, а также реальной
возможностью использования ряда выработанных магистрантом предложений и
рекомендаций в процессе совершенствования государственного управления в
Республике Казахстан.
Материалы магистерского исследования имеют практическое значение для
отраслевых юридических наук. Содержащиеся в магистерском исследовании
положения могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в
учебном процессе по юридическим дисциплинам, в процессе совершенствования
законодательства, в работе правоохранительных органов и правозащитных
общественных организаций.
Структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения,
обозначений и сокращений, двух глав, которая состоит из четырех параграфов,
заключения, списка использованных источников.
1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА И ИНТЕГРАЦИИ
1.1. Понятие государственной службы в системе государственного
управления в условиях демократизации общества и интеграции
Формирование методологических основ современной концепции
государственного управления имеет важное значение для развития теории и
рационализации практики государственного строительства и управления в
Республике Казахстан. Речь идет о принципиально новых направлениях
практической работы государственного аппарата, призванных ускорить
социально-экономические и политические преобразования в республике. В
Послании Президента страны народу Казахстана Казахстан-2030 они
обозначены как приоритетные направления развития республики. В связи с этим
рассмотрим качественные особенности государственного управления как сферы
профессиональной деятельности государственных служащих, ибо именно в них
следует искать причины построения (структуры) и содержания
(функционирования) государственного аппарата, формирования принципов,
функций, методов и форм государственного управления.[1. 7]
Государственному управлению принадлежит особое место в системе
целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на
общественные процессы. Это связано с тем, что государство как ведущий
субъект социального управления выступает единственной, универсальной
организацией политической власти в обществе, охватывающей все население
страны в пределах определенной территории. Ни один другой субъект
социального управления не обладает таким свойством.
Целостное представление о государственном управлении как определяющем
воздействии на общественные процессы можно получить путем анализа его
сущностных свойств. Последние придают государственному управлению
качественную определенность, основываются на сущности и социальном
назначении государства как универсальной управляющей системы. Раскрыть
сущность и специфические особенности государственного управления — это
означает выявить такие основополагающие свойства (черты), которые указывают
на его объективную необходимость в обществе.
Государство, - писал немецкий политолог М. Вебер, - есть отношение
господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся
легитимным) насилие как средства[2.646]. Иначе говоря, государственное
управление несет в себе такую властную силу, которая способна обеспечить
реализацию поставленных целей, организацию общественной жизни,
регулирование поведения людей в обществе.
Государственное управление имеет целенаправленный характер и
обеспечивает решение специфических задач. Именно государству принадлежит
ведущая роль в реализации стратегических задач и приоритетов,
предусмотренных Стратегией развития Казахстана на период до 2030 года.
Качественные особенности государственного управления отражает своя,
нормативно установленная цель. Она формируется и находит свое закрепление в
Конституции Республики Казахстан, законодательных и других нормативных
правовых актах высших представительных и исполнительных органов республики.
Речь идет об обеспечении материального благополучия членов общества, их
нравственного и физического совершенствования, правовой и социальной
защищенности. Цель государственного управления состоит в повседневном
исполнении, претворении в жизнь Конституции, законов, указов Президента
страны и других нормативных правовых актов. Более конкретно целевая
направленность деятельности государственных органов определена в их
уставных документах или законодательных актах. Достижение генеральной цели
государственного управления отраслью (сферой, функцией) предполагает
решение различных по характеру, содержанию и социальному назначению задач.
Последние наряду с общей целью формируются под воздействием социально-
политических и экономических условий развития общества и государства, то
есть выражают вполне определенные, конкретные социальные запросы
(производство товаров, работ, услуг). Цель, задачи и содержание
управленческой деятельности определяют социальное назначение той или иной
отрасли государственного управления. Это, в свою очередь, порождает
комплекс специфических функций управления в отрасли, адекватных методов
управления и правовых форм.
Государственная власть управляет обществом при помощи системы органов.
Они разнообразны по своей структуре и компетенции, а их совокупность
нередко называют механизмом государства, материальным выражением
государственной власти[3.60]. К числу важнейших относятся органы
законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также иные
органы и учреждения государства, обеспечивающие нормальное функционирование
общества и охрану его от противоправных посягательств.
Государственное управление выражает интересы всего общества,
обеспечивает координацию (согласованность) развития всех отраслей
управления. Для повседневного выполнения управленческих функций создается
специальный аппарат, осуществляющий от имени государства управление в
обществе. Задачи, стоящие перед государственными органами, определяют
содержание работы этих органов. Через государственное управление
реализуются внутренние и внешние функции государства. Эта деятельность
государства многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и
объемом управленческих функций. Речь идет о развитии отраслей экономики,
социальной сферы и административно-политического строительства.
Выделение из общества публичной, государственной власти связано с
появлением особого слоя людей — профессионалов осуществляющих от имени
государства управленческие функции. Эти люди занимают свои должности путем
избрания, назначения либо замещения по конкурсу (контракту). Они не
принимают непосредственного участия в производстве материальных и духовных
благ, а занимаются исключительно своей специализированной деятельностью —
управлением, причем речь идет об управлении не в форме пожеланий или
призывов, а в официальной, правовой форме, ибо такое управление опирается
на государственную власть.
Следующим признаком государственного управления является его
распространенность на все население страны в пределах соответствующей
территории. Здесь следует прежде всего особо выделить социальную роль
государства в современном обществе. Из органа, стоящего над обществом
(например, в условиях автократического, тоталитарного режимов), государство
превращается в организующую силу общества (современное цивилизованное
государство). Исторически появление государства обусловлено, с одной
стороны, социальной асимметрией общества, а с другой —необходимостью
выполнения общих дел, вытекающих из природы всякого общества1. У
современного государства таких обязанностей становится все больше и больше.
Это связано с развитием транспорта и коммуникаций, борьбой со стихийными
бедствиями и эпидемиями, обороной своей территории, международными
отношениями и многим другим. Для решения данных задач государство создает
соответствующие органы, которые специализированно занимаются выполнением
этих общих дел.
К государственному управлению имеет непосредственное отношение
социальный институт гражданства. Речь идет об устойчивой правовой связи
людей с конкретным государством. Через институт гражданства устанавливаются
взаимоотношения между государством и лицами, находящимися под воздействием
его власти. С одной стороны, государство признает и гарантирует права и
свободы человека, а также обеспечивает их защиту (в том числе своих
граждан, находящихся за границей), а с другой — гражданин обязан соблюдать
законы и иные предписания государства. В своей совокупности установленные
права и обязанности составляют политико-правовой статус гражданина. Это
дает возможность отличить гражданина государства от иностранных граждан и
лиц без гражданства. Например, согласно законодательству Республики
Казахстан только граждане республики могут поступить на государственную
службу.
С государственным воздействием на социальную систему связано
административно-территориальное устройство государства. Это означает, во-
первых, наличие государственной границы, которая отделяет территорию
данного государства от других государств и в пределах которой
осуществляется государственная власть по территориальному принципу.
Государственное управление также несет в себе и такое свойство
государственной власти как суверенитет государства. Согласно Конституции
Республики Казахстан (п.2 ст.2) суверенитет республики распространяется на
всю ее территорию.[4]
Качественным параметром системы государственного управления является
форма государства. Данное понятие включает форму правления, форму
государственного устройства и форму государственного режима. В своем
единстве они дают целостное представление об организации государственной
власти и ее функционировании, о сложности системы государственного аппарата
и государственного управления.
Таким образом, государственное управление как универсальное понятие
несет в себе все свойства государства, выражает его сущность и социальное
назначение, функции, методы и формы деятельности, является ядром
социального управления. Государственная власть через управление
обеспечивает всестороннее воздействие на все сферы жизни общества
(экономика, социальная сфера, административно-политическое строительство).
Государственное управление выступает как целенаправленное, властно-
организующее и регулирующее воздействие государства на общественные
процессы в соответствии с приоритетными задачами социально-экономических и
политических преобразований в Республике Казахстан.
Конституция Республики Казахстан (ст. 33, п. 4) предусматривает исходные,
основополагающие требования к организации государственной службы[4]. Их
детальное развитие получило в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999
года № 543-1 "О государственной службе"[5]. Закон определяет основы
организации государственной службы, правовое положение государственных
служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере
государственной службы.
В правовом аспекте организация государственной службы включает подбор,
расстановку и эффективное использование управленческих кадров в
соответствии с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации. Это
обеспечивается при помощи системы мер организационно-правового характера:
установлением требований к поступающим на государственные должности,
регламентацией служебных функций и полномочий, определением правового
статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной
службы, установлением особого порядка социального обеспечения и условий
труда государственных служащих, а также прекращения государственной службы.
Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную
службу как сложный, межотраслевой институт права (включающий совокупность
всех правовых норм, регулирующих организацию государственной службы).
Как известно, государственное управление осуществляется людьми в
отношении других людей. Поэтому к государственному управлению причастны
практически все граждане
Однако статус человека в управлении обществом различается в
зависимости от того, в качестве кого он представлен — субъекта или объекта
управления. К субъекту государственного управления относятся люди,
осуществляющие на профессиональной основе от имени государства
управленческие функции в обществе. Данные функции реализуются в отношении
других людей, составляющих объект управления в разнообразных организационно-
правовых формах. При этом в системе управления обществом наблюдается
взаимозависимость и взаимный переход одного статуса человека в другой.
Необходимость создания государственной службы и её правового
регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и
функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала
государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной
власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах
государственных органов, учреждений и организацией, внутри институтов
управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет
реальное использование возможностей управления с целью установления
требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная служба – это публичная служба, то есть служба в
органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории, под
государственной понимается служба в государственных учреждениях,
предприятиях, организациях и объединениях.
В самом широком теоретическом понимании государственная служба – это
осуществление государственными органами кадровой функции управления и
практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из
государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и
подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате
государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и
судебной власти, прокуратуры, контрольно - надзорных органов,
администрацию государственных предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.Ш. сводят
понимание в государственной службы в широком смысле к выполнению служащими
своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах
государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях;
государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в
выполнении служащими своих обязанностей только в государственных
органах[6.31]. Традиционным в научной литературе стало определение
государственной службы, данное Манохиным В.М.: государственная служба
представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и
правовому регулированию личного состава – государственных служащих по
практическому и непосредственному осуществлению задач и функций
государства.[7.15]
Лазарев Б.М. определяет государственную службу как ... служение
государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него
деятельности по реализации задач и функций государства в государственных
органах[8.54].
В целом можно констатировать, что в своё время, верно, было отмечено
В.М. Манохиным, государственная служба – категория, которая органически
связана с государством, его ролью и местом в жизни общества, возникновение,
развитие и дальнейшие судьбы обусловлены возникновением, развитием и
отмиранием государства[7.16].
В статье 1 Закона Республики Казахстан "О государственной службе"
дается следующее определение государственной службы: "Государственная
служба - это деятельность государственных служащих в государственных
органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию
задач и функций государственной власти"[5]. Исходя из этого определения,
можно выделить следующие основные признаки понятия государственной службы:
Во-первых, государственная служба - это деятельность, связанная с
реализацией задач и функций государства. Отсюда следует, что не всякая
деятельность в государственных органах может быть расценена как
государственно-служебная. Например, деятельность, связанная с техническим
обслуживанием, с обеспечением функционирования государственных органов и их
аппаратов, не является государственной службой. Государственная служба её
сущность и назначение определяется, прежде всего, привязанностью её к
реализации задач и функций государства.
Во-вторых, государственная служба - это деятельность по исполнению
должностных полномочий. Должностные полномочия - это полномочия,
предусмотренные конкретной государственной должностью, отвечающие целям и
задачам, стоящим перед государственными органами, в которых осуществляют
свою деятельность государственные служащие, обладающие правами и основными
обязанностями, установленными законодательством.
В-третьих, государственная служба - это, вне всякого сомнения,
профессиональная деятельность. Имеется в виду - деятельность,
осуществляемая на основе специальных теоретических знаний, практических
навыков, приобретаемых в результате подготовки. Особенность данного вида
профессиональной деятельности заключается ещё и в том, что заниматься ею
можно только в государственных органах. Следовательно, государственная
служба - это профессиональная деятельность публичного характера.
Приведенные признаки (критерии) в своей совокупности характеризуют
государственную службу как сложную по своему социальному назначению и
содержанию вид профессиональной деятельности. Специфические особенности
государственной службы в конечном счете обусловлены задачами и функциями
государства.
Следует отметить, по мнению Мусилимовой К.С. в определении
государственной службы, данного в ст.1 Закона "О государственной службе"
отсутствует указание на профессиональный характер государственной служебной
деятельности, что нельзя считать правильным. В качестве примера можно
отметить, что в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона
"О государственной службе" от 26 декабря 1995 года, государственная служба
характеризовалась, как профессиональная деятельность граждан в
государственных органах и их аппаратах, осуществляемая на конституционной
основе и направленная на осуществление государственного управления,
реализацию иных задач и функций государства.[ 9.77]
Основными направлениями государственно-служебной деятельности
(функциями) являются:
1. Правоприменительная функция. Это фактическое претворение в жизнь
Конституции и других нормативно - правовых актов посредством государственно-
служебной деятельности;
2. Правотворческая функция. Это разработка и принятие нормативно -
правовых актов в процессе государственно-служебной деятельности;
3. Правоохранительная функция - это защита государственными служащими
прав и законных интересов граждан и организаций, установленными
законодательством способами и средствами, применение в необходимых случаях
мер государственного принуждения.
В зависимости от принципа разделения власти государственная служба
подразделяется на государственную службу в органах законодательной
(представительной) исполнительной и судебной властей.
По территориальному масштабу деятельности государственных органов
различают государственную службу в центральных и местных государственных
органах.
Учитывая специфику задач и характер компетенции можно выделить целый
ряд специальных видов государственной службы: военная служба, служба в
органах прокуратуры, таможенная, дипломатическая, в органах финансовой
полиции, комитете национальной безопасности и т.д. Особенности прохождения
того или иного вида регулируется специальными законами и другими
нормативными актами. Например - Законом Республики Казахстан "О
дипломатической службе" от 7 марта 2002 г.[10] Положением о порядке
прохождения службы должностными лицами таможенных органов и т.д[11].
В отличие от гражданской, военная (милитаризованная) служба отличается
рядом специфических особенностей (особенности в организационной структуре,
вооруженность личного состава, непрерывность несения службы и т.д.)
После распада Советского Союза в большинстве стран СНГ начало активно
развиваться законодательство о государственной службе; были приняты
специальные законы, регламентирующие вопросы ее прохождения и определяющие
правовой статус государственных служащих. К их числу относят Закон
Республики Беларусь об основах службы в государственном аппарате
(1993г.), Закон Украины О государственной службе (1993г.), Закон
Республики Молдова О государственной службе (1995г.), Закон Республики
Грузия О государственной службе (1995г.), Федеральный Закон Российской
Федерации Об основах государственной службы Российской Федерации
(1995г.), Указ Президента РК, имеющий силу закона, О государственной
службе (1995г.), Закон Туркменистана О службе в аппарате государственных
органов (1997г.).
Государственная служба в Российской Федерации - это профессиональная
деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Согласно Закону Об основах государственной службы Российской Федерации от
31 июля 1995г[12]. к этой деятельности относится исполнение должностных
обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий Б и
В. Она включает в себя: во-первых, федеральную государственную службу,
находящуюся в ведении РФ; во-вторых, государственную службу субъектов РФ,
находящуюся в их ведении. В определении понятия государственной службы в
качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под
профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на
основе специальных навыков и знаний. Государственная служба как вид
профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и
компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами,
находящимися на государственных должностях.
Служба в государственных органах, государственных и общественных
организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба
государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни
общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и
правовому регулированию личного состава государственных органов, других
государственных организаций. Государственная служба, прежде всего -
служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него
определенной деятельности по реализации задач и функций государства в
государственных предприятиях. В РФ Закон “Об основах государственной службы
в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком
смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус
руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение
государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую
деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-
культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды
службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной
Республике Германии законодательство различает два вида государственной
службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых
регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают
договор о службе (прежде всего работники государственного сектора
экономики). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается
шире. Структурообразующим элементом органов государственной власти является
государственная должность, которая образуется во всех ветвях
государственной власти. Эта организационно-правовая категория является
важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только
ему.
В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном
порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая
содержание и объем полномочий занимающего ее лица.
Российский ФЗ Об основах государственной службы в РФ дано понятие
государственной должности в современном ее значении [12]. Государственной
называется только должность в федеральных органах государственной власти,
органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных
государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с
установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за
исполнение этих обязанностей. Например, к таким органам относятся:
Центральный банк России, Совет Безопасности, Администрация Президента и его
полномочные представители, дипломатические представители РФ в иностранных
государствах и международных организациях, Счетная палата и др.
В целях обеспечения реализации законодательства РФ о государственной
службе рядом указов Президента утверждены перечни государственных
должностей (категории Б и В), которые считаются соответствующими
разделами Реестра государственных должностей. Государственные должности,
включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные,
ведущие, старшие и младшие. К категория Б принадлежат должности,
учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих
должности категории А, которые в свою очередь устанавливаются
Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов
РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Например, государственная должность, учреждаема для непосредственного
обеспечения исполнения полномочий Президента РФ - (высшая должность)
Управляющий делами Президента Российской Федерации. К категории В
принадлежат должности, учреждаемые государственными органами для исполнения
и обеспечения их полномочий. Например, государственные должности,
учреждаемые для обеспечения деятельности управления делами Президента РФ -
(высшие должности) Первый заместитель управляющего делами Президента РФ,
заместитель управляющего делами Президента РФ, заместитель управляющего
делами Президента РФ - генеральный директор Медицинского центра Управления
делами Президента РФ, заместитель управляющего делами Президента РФ -
главный бухгалтер Управления делами Президента РФ, начальник управления
делами Президента РФ, заместитель начальника управления делами Президента
РФ, заместитель главного бухгалтера Управления делами Президента РФ,
начальник отдела Управления делами Президента РФ; (главные должности)
начальник отдела управления делами Президента РФ, заместитель начальника
отдела Управления делами Президента РФ, советник; (ведущие должности)
консультант, специалист-эксперт; (старшие должности) начальник службы
делопроизводства, ведущий специалист; (младшие должности) специалист 1-ой
категории. [12]
Итак, государственная служба осуществляется на государственных
должностях. Поэтому должность необходимый элемент государственной службы.
Должность - первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного
работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами
соответствующего органа определяется ее название, место в служебной
иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен),
порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую
номенклатуру должностей.
В отечественной политологии и правоведческой литературе нет единого
мнения о государственной службе, как специального института, призванного
реализовывать властные полномочия государства, и государственных служащих.
Например, В.Д.Граждан считает, что носителями полномочий государственных
органов являются высшие должностные лица, относящиеся к категории А, а
задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе
исполнения ими своих полномочий [13,36]. По мнению Г.В. Атаманчука,
государственная служба существует не только и не столько для обеспечения
исполнения полномочий государственных органов, а для того, чтобы таким
образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью
осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение
обслуживать потребности и интересы своих граждан[14. 25]. С этой точкой
зрения согласен В.Л.Романов. Следуя его мнению, что все институты
государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной
службы, получается, что президент страны, председатель правительства,
министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности,
являются государственными служащими[15.15]. Л.В. Романов утверждает, что
такое понимание поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить
действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан
и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над
властными структурами. Однако он не берет во внимание тот факт, что
государственные служащие являются только исполнителями политических
решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет
ответственность за эти решения. Следовательно, президента и других лиц,
отнесенных к категории А действующим Федеральным Законом, никак нельзя
отнести к обычным государственным служащим. Следующая точка зрения, по
мнению Ф. Шамхалова, является наиболее приемлемой: государственная служба
есть разновидность труда в системе органов государственной власти,
заключающаяся в практическом осуществлении государственных функций
работниками государственного аппарата, нацеленного на создание
благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и
свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач
государства; производство государственных социальных услуг; снижение
негативных последствий возникающих в обществе конфликтов[16. 46].
Основной задачей государственной службы является обеспечение
исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная
служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы,
системы государства) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов
для реальной практической деятельности”.
Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает
в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение
по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов),
увольнение со службы. Она регулируется нормами не только административного
права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3
Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской
Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется
действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными
законом.[12] Таким образом, государственная служба регулируется частично
нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на
обслуживание населения порождают не только административные, но и
гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных
гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их
деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные
для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и
нормы социального права. Следовательно, государственная служба является
комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами
административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового,
финансового, социального и др.).
Государственная служба является одной из важнейших сфер
государственного управления и в силу этого обладает его определёнными
свойствами, реализует в собственном содержании и организационной структуре
его характерные черты и закономерности. Государственной службе всегда
принадлежит весьма важная роль в деле становления и развития государства.
Именно государственная служба в силу предоставленных ей полномочий по
реализации государства во всех сферах его жизнедеятельности (экономики,
науке, культуре, образовании, здравоохранении, социальной сфере и др.).
В социально-экономических условиях начало пост советского периода в
связи с переходом бывших республик к многоукладной экономике, обострением
социальных проблем, стало особенно актуально законодательное урегулирование
вопросов государственной службы (понятие, правовой статус государственных
служащих, взаимодействие органов государственной власти и управления между
собой). Перед государственной службой возникли новые задачи, направленные
на обеспечение эффективного развития рыночной экономики, соблюдение
демократических, правовых принципов в обществе, установление его
стабильности, усиление защиты законных ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
