Эколого-правовой режим обеспечения охраны и рационального использования недр и полезных ископаемых в РК
Министерство образования и науки Республики Казахстан
Казахский Гуманитарно-Юридический Университет
Кафедра государственно-правовых дисциплин
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Алиева Жандоса Еркеболатовича
Эколого-правовой режим обеспечения охраны и рационального использования недр и полезных ископаемых в РК
Специальность - 5В030100-Юриспруденция
Проверила
Научный руководитель
Бабаджанян Естер Ливоновна
____ ______________2015г.
Астана 2015
Содержание
Введение
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР И ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
1.1 Недра как объект эколого-правового режима недропользования
1.2 Развитие законодательства о недропользовании в Республике Казахстан
1.3 Проблемы осуществления комплексного и рационального
недропользования в Республике Казахстан
2 ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, ОРГАНЫ, ФУНКЦИИ
2.1 Понятие государственного управления в области использования недр и полезных ископаемых
2.2 Компетенция органов государственной власти в сфере недропользования
2.3 Косвенное управление недропользованием в Республике Казахстан
3 ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
3.1 Понятие юридической ответственности в сфере недропользования
3.2 Классификация видов юридической ответственности за нарушение законодательства в области использования недр и полезных ископаемых
3.3 Некоторые проблемы в области управления недропользованием и пути их решения
Заключение
Библиография
4
6
6
13
18
25
25
35
44
48
48
55
58
61
64
Введение
Актуальность темы исследования. Вопросы правового регулирования в сфере недропользования их нерациональное и не комплексное использование. В современных условиях законодательство в сфере недропользования для эффективности регулирования отношений по разведке и добыче недр Казахстана должно выйти на новый уровень развития.
Как отметил Президент РК Н.А. Назарбаев в Послании Президента страны народу Казахстана Казахстан 2050 - В условиях ограниченности, исчерпаемости природных ресурсов Земли беспрецедентный в истории человечества рост потребления будет подогревать разнонаправленные как негативные, так и позитивные процессы.
Наша страна обладает здесь рядом преимуществ. Всевышний дал нам много природных богатств. Другим странам и народам будут нужны наши ресурсы.
Нам принципиально важно переосмыслить наше отношение к своим природным богатствам. Мы должны научиться правильно ими управлять, накапливая доходы от их продажи в казне, и самое главное - максимально эффективно трансформировать природные богатства нашей страны в устойчивый экономический рост [1].
Однако, обладая, значительными запасами ресурсов Республика Казахстан зачастую осуществляет их нерациональное и не комплексное использование. Разрабатывая, месторождения полезных ископаемых зачастую снимается лишь верхний пласт с высоко содержащими полезными компонентами руд, так называемые "сливки". Столь варварские способы добычи полезных ископаемых, связаны с нежеланием переработки руд требующих повышенных затрат на их добычу и переработку. Данные трудно перерабатываемые руды хранятся в отвалах и хвостохранилищах производства, теряются миллиарды тонн полезных ископаемых, которые в силу своего незначительного содержания не используются, загрязняя не только окружающую среду, но и увеличивая количество пустой породы, требующей немало земли для хранения.
Степень научной разработанности темы. Исследованиями этапа развития правового регулирования права на недропользование занимались такие авторы как Стамкулов А.С., Мухитдинов Н.Б., Еренов А.Е., Башмаков Г.С., Байсалов С.Б., Базылев Б.Т., Байдельдинов Д.Л., Байдельдинов Д.Л., Мороз С.П., Ерофеев Б.В., Кравченко С.Н., Волков Г.А., Лукьянов В.В. Петров В.В., Певзнер М.Е. и другие.
Принятые в 1996 году указы Президента О недрах и недропользовании, О нефти сыграли свою позитивную роль и в свое время дали толчок в развитии огромного комплекса правовых отношений, связанных с разведкой, добычей, транспортировкой и переработкой недр. Этим отношениям сопутствовало развитие правовых институтов гражданского, налогового, административного, таможенного, экологического права, что породило взаимопроникновение правовых норм в смежные отрасли законодательства и создало цельную и взаимозависимую правовую систему, регулирующую отношения в сфере недропользования.
Целью дипломного исследования изучение и проведение анализа действующего законодательства и эколого-правового режима обеспечения охраны и рационального использования недр и полезных ископаемых в Республике Казахстан.
Исходя из названных целей, определены следующие основные задачи дипломного исследования:
- анализ нормативно-правовой базы государственного регулирования недропользования Республики Казахстан;
- исследование современного состояния нефтегазового потенциала Казахстана;
- определение проблем развития и государственного регулирования недропользования и приоритетных направлений для дальнейшего совершенствования этой области.
Объектом исследования дипломной работы являются получение права на недропользование, составление контрактов в сфере недропользования, составляющих правовой режим между государством и недропользователями.
Методологической основой исследования явились главным образом: труды отечественных и зарубежных ученых-юристов государственного регулирования недропользования; законы и постановления Правительства Республики Казахстан по исследуемым проблемам, в том числе "Стратегия - 2050", законодательные и нормативные акты Республики Казахстан. В основе дипломной работы лежит системный подход. В процессе работы использовались эмпирические и теоретические методы научного познания, такие как: сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение и обобщение, группировка и др.
Нормативную базу работы составили: Конституция РК, Закон Республики Казахстан О недрах и недропользовании, новый Закон О недрах и недропользовании, Гражданское и Уголовное законодательства.
Теоретической основой исследования явились научные труды отечественных и зарубежных ученых в области гражданского права, семейного права, а также иные литературные источники и материалы периодической печати, относящиеся к проблемам дипломной работы, в той мере, в какой они были необходимы для возможно более полного освещения вопросов избранной темы.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и использованной литературы.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР И ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
1.1 Недра как объект эколого-правового режима недропользования
Полезные ископаемые Казахстана - это одно из его основных богатств. Казахстан занимает шестое место в мире по запасам природных ресурсов. Из 110 элементов таблицы Менделеева в недрах Казахстана залегает 99, разведаны 70, извлекаются и используются 60 элементов. По подсчетам разведанные недра Казахстана оцениваются в 10 триллионов долларов США. Для богатого полезными ископаемыми Казахстана очень важно использовать природные ресурсы с наибольшим экономическим эффектом.
В послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана Казахстанский путь - 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее (Астана, 17 января 2014 года) отмечено: Нам важно повысить эффективность традиционных добывающих секторов. Они - наше естественное конкурентное преимущество. Нам нужны новые подходы к управлению, добыче и переработке углеводородов, сохраняя экспортный потенциал нефтегазового сектора. Надо окончательно определиться по возможным сценариям добычи нефти и газа. Важно наращивать разработку редкоземельных металлов, учитывая их значимость для наукоёмких отраслей - электроники, лазерной техники, коммуникационного и медицинского оборудования. Казахстан должен выйти на мировой рынок в области геологоразведки. В эту отрасль следует привлекать инвестиции зарубежных инжиниринговых компаний, упростив законодательство [1].
Из послания Президента страны следует необходимость в более качественном и даже радикальном изменении подходов и принципов регулирования отношений в сфере недропользования.
За последние 20 лет не разведано ни одного крупного месторождения твердых полезных ископаемых, а известные месторождения уже истощаются, качество добываемого сырья ухудшается. Аналогична ситуация и с углеводородным сырьем - с 2000 года, с момента открытия гигантского месторождения Кашаган на шельфе Каспийского моря, в Казахстане не было введено в эксплуатацию ни одного крупного месторождения. Таким образом, следует констатировать, что приток инвестиций в недропользование в основном связан с оценочной и добычной деятельностью на месторождениях, обнаруженных в еще XX веке, тогда как инвестиции в геологоразведочную отрасль, нацеленные на поиск и открытие новых запасов полезных ископаемых, практически не поступали.
Неудовлетворительное состояние инвестиций в сферу недропользования, в том числе в геологоразведку, подтверждается статистикой мирового распределения инвестиций в странах. В 2012 году в мире инвестиции в горнорудную отрасль составили 735 млрд. долларов США, из которых 210 млрд. т.е. 29% пришлось на страны Латинской Америки [2]. В то же время объем инвестиций в горнорудную отрасль Казахстана за 2012 год составил только 7,6 млрд. долларов США, что составляет чуть больше 1% от общемировых инвестиций в отрасль.
Прежде всего, следует отметить, что по существу любой аспект проблемы рационального и комплексного использования недр находит отражение в праве в виде выражения соответствующих требований, предъявляемых к использованию недр. Правовая охрана недр - основной инструмент охраны недр.
Во-первых, определим, что же собой представляют недра, дадим определение недр, существующее в действующем законодательстве Республики Казахстан. Так, Закон Республики Казахстан О недрах и недропользовании от 24 июня 2010 года (далее Закон " О недрах") дает легальное определение термина "недра": недра - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности, и дна водоемов, простирается до глубин, доступных для проведения операции по недропользованию с учетом научно-технического прогресса [3].
Ценность недр заключается в том, что они представляют собой источник полезных ископа - емых, а также содержат запасы подземных, в том числе минеральных, вод, глубинное тепло, хра - нят памятники истории и культуры, выступают в качестве пространственного базиса для размеще - ния различных объектов и сооружений, захоро - нения промышленных отходов, радиоактивных веществ и т. д.
Однако, недра - это не только ресурсы, которые должны дать независимость и экономическое процветание. Это, прежде всего, хрупкий природный объект, основным отличием которого является его невосполняемость и невозобновляемостъ.
Задачами охраны недр и одним из мероприятий охраны недр являются правовые, организационные, экономические и другие (ст. 107 Закона О недрах):
- они направлены на охрану жизни и здоровья населения;
- рациональное и комплексное использование полезных ископаемых;
- сохранение естественных ландшафтов и рекультивацию нарушенных земель иных геоморфологических структур;
- сохранению свойств энергетического состояния верхних частей недр с целью предотвращения землетрясении, оползней, подтоплений, просадок грунта [3].
Правовая охрана недр представляет собой урегулированную правом сис - тему мер, направленную на обеспечение рационального использования недр, предупреждение их истощения и загрязнения в интересах удовлетво - рения потребностей экономики и населения, охраны окружающей природ - ной среды
Богатства недр относятся к числу исчерпаемых и невозобновляемых при - родных ресурсов, поэтому главной задачей и основной особенностью их ох - раны является организация рационального и комплексного использования в процессе их разведки и разработки с целью предотвращения расточительной и бесхозяйственной эксплуатации полезных ископаемых, потерь минераль - ного сырья.
Исходя из этого основными требованиями по охране недр являются
- соблюдение установленного законодательством порядка предоставле - ния недр и недопущение самовольного пользования;
- обеспечение полноты геологического изучения, рационального, ком - плексного использования и охраны недр;
- проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечива - ющего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств уча - стка недр, предоставляемого в целях, не связанных с добычей полезных ис - копаемых;
- обеспечение наиболее полного извлечения запасов основных и совме - стно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, а также достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах их запасов;
- охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводне - ния, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископае - мых и промышленную ценность месторождений;
- предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с недропользованием (подземное хранение нефти, газа, захоронение вредных веществ и отходов, сброс сточных вод);
- предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод.
Учитывая невоспроизводимый характер и экономическое значение ми - неральных богатств, заключенных в недрах, закон устанавливает приоритет использования и охраны полезных ископаемых. Участок недр, располагаю - щий запасами месторождений полезных ископаемых, предоставляется в первую очередь для их разработки. Проектирование и строительство насе - ленных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объ - ектов разрешается только после получения заключения органов управления государственным фондом недр об отсутствии полезных ископаемых в не - драх под участком предстоящей застройки.
Вышеуказанная статья дает перечень экологических требований, которые необходимо соблюдать и не допускать их нарушений. Четкое регулирование отношений по охране недр (природных ресурсов) являются одной из важных гарантии обеспечения эффективности их использования. Действовавшее в этой области законодательство не только не способствовало преодолению экологического кризиса, но во многом провоцировало их наступление и рост.
Право недропользования, представляя собой институт вещного права, относится к сфере гражданского права. Однако право недропользования не покрывает собой всех общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления недропользования как особого вида производственной деятельности. Недропользование охватывает собой широкий круг самых разнообразных общественных отношений, которые регулируются различными отраслями права. Комплекс правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления недропользования, формирует собой особый правовой институт, который мы с некоторой долей условности предложили бы именовать Правовые нормы о недропользовании. Сразу же оговоримся, что по поводу правовой природы, отраслевой принадлежности, предмета и методов правового регулирования, используемых в сфере недропользования, высказано большое количество самых разнообразных и противоречивых суждений. При этом отметим, что ряд такого рода суждений касается не только недропользования, а высказан по поводу более широкого явления - в целом природопользования, либо иных его объектов - чаще всего земли. Для нас они также представляют интерес в виду аналогичности правовой ситуации. Иначе говоря, проблемы правового регулирования таких объектов, как земля, воды, леса, в некоторых своих аспектах аналогичны проблемам правового регулирования использования недр.
Так, при экономике, основанной на государственной собственности, формируется один правовой режим недропользования. В этом случае недра находятся в государственной собственности, а недропользователем выступает государственное предприятие, использование недр организуется по административно-правовой модели. Скажем, государству нет необходимости заключать со своим предприятием договор о передаче участка недр в пользование, поэтому применяется административный акт о предоставлении или выделении данного участка. Сами условия недропользования определяются опять-таки не договором, а директивным плановым заданием.
При этом недропользователь осуществляет свою деятельность не на основе вещного права в виде права недропользования, а на основе права хозяйственного ведения или аналогичного ему правомочия. В результате отношения государства с недропользователями являются разновидностью административно-правовых отношений (даже если они именуются отношениями по использованию природных ресурсов), то есть носят характер отношений власти и подчинения. Другое дело, когда недра находятся в частной собственности, а в качестве недропользователей выступают частные предприниматели. Здесь недропользование организуется по гражданско-правовой модели. Если собственник недр не является одновременно недропользователем, то взаимоотношения собственника и недропользователя определяются договором гражданско-правового типа.
Необходимо отметить, что и при этой модели государство, что называется, не остается безучастным к вопросам организации и осуществления недропользования, воздействуя с той или иной степенью активности на эти процессы. Как правило, в зоне повышенного внимания государства находятся вопросы, связанные с охраной окружающей среды при осуществлении операций по недропользованию.
Наконец, могут возникать ситуации, когда недра находятся в государственной собственности, а операции по недропользованию осуществляют частные недропользователи. С ними государство строит свои отношения с использованием как административно-правовых методов правового регулирования, так и гражданско-правовых, сочетая их в различных пропорциях. Примером может служить лицензионно-договорная система организации недропользования, где лицензия выполняет функцию административного акта, договор - гражданско-правового.
С некоторой долей условности и с определенным допущением названные модели недропользования можно, по нашему мнению, обозначить в качестве:
а) государственной;
б) негосударственной;
в) смешанной.
Выбор модели недропользования в значительной степени зависит от того, в чьей собственности находятся недра: государственной или частной. Вопрос о собственности на недра всегда приобретал особую значимость. С изменением экономического уклада меняются и экономические условия природопользования. В свою очередь это влечет и изменение правового режима природопользования. Поэтому теоретические взгляды по поводу роли и места природноресурсового права в сфере природопользования, правильные, скажем, для эпохи социализма, могут быть ошибочными для экономики рыночного типа. Прежде чем определить место и роль природноресурсового права в недропользовании, уточним его название. Дело в том, что сами специалисты в данной области правоведения никак не разберутся в том, как именовать ту отрасль права, представителями которой они являются.
Так, О.И. Крассов отмечает, что специфика отношений по поводу земли, недр, лесов, вод и животного мира обусловлена природно-экономическими свойствами соответствующих природных объектов и определяет наличие таких отраслей законодательства, как земельное, горное (выделено нами - Е.Ж.), водное, лесное и фаунистическое. В то же время всеобщие объективные закономерности развития и эволюции природы обусловливают наличие природноресурсового права, существование которого в качестве самостоятельной отрасли права не вызывает сомнения. Однако в настоящее время идет активный процесс создания рыночной экономики, поэтому происходит неизбежное внедрение гражданско-правовых методов регулирования в сфере природопользования, трансформация отношений собственности, постепенное изменение характера организации и управления в этой области.
Эти объективные процессы диктуют целесообразность пересмотра традиционных подходов к понятию, сущности, содержанию, форме и, наконец, названию данной отрасли права. Название природноресурсовое право соответствовало условиям, когда была исключительная государственная собственность на природные ресурсы, господствовали только административные методы регулирования.
В итоге О.И. Крассов полагает, что в современных условиях наиболее правильным названием данной отрасли права было бы право природных ресурсов [4, 115-116]. С тем, что трансформация отношений собственности влечет изменение характера организации и управления в сфере природопользования, нельзя не согласиться. Непонятно, однако, в чем заключается содержательная разница между понятиями природноресурсовое право и право природных ресурсов - с точки зрения грамматики это одно и тоже.
Но примечательно, на наш взгляд, признание того факта, что в современных условиях в сфере природопользования происходят кардинальные изменения, требующие пересмотра достаточно традиционных юридических воззрений.
В то же время высказано предположение, что поскольку в качестве объекта правового регулирования рассматриваемой отрасли выступает природа или окружающая среда, то эта отрасль права должна называться правом окружающей среды. По мнению некоторых авторов, такое решение вопроса соответствовало бы отечественным традициям: основой названия служит объект правового регулирования. Именно такой подход принят зарубежными юристами в США, Великобритании и англо- и испано-говорящих странах [5, 47-49].
Однако в современных работах, похоже, все большее распространение получило название экологическое право. Почти двадцать лет назад В.В. Петров определял экологическое право как правовую общность, призванную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы [6, 28]. Естественно, что существовали и существуют противники такого наименования, которые выдвигают свои варианты названий данной отрасли права.
Например, Ф.М. Раянов полагает, что происшедшую в свое время замену понятия правовая охрана природы на экологическое право следует признать не совсем удачной. При этой замене не был учтен информационно-психологический механизм действия права. Термин экология ассоциируется с наукой об отношениях растительного и животного мира и образующих ими сообществ между собой и с окружающей средой. Экологическое право, - отмечает автор, - звучит так же, если бы сказали химическое право, биологическое право и так далее [7, 120]. Для нас в принципе не имеет существенного значения наименование данной отрасли права. Поэтому воспользуемся наиболее распространенным - экологическое право. Тем более что оно закрепилось в многочисленных учебниках по экологическому праву и, судя по всему, разделяется ведущими казахстанскими учеными [8, 24].
Важнее представляется вопрос, какова роль экологического права в регулировании отношений по недропользованию, и каково его соотношение с правом недропользования как разновидностью вещного права, являющегося гражданско-правовым институтом. На этот вопрос ответить довольно затруднительно, поскольку сфера экологического права не имеет однозначного определения, и разные авторы дают по этому поводу различные трактовки.
Однако, по мнению большинства специалистов в сфере природопользования, экологическое право состоит как бы из двух блоков: природноресурсового права, включающего в себя земельное, водное, лесное, горное и тому подобное право, и природоохранительное право (нормы об охране окружающей природной среде, об экологическое экспертизе, об особо охраняемых территориях и т.д.) [8, 116-117].
При этом О.И. Крассов подчеркивает, что природноресурсовое право - это отрасль, которая не только регулирует отношения в сфере эксплуатации природных объектов, но и одновременно обеспечивает их охрану, восстановление и защиту. Вопросы собственности на природные ресурсы (как публичной, так и частной), - по его мнению, - также относятся к сфере названного им природноресурсового права [8, 317-318].
Исходя из такой трактовки, право недропользования, как производное от права собственности на недра и всегда опосредующее эксплуатацию природных объектов, является институтом экологического права. Несколько иного мнения придерживается А.К. Голиченков, который полагает, что следует различать экологическое право в узком и широком смыслах слова. В первом значении - это система правовых норм, регулирующих отношения по охране природной среды. Во втором - это система правовых норм, регулирующих не только отношения по охране природной среды, но и по использованию природных ресурсов, то есть все отношения в сфере общество - природа [8, 125-126].
Одновременно он, предвидя опасность расширительного толкования предмета экологического права, что приведет включению в него и отношений, возникающих в процессе материального производства (а недропользование - это всегда процесс материального производства, даже если речь идет о геологическом изучении недр - Е.Ж.), предлагает в целях отграничения его от других отраслей права руководствоваться тремя признаками:
а) признак объективной принадлежности (нахождения) общественных отношений к сфере общество - природа;
б) формально-юридический признак признания в доктрине или в законе тех или иных отношений в качестве экологических или, наоборот, легального исключения того или иного вида общественных отношений из числа экологических (пример - однозначное исключение из числа экологических гражданско-правовых отношений частной собственности на природные ресурсы);
в) признак публичности общественных отношений, поскольку экологические отношения в подавляющей части носят публичный характер [8, 318-319]. Обращает на себя внимание некоторая нелогичность данных признаков.
Скажем, объективная принадлежность общественных отношений к разряду экологических (сфера общество - природа) исключает необходимость в таком субъективном критерии, как признание их таковыми в доктрине или законе. Впрочем, объективное всегда познается через субъективное. В целом же следует признать, на наш взгляд, полезным, во-первых, стремление максимально конкретно определить сферу экологического права с целью отграничения его от гражданского права, во-вторых, использование в данном случае такого критерия, как публичность (публичное - сфера экологического права, частное - гражданского). Таким образом, в качестве критериев разграничения экологического и гражданского права в сфере природопользования выступает право собственности (государственная или частная) и метод правового регулирования (императивный или диспозитивный).
Исходя из этого, можно сделать вывод, что установление правового режима недропользования - это сфера гражданского права. Более традиционной точки зрения придерживается проф. Г.В. Чубуков. Он рассуждает по следующей схеме. Природные ресурсы являются объектами естественного происхождения. Этим они отличаются от имущественных объектов, правовой режим которых регулируется гражданским правом.
1.2 Развитие законодательства о недропользовании в Республике Казахстан
Одним из основных инструментов в руках государства, способных повысить инвестиционную привлекательность отрасли, несомненно, является законодательное регулирование.
Обзор современного законодательства РК в сфере недропользования, проведенный экспертами Всемирного банка, показал, что с точки зрения инвестиционной привлекательности, нормативно-правовая база в Казахстане разрознена, содержит множество неопределенностей, подвержена частым изменениям и сложна для понимания инвесторами.
Все это делает отрасль менее конкурентоспособной в борьбе за инвестиции по сравнению с другими странами, наиболее успешными в данной сфере [9].
Страны, которые еще вчера находились на периферии инвестиционной привлекательности (Гана, Монголия, Перу, Чили и др.) благодаря проведенным реформам законодательства, за короткий срок смогли выйти на качественно новый уровень по объемам привлеченных инвестиций в недропользование. В большинстве из этих стран реформы предусматривали адаптацию лучшего международного опыта, в том числе опыта таких стран как Австралия и Канада, и в результате реформ, как правило, были приняты кодифицированные законодательные акты.
Существующее законодательство Казахстана о недропользовании с момента своего возникновения в начале 90-х годов прошлого века и до настоящего времени, представляет собой результат правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений на эмпирическом уровне, исходя из краткосрочных, а не долгосрочных интересов отрасли. Характерно, что с момента вступления в силу ныне действующего Закона О недрах и недропользовании от 24 июня 2010 года (далее - Закон о недрах) в него уже 20 раз вносились изменения, а имеющаяся практика его применения уже выявила множество недостатков. Более того, в целях реализации Закона о недрах принято около 70 подзаконных нормативных правовых актов, что свидетельствует о достаточно низкой степени его действия в качестве законодательного акта прямого действия. При этом известно, что контроль, надзор и регулирование деятельности недропользователей осуществляется целым рядом различных государственных органов на основе многочисленных (специальныхотраслевых) законодательных и более чем сорока подзаконных нормативных правовых актов. Данный факт отрицательно влияет как на инвестиционный климат в стране в целом, так и на условия ведения бизнеса в сфере недропользования, в частности [9].
В настоящее время казахстанская экономика с преобладающим минерально-сырьевым сектором это реальность и основа для модернизации экономических отношений и придания ей инновационного качества. Этой сфере экономики отводится важное место, поскольку за счет включения именно этого ресурса в хозяйственный оборот, в условиях жесткой международной конкуренции, удалось страну привести к состоянию определенной экономической, политической и социальной стабильности. Поэтому именно недра Казахстана, играют ведущую роль в устойчивом развитии политической системы и экономики страны, а также формируют широкий спектр международных политических и экономических отношений [10].
Исторически недропользование, как сфера хозяйственной деятельности, до 90-х годов прошлого века было сосредоточено в руках государства, как правило, союзного уровня (Правительства СССР). С распадом Советского Союза и образованием независимого Казахстана в стране была учреждена новая политическая и экономическая система власти и управления, позволившая передачу объектов недропользования в управление частным компаниям с участием государства. Таким образом, международные и национальные частные хозяйствующие субъекты, как деловые партнёры государства, получили административно-хозяйственную свободу на объектах недропользования, являющихся собственностью государства, а также право на получение прибыли и расширение своих активов. Государство же оставило за собой регулирующие и контрольные функции, в частности, по установлению условий пользования недрами и контролю за исполнением недропользователями контрактных обязательств.
Как известно, период новейшей истории Казахстана, начинается с 25 октября 1990 года, когда Постановлением Верховного Совета Казахской ССР была принята Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики. Декларацией было провозглашено, что территория Казахской ССР в существующих границах является неделимой и неприкосновенной и не может быть использована без ее согласия (статья 3). Далее констатировалось, что в исключительной собственности Республики, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности, весь экономический, научно-технический потенциал - все национальное богатство, имеющееся на ее территории (статья 9) [11.]
Так началась новая эра становления суверенной государственности, политической, правовой и экономической системы. 16 декабря 1991 года Верховным Советом Казахской ССР был принят конституционный закон О государственной независимости Республики Казахстан, которым также было декларировано (статья 11), что в исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее государственной независимости, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный мир, другие природные ресурсы, экономический и научно-технический потенциал [12].
С обретением Республикой Казахстан суверенитета и независимости, со становлением рыночных отношений возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования потенциала минерально-сырьевого комплекса. В результате проведенных политических и правовых реформ, формирования новых финансовых и экономических институтов была создана более совершенная система использования минерально-сырьевой базы и развития на ее основе высокотехнологичной промышленности. Определенная политическая стабильность, наличие образованных людских ресурсов, большой объем накопленной и проверенной геологической информации, а также созданная либеральная законодательная база позволили создать в стране и благоприятный инвестиционный климат. Все это способствовало привлечению в страну значительных международных инвестиций и заключению важных контрактов на недропользование на участках недр, богатых нефтью, газом, углем и другими видами минерального сырья.
Этот этап характеризуется и активным законотворческим процессом. Был принят ряд важных законодательных актов, направленных на урегулирование отношений в сфере недропользования. Так, 30 мая 1992 году был принят Кодекс РК О недрах и переработке минерального сырья №1367а-XII, который предусматривал возможность предоставления недр не только казахстанским хозяйствующим субъектам, но и предприятиям с иностранным участием, а также иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии (статья 10). При этом, недра предоставлялись указанным субъектам на основе договора на пользование недрами, где, в частности предусматривались: сроки и условия пользования недрами; экологические требования; квоты на годовой объём используемых полезных ископаемых; сроки платы и размеры платежей за пользование недрами; меры по охране недр; особые условия к применяемой технологии; предоставляемые льготы (статья 14 Кодекса) и т.д. [13].
В дальнейшем, в течение нескольких лет, Кабинет Министров РК своими постановлениями утверждает и принимает ряд подзаконных актов: от 29 июля 1992 года №811 - Положение о государственном контроле за охраной и пользованием недр Республики Казахстан; от 8 декабря 1992 года №1034 - Положение о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан; от 14 марта 1994 года №269 - Положение об особенностях управления объектами государственной собственности занятыми разработкой месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных месторождений; от 13 апреля 1994 года №377 - Постановление О порядке предоставления недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях.
5 апреля 1994 года Президентом РК был издан Указ №1637 О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для геологического изучения и добычи полезных ископаемых.
Принципиально важным является и то, что в первой Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года, а впоследствии в действующей Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, было закреплено на законодательном уровне положение о том, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности.
Эти правовые акты дали новый импульс развитию законодательства о недрах и недропользовании, а также способствовали созданию благоприятного климата для инвесторов, вложивших свой капитал в освоение богатых недр Казахстана.
В последующем, в соответствии с Положением о порядке лицензирования пользования недрами в Республике Казахстан, утвержденным Постановлением Кабинета Министров РК от 8 августа 1994 года №886, затем в соответствии с Положением с аналогичным названием, утвержденным Постановлением Правительства РК от 16 августа 1996 года №1017, предоставление недр осуществлялось на лицензионно-контрактной основе. Однако такая смешанная форма предоставления права недропользования осложнила складывающиеся отношения между государством и недропользователями, что, в конечном счете, привело к отмене лицензионной системы.
В 1995-1996 годах, в период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, понимая важность развития сферы недропользования для страны и народа, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования в новых рыночных условиях. Это Указы: О лицензировании от 17 апреля 1995 года №2200, О нефти от 28 июня 1995 года №2350, О недрах и недропользовании от 27 января 1996 года №2828, О налогах и иных обязательных платежах в бюджет от 24 апреля 1995 года №2235 и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, был принят ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые регулируют сложные отношения в сфере недропользования.
В развитие положений названных законов Правительством РК был принят ряд актов, направленных на более эффективное и системное регулирование отношений в сфере недропользования, в частности, были утверждены: Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений в Республике Казахстан от 18 июня 1996 года №745; Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа и подземных вод в Республике Казахстан от 21 июля 1999 года №1019; Правила предоставления права недропользования в Республике Казахстан от 21 января 2000 года №108; Правила проведения налоговой экспертизы контрактов на недропользование от 26 декабря 2001 года №1705 и др.
В последние годы были приняты такие важные законодательные акты, как: Экологический кодекс РК (9 января 2007 года), позволивший упорядочить отношения в сфере охраны окружающей среды и специального природопользования; Налоговый кодекс РК (10 декабря 2008 года), установивший систему специальных платежей за недропользование; Закон РК О недрах и недропользовании, давший толчок к пересмотру многих других подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере недропользования.
В специальных законодательных актах по вопросам недропользования помимо важных регламентаций: о задачах и принципах законодательства о недрах; о компетенции государственных уполномоченных органов; о порядке и условиях предоставления права недропользования; о видах недропользования, содержались новеллы, ранее неизвестные советскому горному праву.
Так, этими законодательными актами закреплялись: контрактный порядок предоставления права недропользования; первоочередное (приоритетное) право государства на приобретение полезных ископаемых; гарантии права недропользователя путем обеспечения стабильности контрактных положений от изменения и дополнения, ухудшающих их положение; правила разрешения споров переговорным путем или в соответствии с оговоренными в контракте процедурами - в государственных судах или в международном арбитраже. Эти законодательные новеллы были закреплены в последующем и в Законе РК О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море от 8 июля 2005 года.
Таким образом, практически в течение десяти лет, по существу был создан надежный фундамент для дальнейшего системного развития законодательства о недрах и недропользовании, позволивший поднять на новый уровень степень общественных отношений, складывающихся в сфере освоения недр и привлечения инвестиций в эту отрасль экономики.
Между тем, на сегодняшний день существуют объективные предпосылки перейти к следующему этапу развития законодательства о недрах и недропользовании, который отвечал бы новым реалиям устойчивого ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Казахский Гуманитарно-Юридический Университет
Кафедра государственно-правовых дисциплин
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Алиева Жандоса Еркеболатовича
Эколого-правовой режим обеспечения охраны и рационального использования недр и полезных ископаемых в РК
Специальность - 5В030100-Юриспруденция
Проверила
Научный руководитель
Бабаджанян Естер Ливоновна
____ ______________2015г.
Астана 2015
Содержание
Введение
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР И ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
1.1 Недра как объект эколого-правового режима недропользования
1.2 Развитие законодательства о недропользовании в Республике Казахстан
1.3 Проблемы осуществления комплексного и рационального
недропользования в Республике Казахстан
2 ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, ОРГАНЫ, ФУНКЦИИ
2.1 Понятие государственного управления в области использования недр и полезных ископаемых
2.2 Компетенция органов государственной власти в сфере недропользования
2.3 Косвенное управление недропользованием в Республике Казахстан
3 ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
3.1 Понятие юридической ответственности в сфере недропользования
3.2 Классификация видов юридической ответственности за нарушение законодательства в области использования недр и полезных ископаемых
3.3 Некоторые проблемы в области управления недропользованием и пути их решения
Заключение
Библиография
4
6
6
13
18
25
25
35
44
48
48
55
58
61
64
Введение
Актуальность темы исследования. Вопросы правового регулирования в сфере недропользования их нерациональное и не комплексное использование. В современных условиях законодательство в сфере недропользования для эффективности регулирования отношений по разведке и добыче недр Казахстана должно выйти на новый уровень развития.
Как отметил Президент РК Н.А. Назарбаев в Послании Президента страны народу Казахстана Казахстан 2050 - В условиях ограниченности, исчерпаемости природных ресурсов Земли беспрецедентный в истории человечества рост потребления будет подогревать разнонаправленные как негативные, так и позитивные процессы.
Наша страна обладает здесь рядом преимуществ. Всевышний дал нам много природных богатств. Другим странам и народам будут нужны наши ресурсы.
Нам принципиально важно переосмыслить наше отношение к своим природным богатствам. Мы должны научиться правильно ими управлять, накапливая доходы от их продажи в казне, и самое главное - максимально эффективно трансформировать природные богатства нашей страны в устойчивый экономический рост [1].
Однако, обладая, значительными запасами ресурсов Республика Казахстан зачастую осуществляет их нерациональное и не комплексное использование. Разрабатывая, месторождения полезных ископаемых зачастую снимается лишь верхний пласт с высоко содержащими полезными компонентами руд, так называемые "сливки". Столь варварские способы добычи полезных ископаемых, связаны с нежеланием переработки руд требующих повышенных затрат на их добычу и переработку. Данные трудно перерабатываемые руды хранятся в отвалах и хвостохранилищах производства, теряются миллиарды тонн полезных ископаемых, которые в силу своего незначительного содержания не используются, загрязняя не только окружающую среду, но и увеличивая количество пустой породы, требующей немало земли для хранения.
Степень научной разработанности темы. Исследованиями этапа развития правового регулирования права на недропользование занимались такие авторы как Стамкулов А.С., Мухитдинов Н.Б., Еренов А.Е., Башмаков Г.С., Байсалов С.Б., Базылев Б.Т., Байдельдинов Д.Л., Байдельдинов Д.Л., Мороз С.П., Ерофеев Б.В., Кравченко С.Н., Волков Г.А., Лукьянов В.В. Петров В.В., Певзнер М.Е. и другие.
Принятые в 1996 году указы Президента О недрах и недропользовании, О нефти сыграли свою позитивную роль и в свое время дали толчок в развитии огромного комплекса правовых отношений, связанных с разведкой, добычей, транспортировкой и переработкой недр. Этим отношениям сопутствовало развитие правовых институтов гражданского, налогового, административного, таможенного, экологического права, что породило взаимопроникновение правовых норм в смежные отрасли законодательства и создало цельную и взаимозависимую правовую систему, регулирующую отношения в сфере недропользования.
Целью дипломного исследования изучение и проведение анализа действующего законодательства и эколого-правового режима обеспечения охраны и рационального использования недр и полезных ископаемых в Республике Казахстан.
Исходя из названных целей, определены следующие основные задачи дипломного исследования:
- анализ нормативно-правовой базы государственного регулирования недропользования Республики Казахстан;
- исследование современного состояния нефтегазового потенциала Казахстана;
- определение проблем развития и государственного регулирования недропользования и приоритетных направлений для дальнейшего совершенствования этой области.
Объектом исследования дипломной работы являются получение права на недропользование, составление контрактов в сфере недропользования, составляющих правовой режим между государством и недропользователями.
Методологической основой исследования явились главным образом: труды отечественных и зарубежных ученых-юристов государственного регулирования недропользования; законы и постановления Правительства Республики Казахстан по исследуемым проблемам, в том числе "Стратегия - 2050", законодательные и нормативные акты Республики Казахстан. В основе дипломной работы лежит системный подход. В процессе работы использовались эмпирические и теоретические методы научного познания, такие как: сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение и обобщение, группировка и др.
Нормативную базу работы составили: Конституция РК, Закон Республики Казахстан О недрах и недропользовании, новый Закон О недрах и недропользовании, Гражданское и Уголовное законодательства.
Теоретической основой исследования явились научные труды отечественных и зарубежных ученых в области гражданского права, семейного права, а также иные литературные источники и материалы периодической печати, относящиеся к проблемам дипломной работы, в той мере, в какой они были необходимы для возможно более полного освещения вопросов избранной темы.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и использованной литературы.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР И ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
1.1 Недра как объект эколого-правового режима недропользования
Полезные ископаемые Казахстана - это одно из его основных богатств. Казахстан занимает шестое место в мире по запасам природных ресурсов. Из 110 элементов таблицы Менделеева в недрах Казахстана залегает 99, разведаны 70, извлекаются и используются 60 элементов. По подсчетам разведанные недра Казахстана оцениваются в 10 триллионов долларов США. Для богатого полезными ископаемыми Казахстана очень важно использовать природные ресурсы с наибольшим экономическим эффектом.
В послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана Казахстанский путь - 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее (Астана, 17 января 2014 года) отмечено: Нам важно повысить эффективность традиционных добывающих секторов. Они - наше естественное конкурентное преимущество. Нам нужны новые подходы к управлению, добыче и переработке углеводородов, сохраняя экспортный потенциал нефтегазового сектора. Надо окончательно определиться по возможным сценариям добычи нефти и газа. Важно наращивать разработку редкоземельных металлов, учитывая их значимость для наукоёмких отраслей - электроники, лазерной техники, коммуникационного и медицинского оборудования. Казахстан должен выйти на мировой рынок в области геологоразведки. В эту отрасль следует привлекать инвестиции зарубежных инжиниринговых компаний, упростив законодательство [1].
Из послания Президента страны следует необходимость в более качественном и даже радикальном изменении подходов и принципов регулирования отношений в сфере недропользования.
За последние 20 лет не разведано ни одного крупного месторождения твердых полезных ископаемых, а известные месторождения уже истощаются, качество добываемого сырья ухудшается. Аналогична ситуация и с углеводородным сырьем - с 2000 года, с момента открытия гигантского месторождения Кашаган на шельфе Каспийского моря, в Казахстане не было введено в эксплуатацию ни одного крупного месторождения. Таким образом, следует констатировать, что приток инвестиций в недропользование в основном связан с оценочной и добычной деятельностью на месторождениях, обнаруженных в еще XX веке, тогда как инвестиции в геологоразведочную отрасль, нацеленные на поиск и открытие новых запасов полезных ископаемых, практически не поступали.
Неудовлетворительное состояние инвестиций в сферу недропользования, в том числе в геологоразведку, подтверждается статистикой мирового распределения инвестиций в странах. В 2012 году в мире инвестиции в горнорудную отрасль составили 735 млрд. долларов США, из которых 210 млрд. т.е. 29% пришлось на страны Латинской Америки [2]. В то же время объем инвестиций в горнорудную отрасль Казахстана за 2012 год составил только 7,6 млрд. долларов США, что составляет чуть больше 1% от общемировых инвестиций в отрасль.
Прежде всего, следует отметить, что по существу любой аспект проблемы рационального и комплексного использования недр находит отражение в праве в виде выражения соответствующих требований, предъявляемых к использованию недр. Правовая охрана недр - основной инструмент охраны недр.
Во-первых, определим, что же собой представляют недра, дадим определение недр, существующее в действующем законодательстве Республики Казахстан. Так, Закон Республики Казахстан О недрах и недропользовании от 24 июня 2010 года (далее Закон " О недрах") дает легальное определение термина "недра": недра - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности, и дна водоемов, простирается до глубин, доступных для проведения операции по недропользованию с учетом научно-технического прогресса [3].
Ценность недр заключается в том, что они представляют собой источник полезных ископа - емых, а также содержат запасы подземных, в том числе минеральных, вод, глубинное тепло, хра - нят памятники истории и культуры, выступают в качестве пространственного базиса для размеще - ния различных объектов и сооружений, захоро - нения промышленных отходов, радиоактивных веществ и т. д.
Однако, недра - это не только ресурсы, которые должны дать независимость и экономическое процветание. Это, прежде всего, хрупкий природный объект, основным отличием которого является его невосполняемость и невозобновляемостъ.
Задачами охраны недр и одним из мероприятий охраны недр являются правовые, организационные, экономические и другие (ст. 107 Закона О недрах):
- они направлены на охрану жизни и здоровья населения;
- рациональное и комплексное использование полезных ископаемых;
- сохранение естественных ландшафтов и рекультивацию нарушенных земель иных геоморфологических структур;
- сохранению свойств энергетического состояния верхних частей недр с целью предотвращения землетрясении, оползней, подтоплений, просадок грунта [3].
Правовая охрана недр представляет собой урегулированную правом сис - тему мер, направленную на обеспечение рационального использования недр, предупреждение их истощения и загрязнения в интересах удовлетво - рения потребностей экономики и населения, охраны окружающей природ - ной среды
Богатства недр относятся к числу исчерпаемых и невозобновляемых при - родных ресурсов, поэтому главной задачей и основной особенностью их ох - раны является организация рационального и комплексного использования в процессе их разведки и разработки с целью предотвращения расточительной и бесхозяйственной эксплуатации полезных ископаемых, потерь минераль - ного сырья.
Исходя из этого основными требованиями по охране недр являются
- соблюдение установленного законодательством порядка предоставле - ния недр и недопущение самовольного пользования;
- обеспечение полноты геологического изучения, рационального, ком - плексного использования и охраны недр;
- проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечива - ющего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств уча - стка недр, предоставляемого в целях, не связанных с добычей полезных ис - копаемых;
- обеспечение наиболее полного извлечения запасов основных и совме - стно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, а также достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах их запасов;
- охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводне - ния, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископае - мых и промышленную ценность месторождений;
- предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с недропользованием (подземное хранение нефти, газа, захоронение вредных веществ и отходов, сброс сточных вод);
- предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод.
Учитывая невоспроизводимый характер и экономическое значение ми - неральных богатств, заключенных в недрах, закон устанавливает приоритет использования и охраны полезных ископаемых. Участок недр, располагаю - щий запасами месторождений полезных ископаемых, предоставляется в первую очередь для их разработки. Проектирование и строительство насе - ленных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объ - ектов разрешается только после получения заключения органов управления государственным фондом недр об отсутствии полезных ископаемых в не - драх под участком предстоящей застройки.
Вышеуказанная статья дает перечень экологических требований, которые необходимо соблюдать и не допускать их нарушений. Четкое регулирование отношений по охране недр (природных ресурсов) являются одной из важных гарантии обеспечения эффективности их использования. Действовавшее в этой области законодательство не только не способствовало преодолению экологического кризиса, но во многом провоцировало их наступление и рост.
Право недропользования, представляя собой институт вещного права, относится к сфере гражданского права. Однако право недропользования не покрывает собой всех общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления недропользования как особого вида производственной деятельности. Недропользование охватывает собой широкий круг самых разнообразных общественных отношений, которые регулируются различными отраслями права. Комплекс правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления недропользования, формирует собой особый правовой институт, который мы с некоторой долей условности предложили бы именовать Правовые нормы о недропользовании. Сразу же оговоримся, что по поводу правовой природы, отраслевой принадлежности, предмета и методов правового регулирования, используемых в сфере недропользования, высказано большое количество самых разнообразных и противоречивых суждений. При этом отметим, что ряд такого рода суждений касается не только недропользования, а высказан по поводу более широкого явления - в целом природопользования, либо иных его объектов - чаще всего земли. Для нас они также представляют интерес в виду аналогичности правовой ситуации. Иначе говоря, проблемы правового регулирования таких объектов, как земля, воды, леса, в некоторых своих аспектах аналогичны проблемам правового регулирования использования недр.
Так, при экономике, основанной на государственной собственности, формируется один правовой режим недропользования. В этом случае недра находятся в государственной собственности, а недропользователем выступает государственное предприятие, использование недр организуется по административно-правовой модели. Скажем, государству нет необходимости заключать со своим предприятием договор о передаче участка недр в пользование, поэтому применяется административный акт о предоставлении или выделении данного участка. Сами условия недропользования определяются опять-таки не договором, а директивным плановым заданием.
При этом недропользователь осуществляет свою деятельность не на основе вещного права в виде права недропользования, а на основе права хозяйственного ведения или аналогичного ему правомочия. В результате отношения государства с недропользователями являются разновидностью административно-правовых отношений (даже если они именуются отношениями по использованию природных ресурсов), то есть носят характер отношений власти и подчинения. Другое дело, когда недра находятся в частной собственности, а в качестве недропользователей выступают частные предприниматели. Здесь недропользование организуется по гражданско-правовой модели. Если собственник недр не является одновременно недропользователем, то взаимоотношения собственника и недропользователя определяются договором гражданско-правового типа.
Необходимо отметить, что и при этой модели государство, что называется, не остается безучастным к вопросам организации и осуществления недропользования, воздействуя с той или иной степенью активности на эти процессы. Как правило, в зоне повышенного внимания государства находятся вопросы, связанные с охраной окружающей среды при осуществлении операций по недропользованию.
Наконец, могут возникать ситуации, когда недра находятся в государственной собственности, а операции по недропользованию осуществляют частные недропользователи. С ними государство строит свои отношения с использованием как административно-правовых методов правового регулирования, так и гражданско-правовых, сочетая их в различных пропорциях. Примером может служить лицензионно-договорная система организации недропользования, где лицензия выполняет функцию административного акта, договор - гражданско-правового.
С некоторой долей условности и с определенным допущением названные модели недропользования можно, по нашему мнению, обозначить в качестве:
а) государственной;
б) негосударственной;
в) смешанной.
Выбор модели недропользования в значительной степени зависит от того, в чьей собственности находятся недра: государственной или частной. Вопрос о собственности на недра всегда приобретал особую значимость. С изменением экономического уклада меняются и экономические условия природопользования. В свою очередь это влечет и изменение правового режима природопользования. Поэтому теоретические взгляды по поводу роли и места природноресурсового права в сфере природопользования, правильные, скажем, для эпохи социализма, могут быть ошибочными для экономики рыночного типа. Прежде чем определить место и роль природноресурсового права в недропользовании, уточним его название. Дело в том, что сами специалисты в данной области правоведения никак не разберутся в том, как именовать ту отрасль права, представителями которой они являются.
Так, О.И. Крассов отмечает, что специфика отношений по поводу земли, недр, лесов, вод и животного мира обусловлена природно-экономическими свойствами соответствующих природных объектов и определяет наличие таких отраслей законодательства, как земельное, горное (выделено нами - Е.Ж.), водное, лесное и фаунистическое. В то же время всеобщие объективные закономерности развития и эволюции природы обусловливают наличие природноресурсового права, существование которого в качестве самостоятельной отрасли права не вызывает сомнения. Однако в настоящее время идет активный процесс создания рыночной экономики, поэтому происходит неизбежное внедрение гражданско-правовых методов регулирования в сфере природопользования, трансформация отношений собственности, постепенное изменение характера организации и управления в этой области.
Эти объективные процессы диктуют целесообразность пересмотра традиционных подходов к понятию, сущности, содержанию, форме и, наконец, названию данной отрасли права. Название природноресурсовое право соответствовало условиям, когда была исключительная государственная собственность на природные ресурсы, господствовали только административные методы регулирования.
В итоге О.И. Крассов полагает, что в современных условиях наиболее правильным названием данной отрасли права было бы право природных ресурсов [4, 115-116]. С тем, что трансформация отношений собственности влечет изменение характера организации и управления в сфере природопользования, нельзя не согласиться. Непонятно, однако, в чем заключается содержательная разница между понятиями природноресурсовое право и право природных ресурсов - с точки зрения грамматики это одно и тоже.
Но примечательно, на наш взгляд, признание того факта, что в современных условиях в сфере природопользования происходят кардинальные изменения, требующие пересмотра достаточно традиционных юридических воззрений.
В то же время высказано предположение, что поскольку в качестве объекта правового регулирования рассматриваемой отрасли выступает природа или окружающая среда, то эта отрасль права должна называться правом окружающей среды. По мнению некоторых авторов, такое решение вопроса соответствовало бы отечественным традициям: основой названия служит объект правового регулирования. Именно такой подход принят зарубежными юристами в США, Великобритании и англо- и испано-говорящих странах [5, 47-49].
Однако в современных работах, похоже, все большее распространение получило название экологическое право. Почти двадцать лет назад В.В. Петров определял экологическое право как правовую общность, призванную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы [6, 28]. Естественно, что существовали и существуют противники такого наименования, которые выдвигают свои варианты названий данной отрасли права.
Например, Ф.М. Раянов полагает, что происшедшую в свое время замену понятия правовая охрана природы на экологическое право следует признать не совсем удачной. При этой замене не был учтен информационно-психологический механизм действия права. Термин экология ассоциируется с наукой об отношениях растительного и животного мира и образующих ими сообществ между собой и с окружающей средой. Экологическое право, - отмечает автор, - звучит так же, если бы сказали химическое право, биологическое право и так далее [7, 120]. Для нас в принципе не имеет существенного значения наименование данной отрасли права. Поэтому воспользуемся наиболее распространенным - экологическое право. Тем более что оно закрепилось в многочисленных учебниках по экологическому праву и, судя по всему, разделяется ведущими казахстанскими учеными [8, 24].
Важнее представляется вопрос, какова роль экологического права в регулировании отношений по недропользованию, и каково его соотношение с правом недропользования как разновидностью вещного права, являющегося гражданско-правовым институтом. На этот вопрос ответить довольно затруднительно, поскольку сфера экологического права не имеет однозначного определения, и разные авторы дают по этому поводу различные трактовки.
Однако, по мнению большинства специалистов в сфере природопользования, экологическое право состоит как бы из двух блоков: природноресурсового права, включающего в себя земельное, водное, лесное, горное и тому подобное право, и природоохранительное право (нормы об охране окружающей природной среде, об экологическое экспертизе, об особо охраняемых территориях и т.д.) [8, 116-117].
При этом О.И. Крассов подчеркивает, что природноресурсовое право - это отрасль, которая не только регулирует отношения в сфере эксплуатации природных объектов, но и одновременно обеспечивает их охрану, восстановление и защиту. Вопросы собственности на природные ресурсы (как публичной, так и частной), - по его мнению, - также относятся к сфере названного им природноресурсового права [8, 317-318].
Исходя из такой трактовки, право недропользования, как производное от права собственности на недра и всегда опосредующее эксплуатацию природных объектов, является институтом экологического права. Несколько иного мнения придерживается А.К. Голиченков, который полагает, что следует различать экологическое право в узком и широком смыслах слова. В первом значении - это система правовых норм, регулирующих отношения по охране природной среды. Во втором - это система правовых норм, регулирующих не только отношения по охране природной среды, но и по использованию природных ресурсов, то есть все отношения в сфере общество - природа [8, 125-126].
Одновременно он, предвидя опасность расширительного толкования предмета экологического права, что приведет включению в него и отношений, возникающих в процессе материального производства (а недропользование - это всегда процесс материального производства, даже если речь идет о геологическом изучении недр - Е.Ж.), предлагает в целях отграничения его от других отраслей права руководствоваться тремя признаками:
а) признак объективной принадлежности (нахождения) общественных отношений к сфере общество - природа;
б) формально-юридический признак признания в доктрине или в законе тех или иных отношений в качестве экологических или, наоборот, легального исключения того или иного вида общественных отношений из числа экологических (пример - однозначное исключение из числа экологических гражданско-правовых отношений частной собственности на природные ресурсы);
в) признак публичности общественных отношений, поскольку экологические отношения в подавляющей части носят публичный характер [8, 318-319]. Обращает на себя внимание некоторая нелогичность данных признаков.
Скажем, объективная принадлежность общественных отношений к разряду экологических (сфера общество - природа) исключает необходимость в таком субъективном критерии, как признание их таковыми в доктрине или законе. Впрочем, объективное всегда познается через субъективное. В целом же следует признать, на наш взгляд, полезным, во-первых, стремление максимально конкретно определить сферу экологического права с целью отграничения его от гражданского права, во-вторых, использование в данном случае такого критерия, как публичность (публичное - сфера экологического права, частное - гражданского). Таким образом, в качестве критериев разграничения экологического и гражданского права в сфере природопользования выступает право собственности (государственная или частная) и метод правового регулирования (императивный или диспозитивный).
Исходя из этого, можно сделать вывод, что установление правового режима недропользования - это сфера гражданского права. Более традиционной точки зрения придерживается проф. Г.В. Чубуков. Он рассуждает по следующей схеме. Природные ресурсы являются объектами естественного происхождения. Этим они отличаются от имущественных объектов, правовой режим которых регулируется гражданским правом.
1.2 Развитие законодательства о недропользовании в Республике Казахстан
Одним из основных инструментов в руках государства, способных повысить инвестиционную привлекательность отрасли, несомненно, является законодательное регулирование.
Обзор современного законодательства РК в сфере недропользования, проведенный экспертами Всемирного банка, показал, что с точки зрения инвестиционной привлекательности, нормативно-правовая база в Казахстане разрознена, содержит множество неопределенностей, подвержена частым изменениям и сложна для понимания инвесторами.
Все это делает отрасль менее конкурентоспособной в борьбе за инвестиции по сравнению с другими странами, наиболее успешными в данной сфере [9].
Страны, которые еще вчера находились на периферии инвестиционной привлекательности (Гана, Монголия, Перу, Чили и др.) благодаря проведенным реформам законодательства, за короткий срок смогли выйти на качественно новый уровень по объемам привлеченных инвестиций в недропользование. В большинстве из этих стран реформы предусматривали адаптацию лучшего международного опыта, в том числе опыта таких стран как Австралия и Канада, и в результате реформ, как правило, были приняты кодифицированные законодательные акты.
Существующее законодательство Казахстана о недропользовании с момента своего возникновения в начале 90-х годов прошлого века и до настоящего времени, представляет собой результат правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений на эмпирическом уровне, исходя из краткосрочных, а не долгосрочных интересов отрасли. Характерно, что с момента вступления в силу ныне действующего Закона О недрах и недропользовании от 24 июня 2010 года (далее - Закон о недрах) в него уже 20 раз вносились изменения, а имеющаяся практика его применения уже выявила множество недостатков. Более того, в целях реализации Закона о недрах принято около 70 подзаконных нормативных правовых актов, что свидетельствует о достаточно низкой степени его действия в качестве законодательного акта прямого действия. При этом известно, что контроль, надзор и регулирование деятельности недропользователей осуществляется целым рядом различных государственных органов на основе многочисленных (специальныхотраслевых) законодательных и более чем сорока подзаконных нормативных правовых актов. Данный факт отрицательно влияет как на инвестиционный климат в стране в целом, так и на условия ведения бизнеса в сфере недропользования, в частности [9].
В настоящее время казахстанская экономика с преобладающим минерально-сырьевым сектором это реальность и основа для модернизации экономических отношений и придания ей инновационного качества. Этой сфере экономики отводится важное место, поскольку за счет включения именно этого ресурса в хозяйственный оборот, в условиях жесткой международной конкуренции, удалось страну привести к состоянию определенной экономической, политической и социальной стабильности. Поэтому именно недра Казахстана, играют ведущую роль в устойчивом развитии политической системы и экономики страны, а также формируют широкий спектр международных политических и экономических отношений [10].
Исторически недропользование, как сфера хозяйственной деятельности, до 90-х годов прошлого века было сосредоточено в руках государства, как правило, союзного уровня (Правительства СССР). С распадом Советского Союза и образованием независимого Казахстана в стране была учреждена новая политическая и экономическая система власти и управления, позволившая передачу объектов недропользования в управление частным компаниям с участием государства. Таким образом, международные и национальные частные хозяйствующие субъекты, как деловые партнёры государства, получили административно-хозяйственную свободу на объектах недропользования, являющихся собственностью государства, а также право на получение прибыли и расширение своих активов. Государство же оставило за собой регулирующие и контрольные функции, в частности, по установлению условий пользования недрами и контролю за исполнением недропользователями контрактных обязательств.
Как известно, период новейшей истории Казахстана, начинается с 25 октября 1990 года, когда Постановлением Верховного Совета Казахской ССР была принята Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики. Декларацией было провозглашено, что территория Казахской ССР в существующих границах является неделимой и неприкосновенной и не может быть использована без ее согласия (статья 3). Далее констатировалось, что в исключительной собственности Республики, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности, весь экономический, научно-технический потенциал - все национальное богатство, имеющееся на ее территории (статья 9) [11.]
Так началась новая эра становления суверенной государственности, политической, правовой и экономической системы. 16 декабря 1991 года Верховным Советом Казахской ССР был принят конституционный закон О государственной независимости Республики Казахстан, которым также было декларировано (статья 11), что в исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее государственной независимости, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный мир, другие природные ресурсы, экономический и научно-технический потенциал [12].
С обретением Республикой Казахстан суверенитета и независимости, со становлением рыночных отношений возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования потенциала минерально-сырьевого комплекса. В результате проведенных политических и правовых реформ, формирования новых финансовых и экономических институтов была создана более совершенная система использования минерально-сырьевой базы и развития на ее основе высокотехнологичной промышленности. Определенная политическая стабильность, наличие образованных людских ресурсов, большой объем накопленной и проверенной геологической информации, а также созданная либеральная законодательная база позволили создать в стране и благоприятный инвестиционный климат. Все это способствовало привлечению в страну значительных международных инвестиций и заключению важных контрактов на недропользование на участках недр, богатых нефтью, газом, углем и другими видами минерального сырья.
Этот этап характеризуется и активным законотворческим процессом. Был принят ряд важных законодательных актов, направленных на урегулирование отношений в сфере недропользования. Так, 30 мая 1992 году был принят Кодекс РК О недрах и переработке минерального сырья №1367а-XII, который предусматривал возможность предоставления недр не только казахстанским хозяйствующим субъектам, но и предприятиям с иностранным участием, а также иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии (статья 10). При этом, недра предоставлялись указанным субъектам на основе договора на пользование недрами, где, в частности предусматривались: сроки и условия пользования недрами; экологические требования; квоты на годовой объём используемых полезных ископаемых; сроки платы и размеры платежей за пользование недрами; меры по охране недр; особые условия к применяемой технологии; предоставляемые льготы (статья 14 Кодекса) и т.д. [13].
В дальнейшем, в течение нескольких лет, Кабинет Министров РК своими постановлениями утверждает и принимает ряд подзаконных актов: от 29 июля 1992 года №811 - Положение о государственном контроле за охраной и пользованием недр Республики Казахстан; от 8 декабря 1992 года №1034 - Положение о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан; от 14 марта 1994 года №269 - Положение об особенностях управления объектами государственной собственности занятыми разработкой месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных месторождений; от 13 апреля 1994 года №377 - Постановление О порядке предоставления недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях.
5 апреля 1994 года Президентом РК был издан Указ №1637 О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для геологического изучения и добычи полезных ископаемых.
Принципиально важным является и то, что в первой Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года, а впоследствии в действующей Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, было закреплено на законодательном уровне положение о том, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности.
Эти правовые акты дали новый импульс развитию законодательства о недрах и недропользовании, а также способствовали созданию благоприятного климата для инвесторов, вложивших свой капитал в освоение богатых недр Казахстана.
В последующем, в соответствии с Положением о порядке лицензирования пользования недрами в Республике Казахстан, утвержденным Постановлением Кабинета Министров РК от 8 августа 1994 года №886, затем в соответствии с Положением с аналогичным названием, утвержденным Постановлением Правительства РК от 16 августа 1996 года №1017, предоставление недр осуществлялось на лицензионно-контрактной основе. Однако такая смешанная форма предоставления права недропользования осложнила складывающиеся отношения между государством и недропользователями, что, в конечном счете, привело к отмене лицензионной системы.
В 1995-1996 годах, в период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, понимая важность развития сферы недропользования для страны и народа, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования в новых рыночных условиях. Это Указы: О лицензировании от 17 апреля 1995 года №2200, О нефти от 28 июня 1995 года №2350, О недрах и недропользовании от 27 января 1996 года №2828, О налогах и иных обязательных платежах в бюджет от 24 апреля 1995 года №2235 и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, был принят ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые регулируют сложные отношения в сфере недропользования.
В развитие положений названных законов Правительством РК был принят ряд актов, направленных на более эффективное и системное регулирование отношений в сфере недропользования, в частности, были утверждены: Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений в Республике Казахстан от 18 июня 1996 года №745; Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа и подземных вод в Республике Казахстан от 21 июля 1999 года №1019; Правила предоставления права недропользования в Республике Казахстан от 21 января 2000 года №108; Правила проведения налоговой экспертизы контрактов на недропользование от 26 декабря 2001 года №1705 и др.
В последние годы были приняты такие важные законодательные акты, как: Экологический кодекс РК (9 января 2007 года), позволивший упорядочить отношения в сфере охраны окружающей среды и специального природопользования; Налоговый кодекс РК (10 декабря 2008 года), установивший систему специальных платежей за недропользование; Закон РК О недрах и недропользовании, давший толчок к пересмотру многих других подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере недропользования.
В специальных законодательных актах по вопросам недропользования помимо важных регламентаций: о задачах и принципах законодательства о недрах; о компетенции государственных уполномоченных органов; о порядке и условиях предоставления права недропользования; о видах недропользования, содержались новеллы, ранее неизвестные советскому горному праву.
Так, этими законодательными актами закреплялись: контрактный порядок предоставления права недропользования; первоочередное (приоритетное) право государства на приобретение полезных ископаемых; гарантии права недропользователя путем обеспечения стабильности контрактных положений от изменения и дополнения, ухудшающих их положение; правила разрешения споров переговорным путем или в соответствии с оговоренными в контракте процедурами - в государственных судах или в международном арбитраже. Эти законодательные новеллы были закреплены в последующем и в Законе РК О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море от 8 июля 2005 года.
Таким образом, практически в течение десяти лет, по существу был создан надежный фундамент для дальнейшего системного развития законодательства о недрах и недропользовании, позволивший поднять на новый уровень степень общественных отношений, складывающихся в сфере освоения недр и привлечения инвестиций в эту отрасль экономики.
Между тем, на сегодняшний день существуют объективные предпосылки перейти к следующему этапу развития законодательства о недрах и недропользовании, который отвечал бы новым реалиям устойчивого ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
