Стратегические приоритеты политики устойчивого регионального развития Казахстана (на примере Павлодарской области)
Стратегические приоритеты политики устойчивого регионального развития Казахстана (на примере Павлодарской области)
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
1.1 Предпосылки формирования региональной политики
1.2 Методы управления региональным развитием
1.3 Международная практика регионального развития
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
1.1 Предпосылки формирования региональной политики
Региональная политика является важным направлением деятельности государства. Основными ее целями служат укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использование потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.
Их достижение требует создания необходимых условий для производства и потребления, устранения барьеров на пути движения товаров и капитала, необоснованных привилегий, самостоятельного использования Центром ресурсов для решения коренных задач в регионах, оказания помощи местным органам в решении их проблем.
Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структурной перестройки, планирования, финансирования и других методов прямого участия государства, воздействия с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспектов развития экономики.
Региональная политика, по мнению академика А.Г. Гранберга [1, 52], -- это специализированная регионально ориентированная деятельность, осуществляемая па различных уровнях.
1. Федеральная региональная политика. Ее предмет -- территориальные проблемы национальной экономики, отношения центра с субъектами Федерации, в том числе решение проблем "малых регионов" (ликвидация чрезвычайных ситуаций; освоение месторождений стратегического сырья; конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями и др.).
2. Субфедеральная региональная политика. Ее предмет -- пространственная организация внутри региона (преодоление депрессивного состояния малых городов; улучшение транспортной доступности и т.п.).
3. Межрегиональная региональная экономическая политика. Ее предмет -- координация социально-экономического развития групп сопредельных регионов, в том числе в их взаимоотношениях с федеральным центром.
С точки зрения других авторов, региональная (социально-экономическая) политика -- это сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, отражающая взаимоотношения как между государством и регионами, так и регионов между собой.
В. П. Федоров под региональной экономической политикой понимает часть общенациональной экономической политики, направленной на определенную территорию государства, причем не обязательно совпадающую с территорией административно-территориального образования. Предмет воздействия региональной экономической политики -- обширная территория целостного экономического района [2, 47].
Определения региональной политики в другом (узком) ключе раскрывают ее как политику, учитывающую, прежде всего, интересы и реальности субъекта региональной политики, при этом по отношению к центру исповедуется принцип непротиворечивости государственным приоритетам. В данном контексте региональная политика -- сугубо местное дело, ориентированное исключительно на региональные задачи.
В более узкой трактовке понятие "региональная политика" подменяется термином "региональная политика конкретного региона".
Государство в приоритетном порядке формирует элементы единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, информатика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регулирует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эффективной специализации регионов, системой льготного кредитования и налогообложения стимулирует их экономическую активность. Капитальные расходы регионов финансируются с привлечением государственных средств, если их значимость выходит за пределы интересов регионов.
В социальной сфере органы управления принимают меры по обеспечению гарантированных условий и качества жизни во всех регионах и устранению неоправданных различий в возможностях их социального развития, по предотвращению ухудшения демографической ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней миграции, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон.
В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию последствий природных катастроф, комплексное развитие регионов, пострадавших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, устранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагрузками на природную среду.
Формами непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются государственные региональные программы, финансируемые на долевых началах из государственного бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для общегосударственных нужд и др.
Программы экономического и социального развития регионов выделяют приоритетные направления, которые, как правило, являются особенными для каждого из них. В программы включаются меры государственной поддержки социально-экономического развития региона.
Устойчивое развитие региона заключается в обеспечении сбалансированного развития всех сфер его экономики на основе сбалансированного использования ресурсов для решения экономических, социальных и экологических проблем, которые создает индустриальное общество. Чтобы их избежать в постиндустриальном обществе, необходимо согласовать процессы окружающей среды с экономическими и социальными процессами.
Опыт показывает, что многие проблемы социально-экономической и экологической несбалансированности в первую очередь зарождались на уровне региона и только позже приобретали национальные масштабы [1, 63]. Поэтому исследование развития региона с позиций системности и комплексности - одна из методологических и методических основ исследования проблематики устойчивого развития в целом.
Современные трактовки сущности трансформаций в обществе и экономике государства обосновывают смещение акцентов в сферу региональных (местных) приоритетов и рассматривают регион как составляющую постоянного и динамического социо-эколого-экономического развития государства. Аргументацией такого утверждения является то, что регион - это локальная модель государства, цель и задание развития которого совпадают с общегосударственными.
Устойчивое развитие региональной экономики требует реализации, на неопределенно большое время, потенциала региона с помощью сбалансированного развития экономической, экологической и социальной составляющих государственной регуляторной политики.
В контексте рассмотренной проблемы весомость экологического фактора все более возрастает [2, 49], потому что определяет возможность реализации других составляющих устойчивого развития региона. Наряду с этим, в рассмотренной триаде обратное влияние экономических и социальных факторов на эффективность решения экологических проблем нисколько не меньше. Поэтому прогресс экономики и социальное благополучие становятся неотъемлемым условием реализации в регионе действующей экологической политики. Именно на региональном уровне достигают естественно-хозяйственной сбалансированности, формируют программы экологизации хозяйственного комплекса, определяют приоритеты развития и финансовые источники их реализации. На местном уровне наиболее эффективно функционирует механизм партнерства органов местного самоуправления с аграрными и промышленными предприятиями всех форм собственности, обеспечивается работа консультационных служб, контролируется состояние локальных экосистем.
Современные тенденции социально-экономического развития стран и регионов носят неоднозначный и противоречивый характер, который продиктован противоречивостью тенденций либерализации и глобализации экономических отношений с одной стороны, и усилением протекционизма (особенно скрытого), с другой стороны. Результатом этих процессов является усиление дифференциации территорий по уровню социально-экономического развития в результате неравномерности распределения факторов производства и доходов. В этих условиях способность территории привлекать экономические ресурсы и факторы производства, концентрировать цепочки добавления стоимости, по существу, и определяет ее дальнейшее развитие и конкурентоспособность. Относительно региона эта способность во многом зависит от его места в системе международного и межрегионального разделения труда, от привлекательности условий, созданных на его территории. Это комплексные и долгосрочные задания, которые должны взвешиваться на системной основе путем разработки и реализации региональной стратегии, регионального планирования.
Следует понимать, что в условиях глобальной экономики экономическая мощь государства (или региона) оценивается не столько валовыми объемами производства и наличием доступных природных ресурсов, сколько наличием и степенью обладания центрами и инструментами управления производственными, товарными, финансовыми и информационными процессами и потоками [3, 12].
Каждая страна должна произвести определенную стратегию создания подобных опорных точек для глобальных цепочек добавления стоимости на своей территории. Необходимо произвести стратегию развития и выхода регионов на глобальный рынок в качестве активных и значимых участников в системе производственных, товарных, финансовых, научно-технологических и культурных процессов.
В отличие от стран с оптимальными региональными параметрами, позволяющими создать развитую местную экономику и местное самоуправление, регионы Казахстана характеризуются обширными территориями, низкой плотностью населения, сильно рассредоточенным производственным потенциалом и низкой емкостью внутреннего рынка.
В период трансформации экономической и социальной систем значительно ослабла регулирующая роль государства в развитии территорий, что выразилось прежде всего в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие. Это отрицательно сказалось на экономике отдельных регионов, возросли различия между регионами по уровню жизни, доступности социальных услуг, развитию производственной и транспортной инфраструктуры. Развитые в прошлом регионы республики с высококвалифицированными кадрами, высокой плотностью переживали глубокий спад производства и демографический кризис. Проблемой стало появление депрессивных сельских районов и малых городов. Переходный процесс удлинялся из-за неоднородности экономического пространства Казахстана, значительных различий в возможностях адаптации регионов к рыночным условиям. На рост и многообразие региональных проблем значительное влияние оказали следующие процессы:
:: формирование нового геополитического и экономического пространства;
:: переход от административно-плановой экономики к рыночному типу с нестабильным государственным регулированием;
:: экономический кризис;
:: возникновение новых приграничных регионов со специфическими инфраструктурными, производственными, гуманитарными проблемами.
В унитарных государствах, к числу которых относится и Казахстан, региональная политика проводится центральным правительством, которое в равной степени пользуется и макро-, и микроинструментами.
На предварительном этапе реализации Стратегии Казахстан - 2030 (1998 - 2000 гг.) были проведены основные политические и социально-экономические реформы, создана стабильная и устойчивая государственная система, заложены основы будущего роста. В 2001 г. был утвержден первый десятилетний стратегический план, конкретизированный в дальнейшем среднесрочными индикативными планами развития на пятилетний период. В общегосударственном плане содержатся приоритеты развития регионов, отвечающие стратегии системного развития страны.
В настоящий момент Казахстан вышел на траекторию устойчивого экономического роста. В этих условиях целью государственного вмешательства в развитие регионов стала такая пространственная организация экономической деятельности, при которой жители всех регионов будут иметь равные возможности в достижении желаемого благосостояния и качества жизни. Забота о пространственной организации хозяйства страны - основная функция государства. В осуществлении регулирования регионального развития участвуют все государственные институты. Но решение региональных проблем не всегда может быть их основной функцией. Поэтому в системе государственного регулирования регионального развития выделяют специализированную регионально ориентированную деятельность - региональную политику.
Региональная политика является составной частью национальных стратегий социально-экономического развития и исходит из философской концепции власти. В периоды трансформации экономических, социальных, политических отношений государственное регулирование региональных проблем играло важную роль в развитии большинства стран мира. Исследования и методы регулирования регионального развития разных государств имеют общие черты в подходах к внутренним региональным проблемам, так как опираются на богатый мировой опыт. Региональное развитие - прогрессивное изменение внутренней социально-экономической структуры региона.
В постоянно меняющемся мире традиционные региональные проблемы не исчезают, а переходят в новое качество. Принципиально новые региональные проблемы возникают при переходе к постиндустриальному, информационному обществу и в связи с глобализацией экономики.
Региональная политика государства - сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, то есть связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой.
В развитых странах она рассматривается прежде всего в качестве средства государственного регулирования социально-экономических процессов в проблемных регионах страны и снятия социальной и экологической напряженности.
В тесной связи с региональной политикой находятся понятия региональная социально-экономическая политика - совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обусловливающих формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в пределах конкретных регионов.
Организация по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), постоянно обобщающая опыт региональной политики разных стран, рассматривает ее как политику, нацеленную на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах.
Современный Казахстан имеет много общих региональных проблем со странами, которые сохраняют динамику социально-экономических преобразований в региональном разрезе.
Основная цель региональной политики - свести к минимуму те неравенства, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или ее частей, а также групп стран (например, стран-членов Европейского союза). В странах с рыночной экономикой исследователи-регионалисты выделяют два направления государственного вмешательства в развитие регионов:
экономические цели:
:: оживление производства в депрессивных регионах;
:: создание зон роста и эффективного предпринимательства;
:: повышение конкурентоспособности регионального производства;
:: усиление межрегиональной экономической интеграции и т.д.
социальные цели:
:: увеличение занятости населения;
:: повышение доходов населения;
:: развитие производственной и социальной инфраструктуры в наиболее отсталых регионах;
:: расширение доступности общественных благ и т.д.
Экономические цели преследуют достижение эффективного рационального использования производственного потенциала каждого региона для обеспечения общенационального благосостояния. Принцип социальной справедливости в региональном аспекте заключается в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Например, население сельской местности имеет право иметь достойный доход, медицинское обслуживание, чистую воду, улучшение санитарных условий, образование и нормальное питание в равной степени с городским населением. Этот принцип реализуется через перераспределение финансовых ресурсов от развитых к отсталым и депрессивным регионам.
Объектом региональной политики в странах рыночной экономики являются региональные (пространственные) неравенства, проявляющиеся в уровне и условиях жизни населения, занятости и безработице, темпах экономического развития регионов, условиях предпринимательства и др.
Субъектами государственной региональной политики выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления, межрегиональные ассоциации.
Средства, которые используют центральные правительства и местные власти для выравнивания условий социально-экономического развития регионов различные: прямое государственное регулирование, стимулирование сектора услуг, развитие малого и среднего предпринимательства, создание особых зон предпринимательства и технопарков, внедрение инновационных технологий и др. Выбор средств зависит от социально-экономического развития страны, типа государственного устройства, проблем внутри страны, целей находящихся у власти партий и т.д.
Региональная политика выступает в форме государственного вмешательства в различные подсистемы региона, а не только в экономическую.
Различают следующие формы региональной политики:
1) региональное прогнозирование - научное предвидение предполагаемых направлений и параметров социально-экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры и т.д.
2) региональное программирование - целенаправленное вмешательство в развитие региона с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.
3) региональное планирование - установление конкретных задач и целей на плановый (планируемый) период с указанием источников финансирования, непосредственных исполнителей и т.д.
Регионализм постепенно занимает приоритетное место во внутренней политике Казахстана. Изучение ролей и функций Центра и регионов приобретает практическую актуальность, в связи с дальнейшим расширением полномочий местного государственного управления в решении вопросов территориального развития, организации эффективного управления на нижних уровнях.
Как отметил глава государства Нурсултан Назарбаев в ходе совещания по актуальным вопросам текущего развития страны: Сейчас мы увеличиваем полномочия региональных органов власти -- вся работа по управлению переходит непосредственно в регионы, потому нам необходимо и дальше заниматься вопросами развития областей.
Казахстан по своему государственно-территориальному устройству является симметричным централизованным унитарным государством. Территориальные части (14 областей) республики имеют равный политико-правовой статус. Однако существуют различия в уровнях социально-экономического развития регионов.
Не вдаваясь глубоко в истоки возникшего разнообразия, рассмотрим примеры региональных контрастов.
Выделяются прогрессивные регионы, индустриально развитые, в которых отмечается рост промышленного производства, финансово обеспеченные регионы, собирающие у себя на территории больше денег в виде налогов, чем расходует местный бюджет, а также регионы, где отмечается относительный рост реальных доходов населения, увеличение численности рабочих мест. Вместе с тем, в других регионах, в большей степени отмечаются негативные процессы. Эти регионы в самом общем виде можно охарактеризовать, как регионы социального неблагополучия, с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности.
Экономисты все области по своему социально-экономическому развитию и потенциалу подразделяют на 4 группы (табл.1) [6, 36-44].
Четвертая группа
Третья группа
Вторая группа
Первая группа
депрессивные области, имеющие экстремальные почвенно-климатические, социально- экономические и технологические условия, жестко лимитирующие возможность экономического маневра, крайне нерациональную отраслевую структуру народного хозяйства, а также районы экологического кризиса
области, специализирующиеся на отраслях АПК, являющиеся ведущими в формировании продовольственного фонда республики.
области с высоким научно-производственным потенциалом, ярко выраженной специализацией в отраслях тяжелой индустрии с достаточно благоприятными экономическими условиями для создания высокотехнологичных наукоемких производств, в основном само-обеспеченные финансовыми ресурсами, но имеющие высокую степень износа основных фондов и кризисную экономическую и экологическую ситуацию.
области, обла-дающие уникаль-ными запасами минеральных ресурсов страте-гического харак-тера и достаточно высоким импуль-сом в интенсив-ном развитии научно-производ-ственного потенциала, способные ускоренными темпами интегри-ровать экономику республики в мировое хозяй-ство, но имею-щие экономичес-кую и социаль-ную отсталость аула и села в большинстве из них и серьезную экологическую обстановку.
Во внутриреспубликанском разделении труда также выделяется несколько групп экономических районов.
По оценке устойчивости жизнеобеспечения региональное развитие отождествляется с динамичным воплощением социо-эколого-экономического равновесия. По мнению сотрудника Института экономики МОиНРК в 3-х из 15 регионов отмечается состояние равновесия [3].
Им выделяются регионы наиболее активные в экономическом плане, к числу которых относит Атыраускую, Карагандинскую, Мангистаускую области и города Астана и Алматы не имеют баланса устойчивости по всем параметрам. Например, в Атырауской области сложились относительно высокие экономические и экологические характеристики, но социальные показатели занимают только серединное положение. В Карагандинской области - наиболее близкие и благоприятные позиции в экономике и социальной сферах, а по экологической составляющей показатели сильно занижены. В Мангистауской области, имеющие экономические и экологические показатели, социальные параметры свидетельствуют о низком уровне социального развития региона ниже среднего по республике. В городах Астана и Алматы уровни экономического и социального развития сформировались сравнительно высокими, однако экологические составляющие характеризуются среднереспубликанским состоянием, что не позволяет утверждать об устойчивости в этих регионах. Последнее утверждение относится и ко всей первой группе регионов экономической активности.
В группе регионов, имеющих средние показатели экономической активности, находятся Актюбинская, Восточно-Казахстанская, Западно-Казахстанская, Костанайская, Павлодарская области. Относительно устойчивое состояние сложилось в Западно-Казахстанской области. Здесь составляющие устойчивости имеют почти одинаковую интенсивность проявления, что позволяет занимать относительно устойчивое положение. В Актюбинской области экономические и экологические позиции приближены, однако по социальным параметрам уровень области ниже среднего по стране, то есть экономическая активность не проявляется в виде соответствующего уровня социального развития региона.
Восточно-Казахстанская область, занимая средние позиции по уровню экономического развития, имеет высокие позиции социального развития и очень слабые характеристики экологического состояния региона. В Костанае и Павлодарской областях сложились средние показатели экономического и социального развития и экологические параметры, соответствующие состоянию депрессивности.
Третья группа - наименее активные в экономической деятельности регионы, они включают Акмолинскую, Алматинскую, Жамбыльскую, Кзылординскую, Северо-Казахстанскую и Южно-Казахстанскую области. В Акмолинской и Северо-Казахстанской областях наблюдается устойчивое состояние депрессивности, на которое указывает принадлежность к третьей группе активности по составляющим социо-эколого-экономического равновесия. В Акмолинской и Южно-Казахстанской областях на фоне низкой экономической активности прослеживается такое же депрессивное состояние социальной сферы (ниже среднего по республике), но при этом отмечается более позитивное состояние окружающей среды. В Жамбыльской и Кызылординской областях сложилась низкая экономическая активность, что подтверждается соответствующими параметрами жизнеобеспечения, а характеристики развития социальной сферы и экологической среды находятся на более высоком уровне, в них отмечается принадлежность к первой и второй группам [7, 28].
В докладе Института региональной политики (Россия) говорится, что: Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс интересов. Региональная политика не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и, стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.
Формирование же зон опережающего роста, ориентация на которые прослеживается и в последнем послании президента Республики Казахстан, должно сбалансировано сочетаться с поддержкой минимального уровня жизнеобеспечения и развития регионов.
Вместе с тем, по географическому месторасположению, климатическим условиям, по наличию природных ресурсов, демографической ситуации, и даже по особенности психографическому поведения населения можно определить специфику каждой области.
1.2 Методы управления региональным развитием
Современное социально-экономическое развитие Казахстана заставляет заново осмыслить законы регионального воспроизводства, отражающие связи и зависимости между различными элементами региональной системы. Создание эффективной системы управления региональной экономикой требует рассмотрение проблемы управления без отрыва от теории общественного воспроизводства с четким определением самого предмета исследования. В течение продолжительного времени региональная экономика формировалась как результат принятия отраслевых управленческих решений, а как наука она отождествлялась с экономической географией, теорией размещения производства. Соответственно и система управления региональной экономикой строилась без учета того, что регион представляет собой воспроизводственную систему со свойственными ей закономерностями.
Формирование в Казахстане рыночной экономической системы поставило перед регионами проблему самоопределения в общей системе воспроизводственных отношений. Эффективный механизм регионального управления возможен лишь при условии, что регион будет рассматриваться как единая система со своей совокупностью воспроизводственных отношений.
Все это требует необходимость обосновать место региона в системе общественно-экономических отношений и определить его особенности как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода.
Опыт реализации экономических реформ в Казахстане показал, что уровень регионального управления недостаточно подготовлен к переходу к новым отношениям. Данная проблема вызвана неопределенностью места региона в сложившейся системе управления, с отсутствием информационно - прогнозной базы, объективно отражающей интересы и функции регионального звена системы управления, с неурегулированностью форм и методов взаимодействия различных структур территориальной системы.
Общественно-экономические отношения сложившиеся на современном этапе требуют формирования методологии регионального управления, соответствующей новой социальной и инновационно-экономической среде и отношениям между ее элементами.
Новые экономические отношения поставили перед регионами проблему самоопределения в общей концепции государственного развития. Особое значение приобретают исследование роли региона в казахстанской и мировой экономике, его конкурентных преимуществ и выявление особенностей региона как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода, что позволяет выявить характерные закономерности территориальных социально - экономических процессов их взаимодействия и взаимосвязи.
Важным шагом в формировании экономики ориентированной на результат является принятие на макроуровне стратегического документа - Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года, а также реализация долгосрочной Стратегии Казахстан - 2050, которая направлена, прежде всего, на обеспечение макроэкономической стабильности.
На мезоуровне документом Системы государственного планирования Согласно Указа Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года является Программа развития территории, которая разработана на пятилетний период на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан, прогноза социально-экономического развития. Программа развития территории является основой стратегических планов государственных органов на 5 лет [8, 256]. В данной программе определены цели и задачи, каждый регион определил свое виденье в силу специфичности природных, экономических и социальных условий.
В основном методы управления классифицируют на:
- административные (организационно-распорядительные);
- экономические;
Такое деление методов в известной мере условно, так как абсолютно четко обособить каждый из них не представляется возможным: они взаимопроникают и имеют немало общих черт, то же время присущие им различия в способах воздействия на объекты управления позволяют рассматривать каждый из методов в отдельности.
Административные методы. Деятельность по управлению невозможна без разумного применения административных методов (которые нередко называют организационно-административными или организационно - распорядительными). С их помощью формируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, предусматривающих права и ответственность подразделений аппарата управления, отдельных работников.
Административные методы реализуются путем прямого воздействия руководителей, собственников на подчиненных. Оно может осуществляться на основе заключенных договоров, через административные приказы и распоряжения, различные положения, правила, нормативы и другие документы, организационно регламентирующие деятельность подчиненных лиц, их четкую работу, обеспечивающие надлежащую дисциплину и ответственность [9, с.9].
Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.
В современных условиях применение административных методов предполагает предварительный анализ материалов, дающих полное, достоверное представление о состоянии управляемого объекта, и исключающий волюнтаризм.
Экономические методы. Потребность в экономических методах управления закономерно и существенно возрастает, поскольку в условиях развития частного предпринимательства не всегда возможно и разумно решать с помощью директивного воздействия сложную совокупность задач удовлетворения растущих потребностей населения [9, с.9].
Сущность экономических методов - в воздействии на экономические интересы потребителя и работников с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов, позволяющих создавать эффективный механизм работы. Экономические методы основываются на использовании стимулов, предусматривающих заинтересованность и ответственность управленческих работников за последствия принимаемых решений и побуждающих работников добиваться инициативного осуществления поставленных задач без специальных на то распоряжений.
Особенности экономических методов управления состоят в том, что они:
- базируются на некоторых общих правилах поведения, дающих возможность маневрировать ресурсами, тогда как административные характеризуются конкретно-адресными заданиями, ориентированными на достижение целей управляемой системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации решений (хотя некоторые общие правила, касающиеся, например, методики разработки бизнес-планов, режима работы и другие, могут предусматриваться директивными актами);
- оказывают на производителей и потребителей косвенное воздействие, посредством системы отношений учитывают интересы коллектива и отдельных работников (административные методы по своей природе не способны столь полно и непосредственно ориентироваться на экономические интересы объектов управления);
- непременно предполагают самостоятельность предприятия на всех уровнях при одновременном возложении на него ответственности за принимаемые решения и их последствия (в отличие от административных методов, предполагающих значительную долю ответственности вышестоящих органов, принимающих решения);
- побуждают исполнителей к подготовке альтернативных решений и выбору из них наиболее соответствующих интересам коллектива (административные распоряжения большей частью однозначны, требуют обязательного, точного исполнения) [9, с. 9].
Экономические методы управления должны занять и неизбежно займут доминирующее положение. Это необходимо для обеспечения нормальных условий функционирования ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях хозяйствования. Одновременно сокращается число звеньев управления.
При умелом использовании экономических методов управляющие органы в условиях рынка легче преодолевают инертность в реализации своих задач, обусловленной отсутствием соответствующей экономической заинтересованности в оперативном удовлетворении меняющихся потребностей. Усиливается самоконтроль, до минимума снижается необходимость в административном контроле, который сосредоточивается, если в том есть потребность, конечных результатах обслуживания населения.
Чем шире применяются экономические методы, тем большее число вопросов решается непосредственно в основных звеньях управления, ближе к источнику информации. В прошлом в условиях необоснованно широкого применения административных методов нередко на высоких уровнях управления принимались решения, которые по своему содержанию входили в компетенцию нижестоящих звеньев управления. В результате замедлялся процесс принятия решений и не обеспечивалась требуемая оперативность управления, снижались его компетентность и качество.
Использование системы экономических методов на государственных предприятиях даст должный эффект только в том случае, если принцип прибыльности ведения хозяйства будет охватывать все звенья организационной структуры управления, образуя замкнутую систему с распределением материальной ответственности между всеми ее звеньями.
Административные и экономические методы управления имеют наряду с характерными отличиями и много общего. В практике управления они дополняют друг друга. Важно подчеркнуть, что административные решения -
это не просто некие директивы, а решения, обоснованные с точки зрения их экономической целесообразностью.
Управление региональной экономикой осуществляется в целях ее эффективного развития, а также органичного встраивания экономики региона в экономическое пространство страны. Путь решения этой задачи -- совершенствование специализации регионов в сочетании с экономически обоснованным повышением комплексности хозяйства на пути вовлечения в хозяйственный оборот новых экономичных природных ресурсов, лучшего использования трудового потенциала и имеющегося производственного аппарата, рационализации размещения производительных сил и транспортно - экономических связей [10, С.2-8].
В Казахстане во взаимоотношениях между центром и регионами используется принцип разделение предметов ведения и делегирования полномочий, закрепленный рядом нормативных актов.
Регулируется деятельность регионального управления основным законом Республики Казахстан О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан от 23 января 2001 года N 148.
Согласно статье 28 руководителем региона, т.е. акимом области (города республиканского значения, столицы) назначается на должность и освобождается Президентом Республики Казахстан с согласия маслихата области (города республиканского значения и столицы).
Такая же структура и в области Аким района (города областного значения) назначается или избирается на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Аким района (города областного значения) освобождается от должности и прекращает свои полномочия в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан, согласно статье 32.
Местные органы власти любого уровня - региона, города или района - выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и пр.) и управление социально - экономическим развитием подведомственной территории.
Рассматривая вопрос управления регионом можно сказать, что данное управление прописано лишь формально, так как до сих пор сохраняются традиционные формы централизованного управления, что зачастую нарушает делегированные права регионов.
Проблему управления экономикой области необходимо рассматривать в рамках концепции местного самоуправления в целом.
Местное самоуправление - деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами; (закон, статья 1, пункт 9).
Основная проблема всех регионов это распределение денежных средств, распределение бюджета происходит из центра, хотя поступления в бюджет у каждого региона разный, конечно же западная часть, где сформирована основная часть нефтегазовой промышленности имеет более высокие доходы в бюджет по сравнению с регионами сельскохозяйственной направленности, получается одни регионы выступаю как доноры для других. Центр распределяет все доходы и лишает тем самым области самостоятельности. Получается все заведомо распределено и маслихаты лишь формально голосуют за распределение денежных средств, так как если это предположим целевые средства по программе, то они и идут на развитие программы.
В Казахстане управление социально-экономическим развитием идет с вверху-вниз, и проблемы низов, то есть районов и сельских округов так и остаются проблемами, ведь сверху виднее как лучше распределять. Нельзя конечно назвать, что все проблемы управления идут лишь из центра. Проблема в том, что низы сами пассивны, если бы каждый аким района имел возможность защищать предположим проект бюджет района сам и доказать необходимость выделения денежных средств для решения проблем района. А так, получается, приняты ряд программ по развитию областей и районов, и основная проблема руководителей, это отчеты и мониторинг программ. Сверху давят, что не достигают показателей (индикаторов), а на местах более насущие проблемы такие как, не все школы подготовлены к зимнему периоду, нехватка кадров и бесконечные проблемы жилищно-коммунального хозяйства, так как износ составляет 70-80% в целом по республике.
Каждый регион стремиться в лидеры и никто не хочет быть рядах отстающих, поэтому тут идет политика не эффективного управления дающее качество, а политика, строящаяся на подгонки показателей до среднереспубликанских.
При этом нельзя не отметить, что в регионах выстроена сильная политика управления, направленная на экономическую активность населения, развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который в конечном счете всегда определяет успех той или иной социально-экономической политики.
Все возможные методы воздействия региональной администрации на ход экономического развития можно сформулировать так:
- создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности:
- регулирование деловой активности;
- прямая кооперация администрации региона и бизнеса.
Создание благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и др.
В странах Запада администрация все чаще осуществляет инвестиции в региональную инфраструктуру, предпринимает определенные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках регионального маркетинга для привлечения новых видов бизнеса в регион. Администрация казахстанских регионов в условиях становления рыночных отношений помимо этих видов косвенного воздействия осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.
Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, городские вокзалы, аэропорт и пр. По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия - объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать их, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависят как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.
Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион становятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.
Регулирование деловой активности. Администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов, либо предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.
Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития городов. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом.
Обеспечивая процесс экономического развития региона, руководители местной администрации подчас действуют как посредники, как создатели коалиций, помощники реальных действующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей региона. В такой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.
Управление развитием может осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и разовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество. Функция социально-экономического развития остается всегда актуальной для региона, и ее значимость возрастает в условиях преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
1.1 Предпосылки формирования региональной политики
1.2 Методы управления региональным развитием
1.3 Международная практика регионального развития
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
1.1 Предпосылки формирования региональной политики
Региональная политика является важным направлением деятельности государства. Основными ее целями служат укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использование потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.
Их достижение требует создания необходимых условий для производства и потребления, устранения барьеров на пути движения товаров и капитала, необоснованных привилегий, самостоятельного использования Центром ресурсов для решения коренных задач в регионах, оказания помощи местным органам в решении их проблем.
Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структурной перестройки, планирования, финансирования и других методов прямого участия государства, воздействия с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспектов развития экономики.
Региональная политика, по мнению академика А.Г. Гранберга [1, 52], -- это специализированная регионально ориентированная деятельность, осуществляемая па различных уровнях.
1. Федеральная региональная политика. Ее предмет -- территориальные проблемы национальной экономики, отношения центра с субъектами Федерации, в том числе решение проблем "малых регионов" (ликвидация чрезвычайных ситуаций; освоение месторождений стратегического сырья; конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями и др.).
2. Субфедеральная региональная политика. Ее предмет -- пространственная организация внутри региона (преодоление депрессивного состояния малых городов; улучшение транспортной доступности и т.п.).
3. Межрегиональная региональная экономическая политика. Ее предмет -- координация социально-экономического развития групп сопредельных регионов, в том числе в их взаимоотношениях с федеральным центром.
С точки зрения других авторов, региональная (социально-экономическая) политика -- это сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, отражающая взаимоотношения как между государством и регионами, так и регионов между собой.
В. П. Федоров под региональной экономической политикой понимает часть общенациональной экономической политики, направленной на определенную территорию государства, причем не обязательно совпадающую с территорией административно-территориального образования. Предмет воздействия региональной экономической политики -- обширная территория целостного экономического района [2, 47].
Определения региональной политики в другом (узком) ключе раскрывают ее как политику, учитывающую, прежде всего, интересы и реальности субъекта региональной политики, при этом по отношению к центру исповедуется принцип непротиворечивости государственным приоритетам. В данном контексте региональная политика -- сугубо местное дело, ориентированное исключительно на региональные задачи.
В более узкой трактовке понятие "региональная политика" подменяется термином "региональная политика конкретного региона".
Государство в приоритетном порядке формирует элементы единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, информатика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регулирует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эффективной специализации регионов, системой льготного кредитования и налогообложения стимулирует их экономическую активность. Капитальные расходы регионов финансируются с привлечением государственных средств, если их значимость выходит за пределы интересов регионов.
В социальной сфере органы управления принимают меры по обеспечению гарантированных условий и качества жизни во всех регионах и устранению неоправданных различий в возможностях их социального развития, по предотвращению ухудшения демографической ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней миграции, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон.
В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию последствий природных катастроф, комплексное развитие регионов, пострадавших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, устранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагрузками на природную среду.
Формами непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются государственные региональные программы, финансируемые на долевых началах из государственного бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для общегосударственных нужд и др.
Программы экономического и социального развития регионов выделяют приоритетные направления, которые, как правило, являются особенными для каждого из них. В программы включаются меры государственной поддержки социально-экономического развития региона.
Устойчивое развитие региона заключается в обеспечении сбалансированного развития всех сфер его экономики на основе сбалансированного использования ресурсов для решения экономических, социальных и экологических проблем, которые создает индустриальное общество. Чтобы их избежать в постиндустриальном обществе, необходимо согласовать процессы окружающей среды с экономическими и социальными процессами.
Опыт показывает, что многие проблемы социально-экономической и экологической несбалансированности в первую очередь зарождались на уровне региона и только позже приобретали национальные масштабы [1, 63]. Поэтому исследование развития региона с позиций системности и комплексности - одна из методологических и методических основ исследования проблематики устойчивого развития в целом.
Современные трактовки сущности трансформаций в обществе и экономике государства обосновывают смещение акцентов в сферу региональных (местных) приоритетов и рассматривают регион как составляющую постоянного и динамического социо-эколого-экономического развития государства. Аргументацией такого утверждения является то, что регион - это локальная модель государства, цель и задание развития которого совпадают с общегосударственными.
Устойчивое развитие региональной экономики требует реализации, на неопределенно большое время, потенциала региона с помощью сбалансированного развития экономической, экологической и социальной составляющих государственной регуляторной политики.
В контексте рассмотренной проблемы весомость экологического фактора все более возрастает [2, 49], потому что определяет возможность реализации других составляющих устойчивого развития региона. Наряду с этим, в рассмотренной триаде обратное влияние экономических и социальных факторов на эффективность решения экологических проблем нисколько не меньше. Поэтому прогресс экономики и социальное благополучие становятся неотъемлемым условием реализации в регионе действующей экологической политики. Именно на региональном уровне достигают естественно-хозяйственной сбалансированности, формируют программы экологизации хозяйственного комплекса, определяют приоритеты развития и финансовые источники их реализации. На местном уровне наиболее эффективно функционирует механизм партнерства органов местного самоуправления с аграрными и промышленными предприятиями всех форм собственности, обеспечивается работа консультационных служб, контролируется состояние локальных экосистем.
Современные тенденции социально-экономического развития стран и регионов носят неоднозначный и противоречивый характер, который продиктован противоречивостью тенденций либерализации и глобализации экономических отношений с одной стороны, и усилением протекционизма (особенно скрытого), с другой стороны. Результатом этих процессов является усиление дифференциации территорий по уровню социально-экономического развития в результате неравномерности распределения факторов производства и доходов. В этих условиях способность территории привлекать экономические ресурсы и факторы производства, концентрировать цепочки добавления стоимости, по существу, и определяет ее дальнейшее развитие и конкурентоспособность. Относительно региона эта способность во многом зависит от его места в системе международного и межрегионального разделения труда, от привлекательности условий, созданных на его территории. Это комплексные и долгосрочные задания, которые должны взвешиваться на системной основе путем разработки и реализации региональной стратегии, регионального планирования.
Следует понимать, что в условиях глобальной экономики экономическая мощь государства (или региона) оценивается не столько валовыми объемами производства и наличием доступных природных ресурсов, сколько наличием и степенью обладания центрами и инструментами управления производственными, товарными, финансовыми и информационными процессами и потоками [3, 12].
Каждая страна должна произвести определенную стратегию создания подобных опорных точек для глобальных цепочек добавления стоимости на своей территории. Необходимо произвести стратегию развития и выхода регионов на глобальный рынок в качестве активных и значимых участников в системе производственных, товарных, финансовых, научно-технологических и культурных процессов.
В отличие от стран с оптимальными региональными параметрами, позволяющими создать развитую местную экономику и местное самоуправление, регионы Казахстана характеризуются обширными территориями, низкой плотностью населения, сильно рассредоточенным производственным потенциалом и низкой емкостью внутреннего рынка.
В период трансформации экономической и социальной систем значительно ослабла регулирующая роль государства в развитии территорий, что выразилось прежде всего в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие. Это отрицательно сказалось на экономике отдельных регионов, возросли различия между регионами по уровню жизни, доступности социальных услуг, развитию производственной и транспортной инфраструктуры. Развитые в прошлом регионы республики с высококвалифицированными кадрами, высокой плотностью переживали глубокий спад производства и демографический кризис. Проблемой стало появление депрессивных сельских районов и малых городов. Переходный процесс удлинялся из-за неоднородности экономического пространства Казахстана, значительных различий в возможностях адаптации регионов к рыночным условиям. На рост и многообразие региональных проблем значительное влияние оказали следующие процессы:
:: формирование нового геополитического и экономического пространства;
:: переход от административно-плановой экономики к рыночному типу с нестабильным государственным регулированием;
:: экономический кризис;
:: возникновение новых приграничных регионов со специфическими инфраструктурными, производственными, гуманитарными проблемами.
В унитарных государствах, к числу которых относится и Казахстан, региональная политика проводится центральным правительством, которое в равной степени пользуется и макро-, и микроинструментами.
На предварительном этапе реализации Стратегии Казахстан - 2030 (1998 - 2000 гг.) были проведены основные политические и социально-экономические реформы, создана стабильная и устойчивая государственная система, заложены основы будущего роста. В 2001 г. был утвержден первый десятилетний стратегический план, конкретизированный в дальнейшем среднесрочными индикативными планами развития на пятилетний период. В общегосударственном плане содержатся приоритеты развития регионов, отвечающие стратегии системного развития страны.
В настоящий момент Казахстан вышел на траекторию устойчивого экономического роста. В этих условиях целью государственного вмешательства в развитие регионов стала такая пространственная организация экономической деятельности, при которой жители всех регионов будут иметь равные возможности в достижении желаемого благосостояния и качества жизни. Забота о пространственной организации хозяйства страны - основная функция государства. В осуществлении регулирования регионального развития участвуют все государственные институты. Но решение региональных проблем не всегда может быть их основной функцией. Поэтому в системе государственного регулирования регионального развития выделяют специализированную регионально ориентированную деятельность - региональную политику.
Региональная политика является составной частью национальных стратегий социально-экономического развития и исходит из философской концепции власти. В периоды трансформации экономических, социальных, политических отношений государственное регулирование региональных проблем играло важную роль в развитии большинства стран мира. Исследования и методы регулирования регионального развития разных государств имеют общие черты в подходах к внутренним региональным проблемам, так как опираются на богатый мировой опыт. Региональное развитие - прогрессивное изменение внутренней социально-экономической структуры региона.
В постоянно меняющемся мире традиционные региональные проблемы не исчезают, а переходят в новое качество. Принципиально новые региональные проблемы возникают при переходе к постиндустриальному, информационному обществу и в связи с глобализацией экономики.
Региональная политика государства - сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, то есть связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой.
В развитых странах она рассматривается прежде всего в качестве средства государственного регулирования социально-экономических процессов в проблемных регионах страны и снятия социальной и экологической напряженности.
В тесной связи с региональной политикой находятся понятия региональная социально-экономическая политика - совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обусловливающих формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в пределах конкретных регионов.
Организация по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), постоянно обобщающая опыт региональной политики разных стран, рассматривает ее как политику, нацеленную на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах.
Современный Казахстан имеет много общих региональных проблем со странами, которые сохраняют динамику социально-экономических преобразований в региональном разрезе.
Основная цель региональной политики - свести к минимуму те неравенства, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или ее частей, а также групп стран (например, стран-членов Европейского союза). В странах с рыночной экономикой исследователи-регионалисты выделяют два направления государственного вмешательства в развитие регионов:
экономические цели:
:: оживление производства в депрессивных регионах;
:: создание зон роста и эффективного предпринимательства;
:: повышение конкурентоспособности регионального производства;
:: усиление межрегиональной экономической интеграции и т.д.
социальные цели:
:: увеличение занятости населения;
:: повышение доходов населения;
:: развитие производственной и социальной инфраструктуры в наиболее отсталых регионах;
:: расширение доступности общественных благ и т.д.
Экономические цели преследуют достижение эффективного рационального использования производственного потенциала каждого региона для обеспечения общенационального благосостояния. Принцип социальной справедливости в региональном аспекте заключается в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Например, население сельской местности имеет право иметь достойный доход, медицинское обслуживание, чистую воду, улучшение санитарных условий, образование и нормальное питание в равной степени с городским населением. Этот принцип реализуется через перераспределение финансовых ресурсов от развитых к отсталым и депрессивным регионам.
Объектом региональной политики в странах рыночной экономики являются региональные (пространственные) неравенства, проявляющиеся в уровне и условиях жизни населения, занятости и безработице, темпах экономического развития регионов, условиях предпринимательства и др.
Субъектами государственной региональной политики выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления, межрегиональные ассоциации.
Средства, которые используют центральные правительства и местные власти для выравнивания условий социально-экономического развития регионов различные: прямое государственное регулирование, стимулирование сектора услуг, развитие малого и среднего предпринимательства, создание особых зон предпринимательства и технопарков, внедрение инновационных технологий и др. Выбор средств зависит от социально-экономического развития страны, типа государственного устройства, проблем внутри страны, целей находящихся у власти партий и т.д.
Региональная политика выступает в форме государственного вмешательства в различные подсистемы региона, а не только в экономическую.
Различают следующие формы региональной политики:
1) региональное прогнозирование - научное предвидение предполагаемых направлений и параметров социально-экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры и т.д.
2) региональное программирование - целенаправленное вмешательство в развитие региона с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.
3) региональное планирование - установление конкретных задач и целей на плановый (планируемый) период с указанием источников финансирования, непосредственных исполнителей и т.д.
Регионализм постепенно занимает приоритетное место во внутренней политике Казахстана. Изучение ролей и функций Центра и регионов приобретает практическую актуальность, в связи с дальнейшим расширением полномочий местного государственного управления в решении вопросов территориального развития, организации эффективного управления на нижних уровнях.
Как отметил глава государства Нурсултан Назарбаев в ходе совещания по актуальным вопросам текущего развития страны: Сейчас мы увеличиваем полномочия региональных органов власти -- вся работа по управлению переходит непосредственно в регионы, потому нам необходимо и дальше заниматься вопросами развития областей.
Казахстан по своему государственно-территориальному устройству является симметричным централизованным унитарным государством. Территориальные части (14 областей) республики имеют равный политико-правовой статус. Однако существуют различия в уровнях социально-экономического развития регионов.
Не вдаваясь глубоко в истоки возникшего разнообразия, рассмотрим примеры региональных контрастов.
Выделяются прогрессивные регионы, индустриально развитые, в которых отмечается рост промышленного производства, финансово обеспеченные регионы, собирающие у себя на территории больше денег в виде налогов, чем расходует местный бюджет, а также регионы, где отмечается относительный рост реальных доходов населения, увеличение численности рабочих мест. Вместе с тем, в других регионах, в большей степени отмечаются негативные процессы. Эти регионы в самом общем виде можно охарактеризовать, как регионы социального неблагополучия, с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности.
Экономисты все области по своему социально-экономическому развитию и потенциалу подразделяют на 4 группы (табл.1) [6, 36-44].
Четвертая группа
Третья группа
Вторая группа
Первая группа
депрессивные области, имеющие экстремальные почвенно-климатические, социально- экономические и технологические условия, жестко лимитирующие возможность экономического маневра, крайне нерациональную отраслевую структуру народного хозяйства, а также районы экологического кризиса
области, специализирующиеся на отраслях АПК, являющиеся ведущими в формировании продовольственного фонда республики.
области с высоким научно-производственным потенциалом, ярко выраженной специализацией в отраслях тяжелой индустрии с достаточно благоприятными экономическими условиями для создания высокотехнологичных наукоемких производств, в основном само-обеспеченные финансовыми ресурсами, но имеющие высокую степень износа основных фондов и кризисную экономическую и экологическую ситуацию.
области, обла-дающие уникаль-ными запасами минеральных ресурсов страте-гического харак-тера и достаточно высоким импуль-сом в интенсив-ном развитии научно-производ-ственного потенциала, способные ускоренными темпами интегри-ровать экономику республики в мировое хозяй-ство, но имею-щие экономичес-кую и социаль-ную отсталость аула и села в большинстве из них и серьезную экологическую обстановку.
Во внутриреспубликанском разделении труда также выделяется несколько групп экономических районов.
По оценке устойчивости жизнеобеспечения региональное развитие отождествляется с динамичным воплощением социо-эколого-экономического равновесия. По мнению сотрудника Института экономики МОиНРК в 3-х из 15 регионов отмечается состояние равновесия [3].
Им выделяются регионы наиболее активные в экономическом плане, к числу которых относит Атыраускую, Карагандинскую, Мангистаускую области и города Астана и Алматы не имеют баланса устойчивости по всем параметрам. Например, в Атырауской области сложились относительно высокие экономические и экологические характеристики, но социальные показатели занимают только серединное положение. В Карагандинской области - наиболее близкие и благоприятные позиции в экономике и социальной сферах, а по экологической составляющей показатели сильно занижены. В Мангистауской области, имеющие экономические и экологические показатели, социальные параметры свидетельствуют о низком уровне социального развития региона ниже среднего по республике. В городах Астана и Алматы уровни экономического и социального развития сформировались сравнительно высокими, однако экологические составляющие характеризуются среднереспубликанским состоянием, что не позволяет утверждать об устойчивости в этих регионах. Последнее утверждение относится и ко всей первой группе регионов экономической активности.
В группе регионов, имеющих средние показатели экономической активности, находятся Актюбинская, Восточно-Казахстанская, Западно-Казахстанская, Костанайская, Павлодарская области. Относительно устойчивое состояние сложилось в Западно-Казахстанской области. Здесь составляющие устойчивости имеют почти одинаковую интенсивность проявления, что позволяет занимать относительно устойчивое положение. В Актюбинской области экономические и экологические позиции приближены, однако по социальным параметрам уровень области ниже среднего по стране, то есть экономическая активность не проявляется в виде соответствующего уровня социального развития региона.
Восточно-Казахстанская область, занимая средние позиции по уровню экономического развития, имеет высокие позиции социального развития и очень слабые характеристики экологического состояния региона. В Костанае и Павлодарской областях сложились средние показатели экономического и социального развития и экологические параметры, соответствующие состоянию депрессивности.
Третья группа - наименее активные в экономической деятельности регионы, они включают Акмолинскую, Алматинскую, Жамбыльскую, Кзылординскую, Северо-Казахстанскую и Южно-Казахстанскую области. В Акмолинской и Северо-Казахстанской областях наблюдается устойчивое состояние депрессивности, на которое указывает принадлежность к третьей группе активности по составляющим социо-эколого-экономического равновесия. В Акмолинской и Южно-Казахстанской областях на фоне низкой экономической активности прослеживается такое же депрессивное состояние социальной сферы (ниже среднего по республике), но при этом отмечается более позитивное состояние окружающей среды. В Жамбыльской и Кызылординской областях сложилась низкая экономическая активность, что подтверждается соответствующими параметрами жизнеобеспечения, а характеристики развития социальной сферы и экологической среды находятся на более высоком уровне, в них отмечается принадлежность к первой и второй группам [7, 28].
В докладе Института региональной политики (Россия) говорится, что: Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс интересов. Региональная политика не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и, стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.
Формирование же зон опережающего роста, ориентация на которые прослеживается и в последнем послании президента Республики Казахстан, должно сбалансировано сочетаться с поддержкой минимального уровня жизнеобеспечения и развития регионов.
Вместе с тем, по географическому месторасположению, климатическим условиям, по наличию природных ресурсов, демографической ситуации, и даже по особенности психографическому поведения населения можно определить специфику каждой области.
1.2 Методы управления региональным развитием
Современное социально-экономическое развитие Казахстана заставляет заново осмыслить законы регионального воспроизводства, отражающие связи и зависимости между различными элементами региональной системы. Создание эффективной системы управления региональной экономикой требует рассмотрение проблемы управления без отрыва от теории общественного воспроизводства с четким определением самого предмета исследования. В течение продолжительного времени региональная экономика формировалась как результат принятия отраслевых управленческих решений, а как наука она отождествлялась с экономической географией, теорией размещения производства. Соответственно и система управления региональной экономикой строилась без учета того, что регион представляет собой воспроизводственную систему со свойственными ей закономерностями.
Формирование в Казахстане рыночной экономической системы поставило перед регионами проблему самоопределения в общей системе воспроизводственных отношений. Эффективный механизм регионального управления возможен лишь при условии, что регион будет рассматриваться как единая система со своей совокупностью воспроизводственных отношений.
Все это требует необходимость обосновать место региона в системе общественно-экономических отношений и определить его особенности как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода.
Опыт реализации экономических реформ в Казахстане показал, что уровень регионального управления недостаточно подготовлен к переходу к новым отношениям. Данная проблема вызвана неопределенностью места региона в сложившейся системе управления, с отсутствием информационно - прогнозной базы, объективно отражающей интересы и функции регионального звена системы управления, с неурегулированностью форм и методов взаимодействия различных структур территориальной системы.
Общественно-экономические отношения сложившиеся на современном этапе требуют формирования методологии регионального управления, соответствующей новой социальной и инновационно-экономической среде и отношениям между ее элементами.
Новые экономические отношения поставили перед регионами проблему самоопределения в общей концепции государственного развития. Особое значение приобретают исследование роли региона в казахстанской и мировой экономике, его конкурентных преимуществ и выявление особенностей региона как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода, что позволяет выявить характерные закономерности территориальных социально - экономических процессов их взаимодействия и взаимосвязи.
Важным шагом в формировании экономики ориентированной на результат является принятие на макроуровне стратегического документа - Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года, а также реализация долгосрочной Стратегии Казахстан - 2050, которая направлена, прежде всего, на обеспечение макроэкономической стабильности.
На мезоуровне документом Системы государственного планирования Согласно Указа Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года является Программа развития территории, которая разработана на пятилетний период на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан, прогноза социально-экономического развития. Программа развития территории является основой стратегических планов государственных органов на 5 лет [8, 256]. В данной программе определены цели и задачи, каждый регион определил свое виденье в силу специфичности природных, экономических и социальных условий.
В основном методы управления классифицируют на:
- административные (организационно-распорядительные);
- экономические;
Такое деление методов в известной мере условно, так как абсолютно четко обособить каждый из них не представляется возможным: они взаимопроникают и имеют немало общих черт, то же время присущие им различия в способах воздействия на объекты управления позволяют рассматривать каждый из методов в отдельности.
Административные методы. Деятельность по управлению невозможна без разумного применения административных методов (которые нередко называют организационно-административными или организационно - распорядительными). С их помощью формируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, предусматривающих права и ответственность подразделений аппарата управления, отдельных работников.
Административные методы реализуются путем прямого воздействия руководителей, собственников на подчиненных. Оно может осуществляться на основе заключенных договоров, через административные приказы и распоряжения, различные положения, правила, нормативы и другие документы, организационно регламентирующие деятельность подчиненных лиц, их четкую работу, обеспечивающие надлежащую дисциплину и ответственность [9, с.9].
Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.
В современных условиях применение административных методов предполагает предварительный анализ материалов, дающих полное, достоверное представление о состоянии управляемого объекта, и исключающий волюнтаризм.
Экономические методы. Потребность в экономических методах управления закономерно и существенно возрастает, поскольку в условиях развития частного предпринимательства не всегда возможно и разумно решать с помощью директивного воздействия сложную совокупность задач удовлетворения растущих потребностей населения [9, с.9].
Сущность экономических методов - в воздействии на экономические интересы потребителя и работников с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов, позволяющих создавать эффективный механизм работы. Экономические методы основываются на использовании стимулов, предусматривающих заинтересованность и ответственность управленческих работников за последствия принимаемых решений и побуждающих работников добиваться инициативного осуществления поставленных задач без специальных на то распоряжений.
Особенности экономических методов управления состоят в том, что они:
- базируются на некоторых общих правилах поведения, дающих возможность маневрировать ресурсами, тогда как административные характеризуются конкретно-адресными заданиями, ориентированными на достижение целей управляемой системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации решений (хотя некоторые общие правила, касающиеся, например, методики разработки бизнес-планов, режима работы и другие, могут предусматриваться директивными актами);
- оказывают на производителей и потребителей косвенное воздействие, посредством системы отношений учитывают интересы коллектива и отдельных работников (административные методы по своей природе не способны столь полно и непосредственно ориентироваться на экономические интересы объектов управления);
- непременно предполагают самостоятельность предприятия на всех уровнях при одновременном возложении на него ответственности за принимаемые решения и их последствия (в отличие от административных методов, предполагающих значительную долю ответственности вышестоящих органов, принимающих решения);
- побуждают исполнителей к подготовке альтернативных решений и выбору из них наиболее соответствующих интересам коллектива (административные распоряжения большей частью однозначны, требуют обязательного, точного исполнения) [9, с. 9].
Экономические методы управления должны занять и неизбежно займут доминирующее положение. Это необходимо для обеспечения нормальных условий функционирования ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях хозяйствования. Одновременно сокращается число звеньев управления.
При умелом использовании экономических методов управляющие органы в условиях рынка легче преодолевают инертность в реализации своих задач, обусловленной отсутствием соответствующей экономической заинтересованности в оперативном удовлетворении меняющихся потребностей. Усиливается самоконтроль, до минимума снижается необходимость в административном контроле, который сосредоточивается, если в том есть потребность, конечных результатах обслуживания населения.
Чем шире применяются экономические методы, тем большее число вопросов решается непосредственно в основных звеньях управления, ближе к источнику информации. В прошлом в условиях необоснованно широкого применения административных методов нередко на высоких уровнях управления принимались решения, которые по своему содержанию входили в компетенцию нижестоящих звеньев управления. В результате замедлялся процесс принятия решений и не обеспечивалась требуемая оперативность управления, снижались его компетентность и качество.
Использование системы экономических методов на государственных предприятиях даст должный эффект только в том случае, если принцип прибыльности ведения хозяйства будет охватывать все звенья организационной структуры управления, образуя замкнутую систему с распределением материальной ответственности между всеми ее звеньями.
Административные и экономические методы управления имеют наряду с характерными отличиями и много общего. В практике управления они дополняют друг друга. Важно подчеркнуть, что административные решения -
это не просто некие директивы, а решения, обоснованные с точки зрения их экономической целесообразностью.
Управление региональной экономикой осуществляется в целях ее эффективного развития, а также органичного встраивания экономики региона в экономическое пространство страны. Путь решения этой задачи -- совершенствование специализации регионов в сочетании с экономически обоснованным повышением комплексности хозяйства на пути вовлечения в хозяйственный оборот новых экономичных природных ресурсов, лучшего использования трудового потенциала и имеющегося производственного аппарата, рационализации размещения производительных сил и транспортно - экономических связей [10, С.2-8].
В Казахстане во взаимоотношениях между центром и регионами используется принцип разделение предметов ведения и делегирования полномочий, закрепленный рядом нормативных актов.
Регулируется деятельность регионального управления основным законом Республики Казахстан О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан от 23 января 2001 года N 148.
Согласно статье 28 руководителем региона, т.е. акимом области (города республиканского значения, столицы) назначается на должность и освобождается Президентом Республики Казахстан с согласия маслихата области (города республиканского значения и столицы).
Такая же структура и в области Аким района (города областного значения) назначается или избирается на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Аким района (города областного значения) освобождается от должности и прекращает свои полномочия в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан, согласно статье 32.
Местные органы власти любого уровня - региона, города или района - выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и пр.) и управление социально - экономическим развитием подведомственной территории.
Рассматривая вопрос управления регионом можно сказать, что данное управление прописано лишь формально, так как до сих пор сохраняются традиционные формы централизованного управления, что зачастую нарушает делегированные права регионов.
Проблему управления экономикой области необходимо рассматривать в рамках концепции местного самоуправления в целом.
Местное самоуправление - деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами; (закон, статья 1, пункт 9).
Основная проблема всех регионов это распределение денежных средств, распределение бюджета происходит из центра, хотя поступления в бюджет у каждого региона разный, конечно же западная часть, где сформирована основная часть нефтегазовой промышленности имеет более высокие доходы в бюджет по сравнению с регионами сельскохозяйственной направленности, получается одни регионы выступаю как доноры для других. Центр распределяет все доходы и лишает тем самым области самостоятельности. Получается все заведомо распределено и маслихаты лишь формально голосуют за распределение денежных средств, так как если это предположим целевые средства по программе, то они и идут на развитие программы.
В Казахстане управление социально-экономическим развитием идет с вверху-вниз, и проблемы низов, то есть районов и сельских округов так и остаются проблемами, ведь сверху виднее как лучше распределять. Нельзя конечно назвать, что все проблемы управления идут лишь из центра. Проблема в том, что низы сами пассивны, если бы каждый аким района имел возможность защищать предположим проект бюджет района сам и доказать необходимость выделения денежных средств для решения проблем района. А так, получается, приняты ряд программ по развитию областей и районов, и основная проблема руководителей, это отчеты и мониторинг программ. Сверху давят, что не достигают показателей (индикаторов), а на местах более насущие проблемы такие как, не все школы подготовлены к зимнему периоду, нехватка кадров и бесконечные проблемы жилищно-коммунального хозяйства, так как износ составляет 70-80% в целом по республике.
Каждый регион стремиться в лидеры и никто не хочет быть рядах отстающих, поэтому тут идет политика не эффективного управления дающее качество, а политика, строящаяся на подгонки показателей до среднереспубликанских.
При этом нельзя не отметить, что в регионах выстроена сильная политика управления, направленная на экономическую активность населения, развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который в конечном счете всегда определяет успех той или иной социально-экономической политики.
Все возможные методы воздействия региональной администрации на ход экономического развития можно сформулировать так:
- создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности:
- регулирование деловой активности;
- прямая кооперация администрации региона и бизнеса.
Создание благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и др.
В странах Запада администрация все чаще осуществляет инвестиции в региональную инфраструктуру, предпринимает определенные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках регионального маркетинга для привлечения новых видов бизнеса в регион. Администрация казахстанских регионов в условиях становления рыночных отношений помимо этих видов косвенного воздействия осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.
Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, городские вокзалы, аэропорт и пр. По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия - объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать их, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависят как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.
Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион становятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.
Регулирование деловой активности. Администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов, либо предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.
Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития городов. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом.
Обеспечивая процесс экономического развития региона, руководители местной администрации подчас действуют как посредники, как создатели коалиций, помощники реальных действующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей региона. В такой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.
Управление развитием может осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и разовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество. Функция социально-экономического развития остается всегда актуальной для региона, и ее значимость возрастает в условиях преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
