Законодательные основы обеспечения государственного контроля в Республике Казахстан

Тип работы: Диссертация
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 199 страниц
В избранное:

Учреждение образования «Академия права и рынка»

Казахский национальный университет им. аль - Фараби

УДК 342(574) На правах рукописи

СМАИЛОВА ИНДИРА ЕРКИНГОЖАЕВНА

Законодательные основы обеспечения государственного контроля в Республике Казахстан

12. 00. 02 - конституционное право; муниципальное право;

административное право; финансовое право

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

академик НАН РК, доктор юридических наук,

профессор Сабикенов С. Н.

Республика Казахстан

Алматы - 2010

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 12

1. 1 Понятие и правовая природа государственного контроля 12

1. 2 Основные этапы развития государственного контроля в Республике

Казахстан и формирование его правовых основ в условиях советского

государства 33

1. 3 Создание законодательных основ государственного контроля в условиях

независимого Казахстана 50

2 НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ КЛАССИФИКАЦИИ ВИДОВ

ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 69

2. 1 Система законодательства о государственном контроле в Республике

Казахстан 69

2. 2 Виды и субъекты государственного контроля 87

2. 3 Соотношение различных видов государственного контроля 113

2. 4 Вопросы взаимодействия государственного и общественного контроля

и проблемы их совершенствования 127

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 155

Приложение А. Виды государственного контроля и надзора 169

Приложение Б. Проект Концепции Закона Республики Казахстан

«О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» 170

Приложение В. Проект Закона Республики Казахстан

«О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» 176

ВЕДЕНИЕ

Общая характеристика работы. В настоящей диссертации предпринято комплексное исследование института государственного контроля с учетом проведенной конституционной реформы и обновленного законодательства. Определены правовая природа понятий «контроль» и «надзор», соотношение их различных видов, рассмотрены история правового регулирования государственного контроля и надзора, вопросы взаимодействия президентского, парламентского и правительственного контроля, разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего контрольные полномочия государственных органов.

Актуальность темы исследования. Государственный контроль является неотъемлемой функцией государственного управления, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством. После обретения независимости Казахстан, как и другие республики бывшего Советского Союза, встал на путь построения демократического, правового и социального государства. Одновременно начался процесс разработки нового законодательства, касающегося основных сфер жизнедеятельности общества, в том числе и по вопросам государственного контроля. Хотя сам процесс формирования собственного законодательства был достаточно сложным и противоречивым, протекал в условиях перевода экономики, построенной на принципах социалистического хозяйствования, на рыночные рельсы, нестабильности политических институтов, Казахстаном были сделаны важнейшие шаги по обновлению устаревшей и совершенствование действующей правовой базы контрольно-надзорных органов государства.

Любое современное государство не сможет нормально функционировать без эффективно действующей системы контрольных и надзорных органов. При этом их деятельность должна сводиться не только к проверке законности процессов, происходящих в различных сферах общественной жизни, но и обеспечивать должный контроль и надзор над действиями самого государства в лице его органов и должностных лиц, обладающих властными полномочиями. Тем самым, их целью является предотвращение и ликвидация последствий произвола и нарушения законов в деятельности государственных институтов, защита прав и свобод гражданского общества и отдельных индивидов.

Тема исследования особенно актуальна в связи с проводимой в нашей стране административной реформой и формированием в этой связи соответствующей законодательной базы для контрольно - надзорных органов государства. Проблемы контроля как самостоятельного государственно-правового института требуют исследования его правовой природы, основных функций и проявлений, определения его места в структуре юридического процесса. Контроль как элемент управления играет существенную роль в обеспечении функционирования государства и всей политической системы. Как и иные элементы управления, он постоянно обогащается новым содержанием, формами, приобретает отличительные черты. Все это диктует необходимость организации системы контроля более высокого порядка, отвечающего потребностям современного этапа развития общества, формирования правового демократического государства.

Президент Республики Н. А. Назарбаев в Послании народу Казахстана, определившим стратегию развития страны до 2030 г., отметил «… межведомственная и межрегиональная координация нужна как воздух, как проявление политической воли к оперативному достижению приоритетных целей. Государственная система координации должна быть эффективной и транспарентной. Результаты ее работы должны быть доступны всем подотчетным органам. Сложившаяся сегодня ситуация в министерствах и ведомствах такова, что степень ответственности превышает объем полномочий. Нарушение баланса полномочий и ответственности как в одну, так и в другую сторону резко снижает эффективность управления. Мировой опыт говорит, что предоставление широких полномочий по внутреннему управлению главе учреждения дает значительно больше преимуществ, чем потерь, обусловленных вероятностью злоупотребления этой властью. Министр и аким должны и будут обладать широкими полномочиями, но их деятельность должна подвергаться неуклонному контролю, не всеобъемлющему, а стратегическому» [1] .

В другом ежегодном Послании глава государства указал на важную роль контрольных и надзорных функций в обеспечении государственных органов, поскольку именно посредством государственного контроля и надзора осуществляется эффективное управление деятельностью государственных органов по реализации стратегических задач, поставленных перед современным государством, главная из которых: вхождение республики в число пятидесяти самых конкурентоспособных стран мира [2] .

Государственный контроль в качестве неотъемлемой функции и ведущего элемента государственного управления, а также реального средства обратной связи направлен на достижение целей государственного строительства. Это становится возможным в результате организации эффективного контроля за исполнением требований законов, других нормативных правовых актов, а также принятия адекватных мер по устранению и предупреждению в будущем выявленных в ходе контроля отклонений и нарушений.

В последнее время в правовой литературе активизируется исследование вопросов сущности и содержания государственного контроля и надзора, которое может способствовать эффективному осуществлению государственного управления. По этому поводу академик С. Н. Сабикенов справедливо отмечает, что в «условиях широко развитой управленческой деятельности и ее усложнением в современный период контроль, осуществляемый самими органами управления, недостаточен для полного обеспечения конституционного режима в обществе» [3, с. 67] .

Однако в современных научных работах вопросы государственного контроля исследовались недостаточно, особенно в аспекте структурного и функционального анализа государственного контроля, как одного из видов государственного управления. Этим и обусловлен выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. В казахстанской юридической науке изучение правовых категорий «контроль» и «надзор», проблемы их разграничения, законодательного обеспечения контрольно - надзорных органов, их взаимосвязи и взаимодействия не подвергались в должной мере глубокому и комплексному научному анализу.

Существенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживший основой для настоящей работы, внесли российские ученые: А. М. Тарасов, С. С. Алексеев, М. С. Шалумов, В. Е. Чиркин, Ю. Л. Тихомиров, Д. В. Пожарский, Е. Ю. Грачева, В. П. Беляев, С. А. Денисов, В. Ю. Шобухин, А. С. Титов, Н. Г. Белов, Ю. М. Козлов, А. А. Кармолицкий, М. С. Студеникина, Д. Н. Бахрах, А. П. Алехин, А. А. Джагарян, Н. Н. Харитонова, М. В. Демидов и другие.

При этом труды данных авторов опирались на идеи и теории, выдвинутые выдающимися учеными и мыслителями древности и раннебуржуазного периода, таких как Платон, Б. Спиноза, Ж. Боден, Аристотель, Н. Макиавелли, Д. Локк, Ш. Монтескье, Т. Гоббс, Т. Джефферсон, Г. Гроций и т. д.

Отдельные виды и аспекты государственного контроля и надзора исследовались и казахстанскими учеными и практиками. Проведению анализа и получению соответствующих научных результатов способствовало изучение работ видных отечественных юристов в области теории и истории государства и права, конституционного и административного права: А. Т. Ащеулова, К. К. Айтхожина, С. К. Амандыковой, М. Т. Баймаханова, Ж. Н. Баишева, Е. Э. Дуйсенова, Л. Т. Жанузаковой, Б. А. Жетписбаева, С. З. Зиманова, А. С. Ибраевой, В. А. Кима, О. К. Копабаева, А. К. Котова, Е. К. Кубеева, В. А. Малиновского, К. А. Мами, В. В. Мамонова, Э. Б. Мухамеджанова, Р. А. Подопригоры, И. В. Рогова, Г. С. Сапаргалиева, С. Н. Сабикенова, С. С. Сартаева, С. А. Табанова, А. А. Таранова, В. Н. Уварова.

Особый интерес представляют диссертационные исследования и публикации по отдельным аспектам указанной темы. Среди них можно назвать диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук И. Ж. Бахтыбаева «Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан» (Москва, 1998), А. А. Караева «Эффективность конституционного контроля в Республике Казахстан (вопросы теории и практики) » (Алматы, 2001), А. И. Пильникова «Органы конституционной юстиции в обеспечении прав человека: исторический и современный опыт (на материалах Республики Казахстан) » (Алматы, 2002), Е. С. Мерзадинова «Конституционно-правовые проблемы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (Алматы, 2001), А. Ф. Сулейманова «Конституционно-правовые основы взаимодействия Президента Республики Казахстан и Конституционного Совета Республики Казахстан» (Алматы, 2006), К. А. Айтбаева «Административно-правовое предупреждение незаконных актов органов государственного управления (Алматы, 2005 ), Д . Е. Мусилимова «Обеспечение законности правовых актов местных органов исполнительной власти» (Алматы, 2007), докторскую диссертацию М. С. Бейбитова «Институт конституционного контроля в Республике Казахстан (вопросы теории и практики) » (Астана, 2005) . В данных работах поднимаются вопросы совершенствования конституционного контроля и конституционного надзора, контроля, осуществляемого местными представительными органами, судами, органами юстиции, прокурорского надзора за законностью актов государственных органов, внесены предложения по совершенствованию законодательства.

Одной из первых работ, специально посвященных вопросам государственного контроля, является кандидатская диссертация Б. С. Курмангалиева «Конституционно-правовые основы осуществления государственного контроля в Республике Казахстан» (Алматы, 2002) . В ней рассмотрены принципы, виды и формы государственного контроля, деятельность субъектов его осуществления, исследовано соотношение судебного контроля и прокурорского надзора. В то же время после ее защиты прошло уже 8 лет. За это время произошло существенное обновление действующего законодательства: внесены изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, в другие законодательные акты, принят ряд новых законов и подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере. Видоизменились и система контрольно-надзорных органов, их полномочия. Накоплен определенный правоприменительный опыт.

Другая диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук, которая также затрагивает вопросы государственного контроля, это работа С. К. Шокатаева «Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля в Республике Казахстан (проблемы теории и практики) » (Алматы, 2006) . Автор уделил в ней внимание понятию, видам, способам и органам осуществления государственного контроля, а также проблемам становления, нормативно-правовой регламентации, направлениям и способам реализации прокурорского надзора. Однако здесь также можно отметить те же замечания, что высказаны выше.

К тому же, и в том, и в другом случае каждый ученый исследовал категорию государственного контроля с позиций собственного понимания и осмысления происходящих в обществе процессов, уделил больше внимания отдельным аспектам и сторонам контрольно-надзорной деятельности.

Целью диссертации является исследование проблем правового регулирования общественных отношений в сфере государственного контроля, определение путей совершенствования законодательства Республики Казахстан по его осуществлению.

На достижение данной цели направлены следующие задачи:

- раскрыть историю формирования правовых основ государственного контроля;

- проанализировать основные этапы развития государственного контроля в Республике Казахстан;

- провести научный анализ понятий «контроль» и «надзор», определить их соотношение, место и роль в механизме деятельности государства;

- исследовать виды и структуру государственного контроля, его роль в процессе взаимодействия органов, осуществляющих государственный контроль;

- в аспекте функционального анализа показать особенности взаимодействия субъектов, осуществляющих государственный контроль и надзор;

- на основе сформулированных положений и выводов подготовить и внести предложения по совершенствованию законодательных основ государственного контроля в Республике Казахстан.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного контроля в Республике Казахстан.

Предметом исследования в диссертации являются теория и юридическая природа государственного контроля, историко-правовые и современные законодательные основы его регулирования, складывающаяся правоприменительная практика в данной области.

Научная новизна работы определяется тем, что в ней предпринята попытка комплексной систематизации законодательства обеспечивающего государственный контроль и надзор в Республике Казахстан, в процессе которой предложен проект Концепции и Закона «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан».

В работе диссертант выделил основные этапы возникновения и развития законодательных основ государственного контроля Республики Казахстан, а также определил соотношение государственного контроля с такими видами контроля и надзора, как судебный контроль, общественный контроль, прокурорский надзор и т. п.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. На основе анализа законодательства Республики Казахстан и юридической литературы определены и раскрыты основные этапы формирования и развития законодательных основ государственного контроля в Республике Казахстан.

Первый этап начался с принятия Закона Казахской ССР от 24 апреля1990 г. «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». На данном этапе были также приняты Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР» от 25 октября1990 г., законы от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР», от 15 февраля 1991 г. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР»

Вехами второго этапа стало принятие 16 декабря 1991 г. Конституционного закона РК «О государственной независимости Республики Казахстан», законов РК от 20 декабря 1991 г. «О гражданстве Республики Казахстан», от 5 июня 1992 г. «О Конституционном Суде в Республике Казахстан» и «О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан».

Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. стала базовой точкой отсчета третьего этапа.

Четвертый этап ознаменовался существенным обновлением конституционного законодательства: разработкой и принятием Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., конституционных законов РК от 16 октября 1995 г. «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан», от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан», от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан», Указа Президента РК, имеющего силу конституционного закона, от 20 декабря 1995 г. «О судах и статусе судей в Республике Казахстан».

На пятом этапе 7 октября 1998 г внесены изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, конституционные законы, принят новый Конституционный Закон РК от 25 декабря 2000 г. «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан».

Начало шестому этапу положили поправки в Конституцию Республики Казахстан, принятые 21 мая 2007 г. Внесены изменения и дополнения в конституционные законы и законы, регулирующие статус высших и местных органов власти, о выборах, о референдуме, о политических партиях, о прокуратуре и др.

Таким образом, процесс становления государственного контроля в Республике Казахстан был плавным переходом от эпохи советского времени к конституционному становлению и развитию независимого Казахстана. Каждый из этапов правового регулирования государственного контроля является звеном логически последовательной цепочки, поскольку данные процессы находятся в неразрывной связи с развитием системы конституционного законодательства в целом.

2. Сформулировано авторское определение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», раскрыты принципы их осуществления и пути повышения эффективности.

Государственный контроль - это одна из функций управления, осуществляемая системой государственных органов и (или) должностных лиц, наделенных специальными полномочиями на различных этапах управленческой деятельности по наблюдению, изучению, получению информации, обобщению, сопоставлению и анализу фактического положения дел на подконтрольных объектах с точки зрения соответствия их требованиям нормативно - правовых актов Республики Казахстан, а также по оценке состояния контролируемой деятельности, определению причин допущенных нарушений, выработке и принятию мер по их устранению и недопущению в будущем.

Государственный надзор - это один из видов государственного контроля, представляющий собой систематическую деятельность уполномоченных государственных органов и (или) должностных лиц по проверке соблюдения и исполнения законов и иных нормативно - правовых актов Республики Казахстан поднадзорными объектами, осуществляемую в пределах установленной компетенции.

Государственные органы, осуществляющие контроль, в своей деятельности должны опираться на ряд основополагающих начал (принципов), закрепленных в законодательстве Республики Казахстан: законности, независимости, гласности, объективности, плановости, своевременности и регулярности, полноты и эффективности, взаимодействия органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, между собой и с другими государственными органами, сочетания и взаимосвязи государственного контроля с формами общественного контроля. В указанных принципах обозначены основные условия, которые позволяют повысить эффективность контрольных функций государственных органов, установить ответственность подконтрольных субъектов за исполнение решений, укрепить финансовую и организационную базу контрольных органов.

... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.