СИСТЕМА И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3
1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ... ... ... ... ... ... . ... ... .4
1.1 Государственное управление как способ реализации
государственной
власти ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ...4
1.2 Функции, методы и принципы государственного управления
государственного управления
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... .15
2 СИСТЕМА И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ в Республике
казахстан ... ... ... ... ... ... ... ..20
2.1 Особенности государственного управления в Республике Казахстан ... 20
2.2 Направления по совершенствованию государственного управления в
Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...3 0
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... .38
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ... ... ... ... ... ... ... ... 39
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. В курсовой работе рассматривается системы и
основные элементы государственного управления в Казахстане.
Актуальность темы исследования. В условиях современного
постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами,
произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих
ценностей (свобода, равноправие, демократия, права человека; социальная
справедливость и др.), изменяется роль государства внутри страны, а
происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы.
Конечно, они неодинаково решаются в разных государствах (их более 200), но
активизация деятельности государства представляет собой общее явление. Это
относится и к его социальной роли, и к решению технических задач (многие
чрезвычайно дорогостоящие научно-технические, экономические проекты не
могут быть реализованы только усилиями частного капитала), к вопросам
международной политики.
Новая роль государства уже давно замечена наукой. Еще в начале XX в.
преодолена концепция государства - ночного сторожа, которое должно лишь
охранять личность и общество, не вмешиваясь в их деятельность. Однако
вмешательство государства в развитие общества (а это не совсем то, что
активность государства) имеет объективные пределы. После краха тоталитарных
режимов в начале 90-х гг. окончательно отвергнуто огосударствление
общества, превращавшее человека в винтик (выражение И.В. Сталина)
партийно-государственной машины. Преодолена идея о государстве - господстве
(одним из ее виднейших представителей был немецкий юрист Р. Иеринг) и
противостоявшее ей положение о государстве - добре (Л. Дюги). Складывается
концепция сильного, а точнее, действенного, стимулирующего эффективного, но
ограниченного правом и соблюдением общечеловеческих ценностей государства,
необходимого для осуществления задач общества. Считается, что без
регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества, но
такое регулирование не должно стеснять естественные процессы
саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, тогда и
постольку, где, когда и поскольку те или иные явления и процессы поддаются
государственному регулированию и где необходимо исправлять недостатки
стихийного развития.
1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Государственное управление как способ реализации государственной
власти
В раскрытии понятия государственного управления, а на его основе всего
богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит
толкованию обоих его составных - "государственное" и "управление". Дело в
том, что в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных
смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам
трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно много
трактовок дано понятию "управление", в результате чего последнее стало
охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений,
отношений и процессов.
К управлению относят взаимодействие гравитационных, электромагнитных,
радиационных и иных сил во Вселенной. В его терминах иногда описывают
геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают
в механизмах, в физических, химических и биологических явлениях. Порой даже
стихийное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются
представить в качестве управления.
Управление (в латинском языке - regere, в английском - control,
management, во французском - administration, в немецком - Regierung) в
буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо
взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное
начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.[1, с.
56]
Управление находится в ряду явлений "второй" (искусственной) природы,
возникших и развившихся в течение всей истории человеческой цивилизации.
Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей
жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь
же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ
производства и государство, знания и информация и другие общественные
институты.
Отсюда "связанность" управления уровнем развития и организации
человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его
закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В каждый данный исторический
момент управление воспроизводится соответствующим обществом, от него
"берет" свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его
частью, существует для него, по уровню его развития характеризуется и
совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой
организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики,
рациональности, эффективности и содержится, в общем-то, "секрет"
управления, раскрыть который, а тем более овладеть им - очень непростая
задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной системы,
в которой представлены интересы и воля, сознание и поступки миллионов
людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же
время многообразным элементным составом самого управления, огромнейшим
спектром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Иначе говоря,
управление - это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и
практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом
зависит благополучие общества и в конечном счете - судьба каждого человека.
В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и,
соответственно, в его понятие вкладывается разное содержание. Причем
имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а
понимание самого управления, на базе которого и формулируются его
концепции.[1, с. 78]
Давно и преимущественно в юридической науке управление характеризуется
через термин "деятельность", означающий, что управление состоит из
специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им
формах. Смысл такой деятельности видят в совершении действий
административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, в
создании правовых актов, их реализации и проведении организационных
мероприятий. Данное понимание управления весьма импонировало авторитарной
бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях
управления и об объективных результатах их достижения, а с другой - всегда
позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа
правовых актов и проведения множества организационных мероприятий.
Разумеется, что управление обычно связано с властью (в широком
социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает
власть в свои управляющие воздействия. Значит, в нем явственно
обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления
в распределении цен-ностей и упорядочении общественных процессов.
Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во
многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в
установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления
принципиальны для практики управления, поскольку их незнание (или
игнорирование) превращает часто управленческие решения и действия в
ничтожные. В управлении осуществляются разнообразные виды человеческого
труда, используются соответствующие орудия и средства труда.
В научной литературе управление подразделяется на виды по различным
основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют:
управление обществом в целом, экономическое управление, социальное
управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от
структуры общественных отношений: управление экономическим и, сооетственно,
управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от
объектов управления: экономическое (хо-зяйственное) управление, социально-
политическое управление, управление духовной жизнью. [2, с. 102] По другому
основанию - характер и объем охватываемых управлением общественных явлений
- называют: управление обществом, управление государством, управление
отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями,
организациями, учреждениями, фирмами и т.д.
Многие авторы основанием видов управления признают природу и
субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего
разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий
- государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий
-общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий -
предприниматель, собственник, хозяин дела). В качестве своеобразной
подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление
(муниципальное управление). Существует членение и общественного управления,
в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений
указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами
формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое
место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Таких
свойств можно назвать три.
Прежде всего определяющее влияние на характер целенаправленных,
организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом
управления, оказывает его субъект - государство. При всех различиях в
трактовке государства и многообразии его проявлений (чему посвящена
следующая тема) почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную
властную силу. К примеру, М. Вебер писал: "Государство... есть отношение
господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся
легитимным) насилие как средство".[3, с.98] Суждение о государстве -
структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться
ее с помощью принуждения, стало практически классическим. Действительно,
государство потому и является государством и тем самым отличается от
общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе
- по отношению к людям - государственная власть. А власть представляет
собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин -
материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других -
добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли
других, а также целевых, нормативных установлении и в соответствии с их
требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь.
Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она
содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все
это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике
правовую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу
государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.
Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия
опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.
Специфическим свойством государственного управления является, далее, его
распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества
людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный
тезис вносит путаницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает
представления о том, будто бы государство вмешивается (или может, должно
вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет всеми их
взаимоотношениями.
Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по
функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления,
придает государственному управлению также свойство системности. В отличие
от других видов управления государственное управление без этого свойства
просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей,
множество государственных органов и других структур, а в них - большое
число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении
используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и
интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы
управленческих решений и организационных действий. Если здесь каждый будет
реализовывать себя, как в известной басне лебедь, щука и рак, то нетрудно
представить, какой хаос возникнет в обществе от подобного управления. В
истории не раз фиксировались ситуации, когда вроде бы существовало
государство, которое вроде бы управляло, в то время как в обществе
господствовали разброд и анархия. [3, 117] Реальность управления
превращалась в иллюзию, в его призрак.
Для государственного управления свойство системности приобрело
принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую
согласованность, координацию, субординацию, определенную
целеустремленность, рациональность и эффективность.
Понятие государственное управление употребляется в разных значениях. В
узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую
деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера
деятельности исполнительной власти. Государственное управление
рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти,
всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. как реализация
государственной власти во всех ее формах и методах. Издание законов
парламентом, органом законодательной власти, например, но вопросу о
составе, полномочиях, деятельности правительства - важнейшая форма
государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной
жизни граждан (например, о брачном возрасте) - это тоже управление со
стороны государства, государственное управление. Регулирование законом этой
сферы свидетельствует, что она приобретает общественное значение (например,
здоровье населения). Судебное решение даже по отдельному делу - клеточка
государственного управления, свидетельство отношения государственной власти
к тем или иным действиям (или, например, к поведению человека, когда он
должен и мог действовать, скажем, для спасения чужой жизни, но не делал
этого), оценка властью такого поведения, предостережение другим. Если же
такое решение имеет роль судебного прецедента, является разъяснением
высшего судебного органа, обязательным для судов, или непосредственно
касается деятельности государственных органов (например, по вопросу спора о
компетенции), его управленческое значение еще более очевидно. Сказанное об
управленческой деятельности (в широком смысле) относится к органам
прокуратуры (надзор за исполнением законов), к конституционному гуду
(судебный конституционный контроль), к разного рода контролирующим
учреждениям.
Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие
полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные
лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия - право
принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно
занимаются государственным управлением.
Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными
полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции,
предусмотренный Конституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения
законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека),
наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее,
участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ
управления. Есть смешанные, государственно-общественные органы (например,
трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России
из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в
какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии
согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов
передаются общественным органам или организациям, органам местного
самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного
управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и
др.), необходимые для выполнения таких функций.
Наконец, в наше время созданы надгосударственные организации и органы,
которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры,
относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в
его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются,
например, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.). [4, с 178]
Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на
физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы
должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский суд
по правам человека после особых процедур может принимать решения,
обязывающие государства предпринять определенные действия в целях
соблюдения прав человека.
В научной и учебной литературе употребляются разные термины:
государственный аппарата, государственный механизм и др. Иногда между
ними проводят грань. Какие-то несущественные несовпадения можно установить,
но по существу эти понятия обозначают одно и то же. Под термином
государственный аппарат понимается система государственных органов,
учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при
помощи законодательной, исполнительной, судебной, государственной и др.
ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия.
Клеточка государственного аппарата - это государственный служащий.
Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или
иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение,
субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации
государства. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных
лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство,
судьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий
аппарат. Выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной
власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными
парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане
надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов
федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных
государствах (например, США и РФ) и о государствах с политическими
автономными образованиями (например, парламент Шотландии).
Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по
конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях
(Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат
в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических
монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в
абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха
находится вся полнота власти. [2, с. 76]
В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по
опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В
президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент
одновременно является главой государства и главой исполнительной власти.
[2, с. 87] Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те
или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим
государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в
президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то
премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента,
является лишь так называемым административным премьером. Он действует по
поручениям президента, а фактическим главой правительства остается
президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии,
государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр.
Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам,
парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент
должен действовать только по совету правительства, и все его акты
недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра
(правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация.
Бывает, что существует двухголовая исполнительная власть - она
принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). Но во Франции в
случае разделенного правления (когда президент - лидер одной партии, а
большинство в нижней палате парламента принадлежит другой или коалиции
других партий) президент фактически лишается части своих полномочий, хотя
он по-прежнему является главой гражданской и военной администрации. [4, с.
85]
К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки
государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности,
разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды
государственных организаций. Они в значительной степени усиливают
исполнительную власть.
Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах
это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных
заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые следственные судьи
(в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно
судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные
коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют
разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении
и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды
и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые
другие органы, организационно не входящие в их структуру. [5, с. 98]
Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти,
примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым
статусом. Иногда часть таких органов выделяют в качестве особой ветви
избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда -
контрольной власти. Во многих странах это омбудсмены - уполномоченные
парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии
(Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др., генеральные
контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими
службами. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих
полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое
положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и
социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами
судейского корпуса, в Египте - консультативный совет аш-шура и т.д. В
России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено
государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах
обособлена от судов. Ее главная задача - контроль за соблюдением
законности. Специфической частью государственного аппарата являются
специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды,
конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы
религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за
соответствием законов Корану). [6, с. 113]
Особое место занимают избирательные органы. Во многих латиноамериканских
странах это избирательные трибуналы (они соединяют полномочия судов по
выборам и избирательных комиссий), а также избирательный регистр (это
система отдельных органов, занимающихся учетом избирателей). В странах
других континентов существуют избирательные комиссии. Постоянные
избирательные комиссии (прежде всего центральные комиссии, а в федерациях -
комиссии субъектов федерации) состоят из государственных служащих,
назначаемых или избираемых (обычно соответствующими представительными
органами) на определенный срок с возможностью переизбрания. Члены окружных
участковых комиссий работают на общественных началах, но во время
исполнения ими этих обязанностей па них распространяются положения правовых
актов о государственной службе.
Существует множество классификаций, относящихся к государственному
аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции
(например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой
компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека).
Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные
органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к
решению некоторых местных дел, - местные государственные органы (например,
местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые
президентом). В качестве местных государственных органов (государственной
власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма
(Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими
исполнительные комитеты. [6, с. 167]
Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют
местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет
назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в
Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это
отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не
управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые
общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют
муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из
муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной
(т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального
коллектива. Они, конечно, тесно связаны с государственным аппаратом. Более
того, мэры, избранные муниципальными советами или населением общин
(городов, других населенных пунктов, группы деревень), утверждаются затем
правительством (министром внутренних дел) как представители государственной
власти в данной общине, наделяются определенными государственными
полномочиями. Однако они остаются прежде всего муниципальными главами.
В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и
единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых
случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые -
единолично (президент, министр).
Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном
государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только
административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве,
включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские
острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в
региональном (регионалистском) государстве, целиком состоящем из автономных
единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой
является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент
(местных парламентов не существует), правительство и глава государства
(президент или монарх). Действует единая судебная система и система
исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем
структура государственных органов на местах может различаться в зависимости
от того, является унитарное государство централизованным,
децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном
унитарном государстве на местах (в Индонезии и Таиланде - даже в общинах и
кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники
общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень,
правда, последние назначаются и Индонезии из числа трех лиц, выбранных и
качестве кандидатов на должность старосты населением). В децентрализованном
унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции) на места
чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов
общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры)
министерств (каждый отдел - только в рамках своей отраслевой компетенции).
В относительно централизованном унитарном государстве (например, во
Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в
низовом звене - в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного
местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей
компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы. [7, с.
134]
В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или
несколько автономных образований, структура государственного аппарата не
столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой
законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во
Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно
ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат,
а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора.
Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности
органов автономии общегосударственным законам.
Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа,
округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов
в Китае), то структура органов обычно мало отличается от
общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия
касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-
территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в
управлении местных особенностей.
Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком
состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых автономных образований
(Испания). Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании
права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). [8, с. 145] По
сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в
региональном государстве структура государственного аппарата усложняется
прежде всего территориально, объемно. Такие же органы, которые действуют в
одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного
государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его
территории, состоящей из автономных единиц.
Наиболее сложный государственный аппарат в федеративном государстве. По
существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть
федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть
каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации
имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен
общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими
органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в
состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации
представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой
судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов
федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая
судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая
судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои мировые суды
(мировых судей). [1, с.56]
В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие
организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции
органов государственного управления. Иногда отдельными функциями
государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это
общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере
культуры, иногда - объединения промышленников и торговцев (торгово-
промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки,
осуществляющие арбитраж по торговым делам).
Управление, т.е. направление поведения объекта (лица, коллектива,
учреждения и т.д.), осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной
управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта
цель может быть ближайшей или отдаленной, достигаемой в результате многих
последовательных шагов в течение многих лет, а то и десятилетий. Она может
быть реальной (например, мероприятия государственной власти в России по
созданию рыночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой
к обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение
цели - главный результат управленческого действия, его результативность.
Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно
формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение
цели и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях
эффективности.
Эффективность - достижение цели с минимальной затратой ресурсов и
управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.
Так, в России приватизация государственных предприятий была проведена хотя
и быстрее, чем это было сделано в Великобритании в 70-80-х гг. в отношении
части предприятий (в этой стране это продолжалось десятилетие), но
неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству около 100
млрд. долл. США, хотя было приватизировано лишь несколько процентов,
правда, крупных предприятий. В России быстрая приватизация охватила более
70% предприятий и дала в казну приблизительно 5 млрд. долл. США.
Достижению цели могут препятствовать помехи и противодействия
объективного и субъективного характера. Помехи могут возникать помимо воли
лица, органа, коллектива, являющегося их источником. С субъективной стороны
они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью
субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной
стороны они связаны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии и
т.д., в отношении которого предпринято управленческое действие. Ситуация,
особенно если она возникает в ходе реализации управленческих мероприятий,
может помешать осуществить эти мероприятия или даже заставить отказаться
(временно или постоянно) от них (например, стихийная забастовка на
государственном предприятии, не связанная с точки зрения выдвигаемых
требований с данным управленческим решением).
При оценке результативности важно учитывать характер цели. Усилия могут
оказаться напрасными, если цель объективно или и данный момент недостижима
(например, нельзя выполнить за год трехлетний план по производству молока
без закупки коров за один год, о чем иногда рапортовали местные партийные
лидеры в бывшем СССР, поскольку для выращивания дойной коровы требуется не
один год). Еще хуже обстоит дело, если перед управлением поставлена
достижимая, но ложная цель, которая не соответствует задачам прогрессивного
развития общества, иного объекта управления, противоречащая
общечеловеческим ценностям (например, лишение избирательных прав черного
населения ЮАР, в частности для улучшения управляемости во время режима
апартеида в этой стране). В таких условиях оценка результативности,
эффективности и других параметров управления не имеет смысла.
В конечном счете, эффективность управления в демократическом обществе
связана с повышением качества жизни человека. Такой прямой результат
(например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие
возможностей для этого, возникших у государства) или результат
опосредованный (реорганизация управления промышленностью для увеличения
производительности труда) - главный критерий социальной эффективности
управления.
Таким образом, обобщая сказанное, государственное управление можно
определить следующим образом: это практическое, организующее и регулирующее
воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее
упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную
силу. Конечно, любое определение сложного общественного явления всегда
условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за пределами характеристики
какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного
определения государственного управления усматривается в том, что оно
объединяет в логическую целостность по крайней мере три момента:
государство как системно организованный субъект управления; общественную
жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и
реагирующую на них; сами управляющие воздействия, образующие активные
взаимосвязи между государством и обществом. Тем самым открывается простор
для теоретического описания многообразных проявлений государственного
управления, их адекватного понимания и практического использования.
1.2 Функции, методы и принципы государственного
управлениягосударственного управления
В зарубежных странах нет однозначного определения термину
государственный служащий, однако исследователи сходятся во мнении, что
существуют некие определяющие понятия, которые характерны для
государственного служащего большинства стран. К ним можно отнести
физическое лицо:
1) являющееся гражданином данного государства;
2) занимающее должность в государственном аппарате;
3) наделенное государственно-властными полномочиями в компетенции своей
должности;
4) выполняющее функции государства, поэтому действующее от
имени государства;
5) действующее на возмездной основе, т. е. профессионально, получающее
основной источник дохода от деятельности на государственной службе;
6) действия которого обеспечиваются государственным принуждением.
Например, в законодательно-нормативных актах Великобритании отсутствует
четкое понятие государственный служащий. Но на основе документальных
источников авторы придают этому понятию широкий и узкий смысл. В узком
смысле под служащим понимается лицо, являющееся служащим административного
органа государственного управления. К государственным служащим в широком
смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственного
гражданских служащих, т. е. служащих министерств и ведомств, так и служащих
вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов
власти, системы здравоохранения, школьного образования и т. п.
Не существует строгого определения понятия госслужащего и во Франции.
Разделы 2, 3, 4 Общего Устава Государственной службы Франции упоминают в
качестве характеристики госслужащего: назначение на постоянную должность,
оплачиваемую государственным бюджетом; присвоение определенного чина в
соответствии с табелем о рангах Центральной, Территориальной или Больничной
Государственной Службы.
В Германии понятие государственный служащий также охватывает всех
работников государственных учреждений, к которым относятся не только
сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных
учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов,
полицейские, военнослужащие и т.д. Лица, находящиеся на государственной
службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие.
Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-
правовом отношении службы и верности и осуществляет свои функции на
постоянной основе (ст. 33, п.4 Основного закона ФРГ). Чиновники и служащие
(рабочие) отличаются друг от друга, прежде всего тем, что первые
назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключаются
трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто. [1, с. 111]
Верховный Суд Европейского сообщества при определении понятия
госслужащего также отдал предпочтение такому критерию, как выполне-ние
функций государственной власти. В своей деятельности госслужащие
подчиняются определенному юридическому режиму, своду специфических прав и
обязанностей. При получении депутатского мандата чиновник обязан оставить
госслужбу.
В США служащий означает лицо, назначенное на государственную службу и
вовлеченное в выполнение федеральных функций в соответствии с законом.
В целом в большинстве стран сохраняется тенденция к сокращению
управленческого аппарата и переводу отдельных разрядов государственных
служащих (почтовиков, железнодорожников, работников морского, речного,
воздушного транспорта и пр.) в частный сектор.
Фундаментом стабильно функционирующей государственной служ-бы является
законодательное закрепление статуса государственного служащего и
последующее его неуклонное соблюдение. Государственная служба в целом
обладает повышенной степенью консерватизма, стабильности - по сравнению,
например, с предпринимательской деятельностью.
Во всех странах руководство государственными служащими осуществляется на
основе официально разработанной кадровой политики. В последние годы она
стала более универсальной по своему содержанию, принципам и методам, по
крайней мере, для европейских государств. Так, постоянная комиссия ЕС,
занимающаяся региональными и местными административными органами, приняла
Декларацию основных принципов игровой политики, которая является ориентиром
в работе со всеми категориями государственных служащих. В Декларации
изложены права и обязанности государственных служащих, порядок прохождения
службы, ответственность региональных и местных органов управления за ее
орга-низацию. [9, с. 99]
Основные обязанности госслужащих. Главная обязанность любого служащего -
служение государству. Кроме того, в Декларации зафиксированы другие
обязанности госслужащих:
1) При исполнении своих обязанностей государственные служащие
должны руководствоваться интересами данного регионального или местного
органа управления.
2) Служащий должен воздерживаться от действий или поведения, которые не
совместимы с его должностью.
3) Служащий не должен раскрывать связанные с его работой
конфиденциальные данные.
4) Служащий несет ответственность за выполнение возложенных на него
задач, за исключением распоряжений, явно противоречащих закону.
Ответственность не снимается, если задача делегируется им своему
подчиненному.
5) Служащий не может заниматься деятельностью, не совместимой с его
должностью. Служащим запрещено заниматься какой-либо профессиональной
деятельностью, кроме основной, за исключением научно- преподавательской
деятельности в университетах.
6) Служащий, в компетенцию которого попадает дело, в котором он лично
заинтересован, должен проинформировать об этом соответствующий орган.
С целью гарантий выполнения служащими своих обязанностей Уставы госслужб
зарубежных стран предусматривают ряд дисциплинарных мер: порицание,
предупреждение, понижение в чине, уменьшение жалова-ния, увольнение. Данные
дисциплинарные меры накладываются руководителем, как правило, после
консультации со специальными комиссиями. Наказанный служащий может с целью
защиты подать жалобу в административный суд, в высший суд госслужбы и т. д.
В США к недобросовестным государственным служащим применя-ются меры
дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, понижение в должности,
временное отстранение от должности без оплаты труда до 14 дней, отпуск без
содержания до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение
должностного оклада, увольнение со службы. При этом, разумеется, все
дисциплинарные меры могут быть обжалованы служащим в Совете по защите
системы заслуг. [10, с. 117]
Права государственных служащих. Права госслужащих по сравнению с
работниками частного сектора несколько ущемлены. Это выражается в том, что
в ряде стран имеются ограничения на забастовки, хотя в Декларации в ст. 27
госслужащий имеет право на забастовку. К основным правам госслужащих
относятся: равенство доступа на госслужбу; право на жалование; право на
отпуск и пенсию; право на профессиональное образо-вание; право на свободу
взглядов; право на создание профсоюзов и объе-динений; право на специальную
социальную защиту; право на стабиль-ность и гарантию работы.
Право на стабильность и гарантию работы характерно для всех зару¬бежных
стран. Именно это право отличает в первую очередь госслужащих от
чиновников, принятых на работу по контракту на определенный срок. В
принципе, человек, поступивший на госслужбу, становится госслужащим
пожизненно, до пенсии, за исключением добровольной отставки или
увольнения за дисциплинарный проступок. В случае сокращения по какой-либо
причине рабочего места государство обязано предоставить служащему другую
должность, соответствующую его чину. [10, с. 36-40]
Построение демократического правового федеративного государства требует
создания адекватной системы органов государственной власти и
соответствующей её целостности системы государственной службы,
обеспечивающей реализацию функций государства, повышение качества
оказываемых гражданам публичных услуг, повышение эффективности экономики и
развитие гражданского общества. Это делает актуальным изменение к
важнейшему национальному достоянию общества – его кадровому потенциалу, в
том числе профессиональному корпусу государственных служащих.
Основу таких механизмов должны составить современные кадровые
технологии, такие как: назначение на должность государственной гражданской
службы по итогам проведения конкурса; содействие должностному росту
государственных служащих на конкурсной основе; формирование и использование
кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской
службы; оценка результатов профессиональной служебной деятельности
государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и
квалификационного экзамена; ротация служащих и другие. [12, с. 62-63]
Исследуя международный опыт подготовки кадров для государственной
службы, можно выделить ряд общих для всех стран параметров. Статус
госслужащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах.
Обязательным условием для поступления на государственную службу является
наличие базового образования и специальной профильной подготовки. Кроме
того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста
государственный служащий регулярно должен посещать различные курсы
переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки и т.д.
К концу прошлого века во многих развитых европейских и американских
странах были созданы специальные программы подготовки кадров для
государственной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший
название МРА - Master of Public Administration. Несмотря на несомненное
сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются
существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах
к подготовке государственных служа-щих.
В первую очередь выделяют западноевропейскую и американскую системы
подготовки специалистов. Безусловно, американские стандарты основывались на
евро¬пейской традиции образования, однако исторические особенности
раз¬вития североамериканских стран обусловили значительные отличия в
американских стандартах профессионального высшего образования. Следует
отметить, что западноевропейские традиции образования также имеют свои
особенности, привнесенные адаптацией образовательных программ под местные
политические и социально-экономические, а также культурные условия. В целом
можно говорить о двух основных западноевропейских подходах к подготовке
специалистов для государственной службы - англосаксонском и французском.
Для выстраивания целостной картины системы подготовки кадров для
государственной службы за рубежом необходимо рассмотреть все три подхода:
англосаксонский, французский и американский. [9, с. 140]
Основоположником англо-саксонского ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3
1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ... ... ... ... ... ... . ... ... .4
1.1 Государственное управление как способ реализации
государственной
власти ... ... ... ... ... ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... ... ... ... ... ...4
1.2 Функции, методы и принципы государственного управления
государственного управления
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
... .15
2 СИСТЕМА И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ в Республике
казахстан ... ... ... ... ... ... ... ..20
2.1 Особенности государственного управления в Республике Казахстан ... 20
2.2 Направления по совершенствованию государственного управления в
Республике Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...3 0
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ... .38
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ... ... ... ... ... ... ... ... 39
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. В курсовой работе рассматривается системы и
основные элементы государственного управления в Казахстане.
Актуальность темы исследования. В условиях современного
постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами,
произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих
ценностей (свобода, равноправие, демократия, права человека; социальная
справедливость и др.), изменяется роль государства внутри страны, а
происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы.
Конечно, они неодинаково решаются в разных государствах (их более 200), но
активизация деятельности государства представляет собой общее явление. Это
относится и к его социальной роли, и к решению технических задач (многие
чрезвычайно дорогостоящие научно-технические, экономические проекты не
могут быть реализованы только усилиями частного капитала), к вопросам
международной политики.
Новая роль государства уже давно замечена наукой. Еще в начале XX в.
преодолена концепция государства - ночного сторожа, которое должно лишь
охранять личность и общество, не вмешиваясь в их деятельность. Однако
вмешательство государства в развитие общества (а это не совсем то, что
активность государства) имеет объективные пределы. После краха тоталитарных
режимов в начале 90-х гг. окончательно отвергнуто огосударствление
общества, превращавшее человека в винтик (выражение И.В. Сталина)
партийно-государственной машины. Преодолена идея о государстве - господстве
(одним из ее виднейших представителей был немецкий юрист Р. Иеринг) и
противостоявшее ей положение о государстве - добре (Л. Дюги). Складывается
концепция сильного, а точнее, действенного, стимулирующего эффективного, но
ограниченного правом и соблюдением общечеловеческих ценностей государства,
необходимого для осуществления задач общества. Считается, что без
регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества, но
такое регулирование не должно стеснять естественные процессы
саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, тогда и
постольку, где, когда и поскольку те или иные явления и процессы поддаются
государственному регулированию и где необходимо исправлять недостатки
стихийного развития.
1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Государственное управление как способ реализации государственной
власти
В раскрытии понятия государственного управления, а на его основе всего
богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит
толкованию обоих его составных - "государственное" и "управление". Дело в
том, что в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных
смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам
трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно много
трактовок дано понятию "управление", в результате чего последнее стало
охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений,
отношений и процессов.
К управлению относят взаимодействие гравитационных, электромагнитных,
радиационных и иных сил во Вселенной. В его терминах иногда описывают
геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают
в механизмах, в физических, химических и биологических явлениях. Порой даже
стихийное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются
представить в качестве управления.
Управление (в латинском языке - regere, в английском - control,
management, во французском - administration, в немецком - Regierung) в
буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо
взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное
начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.[1, с.
56]
Управление находится в ряду явлений "второй" (искусственной) природы,
возникших и развившихся в течение всей истории человеческой цивилизации.
Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей
жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь
же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ
производства и государство, знания и информация и другие общественные
институты.
Отсюда "связанность" управления уровнем развития и организации
человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его
закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В каждый данный исторический
момент управление воспроизводится соответствующим обществом, от него
"берет" свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его
частью, существует для него, по уровню его развития характеризуется и
совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой
организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики,
рациональности, эффективности и содержится, в общем-то, "секрет"
управления, раскрыть который, а тем более овладеть им - очень непростая
задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной системы,
в которой представлены интересы и воля, сознание и поступки миллионов
людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же
время многообразным элементным составом самого управления, огромнейшим
спектром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Иначе говоря,
управление - это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и
практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом
зависит благополучие общества и в конечном счете - судьба каждого человека.
В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и,
соответственно, в его понятие вкладывается разное содержание. Причем
имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а
понимание самого управления, на базе которого и формулируются его
концепции.[1, с. 78]
Давно и преимущественно в юридической науке управление характеризуется
через термин "деятельность", означающий, что управление состоит из
специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им
формах. Смысл такой деятельности видят в совершении действий
административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, в
создании правовых актов, их реализации и проведении организационных
мероприятий. Данное понимание управления весьма импонировало авторитарной
бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях
управления и об объективных результатах их достижения, а с другой - всегда
позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа
правовых актов и проведения множества организационных мероприятий.
Разумеется, что управление обычно связано с властью (в широком
социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает
власть в свои управляющие воздействия. Значит, в нем явственно
обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления
в распределении цен-ностей и упорядочении общественных процессов.
Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во
многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в
установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления
принципиальны для практики управления, поскольку их незнание (или
игнорирование) превращает часто управленческие решения и действия в
ничтожные. В управлении осуществляются разнообразные виды человеческого
труда, используются соответствующие орудия и средства труда.
В научной литературе управление подразделяется на виды по различным
основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют:
управление обществом в целом, экономическое управление, социальное
управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от
структуры общественных отношений: управление экономическим и, сооетственно,
управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от
объектов управления: экономическое (хо-зяйственное) управление, социально-
политическое управление, управление духовной жизнью. [2, с. 102] По другому
основанию - характер и объем охватываемых управлением общественных явлений
- называют: управление обществом, управление государством, управление
отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями,
организациями, учреждениями, фирмами и т.д.
Многие авторы основанием видов управления признают природу и
субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего
разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий
- государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий
-общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий -
предприниматель, собственник, хозяин дела). В качестве своеобразной
подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление
(муниципальное управление). Существует членение и общественного управления,
в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений
указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами
формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое
место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Таких
свойств можно назвать три.
Прежде всего определяющее влияние на характер целенаправленных,
организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом
управления, оказывает его субъект - государство. При всех различиях в
трактовке государства и многообразии его проявлений (чему посвящена
следующая тема) почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную
властную силу. К примеру, М. Вебер писал: "Государство... есть отношение
господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся
легитимным) насилие как средство".[3, с.98] Суждение о государстве -
структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться
ее с помощью принуждения, стало практически классическим. Действительно,
государство потому и является государством и тем самым отличается от
общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе
- по отношению к людям - государственная власть. А власть представляет
собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин -
материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других -
добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли
других, а также целевых, нормативных установлении и в соответствии с их
требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь.
Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она
содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все
это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике
правовую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу
государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.
Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия
опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.
Специфическим свойством государственного управления является, далее, его
распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества
людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный
тезис вносит путаницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает
представления о том, будто бы государство вмешивается (или может, должно
вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет всеми их
взаимоотношениями.
Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по
функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления,
придает государственному управлению также свойство системности. В отличие
от других видов управления государственное управление без этого свойства
просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей,
множество государственных органов и других структур, а в них - большое
число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении
используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и
интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы
управленческих решений и организационных действий. Если здесь каждый будет
реализовывать себя, как в известной басне лебедь, щука и рак, то нетрудно
представить, какой хаос возникнет в обществе от подобного управления. В
истории не раз фиксировались ситуации, когда вроде бы существовало
государство, которое вроде бы управляло, в то время как в обществе
господствовали разброд и анархия. [3, 117] Реальность управления
превращалась в иллюзию, в его призрак.
Для государственного управления свойство системности приобрело
принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую
согласованность, координацию, субординацию, определенную
целеустремленность, рациональность и эффективность.
Понятие государственное управление употребляется в разных значениях. В
узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую
деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера
деятельности исполнительной власти. Государственное управление
рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти,
всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. как реализация
государственной власти во всех ее формах и методах. Издание законов
парламентом, органом законодательной власти, например, но вопросу о
составе, полномочиях, деятельности правительства - важнейшая форма
государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной
жизни граждан (например, о брачном возрасте) - это тоже управление со
стороны государства, государственное управление. Регулирование законом этой
сферы свидетельствует, что она приобретает общественное значение (например,
здоровье населения). Судебное решение даже по отдельному делу - клеточка
государственного управления, свидетельство отношения государственной власти
к тем или иным действиям (или, например, к поведению человека, когда он
должен и мог действовать, скажем, для спасения чужой жизни, но не делал
этого), оценка властью такого поведения, предостережение другим. Если же
такое решение имеет роль судебного прецедента, является разъяснением
высшего судебного органа, обязательным для судов, или непосредственно
касается деятельности государственных органов (например, по вопросу спора о
компетенции), его управленческое значение еще более очевидно. Сказанное об
управленческой деятельности (в широком смысле) относится к органам
прокуратуры (надзор за исполнением законов), к конституционному гуду
(судебный конституционный контроль), к разного рода контролирующим
учреждениям.
Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие
полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные
лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия - право
принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно
занимаются государственным управлением.
Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными
полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции,
предусмотренный Конституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения
законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека),
наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее,
участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ
управления. Есть смешанные, государственно-общественные органы (например,
трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России
из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в
какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии
согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов
передаются общественным органам или организациям, органам местного
самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного
управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и
др.), необходимые для выполнения таких функций.
Наконец, в наше время созданы надгосударственные организации и органы,
которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры,
относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в
его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются,
например, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.). [4, с 178]
Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на
физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы
должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский суд
по правам человека после особых процедур может принимать решения,
обязывающие государства предпринять определенные действия в целях
соблюдения прав человека.
В научной и учебной литературе употребляются разные термины:
государственный аппарата, государственный механизм и др. Иногда между
ними проводят грань. Какие-то несущественные несовпадения можно установить,
но по существу эти понятия обозначают одно и то же. Под термином
государственный аппарат понимается система государственных органов,
учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при
помощи законодательной, исполнительной, судебной, государственной и др.
ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия.
Клеточка государственного аппарата - это государственный служащий.
Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или
иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение,
субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации
государства. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных
лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство,
судьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий
аппарат. Выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной
власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными
парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане
надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов
федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных
государствах (например, США и РФ) и о государствах с политическими
автономными образованиями (например, парламент Шотландии).
Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по
конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях
(Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат
в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических
монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в
абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха
находится вся полнота власти. [2, с. 76]
В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по
опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В
президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент
одновременно является главой государства и главой исполнительной власти.
[2, с. 87] Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те
или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим
государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в
президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то
премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента,
является лишь так называемым административным премьером. Он действует по
поручениям президента, а фактическим главой правительства остается
президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии,
государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр.
Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам,
парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент
должен действовать только по совету правительства, и все его акты
недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра
(правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация.
Бывает, что существует двухголовая исполнительная власть - она
принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). Но во Франции в
случае разделенного правления (когда президент - лидер одной партии, а
большинство в нижней палате парламента принадлежит другой или коалиции
других партий) президент фактически лишается части своих полномочий, хотя
он по-прежнему является главой гражданской и военной администрации. [4, с.
85]
К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки
государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности,
разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды
государственных организаций. Они в значительной степени усиливают
исполнительную власть.
Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах
это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных
заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые следственные судьи
(в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно
судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные
коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют
разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении
и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды
и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые
другие органы, организационно не входящие в их структуру. [5, с. 98]
Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти,
примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым
статусом. Иногда часть таких органов выделяют в качестве особой ветви
избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда -
контрольной власти. Во многих странах это омбудсмены - уполномоченные
парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии
(Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др., генеральные
контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими
службами. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих
полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое
положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и
социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами
судейского корпуса, в Египте - консультативный совет аш-шура и т.д. В
России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено
государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах
обособлена от судов. Ее главная задача - контроль за соблюдением
законности. Специфической частью государственного аппарата являются
специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды,
конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы
религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за
соответствием законов Корану). [6, с. 113]
Особое место занимают избирательные органы. Во многих латиноамериканских
странах это избирательные трибуналы (они соединяют полномочия судов по
выборам и избирательных комиссий), а также избирательный регистр (это
система отдельных органов, занимающихся учетом избирателей). В странах
других континентов существуют избирательные комиссии. Постоянные
избирательные комиссии (прежде всего центральные комиссии, а в федерациях -
комиссии субъектов федерации) состоят из государственных служащих,
назначаемых или избираемых (обычно соответствующими представительными
органами) на определенный срок с возможностью переизбрания. Члены окружных
участковых комиссий работают на общественных началах, но во время
исполнения ими этих обязанностей па них распространяются положения правовых
актов о государственной службе.
Существует множество классификаций, относящихся к государственному
аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции
(например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой
компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека).
Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные
органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к
решению некоторых местных дел, - местные государственные органы (например,
местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые
президентом). В качестве местных государственных органов (государственной
власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма
(Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими
исполнительные комитеты. [6, с. 167]
Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют
местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет
назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в
Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это
отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не
управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые
общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют
муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из
муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной
(т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального
коллектива. Они, конечно, тесно связаны с государственным аппаратом. Более
того, мэры, избранные муниципальными советами или населением общин
(городов, других населенных пунктов, группы деревень), утверждаются затем
правительством (министром внутренних дел) как представители государственной
власти в данной общине, наделяются определенными государственными
полномочиями. Однако они остаются прежде всего муниципальными главами.
В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и
единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых
случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые -
единолично (президент, министр).
Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном
государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только
административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве,
включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские
острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в
региональном (регионалистском) государстве, целиком состоящем из автономных
единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой
является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент
(местных парламентов не существует), правительство и глава государства
(президент или монарх). Действует единая судебная система и система
исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем
структура государственных органов на местах может различаться в зависимости
от того, является унитарное государство централизованным,
децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном
унитарном государстве на местах (в Индонезии и Таиланде - даже в общинах и
кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники
общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень,
правда, последние назначаются и Индонезии из числа трех лиц, выбранных и
качестве кандидатов на должность старосты населением). В децентрализованном
унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции) на места
чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов
общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры)
министерств (каждый отдел - только в рамках своей отраслевой компетенции).
В относительно централизованном унитарном государстве (например, во
Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в
низовом звене - в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного
местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей
компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы. [7, с.
134]
В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или
несколько автономных образований, структура государственного аппарата не
столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой
законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во
Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно
ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат,
а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора.
Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности
органов автономии общегосударственным законам.
Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа,
округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов
в Китае), то структура органов обычно мало отличается от
общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия
касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-
территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в
управлении местных особенностей.
Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком
состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых автономных образований
(Испания). Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании
права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). [8, с. 145] По
сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в
региональном государстве структура государственного аппарата усложняется
прежде всего территориально, объемно. Такие же органы, которые действуют в
одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного
государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его
территории, состоящей из автономных единиц.
Наиболее сложный государственный аппарат в федеративном государстве. По
существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть
федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть
каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации
имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен
общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими
органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в
состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации
представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой
судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов
федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая
судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая
судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои мировые суды
(мировых судей). [1, с.56]
В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие
организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции
органов государственного управления. Иногда отдельными функциями
государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это
общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере
культуры, иногда - объединения промышленников и торговцев (торгово-
промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки,
осуществляющие арбитраж по торговым делам).
Управление, т.е. направление поведения объекта (лица, коллектива,
учреждения и т.д.), осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной
управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта
цель может быть ближайшей или отдаленной, достигаемой в результате многих
последовательных шагов в течение многих лет, а то и десятилетий. Она может
быть реальной (например, мероприятия государственной власти в России по
созданию рыночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой
к обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение
цели - главный результат управленческого действия, его результативность.
Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно
формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение
цели и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях
эффективности.
Эффективность - достижение цели с минимальной затратой ресурсов и
управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.
Так, в России приватизация государственных предприятий была проведена хотя
и быстрее, чем это было сделано в Великобритании в 70-80-х гг. в отношении
части предприятий (в этой стране это продолжалось десятилетие), но
неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству около 100
млрд. долл. США, хотя было приватизировано лишь несколько процентов,
правда, крупных предприятий. В России быстрая приватизация охватила более
70% предприятий и дала в казну приблизительно 5 млрд. долл. США.
Достижению цели могут препятствовать помехи и противодействия
объективного и субъективного характера. Помехи могут возникать помимо воли
лица, органа, коллектива, являющегося их источником. С субъективной стороны
они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью
субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной
стороны они связаны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии и
т.д., в отношении которого предпринято управленческое действие. Ситуация,
особенно если она возникает в ходе реализации управленческих мероприятий,
может помешать осуществить эти мероприятия или даже заставить отказаться
(временно или постоянно) от них (например, стихийная забастовка на
государственном предприятии, не связанная с точки зрения выдвигаемых
требований с данным управленческим решением).
При оценке результативности важно учитывать характер цели. Усилия могут
оказаться напрасными, если цель объективно или и данный момент недостижима
(например, нельзя выполнить за год трехлетний план по производству молока
без закупки коров за один год, о чем иногда рапортовали местные партийные
лидеры в бывшем СССР, поскольку для выращивания дойной коровы требуется не
один год). Еще хуже обстоит дело, если перед управлением поставлена
достижимая, но ложная цель, которая не соответствует задачам прогрессивного
развития общества, иного объекта управления, противоречащая
общечеловеческим ценностям (например, лишение избирательных прав черного
населения ЮАР, в частности для улучшения управляемости во время режима
апартеида в этой стране). В таких условиях оценка результативности,
эффективности и других параметров управления не имеет смысла.
В конечном счете, эффективность управления в демократическом обществе
связана с повышением качества жизни человека. Такой прямой результат
(например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие
возможностей для этого, возникших у государства) или результат
опосредованный (реорганизация управления промышленностью для увеличения
производительности труда) - главный критерий социальной эффективности
управления.
Таким образом, обобщая сказанное, государственное управление можно
определить следующим образом: это практическое, организующее и регулирующее
воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее
упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную
силу. Конечно, любое определение сложного общественного явления всегда
условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за пределами характеристики
какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного
определения государственного управления усматривается в том, что оно
объединяет в логическую целостность по крайней мере три момента:
государство как системно организованный субъект управления; общественную
жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и
реагирующую на них; сами управляющие воздействия, образующие активные
взаимосвязи между государством и обществом. Тем самым открывается простор
для теоретического описания многообразных проявлений государственного
управления, их адекватного понимания и практического использования.
1.2 Функции, методы и принципы государственного
управлениягосударственного управления
В зарубежных странах нет однозначного определения термину
государственный служащий, однако исследователи сходятся во мнении, что
существуют некие определяющие понятия, которые характерны для
государственного служащего большинства стран. К ним можно отнести
физическое лицо:
1) являющееся гражданином данного государства;
2) занимающее должность в государственном аппарате;
3) наделенное государственно-властными полномочиями в компетенции своей
должности;
4) выполняющее функции государства, поэтому действующее от
имени государства;
5) действующее на возмездной основе, т. е. профессионально, получающее
основной источник дохода от деятельности на государственной службе;
6) действия которого обеспечиваются государственным принуждением.
Например, в законодательно-нормативных актах Великобритании отсутствует
четкое понятие государственный служащий. Но на основе документальных
источников авторы придают этому понятию широкий и узкий смысл. В узком
смысле под служащим понимается лицо, являющееся служащим административного
органа государственного управления. К государственным служащим в широком
смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственного
гражданских служащих, т. е. служащих министерств и ведомств, так и служащих
вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов
власти, системы здравоохранения, школьного образования и т. п.
Не существует строгого определения понятия госслужащего и во Франции.
Разделы 2, 3, 4 Общего Устава Государственной службы Франции упоминают в
качестве характеристики госслужащего: назначение на постоянную должность,
оплачиваемую государственным бюджетом; присвоение определенного чина в
соответствии с табелем о рангах Центральной, Территориальной или Больничной
Государственной Службы.
В Германии понятие государственный служащий также охватывает всех
работников государственных учреждений, к которым относятся не только
сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных
учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов,
полицейские, военнослужащие и т.д. Лица, находящиеся на государственной
службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие.
Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-
правовом отношении службы и верности и осуществляет свои функции на
постоянной основе (ст. 33, п.4 Основного закона ФРГ). Чиновники и служащие
(рабочие) отличаются друг от друга, прежде всего тем, что первые
назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключаются
трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто. [1, с. 111]
Верховный Суд Европейского сообщества при определении понятия
госслужащего также отдал предпочтение такому критерию, как выполне-ние
функций государственной власти. В своей деятельности госслужащие
подчиняются определенному юридическому режиму, своду специфических прав и
обязанностей. При получении депутатского мандата чиновник обязан оставить
госслужбу.
В США служащий означает лицо, назначенное на государственную службу и
вовлеченное в выполнение федеральных функций в соответствии с законом.
В целом в большинстве стран сохраняется тенденция к сокращению
управленческого аппарата и переводу отдельных разрядов государственных
служащих (почтовиков, железнодорожников, работников морского, речного,
воздушного транспорта и пр.) в частный сектор.
Фундаментом стабильно функционирующей государственной служ-бы является
законодательное закрепление статуса государственного служащего и
последующее его неуклонное соблюдение. Государственная служба в целом
обладает повышенной степенью консерватизма, стабильности - по сравнению,
например, с предпринимательской деятельностью.
Во всех странах руководство государственными служащими осуществляется на
основе официально разработанной кадровой политики. В последние годы она
стала более универсальной по своему содержанию, принципам и методам, по
крайней мере, для европейских государств. Так, постоянная комиссия ЕС,
занимающаяся региональными и местными административными органами, приняла
Декларацию основных принципов игровой политики, которая является ориентиром
в работе со всеми категориями государственных служащих. В Декларации
изложены права и обязанности государственных служащих, порядок прохождения
службы, ответственность региональных и местных органов управления за ее
орга-низацию. [9, с. 99]
Основные обязанности госслужащих. Главная обязанность любого служащего -
служение государству. Кроме того, в Декларации зафиксированы другие
обязанности госслужащих:
1) При исполнении своих обязанностей государственные служащие
должны руководствоваться интересами данного регионального или местного
органа управления.
2) Служащий должен воздерживаться от действий или поведения, которые не
совместимы с его должностью.
3) Служащий не должен раскрывать связанные с его работой
конфиденциальные данные.
4) Служащий несет ответственность за выполнение возложенных на него
задач, за исключением распоряжений, явно противоречащих закону.
Ответственность не снимается, если задача делегируется им своему
подчиненному.
5) Служащий не может заниматься деятельностью, не совместимой с его
должностью. Служащим запрещено заниматься какой-либо профессиональной
деятельностью, кроме основной, за исключением научно- преподавательской
деятельности в университетах.
6) Служащий, в компетенцию которого попадает дело, в котором он лично
заинтересован, должен проинформировать об этом соответствующий орган.
С целью гарантий выполнения служащими своих обязанностей Уставы госслужб
зарубежных стран предусматривают ряд дисциплинарных мер: порицание,
предупреждение, понижение в чине, уменьшение жалова-ния, увольнение. Данные
дисциплинарные меры накладываются руководителем, как правило, после
консультации со специальными комиссиями. Наказанный служащий может с целью
защиты подать жалобу в административный суд, в высший суд госслужбы и т. д.
В США к недобросовестным государственным служащим применя-ются меры
дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, понижение в должности,
временное отстранение от должности без оплаты труда до 14 дней, отпуск без
содержания до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение
должностного оклада, увольнение со службы. При этом, разумеется, все
дисциплинарные меры могут быть обжалованы служащим в Совете по защите
системы заслуг. [10, с. 117]
Права государственных служащих. Права госслужащих по сравнению с
работниками частного сектора несколько ущемлены. Это выражается в том, что
в ряде стран имеются ограничения на забастовки, хотя в Декларации в ст. 27
госслужащий имеет право на забастовку. К основным правам госслужащих
относятся: равенство доступа на госслужбу; право на жалование; право на
отпуск и пенсию; право на профессиональное образо-вание; право на свободу
взглядов; право на создание профсоюзов и объе-динений; право на специальную
социальную защиту; право на стабиль-ность и гарантию работы.
Право на стабильность и гарантию работы характерно для всех зару¬бежных
стран. Именно это право отличает в первую очередь госслужащих от
чиновников, принятых на работу по контракту на определенный срок. В
принципе, человек, поступивший на госслужбу, становится госслужащим
пожизненно, до пенсии, за исключением добровольной отставки или
увольнения за дисциплинарный проступок. В случае сокращения по какой-либо
причине рабочего места государство обязано предоставить служащему другую
должность, соответствующую его чину. [10, с. 36-40]
Построение демократического правового федеративного государства требует
создания адекватной системы органов государственной власти и
соответствующей её целостности системы государственной службы,
обеспечивающей реализацию функций государства, повышение качества
оказываемых гражданам публичных услуг, повышение эффективности экономики и
развитие гражданского общества. Это делает актуальным изменение к
важнейшему национальному достоянию общества – его кадровому потенциалу, в
том числе профессиональному корпусу государственных служащих.
Основу таких механизмов должны составить современные кадровые
технологии, такие как: назначение на должность государственной гражданской
службы по итогам проведения конкурса; содействие должностному росту
государственных служащих на конкурсной основе; формирование и использование
кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской
службы; оценка результатов профессиональной служебной деятельности
государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и
квалификационного экзамена; ротация служащих и другие. [12, с. 62-63]
Исследуя международный опыт подготовки кадров для государственной
службы, можно выделить ряд общих для всех стран параметров. Статус
госслужащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах.
Обязательным условием для поступления на государственную службу является
наличие базового образования и специальной профильной подготовки. Кроме
того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста
государственный служащий регулярно должен посещать различные курсы
переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки и т.д.
К концу прошлого века во многих развитых европейских и американских
странах были созданы специальные программы подготовки кадров для
государственной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший
название МРА - Master of Public Administration. Несмотря на несомненное
сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются
существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах
к подготовке государственных служа-щих.
В первую очередь выделяют западноевропейскую и американскую системы
подготовки специалистов. Безусловно, американские стандарты основывались на
евро¬пейской традиции образования, однако исторические особенности
раз¬вития североамериканских стран обусловили значительные отличия в
американских стандартах профессионального высшего образования. Следует
отметить, что западноевропейские традиции образования также имеют свои
особенности, привнесенные адаптацией образовательных программ под местные
политические и социально-экономические, а также культурные условия. В целом
можно говорить о двух основных западноевропейских подходах к подготовке
специалистов для государственной службы - англосаксонском и французском.
Для выстраивания целостной картины системы подготовки кадров для
государственной службы за рубежом необходимо рассмотреть все три подхода:
англосаксонский, французский и американский. [9, с. 140]
Основоположником англо-саксонского ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
