Законодательные основы обеспечения государственного контроля в Республике Казахстан
Учреждение образования Академия права и рынка
Казахский национальный университет им. аль - Фараби
УДК 342(574) На правах рукописи
СМАИЛОВА ИНДИРА ЕРКИНГОЖАЕВНА
Законодательные основы обеспечения государственного контроля в Республике
Казахстан
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право;
административное право; финансовое право
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель:
академик НАН РК,
доктор юридических наук,
профессор Сабикенов С.Н.
Республика Казахстан
Алматы - 2010
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 12
1.1 Понятие и правовая природа государственного контроля 12
1.2 Основные этапы развития государственного контроля в Республике
Казахстан и формирование его правовых основ в условиях советского
государства
33
1.3 Создание законодательных основ государственного контроля в условиях
независимого Казахстана
50
2 НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ КЛАССИФИКАЦИИ ВИДОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 69
2.1 Система законодательства о государственном контроле в Республике
Казахстан
69
2.2 Виды и субъекты государственного контроля
87
2.3 Соотношение различных видов государственного контроля 113
2.4 Вопросы взаимодействия государственного и общественного контроля
и проблемы их совершенствования 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 155
Приложение А. Виды государственного контроля и надзора
169
Приложение Б. Проект Концепции Закона Республики Казахстан
О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан
170
Приложение В. Проект Закона Республики Казахстан
О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан 176
ВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. В настоящей диссертации предпринято
комплексное исследование института государственного контроля с учетом
проведенной конституционной реформы и обновленного законодательства.
Определены правовая природа понятий контроль и надзор, соотношение их
различных видов, рассмотрены история правового регулирования
государственного контроля и надзора, вопросы взаимодействия президентского,
парламентского и правительственного контроля, разработаны предложения и
рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего
контрольные полномочия государственных органов.
Актуальность темы исследования. Государственный контроль является
неотъемлемой функцией государственного управления, направлен на достижение
целей управления, решение задач, стоящих перед государством. После
обретения независимости Казахстан, как и другие республики бывшего
Советского Союза, встал на путь построения демократического, правового и
социального государства. Одновременно начался процесс разработки нового
законодательства, касающегося основных сфер жизнедеятельности общества, в
том числе и по вопросам государственного контроля. Хотя сам процесс
формирования собственного законодательства был достаточно сложным и
противоречивым, протекал в условиях перевода экономики, построенной на
принципах социалистического хозяйствования, на рыночные рельсы,
нестабильности политических институтов, Казахстаном были сделаны важнейшие
шаги по обновлению устаревшей и совершенствование действующей правовой базы
контрольно-надзорных органов государства.
Любое современное государство не сможет нормально функционировать без
эффективно действующей системы контрольных и надзорных органов. При этом их
деятельность должна сводиться не только к проверке законности процессов,
происходящих в различных сферах общественной жизни, но и обеспечивать
должный контроль и надзор над действиями самого государства в лице его
органов и должностных лиц, обладающих властными полномочиями. Тем самым, их
целью является предотвращение и ликвидация последствий произвола и
нарушения законов в деятельности государственных институтов, защита прав и
свобод гражданского общества и отдельных индивидов.
Тема исследования особенно актуальна в связи с проводимой в нашей
стране административной реформой и формированием в этой связи
соответствующей законодательной базы для контрольно - надзорных органов
государства. Проблемы контроля как самостоятельного государственно-
правового института требуют исследования его правовой природы, основных
функций и проявлений, определения его места в структуре юридического
процесса. Контроль как элемент управления играет существенную роль в
обеспечении функционирования государства и всей политической системы. Как и
иные элементы управления, он постоянно обогащается новым содержанием,
формами, приобретает отличительные черты. Все это диктует необходимость
организации системы контроля более высокого порядка, отвечающего
потребностям современного этапа развития общества, формирования правового
демократического государства.
Президент Республики Н.А. Назарбаев в Послании народу Казахстана,
определившим стратегию развития страны до 2030 г., отметил ...
межведомственная и межрегиональная координация нужна как воздух, как
проявление политической воли к оперативному достижению приоритетных целей.
Государственная система координации должна быть эффективной и
транспарентной. Результаты ее работы должны быть доступны всем подотчетным
органам. Сложившаяся сегодня ситуация в министерствах и ведомствах такова,
что степень ответственности превышает объем полномочий. Нарушение баланса
полномочий и ответственности как в одну, так и в другую сторону резко
снижает эффективность управления. Мировой опыт говорит, что предоставление
широких полномочий по внутреннему управлению главе учреждения дает
значительно больше преимуществ, чем потерь, обусловленных вероятностью
злоупотребления этой властью. Министр и аким должны и будут обладать
широкими полномочиями, но их деятельность должна подвергаться неуклонному
контролю, не всеобъемлющему, а стратегическому [1].
В другом ежегодном Послании глава государства указал на важную роль
контрольных и надзорных функций в обеспечении государственных органов,
поскольку именно посредством государственного контроля и надзора
осуществляется эффективное управление деятельностью государственных органов
по реализации стратегических задач, поставленных перед современным
государством, главная из которых: вхождение республики в число пятидесяти
самых конкурентоспособных стран мира [2].
Государственный контроль в качестве неотъемлемой функции и ведущего
элемента государственного управления, а также реального средства обратной
связи направлен на достижение целей государственного строительства. Это
становится возможным в результате организации эффективного контроля за
исполнением требований законов, других нормативных правовых актов, а также
принятия адекватных мер по устранению и предупреждению в будущем выявленных
в ходе контроля отклонений и нарушений.
В последнее время в правовой литературе активизируется исследование
вопросов сущности и содержания государственного контроля и надзора, которое
может способствовать эффективному осуществлению государственного
управления. По этому поводу академик С.Н. Сабикенов справедливо отмечает,
что в условиях широко развитой управленческой деятельности и ее
усложнением в современный период контроль, осуществляемый самими органами
управления, недостаточен для полного обеспечения конституционного режима в
обществе [3, с. 67].
Однако в современных научных работах вопросы государственного контроля
исследовались недостаточно, особенно в аспекте структурного и
функционального анализа государственного контроля, как одного из видов
государственного управления. Этим и обусловлен выбор темы диссертационного
исследования.
Степень разработанности темы исследования. В казахстанской юридической
науке изучение правовых категорий контроль и надзор, проблемы их
разграничения, законодательного обеспечения контрольно – надзорных органов,
их взаимосвязи и взаимодействия не подвергались в должной мере глубокому и
комплексному научному анализу.
Существенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживший
основой для настоящей работы, внесли российские ученые: А.М. Тарасов, С.С.
Алексеев, М.С. Шалумов, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Тихомиров, Д.В. Пожарский, Е.Ю.
Грачева, В.П. Беляев, С.А. Денисов, В.Ю. Шобухин, А.С. Титов, Н.Г. Белов,
Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий, М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, А.П. Алехин,
А.А. Джагарян, Н.Н. Харитонова, М.В. Демидов и другие.
При этом труды данных авторов опирались на идеи и теории, выдвинутые
выдающимися учеными и мыслителями древности и раннебуржуазного периода,
таких как Платон, Б. Спиноза, Ж. Боден, Аристотель, Н. Макиавелли, Д.Локк,
Ш. Монтескье, Т. Гоббс, Т. Джефферсон, Г. Гроций и т.д.
Отдельные виды и аспекты государственного контроля и надзора
исследовались и казахстанскими учеными и практиками. Проведению анализа и
получению соответствующих научных результатов способствовало изучение работ
видных отечественных юристов в области теории и истории государства и
права, конституционного и административного права: А.Т. Ащеулова, К.К.
Айтхожина, С.К. Амандыковой, М.Т. Баймаханова, Ж.Н. Баишева, Е.Э.
Дуйсенова, Л.Т. Жанузаковой, Б.А. Жетписбаева, С.З. Зиманова, А.С.
Ибраевой, В.А. Кима, О.К. Копабаева, А.К. Котова, Е.К. Кубеева, В.А.
Малиновского, К. А. Мами, В.В. Мамонова, Э.Б. Мухамеджанова, Р.А.
Подопригоры, И. В. Рогова, Г.С. Сапаргалиева, С.Н. Сабикенова, С.С.
Сартаева, С.А. Табанова, А.А. Таранова, В.Н. Уварова.
Особый интерес представляют диссертационные исследования и публикации
по отдельным аспектам указанной темы. Среди них можно назвать диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук И.Ж. Бахтыбаева
Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан (Москва, 1998),
А.А. Караева Эффективность конституционного контроля в Республике
Казахстан (вопросы теории и практики) (Алматы, 2001), А.И. Пильникова
Органы конституционной юстиции в обеспечении прав человека: исторический и
современный опыт (на материалах Республики Казахстан) (Алматы, 2002), Е.С.
Мерзадинова Конституционно-правовые проблемы прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина (Алматы, 2001), А.Ф.
Сулейманова Конституционно-правовые основы взаимодействия Президента
Республики Казахстан и Конституционного Совета Республики Казахстан
(Алматы, 2006), К.А. Айтбаева Административно-правовое предупреждение
незаконных актов органов государственного управления (Алматы, 2005), Д.Е.
Мусилимова Обеспечение законности правовых актов местных органов
исполнительной власти (Алматы, 2007), докторскую диссертацию М.С.
Бейбитова Институт конституционного контроля в Республике Казахстан
(вопросы теории и практики) (Астана, 2005). В данных работах поднимаются
вопросы совершенствования конституционного контроля и конституционного
надзора, контроля, осуществляемого местными представительными органами,
судами, органами юстиции, прокурорского надзора за законностью актов
государственных органов, внесены предложения по совершенствованию
законодательства.
Одной из первых работ, специально посвященных вопросам
государственного контроля, является кандидатская диссертация Б.С.
Курмангалиева Конституционно-правовые основы осуществления
государственного контроля в Республике Казахстан (Алматы, 2002). В ней
рассмотрены принципы, виды и формы государственного контроля, деятельность
субъектов его осуществления, исследовано соотношение судебного контроля и
прокурорского надзора. В то же время после ее защиты прошло уже 8 лет. За
это время произошло существенное обновление действующего законодательства:
внесены изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, в другие
законодательные акты, принят ряд новых законов и подзаконных нормативных
правовых актов в данной сфере. Видоизменились и система контрольно-
надзорных органов, их полномочия. Накоплен определенный правоприменительный
опыт.
Другая диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических
наук, которая также затрагивает вопросы государственного контроля, это
работа С.К. Шокатаева Соотношение прокурорского надзора и государственного
контроля в Республике Казахстан (проблемы теории и практики) (Алматы,
2006). Автор уделил в ней внимание понятию, видам, способам и органам
осуществления государственного контроля, а также проблемам становления,
нормативно-правовой регламентации, направлениям и способам реализации
прокурорского надзора. Однако здесь также можно отметить те же замечания,
что высказаны выше.
К тому же, и в том, и в другом случае каждый ученый исследовал
категорию государственного контроля с позиций собственного понимания и
осмысления происходящих в обществе процессов, уделил больше внимания
отдельным аспектам и сторонам контрольно-надзорной деятельности.
Целью диссертации является исследование проблем правового
регулирования общественных отношений в сфере государственного контроля,
определение путей совершенствования законодательства Республики Казахстан
по его осуществлению.
На достижение данной цели направлены следующие задачи:
- раскрыть историю формирования правовых основ государственного
контроля;
- проанализировать основные этапы развития государственного контроля
в Республике Казахстан;
- провести научный анализ понятий контроль и надзор, определить их
соотношение, место и роль в механизме деятельности государства;
- исследовать виды и структуру государственного контроля, его роль в
процессе взаимодействия органов, осуществляющих государственный контроль;
- в аспекте функционального анализа показать особенности
взаимодействия субъектов, осуществляющих государственный контроль и надзор;
- на основе сформулированных положений и выводов подготовить и внести
предложения по совершенствованию законодательных основ государственного
контроля в Республике Казахстан.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в
процессе осуществления государственного контроля в Республике Казахстан.
Предметом исследования в диссертации являются теория и юридическая
природа государственного контроля, историко-правовые и современные
законодательные основы его регулирования, складывающаяся
правоприменительная практика в данной области.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней предпринята попытка
комплексной систематизации законодательства обеспечивающего государственный
контроль и надзор в Республике Казахстан, в процессе которой предложен
проект Концепции и Закона О государственном контроле и надзоре в
Республике Казахстан.
В работе диссертант выделил основные этапы возникновения и развития
законодательных основ государственного контроля Республики Казахстан, а
также определил соотношение государственного контроля с такими видами
контроля и надзора, как судебный контроль, общественный контроль,
прокурорский надзор и т.п.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. На основе анализа законодательства Республики Казахстан и
юридической литературы определены и раскрыты основные этапы формирования и
развития законодательных основ государственного контроля в Республике
Казахстан.
Первый этап начался с принятия Закона Казахской ССР от 24 апреля1990
г. Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и
дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР. На данном этапе
были также приняты Декларация О государственном суверенитете Казахской
ССР от 25 октября1990 г., законы от 20 ноября 1990 г. О
совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской
ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон)
Казахской ССР, от 15 февраля 1991 г. О местном самоуправлении и местных
Советах народных депутатов Казахской ССР
Вехами второго этапа стало принятие 16 декабря 1991 г.
Конституционного закона РК О государственной независимости Республики
Казахстан, законов РК от 20 декабря 1991 г. О гражданстве Республики
Казахстан, от 5 июня 1992 г. О Конституционном Суде в Республике
Казахстан и О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан.
Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. стала базовой
точкой отсчета третьего этапа.
Четвертый этап ознаменовался существенным обновлением конституционного
законодательства: разработкой и принятием Конституции Республики Казахстан
от 30 августа 1995 г., конституционных законов РК от 16 октября 1995 г. О
Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов, от 18 декабря
1995 г. О Правительстве Республики Казахстан, от 26 декабря 1995 г. О
Президенте Республики Казахстан, от 29 декабря 1995 г. О Конституционном
Совете Республики Казахстан, Указа Президента РК, имеющего силу
конституционного закона, от 20 декабря 1995 г. О судах и статусе судей в
Республике Казахстан.
На пятом этапе 7 октября 1998 г внесены изменения и дополнения в
Конституцию Республики Казахстан, конституционные законы, принят новый
Конституционный Закон РК от 25 декабря 2000 г. О судебной системе и
статусе судей Республики Казахстан.
Начало шестому этапу положили поправки в Конституцию Республики
Казахстан, принятые 21 мая 2007 г. Внесены изменения и дополнения в
конституционные законы и законы, регулирующие статус высших и местных
органов власти, о выборах, о референдуме, о политических партиях, о
прокуратуре и др.
Таким образом, процесс становления государственного контроля в
Республике Казахстан был плавным переходом от эпохи советского времени к
конституционному становлению и развитию независимого Казахстана. Каждый из
этапов правового регулирования государственного контроля является звеном
логически последовательной цепочки, поскольку данные процессы находятся в
неразрывной связи с развитием системы конституционного законодательства в
целом.
2. Сформулировано авторское определение понятий государственный
контроль и государственный надзор, раскрыты принципы их осуществления и
пути повышения эффективности.
Государственный контроль – это одна из функций управления,
осуществляемая системой государственных органов и (или) должностных лиц,
наделенных специальными полномочиями на различных этапах управленческой
деятельности по наблюдению, изучению, получению информации, обобщению,
сопоставлению и анализу фактического положения дел на подконтрольных
объектах с точки зрения соответствия их требованиям нормативно - правовых
актов Республики Казахстан, а также по оценке состояния контролируемой
деятельности, определению причин допущенных нарушений, выработке и принятию
мер по их устранению и недопущению в будущем.
Государственный надзор - это один из видов государственного контроля,
представляющий собой систематическую деятельность уполномоченных
государственных органов и (или) должностных лиц по проверке соблюдения и
исполнения законов и иных нормативно - правовых актов Республики Казахстан
поднадзорными объектами, осуществляемую в пределах установленной
компетенции.
Государственные органы, осуществляющие контроль, в своей деятельности
должны опираться на ряд основополагающих начал (принципов), закрепленных в
законодательстве Республики Казахстан: законности, независимости,
гласности, объективности, плановости, своевременности и регулярности,
полноты и эффективности, взаимодействия органов, осуществляющих
государственный контроль и надзор, между собой и с другими государственными
органами, сочетания и взаимосвязи государственного контроля с формами
общественного контроля. В указанных принципах обозначены основные условия,
которые позволяют повысить эффективность контрольных функций
государственных органов, установить ответственность подконтрольных
субъектов за исполнение решений, укрепить финансовую и организационную базу
контрольных органов.
3. Современное состояние государственного контроля, характеризующееся
существенным разнообразием видов государственного контроля, большим
количеством органов, его осуществляющих, при значительных различиях в
их правовом статусе, отсутствием оптимальной унификации основных
принципов, форм и других параметров контроля; значительным объемом
дублирующих и зачастую противоречащих друг другу, нередко низкого
качества, содержащих нормы коррупционного характера нормативных
правовых актов, регламентирующих осуществление государственного
контроля, требуют унификации законодательства о контрольно-надзорных
органах. В этих целях разработан авторский вариант проекта Концепции
и Закона РК О государственном контроле и надзоре в Республике
Казахстан. Принятие единого закона позволит усовершенствовать
систему законодательного обеспечения государственного контроля,
повысить эффективность деятельности контрольно-надзорных органов
государства.
4. В процессе осуществления различных видов контроля, осуществляемых не
только многочисленными государственными органами, но и различными
общественными объединениями, наблюдаются нестыковки, дублирование,
пробелы и противоречия. Для обеспечения слаженной системы всех видов
контроля необходимо проводить систематический мониторинг соблюдения и
исполнения нормативных правовых актов, регулирующих контрольную
деятельность органов государства. Это способствовало бы сокращению
неэффективных видов контроля, защите человека и гражданина, его прав
и свобод от незаконных решений и действий со стороны государственных
органов и должностных лиц.
5. Следует отметить, что система государственной власти, основанная на
принципе разделения власти, обуславливает пять основополагающих видов
государственного контроля, а именно, президентского, законодательного,
исполнительного и судебного, а также конституционного. Вместе с тем,
контрольные и надзорные функции осуществляют и другие государственные
органы, для которых реализация данных функций выступает в числе
основных: Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского
бюджета, прокуратура, Уполномоченный по правам человека, а также
органы местного самоуправления (маслихаты) и общественные
формирования. На практике различные виды государственного и
общественного контроля взаимодействуют между собой и взаимопроникают,
их не следует ни противопоставлять друг другу, ни отождествлять.
Методологическая основа исследования. Исследование правовых отношений,
составляющих объект представленной диссертационной работы, осуществлялось
на основе диалектико-материалистического метода познания, позволяющего
рассматривать анализируемые явления в их развитии и тесном взаимодействии
друг с другом. Работа выполнена с использованием системного, формально -
логического, конкретно - исторического, структурно -функционального,
сравнительно-правового и других методов научного познания.
Теоретической основой исследования являются труды первого Президента
Республики Казахстан Н.А. Назарбаева и ведущих казахстанских и российских
ученых-юристов в области теории государства и права, конституционного,
административного и финансового права, государственного управления.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики
Казахстан, принятые на ее основе конституционные законы, законы и
подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие статус и полномочия
государственных органов.
Эмпирической основой диссертации стали материалы правоприменительной
практики государственных органов, а также сообщения, полученные из печатных
и электронных средств массовой информации, web-сайтов государственных
органов.
Практическая ценность данной работы состоит в том, что содержащиеся в
ней теоретические выводы и рекомендации могут применяться в процессе
совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности
государственных органов РК.
Теоретическое значение работы заключается в том, что ее научные
результаты могут быть использованы при проведении научных исследований по
проблемам конституционного и административного права, а также при
разработке учебных программ и лекционного материала по этим дисциплинам, а
также спецкурсов по данной проблеме в вузах.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на
кафедре юриспруденции Академии права и рынка и прошла обсуждение на кафедре
конституционного права КазНУ им. Аль-Фараби. Основные положения диссертации
нашли свое отражение в опубликованных научных статьях и излагались в
выступлениях на различных республиканских и международных научно-
практических конференциях: Независимый Казахстан: история и
современность, (Усть-Каменогорск, 2006); Теоретические и конституционно -
правовые проблемы парламентаризма в Республике Казахстан, (Алматы, 2006);
Конституционно-правовые основы административной реформы в Республике
Казахстан, посвященной 85-летию д.ю.н., профессора Ким В.А. Вестник Каз НУ
им. аль-Фараби, (Алматы, 2008); Научные достижения молодежи Казахстана – в
будущее, (Өскемен, 2009); Актуальные проблемы применения и
совершенствования аграрного, экологического и природоресурсового
законодательства в условиях глобализации (Байсаловские чтения-2008),
(Алматы, 2009), Роль науки в индустриально-инновационном развитии
Казахстана, (Өскемен, 2009).
По теме диссертационного исследования опубликовано 15 научных трудов.
Структура и объем диссертации. Диссертация включает введение, два
раздела, состоящего из 7 подразделов, заключение, список использованных
источников и 3 приложения.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
1.1 Понятие и правовая природа государственного контроля
Правовая природа государственного контроля пока еще недостаточно
исследована в теоретическом плане. Поэтому анализ теоретических вопросов
его осуществления приобретает повышенный научный интерес, и практическую
значимость.
Прежде чем исследовать понятие государственного контроля, необходимо
разобраться в функции управления в целом. Общественные преобразования,
связанные с построением правового государства и формированием гражданского
общества, требуют организации четкой системы управления.
Система государственного управления состоит из повседневного
осуществления определенных функций. Термин функция применяют для
обозначения деятельности любых государственных органов независимо от их
цели. Функционировать — значит действовать, быть в действии, исполнять
обязанности. Функция есть и обязанность, и круг деятельности, и назначение.
Функции управления — это относительно самостоятельные и однородные части
содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно
организующее влияние субъекта управления на объект. Они осуществляется на
основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти
присущими им методами для выполнения задач государственного управления [4,
с.280].
Функции управления классифицируются в литературе по разным основаниям.
Но наиболее распространенной является их деление на: 1) общие функции
управления; 2) специальные (специализированные) функции управления; 3)
вспомогательные (обслуживающие) управленческие функции [4, с.281; 5,
с.165].
Общие функции присущи любому управлению, осуществляются на всех
уровнях и отраслях управления. К ним обычно относят следующие функции:
прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация,
учет, контроль. В теории менеджмента к ним добавляют также мотивацию и
анализ. Эта классификация построена на основании внутренней технологии
управленческой деятельности.
Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или
объекта управления. Они могут классифицироваться в зависимости от
особенностей сферы управления (экономической, социально-культурной,
административно-политической и т.д.), по типам основных задач (подбор
кадров и их расстановка, составление бюджета, осуществление долгосрочных
целей и преодоление кризисных ситуаций), по правовому положению субъекта
управления и пр. ГОСТы рекомендуют их типовой состав: перспективное и
текущее экономическое и социальное планирование; организация работ по
стандартизации; учет и отчетность; экономический анализ; техническая
подготовка производства; организация производства; управление
технологическими процессами; оперативное управление производством;
метрологическое обеспечение; технологический контроль и испытания; сбыт
продукции; организация работы с кадрами; организация труда и заработной
платы; материально-техническое снабжение; капитальное строительство;
финансовая деятельность.
Основное назначение вспомогательных функций - обеспечение обслуживания
процессов общих и специальных функций. С их помощью создаются необходимые
условия для нормальной деятельности управленческих структур.
Вспомогательные функции классифицируют по следующим группам: а) в
целевозлагающей организации — прогнозирование, стратегическое и текущее
планирование; б) в необходимых ресурсах — финансирование, материально-
техническое снабжение, транспортное обслуживание, стимулирование, трудовые
ресурсы, кадровое обеспечение; в) в упорядоченности, согласованности в
действиях — управление, координация, организация, контроль и др.; г) в
постоянном совершенствовании самой системы управления — организация,
диагностирование, проектирование, организационное развитие и т. п. [4,
с.285].
Общие, специальные и вспомогательные функции управления тесно связаны
и представляют собой разные срезы поля управления
Одним из необходимых атрибутов и общих функций управления является
контроль. Вся система государственного управления участвует в осуществлении
государственного контроля, являющегося неотъемлемой частью правового
механизма государственного руководства обществом.
Государственный контроль в качестве неотъемлемой функции и ведущего
элемента государственного управления, а также реального средства обратной
связи направлен на достижение целей государственного строительства. Это
достигается в результате организации эффективного контроля за исполнением
требований законов, других нормативных правовых актов, а также принятия
адекватных мер по устранению и предупреждению в будущем выявленных в ходе
контроля отклонений.
При помощи контроля как одного из каналов обратной связи
представляется возможным получить объективную информацию о состоянии
общества и отдельных его сфер, о правильности функционирования
государственных органов, дисциплине и ответственности должностных лиц и
граждан. Контроль способствует выполнению задач, возложенных на
государство, укреплению связей государства с социальной системой, выступает
необходимым условием поддержания дисциплины, законности, порядка и
организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан [6, с.19].
Процесс управления состоит из следующих функционально - логических
стадий: управленческого решения (принятие нормативно-правового акта или
акта применения права); контроля и проверки исполнения; оценки результатов.
Контроль, будучи одной из основных функций управления, является
заключительной стадией управленческого процесса. Как отмечает В.Н. Уваров,
контрольно-надзорные функции (данный автор не проводит четкого
разграничения между контролем и надзором – И.Е.) выступают логическим
завершением управленческого воздействия на социальную систему, обеспечивают
работу государственного аппарата в заданном правовом режиме, связаны с
механизмом реализации принципа законности. Осуществление надзора и контроля
– объективно необходимая, составная часть государственной практики,
связанной с обеспечением эффективности государственного управления,
правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельностью
государства [7, с.124].
Нередко контроль характеризуют и как принцип управления, и как его
метод. Главное, по мнению ряда ученых, которое разделяется нами,
заключается в том, что контроль - постоянно действующий фактор управления,
не связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений. В
таком понимании он охватывает все стороны деятельности управляемых объектов
(например, политическую, производственную, хозяйственную, финансовую и
представляет собой постоянное наблюдение (надзор) за упорядоченностью
управляемой системы, за ее состоянием. Контроль дает данные для других
основных функций управления, не утрачивая при этом своего самостоятельного
значения. Контроль обеспечивает наблюдение за течением процессов на уровне
объектов управления, их соответствия заданным программам, желаемому и
необходимому положению, предусмотренному законами, инструкциями, другими
нормативными актами, а т.ж. программами, планами, договорами, проектами,
соглашениями [8].
Контроль рассматривается также как процесс обеспечения достижения
организацией своих целей [9, с.15], вид деятельности, осуществляемый в
целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов,
указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования
финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями,
заявлениями и жалобами граждан и т. д. [10, с.19].
Так или иначе, специалисты теории управления исходят из того, что
контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования
соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных
параметров. Как функция социального управления контроль объективно
необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным
моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта. Сущность контроля
состоит в том, что субъект управления осуществляет контроль и проверку
того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью
данной функции является предупреждение и пресечение отклонений деятельности
субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении
таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое
положение при помощи всех социальных регуляторов.
Таким образом, контроль как способ публичного воздействия государства
на общественные отношения, на деятельность подконтрольных объектов
представляет собой систему наблюдения и проверки законности и
обоснованности решений и действий органов государства и местного
самоуправления, организаций и граждан, принятие в предусмотренных законом
случаях надлежащих мер по устранению нарушений, восстановлению нарушенных
прав и интересов граждан, организаций и самого государства, а также по
устранению причин и условий их совершения, привлечению виновных лиц к
ответственности. Путем проведения государственного контроля
совершенствуется и повышается эффективность государственного управления,
формируется своеобразный механизм функционирования и взаимодействия между
собой органов государственной власти.
В науке административного права на сегодняшний день нет единообразного
толкования относительно разграничения понятий государственного контроля и
надзора. Эта проблема не нашла и четкого разрешения в законодательстве.
Поэтому попытаемся исследовать данные понятия и на этой основе
сформулировать собственные их определения.
По данной проблеме сложилось три основных подхода.
Представители первого направления рассматривают контроль и надзор как
тождественные категории, не производя их разграничения.
Так, А.П. Алехин, исследуя данные понятия с точки зрения их
функционального назначения, указывает, что контроль служит не только для
обеспечения дисциплины и законности, но и для государственного
регулирования. Автор подчеркивает зависимость организации и осуществления
контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и
организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и
других сферах. При раскрытии содержания административного надзора, им
используется термин контроль [11, с. 391]. Исходя из контекста работы
А.П. Алехина, можно определить, что термины контроль и надзор для него
тождественны.
С.А. Авакьян и Г.В. Барабашев, раскрывая понятие контрольных органов,
относят к ним органы прокуратуры, входящие в единую централизованную
систему прокурорского надзора, управления округов, областные, районные и
иные территориальные инспекции Госгортехнадзора [12, с.15].
С.И. Ожегов, К.Ю. Шведова в своем словаре отмечают, значение слов
надзор и контроль одинаково: это наблюдение или постоянное наблюдение с
целью присмотра, проверки за кем - или чем-нибудь, за соблюдением каких-
нибудь правил [13, с.287, 381].
Б.С. Курмангалиев дает общую формулировку понятий контроль и
надзор - это деятельность государства в лице уполномоченных его органов,
направленная на обеспечение соответствующего соблюдения законодательства и
выполнение государственных функций и программ, выявление нарушений и их
устранение. Контрольная функция государства это совокупность государственно
- властных полномочий, вытекающих из необходимости выполнения обязанностей
государства перед гражданами, а также направленное на проведение единой
государственной законодательной, исполнительной и судебной политики на всей
территории государства [14, с. 42].
Сторонники второго подхода рассматривают данные понятия как
самостоятельные явления. Контроль имеет свои специфические цели и задачи.
Органы контроля наделены в отличие от прокуратуры административно-
властными полномочиями. Под контролем они понимают такую систему отношений
между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может
отменять акты подконтрольного органа. Надзор же определяется как такая
система общественных отношений, при которой надзорный орган может лишь
обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку, и самое большое,
приостановить действие его акта. Но отменять или исправить акт должен сам
поднадзорный орган [15, с. 7].
По мнению российского правоведа Ю.М. Козлова, контроль — это
наблюдение за правомерностью деятельности, проверка фактического
соответствия тех или иных действий требованиям закона, то есть его
исполнения, осуществляемая по отношению к подконтрольным органам
(должностным лицам). Контроль органов исполнительной власти подразделяется
на ведомственный - министерства осуществляют контроль за деятельностью
подчиненных предприятий, и надведомственный (вневедомственный) - контроль,
осуществляемый в отношении таких органов, предприятий и учреждений, которые
организационно не подчинены контролирующему органу. Как правило,
надведомственный контроль осуществляют исполнительные органы с
межотраслевой компетенцией (государственные комитеты) [16, с. 194].
Надзор - это специфическая разновидность контрольной деятельности. Он
также заключается в наблюдении за правомерностью деятельности, но таких
объектов, которые не связаны с надзирающим органом отношениями
соподчиненности. Кроме того, надзор осуществляется за соблюдением
специальных правил (например, противопожарных, санитарных). Он подразделяет
надзор на административный, судебный и прокурорский.
Ю.М. Козлов выделяет ряд дополнительных обязательных признаков,
которые, по его мнению, характеризуют административный надзор и позволяют
отграничить его от контроля. Среди них заслуживает внимания отграничение по
статусу подконтрольного и поднадзорного субъекта. В частности, он полагает,
что контрольные действия не распространяются на граждан, общественные
объединения и иные организации негосударственного характера, на объекты
государственной собственности и иного ведомственного подчинения. Объектом
же надзора является деятельность не только юридических лиц независимо от
формы собственности, но и граждан. Отнесение, таким образом, к поднадзорным
субъектам не только юридических лиц, независимо от формы собственности, но
и граждан, на наш взгляд, является правильным и оправданным.
Еще одним критерием разграничения, по мнению О.М. Козлова, служит
характер правовой нормы. Он считает, что надзор распространяется
исключительно на правила, имеющие специальный характер. Осуществляя надзор
за их соблюдением, полномочные органы не контролируют все стороны
деятельности поднадзорного объекта, что свойственно ведомственному
контролю. Такое положение, как представляется, необоснованно значительно
сужает сферу надзора.
Считаем, что позиция Ю.М. Козлова о разграничении контроля и надзора
достаточно традиционна, несмотря на то, что она имеет некоторые
противоречия и неточности [17, с. 215-219].
Много внимания в своих научных трудах исследованию государственного
контроля и надзора уделяет и М.С. Студеникина. По ее мнению, от организации
контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности,
дисциплины и правопорядка. Исследуя понятия контроль и надзор, она
считает, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой
обследованием сферы деятельности, а также по специфике методов и правовых
форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не
ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных
предписаний законов и других нормативных актов. Органы контроля
интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее
законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно
он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика
административного надзора проявляется в ограничении пределов его
компетенции проверкой только законности действия конкретного объекта. При
этом абсолютно верно замечено, что органов чистого административного
надзора не существует, ибо в практической деятельности наблюдается
сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, в связи
с чем весьма трудно в каждом конкретном случае отграничить, где именно
заканчивается надзор и начинается контроль. Особо подчеркивается, что
надзор — это суженный контроль, но суженный только в отношении своего
приложения [18, с. 18-19; 19, с.22].
Таким образом, М.С. Студеникина разграничивает понятия
административный надзор и административный контроль, опираясь на
критерии проверки целесообразности и эффективности деятельности. Данная
позиция, на наш взгляд, представляется весьма интересной. Она полностью
отражает цели контроля и надзора, но не дает возможности четко разграничить
эти понятия.
В.Г. Даев и М.Н. Маршунов проводят различия между надзором и
контролем по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по
пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор,
в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам
иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (не
может быть самонадзора, но может быть самоконтроль). Надзор предполагает
наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда
как сфера контроля не ограничена; предмет надзора может быть и деятельность
самих контролирующих органов, обратное же исключено. И так же, как и
другие авторы, они отмечают, что в отличие от контролирующих органов,
проверяющих не только законность, но и целесообразность деятельности,
прокурорский надзор может осуществляться только с точки зрения законности
[20, с. 155].
Д.М. Овсянко считает, что не следует отождествлять понятия
контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности,
назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и
дисциплины в государственном управлении [21, с. 81]. Надведомственный
контроль и административный надзор различаются по содержанию. Органы
надведомственного контроля обладают более широкой компетенцией: они
проверяют не только законность, но и целесообразность принимаемых решений,
что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект
контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой
только законности действий конкретного объекта надзора, то есть имеет
исключительно юридический аспект.
Административный контроль и надзор отличаются по объектам наблюдения и
проверки. Административный надзор распространяется на физических и
юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности и формы
собственности, а контроль обычно касается конкретных органов и должностных
лиц предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не
распространяется на граждан.
Административный контроль и надзор отличаются по субъектам, их
осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого
числа государственных органов: специализированных ведомств, государственных
инспекций, комитетов, входящих в состав различных министерств и ведомств,
иных специализированных надзорных органов. Здесь наблюдается законченность
организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе
государственных органов исполнительной власти. Органы надведомственного
контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся
государственные комитеты (в настоящее время в Казахстане государственные
комитеты упразднены, вместо них функционируют агентства) и некоторые
министерства и службы. Административный надзор и контроль реализуются в
различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор
может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей,
правил обращения со служебным огнестрельным оружием. Контроль же
осуществляется в форме ревизий, экспертиз, заслушивания отчетов, проверки и
т. д.
Ряд ученых, которых можно объединить в третью группу, придерживаются
взгляда, что надзор (прокурорский) является элементом, видом, формой,
стадией государственного контроля, т.е. полагающие о частичном совпадении
данных понятий. Подобное понимание государственного контроля и надзора
наиболее распространено среди ученых [22, с. 227; 23, с.14,15; 24, с.19].
С.К. Шокатаев, в частности, пишет, что государственный контроль – это
целенаправленная деятельность уполномоченных государственных органов по
наблюдению и сбору информации о процессе реализации прав и обязанностей
субъектами права, для эффективного воздействия на них в случаях,
предусмотренным законом. В более емком виде – это деятельность по проверке
фактического положения дел на подконтрольном объекте, принятия мер для
устранения обнаруженных недостатков и привлечения к ответственности
виновных лиц. Понятие же надзор он использует лишь применительно к
прокуратуре. Прокурорский надзор – это особый и наиболее эффективный вид
государственного контроля уполномоченным государственно – властным органом
– прокуратурой, по контролю за точной и единообразной реализацией
Конституции и законодательства Республики Казахстан всеми субъектами права
[25, с. 10-14].
Д.Н. Бахрах отмечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций
административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и
целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных,
социально-политических, организационно - технических взглядов.
Ограниченным, суженным контролем является надзор. Административный надзор -
это надведомственный специализированный, систематический контроль
государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями
правовых и технико-правовых норм. Он обеспечивает охрану соответствующих
общественных отношений и материальных ценностей не только от
правонарушений, объективно противоправных действий, стихийных явлений [26,
с. 182].
В.Е. Чиркин отмечает, что любому государственному органу, к какой бы
ветви власти он ни относился, присуща контрольная деятельность, которая
направлена как на другие ветви власти, так и на нижестоящие звенья своей
системы, причем подобного рода деятельность не является основной функцией
государственного органа. Практически во всех государствах в той или иной
форме наряду с таким однопрофильным, ведомственным контролем существует
административный надзор, то есть контроль. Такой контроль, - подчеркивает
автор, - имеет частичный характер. В отличие от форм побочного или
частичного контроля у любого государства есть универсальная контрольная
функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Это
функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти – контрольной. Данный
ученый в качестве особой ветви власти выделяет контрольную власть, к
которой он относит конституционные советы, прокуратуру и государственных
правозащитников (омбудсменов), генеральных контролеров (аудиторов). Свою
позицию он обосновывает тем, что, в отличие от ведомственного и
административного контроля, институты контрольной власти: во-первых,
организационно обособлены от других ветвей власти, в осуществлении своих
функций независимы и не подчинены никаким другим органам, что закрепляется
в конституциях; во-вторых, занимаются лишь расследованием, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Казахский национальный университет им. аль - Фараби
УДК 342(574) На правах рукописи
СМАИЛОВА ИНДИРА ЕРКИНГОЖАЕВНА
Законодательные основы обеспечения государственного контроля в Республике
Казахстан
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право;
административное право; финансовое право
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель:
академик НАН РК,
доктор юридических наук,
профессор Сабикенов С.Н.
Республика Казахстан
Алматы - 2010
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 12
1.1 Понятие и правовая природа государственного контроля 12
1.2 Основные этапы развития государственного контроля в Республике
Казахстан и формирование его правовых основ в условиях советского
государства
33
1.3 Создание законодательных основ государственного контроля в условиях
независимого Казахстана
50
2 НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ КЛАССИФИКАЦИИ ВИДОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 69
2.1 Система законодательства о государственном контроле в Республике
Казахстан
69
2.2 Виды и субъекты государственного контроля
87
2.3 Соотношение различных видов государственного контроля 113
2.4 Вопросы взаимодействия государственного и общественного контроля
и проблемы их совершенствования 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 155
Приложение А. Виды государственного контроля и надзора
169
Приложение Б. Проект Концепции Закона Республики Казахстан
О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан
170
Приложение В. Проект Закона Республики Казахстан
О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан 176
ВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. В настоящей диссертации предпринято
комплексное исследование института государственного контроля с учетом
проведенной конституционной реформы и обновленного законодательства.
Определены правовая природа понятий контроль и надзор, соотношение их
различных видов, рассмотрены история правового регулирования
государственного контроля и надзора, вопросы взаимодействия президентского,
парламентского и правительственного контроля, разработаны предложения и
рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего
контрольные полномочия государственных органов.
Актуальность темы исследования. Государственный контроль является
неотъемлемой функцией государственного управления, направлен на достижение
целей управления, решение задач, стоящих перед государством. После
обретения независимости Казахстан, как и другие республики бывшего
Советского Союза, встал на путь построения демократического, правового и
социального государства. Одновременно начался процесс разработки нового
законодательства, касающегося основных сфер жизнедеятельности общества, в
том числе и по вопросам государственного контроля. Хотя сам процесс
формирования собственного законодательства был достаточно сложным и
противоречивым, протекал в условиях перевода экономики, построенной на
принципах социалистического хозяйствования, на рыночные рельсы,
нестабильности политических институтов, Казахстаном были сделаны важнейшие
шаги по обновлению устаревшей и совершенствование действующей правовой базы
контрольно-надзорных органов государства.
Любое современное государство не сможет нормально функционировать без
эффективно действующей системы контрольных и надзорных органов. При этом их
деятельность должна сводиться не только к проверке законности процессов,
происходящих в различных сферах общественной жизни, но и обеспечивать
должный контроль и надзор над действиями самого государства в лице его
органов и должностных лиц, обладающих властными полномочиями. Тем самым, их
целью является предотвращение и ликвидация последствий произвола и
нарушения законов в деятельности государственных институтов, защита прав и
свобод гражданского общества и отдельных индивидов.
Тема исследования особенно актуальна в связи с проводимой в нашей
стране административной реформой и формированием в этой связи
соответствующей законодательной базы для контрольно - надзорных органов
государства. Проблемы контроля как самостоятельного государственно-
правового института требуют исследования его правовой природы, основных
функций и проявлений, определения его места в структуре юридического
процесса. Контроль как элемент управления играет существенную роль в
обеспечении функционирования государства и всей политической системы. Как и
иные элементы управления, он постоянно обогащается новым содержанием,
формами, приобретает отличительные черты. Все это диктует необходимость
организации системы контроля более высокого порядка, отвечающего
потребностям современного этапа развития общества, формирования правового
демократического государства.
Президент Республики Н.А. Назарбаев в Послании народу Казахстана,
определившим стратегию развития страны до 2030 г., отметил ...
межведомственная и межрегиональная координация нужна как воздух, как
проявление политической воли к оперативному достижению приоритетных целей.
Государственная система координации должна быть эффективной и
транспарентной. Результаты ее работы должны быть доступны всем подотчетным
органам. Сложившаяся сегодня ситуация в министерствах и ведомствах такова,
что степень ответственности превышает объем полномочий. Нарушение баланса
полномочий и ответственности как в одну, так и в другую сторону резко
снижает эффективность управления. Мировой опыт говорит, что предоставление
широких полномочий по внутреннему управлению главе учреждения дает
значительно больше преимуществ, чем потерь, обусловленных вероятностью
злоупотребления этой властью. Министр и аким должны и будут обладать
широкими полномочиями, но их деятельность должна подвергаться неуклонному
контролю, не всеобъемлющему, а стратегическому [1].
В другом ежегодном Послании глава государства указал на важную роль
контрольных и надзорных функций в обеспечении государственных органов,
поскольку именно посредством государственного контроля и надзора
осуществляется эффективное управление деятельностью государственных органов
по реализации стратегических задач, поставленных перед современным
государством, главная из которых: вхождение республики в число пятидесяти
самых конкурентоспособных стран мира [2].
Государственный контроль в качестве неотъемлемой функции и ведущего
элемента государственного управления, а также реального средства обратной
связи направлен на достижение целей государственного строительства. Это
становится возможным в результате организации эффективного контроля за
исполнением требований законов, других нормативных правовых актов, а также
принятия адекватных мер по устранению и предупреждению в будущем выявленных
в ходе контроля отклонений и нарушений.
В последнее время в правовой литературе активизируется исследование
вопросов сущности и содержания государственного контроля и надзора, которое
может способствовать эффективному осуществлению государственного
управления. По этому поводу академик С.Н. Сабикенов справедливо отмечает,
что в условиях широко развитой управленческой деятельности и ее
усложнением в современный период контроль, осуществляемый самими органами
управления, недостаточен для полного обеспечения конституционного режима в
обществе [3, с. 67].
Однако в современных научных работах вопросы государственного контроля
исследовались недостаточно, особенно в аспекте структурного и
функционального анализа государственного контроля, как одного из видов
государственного управления. Этим и обусловлен выбор темы диссертационного
исследования.
Степень разработанности темы исследования. В казахстанской юридической
науке изучение правовых категорий контроль и надзор, проблемы их
разграничения, законодательного обеспечения контрольно – надзорных органов,
их взаимосвязи и взаимодействия не подвергались в должной мере глубокому и
комплексному научному анализу.
Существенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживший
основой для настоящей работы, внесли российские ученые: А.М. Тарасов, С.С.
Алексеев, М.С. Шалумов, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Тихомиров, Д.В. Пожарский, Е.Ю.
Грачева, В.П. Беляев, С.А. Денисов, В.Ю. Шобухин, А.С. Титов, Н.Г. Белов,
Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий, М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, А.П. Алехин,
А.А. Джагарян, Н.Н. Харитонова, М.В. Демидов и другие.
При этом труды данных авторов опирались на идеи и теории, выдвинутые
выдающимися учеными и мыслителями древности и раннебуржуазного периода,
таких как Платон, Б. Спиноза, Ж. Боден, Аристотель, Н. Макиавелли, Д.Локк,
Ш. Монтескье, Т. Гоббс, Т. Джефферсон, Г. Гроций и т.д.
Отдельные виды и аспекты государственного контроля и надзора
исследовались и казахстанскими учеными и практиками. Проведению анализа и
получению соответствующих научных результатов способствовало изучение работ
видных отечественных юристов в области теории и истории государства и
права, конституционного и административного права: А.Т. Ащеулова, К.К.
Айтхожина, С.К. Амандыковой, М.Т. Баймаханова, Ж.Н. Баишева, Е.Э.
Дуйсенова, Л.Т. Жанузаковой, Б.А. Жетписбаева, С.З. Зиманова, А.С.
Ибраевой, В.А. Кима, О.К. Копабаева, А.К. Котова, Е.К. Кубеева, В.А.
Малиновского, К. А. Мами, В.В. Мамонова, Э.Б. Мухамеджанова, Р.А.
Подопригоры, И. В. Рогова, Г.С. Сапаргалиева, С.Н. Сабикенова, С.С.
Сартаева, С.А. Табанова, А.А. Таранова, В.Н. Уварова.
Особый интерес представляют диссертационные исследования и публикации
по отдельным аспектам указанной темы. Среди них можно назвать диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук И.Ж. Бахтыбаева
Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан (Москва, 1998),
А.А. Караева Эффективность конституционного контроля в Республике
Казахстан (вопросы теории и практики) (Алматы, 2001), А.И. Пильникова
Органы конституционной юстиции в обеспечении прав человека: исторический и
современный опыт (на материалах Республики Казахстан) (Алматы, 2002), Е.С.
Мерзадинова Конституционно-правовые проблемы прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина (Алматы, 2001), А.Ф.
Сулейманова Конституционно-правовые основы взаимодействия Президента
Республики Казахстан и Конституционного Совета Республики Казахстан
(Алматы, 2006), К.А. Айтбаева Административно-правовое предупреждение
незаконных актов органов государственного управления (Алматы, 2005), Д.Е.
Мусилимова Обеспечение законности правовых актов местных органов
исполнительной власти (Алматы, 2007), докторскую диссертацию М.С.
Бейбитова Институт конституционного контроля в Республике Казахстан
(вопросы теории и практики) (Астана, 2005). В данных работах поднимаются
вопросы совершенствования конституционного контроля и конституционного
надзора, контроля, осуществляемого местными представительными органами,
судами, органами юстиции, прокурорского надзора за законностью актов
государственных органов, внесены предложения по совершенствованию
законодательства.
Одной из первых работ, специально посвященных вопросам
государственного контроля, является кандидатская диссертация Б.С.
Курмангалиева Конституционно-правовые основы осуществления
государственного контроля в Республике Казахстан (Алматы, 2002). В ней
рассмотрены принципы, виды и формы государственного контроля, деятельность
субъектов его осуществления, исследовано соотношение судебного контроля и
прокурорского надзора. В то же время после ее защиты прошло уже 8 лет. За
это время произошло существенное обновление действующего законодательства:
внесены изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, в другие
законодательные акты, принят ряд новых законов и подзаконных нормативных
правовых актов в данной сфере. Видоизменились и система контрольно-
надзорных органов, их полномочия. Накоплен определенный правоприменительный
опыт.
Другая диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических
наук, которая также затрагивает вопросы государственного контроля, это
работа С.К. Шокатаева Соотношение прокурорского надзора и государственного
контроля в Республике Казахстан (проблемы теории и практики) (Алматы,
2006). Автор уделил в ней внимание понятию, видам, способам и органам
осуществления государственного контроля, а также проблемам становления,
нормативно-правовой регламентации, направлениям и способам реализации
прокурорского надзора. Однако здесь также можно отметить те же замечания,
что высказаны выше.
К тому же, и в том, и в другом случае каждый ученый исследовал
категорию государственного контроля с позиций собственного понимания и
осмысления происходящих в обществе процессов, уделил больше внимания
отдельным аспектам и сторонам контрольно-надзорной деятельности.
Целью диссертации является исследование проблем правового
регулирования общественных отношений в сфере государственного контроля,
определение путей совершенствования законодательства Республики Казахстан
по его осуществлению.
На достижение данной цели направлены следующие задачи:
- раскрыть историю формирования правовых основ государственного
контроля;
- проанализировать основные этапы развития государственного контроля
в Республике Казахстан;
- провести научный анализ понятий контроль и надзор, определить их
соотношение, место и роль в механизме деятельности государства;
- исследовать виды и структуру государственного контроля, его роль в
процессе взаимодействия органов, осуществляющих государственный контроль;
- в аспекте функционального анализа показать особенности
взаимодействия субъектов, осуществляющих государственный контроль и надзор;
- на основе сформулированных положений и выводов подготовить и внести
предложения по совершенствованию законодательных основ государственного
контроля в Республике Казахстан.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в
процессе осуществления государственного контроля в Республике Казахстан.
Предметом исследования в диссертации являются теория и юридическая
природа государственного контроля, историко-правовые и современные
законодательные основы его регулирования, складывающаяся
правоприменительная практика в данной области.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней предпринята попытка
комплексной систематизации законодательства обеспечивающего государственный
контроль и надзор в Республике Казахстан, в процессе которой предложен
проект Концепции и Закона О государственном контроле и надзоре в
Республике Казахстан.
В работе диссертант выделил основные этапы возникновения и развития
законодательных основ государственного контроля Республики Казахстан, а
также определил соотношение государственного контроля с такими видами
контроля и надзора, как судебный контроль, общественный контроль,
прокурорский надзор и т.п.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. На основе анализа законодательства Республики Казахстан и
юридической литературы определены и раскрыты основные этапы формирования и
развития законодательных основ государственного контроля в Республике
Казахстан.
Первый этап начался с принятия Закона Казахской ССР от 24 апреля1990
г. Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и
дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР. На данном этапе
были также приняты Декларация О государственном суверенитете Казахской
ССР от 25 октября1990 г., законы от 20 ноября 1990 г. О
совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской
ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон)
Казахской ССР, от 15 февраля 1991 г. О местном самоуправлении и местных
Советах народных депутатов Казахской ССР
Вехами второго этапа стало принятие 16 декабря 1991 г.
Конституционного закона РК О государственной независимости Республики
Казахстан, законов РК от 20 декабря 1991 г. О гражданстве Республики
Казахстан, от 5 июня 1992 г. О Конституционном Суде в Республике
Казахстан и О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан.
Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. стала базовой
точкой отсчета третьего этапа.
Четвертый этап ознаменовался существенным обновлением конституционного
законодательства: разработкой и принятием Конституции Республики Казахстан
от 30 августа 1995 г., конституционных законов РК от 16 октября 1995 г. О
Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов, от 18 декабря
1995 г. О Правительстве Республики Казахстан, от 26 декабря 1995 г. О
Президенте Республики Казахстан, от 29 декабря 1995 г. О Конституционном
Совете Республики Казахстан, Указа Президента РК, имеющего силу
конституционного закона, от 20 декабря 1995 г. О судах и статусе судей в
Республике Казахстан.
На пятом этапе 7 октября 1998 г внесены изменения и дополнения в
Конституцию Республики Казахстан, конституционные законы, принят новый
Конституционный Закон РК от 25 декабря 2000 г. О судебной системе и
статусе судей Республики Казахстан.
Начало шестому этапу положили поправки в Конституцию Республики
Казахстан, принятые 21 мая 2007 г. Внесены изменения и дополнения в
конституционные законы и законы, регулирующие статус высших и местных
органов власти, о выборах, о референдуме, о политических партиях, о
прокуратуре и др.
Таким образом, процесс становления государственного контроля в
Республике Казахстан был плавным переходом от эпохи советского времени к
конституционному становлению и развитию независимого Казахстана. Каждый из
этапов правового регулирования государственного контроля является звеном
логически последовательной цепочки, поскольку данные процессы находятся в
неразрывной связи с развитием системы конституционного законодательства в
целом.
2. Сформулировано авторское определение понятий государственный
контроль и государственный надзор, раскрыты принципы их осуществления и
пути повышения эффективности.
Государственный контроль – это одна из функций управления,
осуществляемая системой государственных органов и (или) должностных лиц,
наделенных специальными полномочиями на различных этапах управленческой
деятельности по наблюдению, изучению, получению информации, обобщению,
сопоставлению и анализу фактического положения дел на подконтрольных
объектах с точки зрения соответствия их требованиям нормативно - правовых
актов Республики Казахстан, а также по оценке состояния контролируемой
деятельности, определению причин допущенных нарушений, выработке и принятию
мер по их устранению и недопущению в будущем.
Государственный надзор - это один из видов государственного контроля,
представляющий собой систематическую деятельность уполномоченных
государственных органов и (или) должностных лиц по проверке соблюдения и
исполнения законов и иных нормативно - правовых актов Республики Казахстан
поднадзорными объектами, осуществляемую в пределах установленной
компетенции.
Государственные органы, осуществляющие контроль, в своей деятельности
должны опираться на ряд основополагающих начал (принципов), закрепленных в
законодательстве Республики Казахстан: законности, независимости,
гласности, объективности, плановости, своевременности и регулярности,
полноты и эффективности, взаимодействия органов, осуществляющих
государственный контроль и надзор, между собой и с другими государственными
органами, сочетания и взаимосвязи государственного контроля с формами
общественного контроля. В указанных принципах обозначены основные условия,
которые позволяют повысить эффективность контрольных функций
государственных органов, установить ответственность подконтрольных
субъектов за исполнение решений, укрепить финансовую и организационную базу
контрольных органов.
3. Современное состояние государственного контроля, характеризующееся
существенным разнообразием видов государственного контроля, большим
количеством органов, его осуществляющих, при значительных различиях в
их правовом статусе, отсутствием оптимальной унификации основных
принципов, форм и других параметров контроля; значительным объемом
дублирующих и зачастую противоречащих друг другу, нередко низкого
качества, содержащих нормы коррупционного характера нормативных
правовых актов, регламентирующих осуществление государственного
контроля, требуют унификации законодательства о контрольно-надзорных
органах. В этих целях разработан авторский вариант проекта Концепции
и Закона РК О государственном контроле и надзоре в Республике
Казахстан. Принятие единого закона позволит усовершенствовать
систему законодательного обеспечения государственного контроля,
повысить эффективность деятельности контрольно-надзорных органов
государства.
4. В процессе осуществления различных видов контроля, осуществляемых не
только многочисленными государственными органами, но и различными
общественными объединениями, наблюдаются нестыковки, дублирование,
пробелы и противоречия. Для обеспечения слаженной системы всех видов
контроля необходимо проводить систематический мониторинг соблюдения и
исполнения нормативных правовых актов, регулирующих контрольную
деятельность органов государства. Это способствовало бы сокращению
неэффективных видов контроля, защите человека и гражданина, его прав
и свобод от незаконных решений и действий со стороны государственных
органов и должностных лиц.
5. Следует отметить, что система государственной власти, основанная на
принципе разделения власти, обуславливает пять основополагающих видов
государственного контроля, а именно, президентского, законодательного,
исполнительного и судебного, а также конституционного. Вместе с тем,
контрольные и надзорные функции осуществляют и другие государственные
органы, для которых реализация данных функций выступает в числе
основных: Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского
бюджета, прокуратура, Уполномоченный по правам человека, а также
органы местного самоуправления (маслихаты) и общественные
формирования. На практике различные виды государственного и
общественного контроля взаимодействуют между собой и взаимопроникают,
их не следует ни противопоставлять друг другу, ни отождествлять.
Методологическая основа исследования. Исследование правовых отношений,
составляющих объект представленной диссертационной работы, осуществлялось
на основе диалектико-материалистического метода познания, позволяющего
рассматривать анализируемые явления в их развитии и тесном взаимодействии
друг с другом. Работа выполнена с использованием системного, формально -
логического, конкретно - исторического, структурно -функционального,
сравнительно-правового и других методов научного познания.
Теоретической основой исследования являются труды первого Президента
Республики Казахстан Н.А. Назарбаева и ведущих казахстанских и российских
ученых-юристов в области теории государства и права, конституционного,
административного и финансового права, государственного управления.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики
Казахстан, принятые на ее основе конституционные законы, законы и
подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие статус и полномочия
государственных органов.
Эмпирической основой диссертации стали материалы правоприменительной
практики государственных органов, а также сообщения, полученные из печатных
и электронных средств массовой информации, web-сайтов государственных
органов.
Практическая ценность данной работы состоит в том, что содержащиеся в
ней теоретические выводы и рекомендации могут применяться в процессе
совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности
государственных органов РК.
Теоретическое значение работы заключается в том, что ее научные
результаты могут быть использованы при проведении научных исследований по
проблемам конституционного и административного права, а также при
разработке учебных программ и лекционного материала по этим дисциплинам, а
также спецкурсов по данной проблеме в вузах.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на
кафедре юриспруденции Академии права и рынка и прошла обсуждение на кафедре
конституционного права КазНУ им. Аль-Фараби. Основные положения диссертации
нашли свое отражение в опубликованных научных статьях и излагались в
выступлениях на различных республиканских и международных научно-
практических конференциях: Независимый Казахстан: история и
современность, (Усть-Каменогорск, 2006); Теоретические и конституционно -
правовые проблемы парламентаризма в Республике Казахстан, (Алматы, 2006);
Конституционно-правовые основы административной реформы в Республике
Казахстан, посвященной 85-летию д.ю.н., профессора Ким В.А. Вестник Каз НУ
им. аль-Фараби, (Алматы, 2008); Научные достижения молодежи Казахстана – в
будущее, (Өскемен, 2009); Актуальные проблемы применения и
совершенствования аграрного, экологического и природоресурсового
законодательства в условиях глобализации (Байсаловские чтения-2008),
(Алматы, 2009), Роль науки в индустриально-инновационном развитии
Казахстана, (Өскемен, 2009).
По теме диссертационного исследования опубликовано 15 научных трудов.
Структура и объем диссертации. Диссертация включает введение, два
раздела, состоящего из 7 подразделов, заключение, список использованных
источников и 3 приложения.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
1.1 Понятие и правовая природа государственного контроля
Правовая природа государственного контроля пока еще недостаточно
исследована в теоретическом плане. Поэтому анализ теоретических вопросов
его осуществления приобретает повышенный научный интерес, и практическую
значимость.
Прежде чем исследовать понятие государственного контроля, необходимо
разобраться в функции управления в целом. Общественные преобразования,
связанные с построением правового государства и формированием гражданского
общества, требуют организации четкой системы управления.
Система государственного управления состоит из повседневного
осуществления определенных функций. Термин функция применяют для
обозначения деятельности любых государственных органов независимо от их
цели. Функционировать — значит действовать, быть в действии, исполнять
обязанности. Функция есть и обязанность, и круг деятельности, и назначение.
Функции управления — это относительно самостоятельные и однородные части
содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно
организующее влияние субъекта управления на объект. Они осуществляется на
основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти
присущими им методами для выполнения задач государственного управления [4,
с.280].
Функции управления классифицируются в литературе по разным основаниям.
Но наиболее распространенной является их деление на: 1) общие функции
управления; 2) специальные (специализированные) функции управления; 3)
вспомогательные (обслуживающие) управленческие функции [4, с.281; 5,
с.165].
Общие функции присущи любому управлению, осуществляются на всех
уровнях и отраслях управления. К ним обычно относят следующие функции:
прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация,
учет, контроль. В теории менеджмента к ним добавляют также мотивацию и
анализ. Эта классификация построена на основании внутренней технологии
управленческой деятельности.
Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или
объекта управления. Они могут классифицироваться в зависимости от
особенностей сферы управления (экономической, социально-культурной,
административно-политической и т.д.), по типам основных задач (подбор
кадров и их расстановка, составление бюджета, осуществление долгосрочных
целей и преодоление кризисных ситуаций), по правовому положению субъекта
управления и пр. ГОСТы рекомендуют их типовой состав: перспективное и
текущее экономическое и социальное планирование; организация работ по
стандартизации; учет и отчетность; экономический анализ; техническая
подготовка производства; организация производства; управление
технологическими процессами; оперативное управление производством;
метрологическое обеспечение; технологический контроль и испытания; сбыт
продукции; организация работы с кадрами; организация труда и заработной
платы; материально-техническое снабжение; капитальное строительство;
финансовая деятельность.
Основное назначение вспомогательных функций - обеспечение обслуживания
процессов общих и специальных функций. С их помощью создаются необходимые
условия для нормальной деятельности управленческих структур.
Вспомогательные функции классифицируют по следующим группам: а) в
целевозлагающей организации — прогнозирование, стратегическое и текущее
планирование; б) в необходимых ресурсах — финансирование, материально-
техническое снабжение, транспортное обслуживание, стимулирование, трудовые
ресурсы, кадровое обеспечение; в) в упорядоченности, согласованности в
действиях — управление, координация, организация, контроль и др.; г) в
постоянном совершенствовании самой системы управления — организация,
диагностирование, проектирование, организационное развитие и т. п. [4,
с.285].
Общие, специальные и вспомогательные функции управления тесно связаны
и представляют собой разные срезы поля управления
Одним из необходимых атрибутов и общих функций управления является
контроль. Вся система государственного управления участвует в осуществлении
государственного контроля, являющегося неотъемлемой частью правового
механизма государственного руководства обществом.
Государственный контроль в качестве неотъемлемой функции и ведущего
элемента государственного управления, а также реального средства обратной
связи направлен на достижение целей государственного строительства. Это
достигается в результате организации эффективного контроля за исполнением
требований законов, других нормативных правовых актов, а также принятия
адекватных мер по устранению и предупреждению в будущем выявленных в ходе
контроля отклонений.
При помощи контроля как одного из каналов обратной связи
представляется возможным получить объективную информацию о состоянии
общества и отдельных его сфер, о правильности функционирования
государственных органов, дисциплине и ответственности должностных лиц и
граждан. Контроль способствует выполнению задач, возложенных на
государство, укреплению связей государства с социальной системой, выступает
необходимым условием поддержания дисциплины, законности, порядка и
организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан [6, с.19].
Процесс управления состоит из следующих функционально - логических
стадий: управленческого решения (принятие нормативно-правового акта или
акта применения права); контроля и проверки исполнения; оценки результатов.
Контроль, будучи одной из основных функций управления, является
заключительной стадией управленческого процесса. Как отмечает В.Н. Уваров,
контрольно-надзорные функции (данный автор не проводит четкого
разграничения между контролем и надзором – И.Е.) выступают логическим
завершением управленческого воздействия на социальную систему, обеспечивают
работу государственного аппарата в заданном правовом режиме, связаны с
механизмом реализации принципа законности. Осуществление надзора и контроля
– объективно необходимая, составная часть государственной практики,
связанной с обеспечением эффективности государственного управления,
правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельностью
государства [7, с.124].
Нередко контроль характеризуют и как принцип управления, и как его
метод. Главное, по мнению ряда ученых, которое разделяется нами,
заключается в том, что контроль - постоянно действующий фактор управления,
не связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений. В
таком понимании он охватывает все стороны деятельности управляемых объектов
(например, политическую, производственную, хозяйственную, финансовую и
представляет собой постоянное наблюдение (надзор) за упорядоченностью
управляемой системы, за ее состоянием. Контроль дает данные для других
основных функций управления, не утрачивая при этом своего самостоятельного
значения. Контроль обеспечивает наблюдение за течением процессов на уровне
объектов управления, их соответствия заданным программам, желаемому и
необходимому положению, предусмотренному законами, инструкциями, другими
нормативными актами, а т.ж. программами, планами, договорами, проектами,
соглашениями [8].
Контроль рассматривается также как процесс обеспечения достижения
организацией своих целей [9, с.15], вид деятельности, осуществляемый в
целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов,
указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования
финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями,
заявлениями и жалобами граждан и т. д. [10, с.19].
Так или иначе, специалисты теории управления исходят из того, что
контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования
соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных
параметров. Как функция социального управления контроль объективно
необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным
моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта. Сущность контроля
состоит в том, что субъект управления осуществляет контроль и проверку
того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью
данной функции является предупреждение и пресечение отклонений деятельности
субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении
таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое
положение при помощи всех социальных регуляторов.
Таким образом, контроль как способ публичного воздействия государства
на общественные отношения, на деятельность подконтрольных объектов
представляет собой систему наблюдения и проверки законности и
обоснованности решений и действий органов государства и местного
самоуправления, организаций и граждан, принятие в предусмотренных законом
случаях надлежащих мер по устранению нарушений, восстановлению нарушенных
прав и интересов граждан, организаций и самого государства, а также по
устранению причин и условий их совершения, привлечению виновных лиц к
ответственности. Путем проведения государственного контроля
совершенствуется и повышается эффективность государственного управления,
формируется своеобразный механизм функционирования и взаимодействия между
собой органов государственной власти.
В науке административного права на сегодняшний день нет единообразного
толкования относительно разграничения понятий государственного контроля и
надзора. Эта проблема не нашла и четкого разрешения в законодательстве.
Поэтому попытаемся исследовать данные понятия и на этой основе
сформулировать собственные их определения.
По данной проблеме сложилось три основных подхода.
Представители первого направления рассматривают контроль и надзор как
тождественные категории, не производя их разграничения.
Так, А.П. Алехин, исследуя данные понятия с точки зрения их
функционального назначения, указывает, что контроль служит не только для
обеспечения дисциплины и законности, но и для государственного
регулирования. Автор подчеркивает зависимость организации и осуществления
контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и
организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и
других сферах. При раскрытии содержания административного надзора, им
используется термин контроль [11, с. 391]. Исходя из контекста работы
А.П. Алехина, можно определить, что термины контроль и надзор для него
тождественны.
С.А. Авакьян и Г.В. Барабашев, раскрывая понятие контрольных органов,
относят к ним органы прокуратуры, входящие в единую централизованную
систему прокурорского надзора, управления округов, областные, районные и
иные территориальные инспекции Госгортехнадзора [12, с.15].
С.И. Ожегов, К.Ю. Шведова в своем словаре отмечают, значение слов
надзор и контроль одинаково: это наблюдение или постоянное наблюдение с
целью присмотра, проверки за кем - или чем-нибудь, за соблюдением каких-
нибудь правил [13, с.287, 381].
Б.С. Курмангалиев дает общую формулировку понятий контроль и
надзор - это деятельность государства в лице уполномоченных его органов,
направленная на обеспечение соответствующего соблюдения законодательства и
выполнение государственных функций и программ, выявление нарушений и их
устранение. Контрольная функция государства это совокупность государственно
- властных полномочий, вытекающих из необходимости выполнения обязанностей
государства перед гражданами, а также направленное на проведение единой
государственной законодательной, исполнительной и судебной политики на всей
территории государства [14, с. 42].
Сторонники второго подхода рассматривают данные понятия как
самостоятельные явления. Контроль имеет свои специфические цели и задачи.
Органы контроля наделены в отличие от прокуратуры административно-
властными полномочиями. Под контролем они понимают такую систему отношений
между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может
отменять акты подконтрольного органа. Надзор же определяется как такая
система общественных отношений, при которой надзорный орган может лишь
обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку, и самое большое,
приостановить действие его акта. Но отменять или исправить акт должен сам
поднадзорный орган [15, с. 7].
По мнению российского правоведа Ю.М. Козлова, контроль — это
наблюдение за правомерностью деятельности, проверка фактического
соответствия тех или иных действий требованиям закона, то есть его
исполнения, осуществляемая по отношению к подконтрольным органам
(должностным лицам). Контроль органов исполнительной власти подразделяется
на ведомственный - министерства осуществляют контроль за деятельностью
подчиненных предприятий, и надведомственный (вневедомственный) - контроль,
осуществляемый в отношении таких органов, предприятий и учреждений, которые
организационно не подчинены контролирующему органу. Как правило,
надведомственный контроль осуществляют исполнительные органы с
межотраслевой компетенцией (государственные комитеты) [16, с. 194].
Надзор - это специфическая разновидность контрольной деятельности. Он
также заключается в наблюдении за правомерностью деятельности, но таких
объектов, которые не связаны с надзирающим органом отношениями
соподчиненности. Кроме того, надзор осуществляется за соблюдением
специальных правил (например, противопожарных, санитарных). Он подразделяет
надзор на административный, судебный и прокурорский.
Ю.М. Козлов выделяет ряд дополнительных обязательных признаков,
которые, по его мнению, характеризуют административный надзор и позволяют
отграничить его от контроля. Среди них заслуживает внимания отграничение по
статусу подконтрольного и поднадзорного субъекта. В частности, он полагает,
что контрольные действия не распространяются на граждан, общественные
объединения и иные организации негосударственного характера, на объекты
государственной собственности и иного ведомственного подчинения. Объектом
же надзора является деятельность не только юридических лиц независимо от
формы собственности, но и граждан. Отнесение, таким образом, к поднадзорным
субъектам не только юридических лиц, независимо от формы собственности, но
и граждан, на наш взгляд, является правильным и оправданным.
Еще одним критерием разграничения, по мнению О.М. Козлова, служит
характер правовой нормы. Он считает, что надзор распространяется
исключительно на правила, имеющие специальный характер. Осуществляя надзор
за их соблюдением, полномочные органы не контролируют все стороны
деятельности поднадзорного объекта, что свойственно ведомственному
контролю. Такое положение, как представляется, необоснованно значительно
сужает сферу надзора.
Считаем, что позиция Ю.М. Козлова о разграничении контроля и надзора
достаточно традиционна, несмотря на то, что она имеет некоторые
противоречия и неточности [17, с. 215-219].
Много внимания в своих научных трудах исследованию государственного
контроля и надзора уделяет и М.С. Студеникина. По ее мнению, от организации
контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности,
дисциплины и правопорядка. Исследуя понятия контроль и надзор, она
считает, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой
обследованием сферы деятельности, а также по специфике методов и правовых
форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не
ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных
предписаний законов и других нормативных актов. Органы контроля
интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее
законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно
он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика
административного надзора проявляется в ограничении пределов его
компетенции проверкой только законности действия конкретного объекта. При
этом абсолютно верно замечено, что органов чистого административного
надзора не существует, ибо в практической деятельности наблюдается
сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, в связи
с чем весьма трудно в каждом конкретном случае отграничить, где именно
заканчивается надзор и начинается контроль. Особо подчеркивается, что
надзор — это суженный контроль, но суженный только в отношении своего
приложения [18, с. 18-19; 19, с.22].
Таким образом, М.С. Студеникина разграничивает понятия
административный надзор и административный контроль, опираясь на
критерии проверки целесообразности и эффективности деятельности. Данная
позиция, на наш взгляд, представляется весьма интересной. Она полностью
отражает цели контроля и надзора, но не дает возможности четко разграничить
эти понятия.
В.Г. Даев и М.Н. Маршунов проводят различия между надзором и
контролем по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по
пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор,
в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам
иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (не
может быть самонадзора, но может быть самоконтроль). Надзор предполагает
наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда
как сфера контроля не ограничена; предмет надзора может быть и деятельность
самих контролирующих органов, обратное же исключено. И так же, как и
другие авторы, они отмечают, что в отличие от контролирующих органов,
проверяющих не только законность, но и целесообразность деятельности,
прокурорский надзор может осуществляться только с точки зрения законности
[20, с. 155].
Д.М. Овсянко считает, что не следует отождествлять понятия
контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности,
назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и
дисциплины в государственном управлении [21, с. 81]. Надведомственный
контроль и административный надзор различаются по содержанию. Органы
надведомственного контроля обладают более широкой компетенцией: они
проверяют не только законность, но и целесообразность принимаемых решений,
что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект
контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой
только законности действий конкретного объекта надзора, то есть имеет
исключительно юридический аспект.
Административный контроль и надзор отличаются по объектам наблюдения и
проверки. Административный надзор распространяется на физических и
юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности и формы
собственности, а контроль обычно касается конкретных органов и должностных
лиц предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не
распространяется на граждан.
Административный контроль и надзор отличаются по субъектам, их
осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого
числа государственных органов: специализированных ведомств, государственных
инспекций, комитетов, входящих в состав различных министерств и ведомств,
иных специализированных надзорных органов. Здесь наблюдается законченность
организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе
государственных органов исполнительной власти. Органы надведомственного
контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся
государственные комитеты (в настоящее время в Казахстане государственные
комитеты упразднены, вместо них функционируют агентства) и некоторые
министерства и службы. Административный надзор и контроль реализуются в
различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор
может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей,
правил обращения со служебным огнестрельным оружием. Контроль же
осуществляется в форме ревизий, экспертиз, заслушивания отчетов, проверки и
т. д.
Ряд ученых, которых можно объединить в третью группу, придерживаются
взгляда, что надзор (прокурорский) является элементом, видом, формой,
стадией государственного контроля, т.е. полагающие о частичном совпадении
данных понятий. Подобное понимание государственного контроля и надзора
наиболее распространено среди ученых [22, с. 227; 23, с.14,15; 24, с.19].
С.К. Шокатаев, в частности, пишет, что государственный контроль – это
целенаправленная деятельность уполномоченных государственных органов по
наблюдению и сбору информации о процессе реализации прав и обязанностей
субъектами права, для эффективного воздействия на них в случаях,
предусмотренным законом. В более емком виде – это деятельность по проверке
фактического положения дел на подконтрольном объекте, принятия мер для
устранения обнаруженных недостатков и привлечения к ответственности
виновных лиц. Понятие же надзор он использует лишь применительно к
прокуратуре. Прокурорский надзор – это особый и наиболее эффективный вид
государственного контроля уполномоченным государственно – властным органом
– прокуратурой, по контролю за точной и единообразной реализацией
Конституции и законодательства Республики Казахстан всеми субъектами права
[25, с. 10-14].
Д.Н. Бахрах отмечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций
административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и
целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных,
социально-политических, организационно - технических взглядов.
Ограниченным, суженным контролем является надзор. Административный надзор -
это надведомственный специализированный, систематический контроль
государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями
правовых и технико-правовых норм. Он обеспечивает охрану соответствующих
общественных отношений и материальных ценностей не только от
правонарушений, объективно противоправных действий, стихийных явлений [26,
с. 182].
В.Е. Чиркин отмечает, что любому государственному органу, к какой бы
ветви власти он ни относился, присуща контрольная деятельность, которая
направлена как на другие ветви власти, так и на нижестоящие звенья своей
системы, причем подобного рода деятельность не является основной функцией
государственного органа. Практически во всех государствах в той или иной
форме наряду с таким однопрофильным, ведомственным контролем существует
административный надзор, то есть контроль. Такой контроль, - подчеркивает
автор, - имеет частичный характер. В отличие от форм побочного или
частичного контроля у любого государства есть универсальная контрольная
функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Это
функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти – контрольной. Данный
ученый в качестве особой ветви власти выделяет контрольную власть, к
которой он относит конституционные советы, прокуратуру и государственных
правозащитников (омбудсменов), генеральных контролеров (аудиторов). Свою
позицию он обосновывает тем, что, в отличие от ведомственного и
административного контроля, институты контрольной власти: во-первых,
организационно обособлены от других ветвей власти, в осуществлении своих
функций независимы и не подчинены никаким другим органам, что закрепляется
в конституциях; во-вторых, занимаются лишь расследованием, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
