ПРАВО РЕКРЕАЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
ПРАВО РЕКРЕАЦИОННОГО ПРИРОДОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН В УСЛОВИЯХ
ПЕРЕХОДА К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
ПЛАН:
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1 ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОЛЬЗОВАНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1. История развития законодательства Казахстана о праве рекреационного
природопользования
2. Понятие, принципы и место права рекреационного природопользования в
системе экологического права
Глава 2 ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ В ОБЛАСТИ РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
1. Понятие, содержание и система государственного управления в области
рекреационного природопользования
2. Компетенция органов государственного управления в области
рекреационного природопользования
Глава 3 ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
3.1 Проблемы совершенствования законодательства о праве рекреационного
природопользования
3.2 Сравнительный анализ законодательства стран Ближнего зарубежья в
области рекреационного природопользования
ВВЕДЕНИЕ
С обретением Республикой Казахстан государственной независимости в
1991 году и провозглашением перехода к рыночной экономике возникла
необходимость преобразования отношений природопользования, их адаптации к
условиям рынка, создания правовых, экономических и организационных условий
для равноправного развития всех форм собственности и производных от них
прав природопользования, охраны прав на природные ресурсы граждан и
юридических лиц. Как следствие этого, в республике принципиально
изменились состав субъектов отношений природопользования на природные
ресурсы, возникли новые виды вещных прав на природные ресурсы.
Однако проблема рационального использования природных ресурсов и
охраны окружающей природной среды осталась до сих пор. ...на протяжении
многих десятилетий в Казахстане складывалась преимущественно сырьевая
система природопользования с экстремально высокими техногенными нагрузками
на окружающую среду. Поэтому кардинального улучшения экологической ситуации
пока не произошло и она по-прежнему характеризуется деградацией природных
систем, что ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее способности
поддерживать качество окружающей среды, необходимое для жизнедеятельности
общества[1].
Сохранение благоприятной окружающей природной среды является важной
задачей на данном этапе развития нашего государства. Данное утверждение
закреплено на конституционном уровне. Так, в ст. 31 Конституции Республики
Казахстан говорится: Государство ставит целью охрану окружающей среды,
благоприятной для жизни и здоровья человека[2].
Направленность современной государственной политики на развитие
человеческих ресурсов делает проблему охраны окружающей среды более
злободневной. Так, Президент РК Н.А. Назарбаев в своем Послании "К
конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике,
конкурентоспособной нации! (Астана, 19 марта 2004 года) отмечает:
Физические и интеллектуальные способности казахстанцев в условиях
глобализации и ужесточения мировой конкуренции являются ключевыми факторами
успеха наших планов, конкурентоспособности экономики страны и ее выживания
в современных условиях[3]. Когда основная ставка делается на человеческий
фактор, сохранение здоровья населения является одной из приоритетных задач
государства. Так, в своем Послании народу Казахстана “Казахстан - 2030.
Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев”
Назарбаев Н.А. указывает: Экономический рост сам по себе не сможет
гарантировать благополучия наших граждан. Несложно представить себе
процветающую экономику, в которой люди из года в год становятся все более
больными в результате неправильного подхода к своему здоровью и
загрязненной окружающей среды. По мере того, как мы строим свое общество,
необходимо применять нарастающие усилия в том, чтобы наши граждане были
здоровыми на протяжении всей своей жизни, и их окружала здоровая природная
среда. Наша стратегия в реализации этой цели состоит из следующих
компонентов.
Предотвращение заболеваний и стимулирование здорового образа жизни.
Мировой опыт показывает, что важнейший фактор, влияющий на здоровье
населения страны,- это шаги государства по предотвращению заболеваний, с
одной стороны, и стимулирование здорового образа жизни, с другой.
Предотвращение заболеваний подразумевает использование чистой воды и
здоровой пищи, наличие очистительных систем, сокращение объектов,
загрязняющих окружающую среду и наносящих экологический вред, аналогичные
меры по снижению других факторов риска.
Стимулирование же здорового образа жизни направлено на то, чтобы каждый
из нас занимался физическими упражнениями, правильно питался, соблюдал меры
гигиены и санитарии, исключая из употребления наркотики, сигареты, алкоголь
и т. п.
Наша стратегия по борьбе с болезнями и укреплению здоровья в условиях
отсутствия достаточных средств начнется с подготовки наших граждан к
ведению здорового образа жизни. Должна быть развернута наступательная
информационная кампания в пользу здорового образа жизни и правильного
питания, правил гигиены и санитарии[4].
Итак, на современном этапе сохранение здоровья казахстанцев и охрана
окружающей природной среды становятся двуединой целью нашего государства.
Создание условий для полноценного отдыха населения Республики
Казахстан является одной из задач для достижения данной цели. Эту
возможность предоставляет использование естественной природной среды для
отдыха и туризма, а именно – право рекреационного природопользования.
В последнее десятилетие все больше внимания уделяется развитию отдыха
и туризма на территории РК. Приняты Закон Республики Казахстан О туризме
от 3 июля 1992 года, Указы Президента Республики Казахстан О реализации
Ташкентской декларации глав тюрко-язычных государств, проекта ЮНЕСКО и
Всемирной Туристской Организации по развитию инфраструктуры туризма на
Великом Шелковом пути в Республике Казахстан от 30 апреля 1997 года О
Государственной программе Республики Казахстан Возрождение исторических
центров Шелкового пути, сохранение и преемственное развитие культурного
наследия тюрко-язычных государств, создание инфраструктуры туризма от 27
февраля 1998 года и иные нормативные акты[5].
В отношении двух крупных регионов, в которых расположены две столицы
Казахстана (старая - Алматы и новая Астана), приняты Указ Президента
Республики Казахстан от 19 марта 2001 года О Государственной программе
социально-экономического развития города Астаны на период до 2005 года
"Расцвет Астаны - расцвет Казахстана", Постановление Правительства
Республики Казахстан от 19 декабря 2002 года О Генеральном плане города
Алматы, Постановление Акимата города Алматы от 10 декабря 2001 года за N
3332 "О государственном природном парке "Медеу"[6]. Согласно этих
нормативных актов активно развиваются рекреационные зоны этих регионов.
Так, основными направлениями развития туристической деятельности в
г.Астане являются:
- экологический туризм. Дополнительным фактором привлечения туристов
может стать сафари-туризм, орнитологический, флористический туризм,
пребывание иностранных туристов в условиях "кочевого быта", интурохота,
рыбалка. Перспективы развития экологического туризма обусловлены близостью
Щучинско-Боровской курортной зоны, заповедника "Кургальджино", в связи с
чем предусматривается создание инфраструктуры охотничьих угодий;
- внутренний познавательный туризм и отдых, объектами которого будут
новый архитектурный облик столицы, современные культурные учреждения,
живописные окрестности города.
В Щучинско-Боровской курортной зоне предусматривается строительство
санаториев, домов отдыха и детских оздоровительных лагерей, соответствующих
современным международным стандартам.
В г.Алматы предполагается развитие туристического комплекса города
Алматы, как узлового комплекса системы туризма части "Шелкового Пути" на
территории Республики Казахстан и Алматинского региона; намечается
увеличение емкости туристических учреждений Алматинского мемориального
региона Великого Шелкового пути до 25 тыс. мест, в том числе гостиничной
сети города с 5,8 до 7,8 тыс. мест; формирование единой системы
туристических зон города, объединенных пешеходными маршрутами
сосредоточенные в пределах таких зон объекты показа и посещения,
обеспечение мест размещения, обслуживания и досуга туристических
учреждений, объединение туристических зон системой транспортных маршрутов и
т.д.
Туризм играет одну из главных ролей в мировой экономике. По данным
Всемирной Туристской Организации (ВТО) он обеспечивает десятую часть
мирового валового национального продукта, свыше 11 процентов международных
инвестиций, каждое 9-е рабочее место в мировом производстве.
Современная индустрия туризма является одним из крупнейших
высокодоходных и динамично развивающихся сегментов международной торговли
услугами. В 1999 году доля международного туризма составила 8 процентов
мировых доходов от экспорта и 37 процентов экспорта сектора услуг. Доходы
от туризма устойчиво занимают третье место после доходов от экспорта нефти,
нефтепродуктов и автомобилей. Ожидается, что такая позитивная тенденция
сохранится и в начале нового тысячелетия. Рост туризма должен произойти
преимущественно за счет появления новых посещаемых территорий, поскольку
традиционные районы мирового туристского рынка уже практически достигли
предела рекреационной емкости. В связи с этим Казахстан имеет уникальную
возможность занять свою нишу в мировом туристском рынке[7] [].
Не последнюю роль в туристической индустрии играет экотуризм.
Как видим, все указанное оправдывает объективную необходимость
дальнейшего совершенствования законодательства о природопользовании,
которое будет направлено на обеспечение права природопользования, в том
числе и права рекреационного природопользования, расширение рынка прав на
природные ресурсы.
В этой связи весьма актуальным является выявление соответствия норм,
регулирующих возникновение, изменение и прекращение прав на природные
ресурсы, развивающимся отношениям в данной сфере и потребностям практики в
новых государственно-политических и социально-экономических условиях.
Анализ экологического законодательства Республики Казахстан показал, что по-
прежнему отношениям природопользования отводится весьма мало места. Поэтому
важным является выработка на основании глубокого и всестороннего анализа
законодательства Республики Казахстан предложений по его совершенствованию
в части, касающейся права рекреационного природопользования. Пробелы в
правовом обеспечении возникновения прав на природные ресурсы, их
регистрации, отсутствие комплексных научных разработок по данной проблеме,
обусловили выбор данной темы диссертационного исследования, предопределили
цели, задачи, структуру и содержание работы.
Таким образом, тема данного диссертационного исследования является
актуальной как с позиций теории, так и исходя из потребностей практики
регулирования отношений рекреационного природопользования.
Степень разработанности проблемы
Следует отметить, что правовое регулирование отношений
природопользования в Республике Казахстан – тема достаточно изученная,
однако в свете последних нормативных актов, нового Земельного, Водного,
Лесного кодексов РК, она не подвергалась специальному и всестороннему
исследованию.
Что касается права рекреационного природопользования, то оно остается
практически не изученным правовым явлением.
Отечественными учеными-юристами затрагивались лишь отдельные аспекты
этого вопроса в ходе научных исследований по ряду проблем экологического
права.
Б.Ж. Абдраимовым, А. Е. Ереновым, А.Е. Бектургановым, Ж.Х. Косановым,
А.Х. Хаджиевым и Л.А. Кусаиновой рассматривалось право землепользования и
иные права на землю[8]. Данные вопросы были рассмотрены в работах молодых
ученых - С.Т. Толеугалиева, К. Досымбета[9]
Н. Б. Мухитдиновым, К.Т. Мауленовым, С. Мороз, А. С. Стамкуловым
рассматривались виды и содержание права недропользования[10].
С.Б. Байсалов, Н.Б. Мухитдинов, А.Ж. Тукеев, К.Ж. Куандыков, Мукашева
А.А. посвятили свои работы праву водопользования[11].
Вопросы права пользования животным миром рассматривались в работах
С.С. Константиниди, С.Т. Культелеева, С.Д. Бекишевой[12].
Право лесопользования частично освещалось учеными Б.Сейтхожиным, Л.
Ильяшенко[13].
Использование особо охраняемых природных территорий рассматривалось в
работе Рысбековой Ж.К.[14]
Данные вопросы применительно к условиям Российской Федерации,
рассматривалась в трудах видных российских ученых – С.А. Боголюбова, М.М.
Бринчука, Б.В. Ерофеева, В.В. Петрова и других[15].
Вопросам рекреационного природопользования посвящено небольшое
количество научных статей ряда ученых[16].
Многие же вопросы не получили достаточного осмысления и решения.
Конкретное и целенаправленное исследование именно права рационального
природопользования никем не осуществлялось.
Таким образом, диссертация является первой в казахстанской юридической
литературе фундаментальной монографической работой, в которой изучен весь
комплекс эколого-правовых проблем рекреационного природопользования в
современных условиях.
Здесь осуществлены: постановка, разработка и решение научной проблемы
правового регулирования рекреационного природопользования, выработка
рекомендаций по дальнейшему совершенствованию действующего экологического
законодательства в указанной сфере отношений.
Предмет и цель исследования обусловливаются актуальностью и
практической значимостью избранной темы. Предметом исследования являются
правоотношения по рекреационному использованию природных ресурсов.
Объектом исследования в данном случае выступают законодательные и
иные нормативные правовые акты в сфере рекреационного природопользования и
практика их применения.
Целью исследования являются: изучение вопросов эффективности
экологического законодательства в части, касающейся оснований возникновения
и оформления права рекреационного природопользования, анализ
законодательства о рекреационном природопользовании и выявление
особенностей этого правового явления, разработка рекомендаций и
предложений, направленных на совершенствование норм экологического права.
Исходя из цели исследования, автор видит ее достижение посредством
решения следующих задач:
- рассмотреть понятие и содержание права природопользования по
законодательству РК и сформулировать его оптимальное определение;
- разработать понятие права рекреационного природопользования и
рассмотреть его место в системе прав на использование природных ресурсов;
- исследовать экологическое законодательство Республики Казахстан с
момента становления Республики Казахстан как суверенного государства по
настоящее время и выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании
права рекреационного природопользования;
- выявить особенности правового регулирования отношений рекреационного
природопользования;
- оценить состояние действующего экологического законодательства
применительно к рекреационному природопользованию и практики
его применения с целью выявления недостатков и пробелов в
правовом регулировании;
- разработать принципы права рекреационного природопользования;
- определить систему органов исполнительной власти и управления в
области рекреационного природопользования;
- на основании проведенного исследования разработать теоретические
положения и рекомендации, направленные на совершенствование экологического
законодательства, а также практики их применения.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической
основой диссертационного исследования являются современное учение о
взаимодействии экономики и окружающей среды, конституционные положения в
области природопользования и охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией применялись общенаучные методы: сравнительно-
правовой, логический, системный и исторический методы.
При формулировании теоретических положений автор опирался на труды
отечественных и зарубежных ведущих ученых-юристов в области общей теории
права, науки экологического, административного права.
В диссертационном исследовании использовались также работы экологов,
экономистов, представителей других отраслей знаний, исследовавших
экологические проблемы, смежные с анализируемыми в диссертации.
При проведении исследования автор руководствовался положениями
Конституции Республики Казахстан, действующего экологического
законодательства, законодательства о туристической деятельности, также
использовались обзоры, обобщения, документы статистической отчетности по
вопросам рекреационного природопользования.
Научная новизна исследования данной диссертационной работы состоит в
том, что она представляет собой первое в Республике Казахстане
исследование проблемы рекреационного природопользования регионов
Казахстана.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
- дается определение права рекреационного природопользования;
- исследованы и предложены принципы права рекреационного
природопользования;
- предпринята попытка классификации права рекреационного
природопользования;
- определено место норм о рекреационном природопользовании в
системе экологического права Республики Казахстан;
- изучено и раскрыто содержание государственного управления в
области рекреационного природопользования, а также предложены
пути его совершенствования;
- разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию
экологического законодательства в области правового
регулирования отношений рекреационного природопользования.
Положения, выносимые на защиту:
1) Разработано понятие Право рекреационного природопользования:
Право рекреационного природопользования в объективном смысле – это
совокупность правовых норм, регулирующих порядок предоставления и изъятия,
условия использования природных ресурсов для отдыха и туризма.
В субъективном смысле право рекреационного природопользования – это
совокупность установленных экологическим законодательством правомочий
конкретного природопользователя по владению и использованию природных
ресурсов для отдыха и туризма.
2) Уточнены и доработаны определения рекреационная зона и курорт.
По мнению диссертанта, Рекреационные зоны - это естественные или
окультуренные участки окружающей природной среды, предназначенные для
организованного массового отдыха или туризма населения, а Курорт – это
освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях местность,
располагающая природными лечебными ресурсами (минеральными источниками,
залежами лечебных грязей, климатическими и другими условиями) и
необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты
инфраструктуры.
Данные определения следует включить в ст.1 Экологического кодекса РК
от 9 января 2007 года, в Законы Республики Казахстан Об архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан от 16
июля 2001 г., Об охране здоровья граждан в Республике Казахстан от 19 мая
1997 года, О системе здравоохранения от 4 июня 2003 года.
3) Обосновывается необходимость разработки и принятия Закона РК О
природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и
курортах, в котором следует предусмотреть понятие курорта, природных
лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, основные принципы их
использования, указать особенности оздоровительного природопользования.
4) Обосновывается необходимость разработки и принятия Закона РК О
рекреационном природопользовании, в котором следует предусмотреть понятие
права рекреационного природопользования, рекреационной зоны, основные
принципы права рекреационного природопользования, указать особенности
рекреационного природопользования, определить специальные органы в области
рекреационного природопользования и их компетенцию.
5) Исследованы и предложены принципы законодательства о рекреационном
природопользовании:
1. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека. Данный принцип
является главным при рекреационном природопользовании, так как само
создание рекреационных зон, мест отдыха и туризма, их использование имеет
целью восстановление физических сил и морального духа человека.
2. Принцип охраны земель, недр, вод, растительного и животного мира,
атмосферного воздуха как природных ресурсов, основы жизни и деятельности
народа Республики Казахстан. Данный принцип должен применяться в любом виде
природопользования, так как его несоблюдение может привести к разрушению
окружающей природной среды, а это, в свою очередь, повлияет на жизнь и
здоровье человека.
3. Принцип сохранения государственного рекреационного фонда. Возможно,
этот принцип является преждевременным, так как официально такой фонд не
создан. По нашему мнению, создание такого фонда, а впоследствии и
обеспечение его сохранности будет важным шагом в истории развития отдыха и
туризма. Принцип сохранения государственного рекреационного фонда похож на
принцип охраны земель, недр, вод, растительного и животного мира,
атмосферного воздуха как природных ресурсов, основы жизни и деятельности
народа Республики Казахстан. Но это не одно и то же. Сущность данного
принципа заключается в сохранении рекреационных зон как самостоятельных
образований, а не только сохранения природных ресурсов, находящихся в них.
4. Принцип обеспечения сохранения биологического разнообразия и
объектов окружающей среды, имеющих особое экологическое, научное и
культурное значение. При наличии в рекреационной зоне таких объектов,
следует обеспечить их надлежащую охрану.
5. Принцип рационального использования и воспроизводства природных
ресурсов. Безусловно, что природные ресурсы в рекреационных зонах
используются, и главная задача этого принципа использовать их разумно и
экономно, а исчерпаемые природные ресурсы (лесные, земельные, водные)
необходимо восстанавливать, с тем, чтобы повторно их использовать для нужд
рекреации и туризма.
6. Принцип целевого использования земель, недр, вод, растительного и
животного мира, атмосферного воздуха. Природные ресурсы в рекреационных
зонах должны использоваться строго по целевому назначению, а именно – для
нужд рекреации и туризма, а не для хозяйственного, промышленного
использования.
7. Принцип развития туризма и рекреации с учетом социально-
экономических факторов и интересов местного населения. Этот принцип
предполагает размещение рекреационных зон не только в зависимости от
благоприятных природно-климатических условий, но и с учетом таких факторов,
как экономическая выгода, доступность рекреационных зон (налаженная
инфраструктура), неущемление интересов местного населения.
8. Принцип научного подхода к размещению рекреационных зон. Данный
принцип очень важен, так как без научного обоснования, без проведения
соответствующих экспертиз, без предварительного научного исследования
местности, на которой будет размещаться рекреационная зона, нельзя ее
создавать. Например, внеше указанная местность выглядит подходящей, на ней
расположены питьевые источники, она изобилует растительностью, есть
возможности для создания пляжа и мест купания, но при этом земли данной
местности являются радиоактиными.
9. Принцип комплексного использования природных ресурсов в зоне
рекреационного природопользования. По мнению Г.А. Аксененка, под
комплексностью понимается следующее: Известно, что все природные богатства
в своем естественном состоянии зависят друг от друга и использование их в
связи с этим должно вестись комплексно, т.е. с учетом этой зависимости и их
взаимодействия друг с другом, а также того, что неправильное использование
одних природных богатств может причинить непоправимый вред другим.[17].
10. Принцип неоднократного использования природных ресурсов в зоне
рекреационного природопользования. Несмотря на то, что часть природных
ресурсов является потребляемыми, рекреационная зона используется не один
раз, а много раз.
11. Принцип платности рекреационного природопользования. Для развития
рекреационных зон необходимы денежные средства, поэтому целесообразно
взимать платежи за использование этих зон.
12. Принцип неотвратимости ответственности за нарушение экологического
законодательства. За нарушение экологических норм обязательно должно
следовать наказание.
13. Принцип предотвращения нанесения ущерба окружающей среде, оценки
возможного воздействия на окружающую среду. Данный принцип должен
внедряться для того, чтобы предупредить все возможные экологические
нарушения. Профилактическая работа может дать лучшие результаты, нежели
налаженная система поимки правонарушителей.
14. Принцип обязательности компенсации нанесенного ущерба окружающей
природной среде и здоровью человека. Любой причиненный вред должен быть
возмещен
15. Принцип обеспечения доступа населения к экологической информации,
связанной с рекреационным использованием, и его участия в решении
экологических проблем рекреационных зон. Каждый гражданин имеет право знать
все экологические характеристики рекреационной зоны, которую он выбирает
для отдыха и туризма, а при необходимости может участвовать как в решении
экологических проблем этой рекреационной зоны, так и в решении любых
экологических проблем своего государства.
6) Разработана периодизация законодательства Казахстана о
рекреационном природопользовании:
1 этап (1917 – 60-е годы). В данный период правовые нормы об
использовании природных ресурсов отражали безнадежно устаревшие концепции
приоритета экономических интересов над экологическими, которые
закладывались в государственные планы социального и экономического развития
в период становления советского государства и затем в последующем. Нормы о
рекреационном природопользовании практически не развиваются.
2 этап (60-90-е годы) знаменуется расцветом законодательства о
рекреационном природопользовании начался в связи с принятыми в 1957—1963
гг. Верховными Советами союзных республик - законами об охране природы. В
данный период наблюдается активное правотворчество в области
законодательства о здравоохранении, градостроительной деятельности, о
туризме. Существенное влияние на эти нормы оказывает общесоюзное
законодательство.
Следующий этап развития законодательства о рекреационном
природопользовании, на наш взгляд, начинается с обретением Республикой
Казахстан независимости. Он характеризуется существенным обновлением норм о
рекреационной деятельности.
Четвертый пока можно только прогнозировать: он начнется с принятием
самостоятельного нормативного акта, комплексно регулирующего все вопросы
рекреационного природопользования.
Проанализировав экологическое законодательство Республики Казахстан
можно сделать вывод о том, что необходимо принять нормативный акт, который
предусмотрел бы все характерные черты права рекреационного
природопользования, общие права и обязанности природопользователей, которым
бы регулировались отношения по использованию природных ресурсов в данных
целях. Его можно было назвать Закон РК О рекреационном
природопользовании.
7) Определено место норм о рекреационном природопользовании в системе
экологического права Республики Казахстан. Правовые нормы о рекреационном
природопользовании являются смежным субинститутом самостоятельных правовых
институтов Право природопользования (Общая часть экологического права) и
Правовой режим курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон
(Особенная часть экологического права);
8) Изучено и раскрыто содержание государственного управления в области
рекреационного природопользования, а также предложены пути его
совершенствования.
В частности, предлагается:
- создать специально уполномоченный орган в области рекреационного
природопользования. Предлагаем образовать в структуре Министерства охраны
окружающей среды РК Управление по рекреационному природопользованию.
- следует внести изменения и дополнения в Положение о Комитете по
регулированию торговой и туристской деятельности Министерства индустрии и
торговли Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 1237. Здесь следует
закрепить экологические функции Комитета.
- требуют внесения корректив и Закон РК О системе здравоохранения от
4 июня 2003 года и Положение о Министерстве здравоохранения РК от 28
октября 2004 года. В этих нормативных актах необходимо достаточно четко
отразить компетенцию органов здравоохранения в отношении санаторно-
курортных объектов.
9) Необходима разработка и принятие Модельного закона, регулирующего
рекреационное природопользование, а также Модельного закона, регулирующего
оздоровительное природопользование.
10) Разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию
экологического законодательства в области правового регулирования отношений
рекреационного природопользования, а также теории экологического права.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования:
Содержащиеся в работе выводы, предложения и рекомендации имеют как
теоретическое, так и практическое значение и могут быть использованы для:
а) определения основных направлений правотворческой деятельности в
области рационального природопользования;
б) совершенствования деятельности органов исполнительной власти и
управления, администрации предприятий и организаций, осуществляющих свою
деятельность в рекреационных зонах;
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в
учебном процессе при преподавании курса экологического права и спецкурсов,
для повышения квалификации и переподготовки работников исполнительных
органов, а также руководителей и специалистов предприятий и организаций.
Основные положения диссертации могут быть использованы при составлении
учебных программ, учебников и методических разработок по экологическому
праву, а также при обучении студентов высших и средних юридических учебных
заведений, слушателей факультетов и институтов переподготовки и повышения
квалификации.
Апробация практических результатов:
Содержащиеся в диссертации основные теоретические, методические и
практические положения, выводы и предложения были изложены в опубликованных
работах, на международных и республиканских конференциях по правовым
проблемам природопользования и охраны окружающей среды.
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из
введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и
приложения.
Глава 1 ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОЛЬЗОВАНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1 История развития законодательства Казахстана о праве рекреационного
природопользования
Историю развития законодательства о праве рекреационного
природопользования проследить не так-то просто, потому что именно на
современном этапе оно начинает формироваться как существенная подотрасль
законодательства.
Истоки законодательства о праве рекреационного природопользования
следует искать в истории развития законодательства об особо охраняемых
природных территориях (которое также сравнительно молодо), в частности, о
национальных природных парках.
Также в истории развития норм о:
- здравоохранении (т.к. они касаются организации охраны здоровья
населения, в том числе и путем создания лечебно-оздоровительных
учреждений);
- курортах и зонах отдыха;
- туризме;
- градостроительстве (т.к. в основных положениях генеральных планов
городов отражаются места отдыха трудящихся).
Законодательство о праве рекреационного природопользования берет свое
начало с Декрета О земле, заложившего основы природопользования в молодой
советской республике, который был принят на Втором съезде Советов 26
октября 1917 г.
Значение этого декрета выходило за рамки земельно-правовых вопросов,
которым он был посвящен непосредственно. Этот документ устанавливал ряд
принципиально новых положений в области регулирования использования всех
важнейших природных ресурсов страны.
Декрет отменил частную собственность на землю, объявив ее общенародным
достоянием. Это имело определяющее значение для пользования другими,
связанными с землей природными ресурсами: недрами, лесами, водами, животным
миром, находящимся в естественном состоянии. Так, первоначально в сферу
правовой охраны попали те ресурсы, которые в условиях гражданской войны и
разрухи стали объектом наиболее интенсивного разграбления: леса и животный
мир.
Вопрос о создании мест отдыха и туризма трудящихся был отражен в
законодательстве не сразу.
Первоначально более активное развитие получили нормы о заповедниках и
памятниках природы, а уже потом о природных парках, в которых
предусматривались рекреационные зоны.
После победы Великой Октябрьской революции были разработаны при
участии В. И. Ленина и подписаны им Декреты, предусматривающие мероприятия
по охране и заповедованию природы.
Впервые упоминания о необходимости организации заповедников, охране
редких памятников природы, садов, парков, имеющих научное и культурное
значение, появляются в декретах о земле, лесах, охране животных, курортных
местностей.
27 мая 1918 г. ВЦИК издает декрет О лесах, который предписывал
лесным органам принимать меры, какие они найдут нужными для охраны
лесов[18].
Декретом наряду с эксплуатационными лесами предусматривалось выделение
защитных лесов, в которых пользование ограничивалось. Леса объявлялись
защитными для сохранения влияния на климат, защиты рек, интересов гигиены,
а также охраны памятников природы и лесов, имеющих эстетическое и
культурное значение.
В развитие декрета Центральный лесной отдел
Наркомлеса выпустил 4 ноября 1919 г. циркуляр, адресованный всем лесным
подотделам губземотделов, в котором обращалось внимание на сохранение тех
лесных массивов, которые в будущем могут стать национальными парками и
памятниками природы, охрану
ценных пород деревьев. Губернским лесным организациям предлагалось сообщить
предложения о выделении и образовании национальных парков и заповедников и
образовании памятников природы[19].
В это же время появляются специальные правовые акты об образовании
заповедников: в 1919 году был учрежден первый советский заповедник —
Астраханский. 14 мая 1920 г. В. И. Ленин подписал декрет о предоставлении
права Народному Комиссариату по Просвещению по согласованию с Горным
Советом объявить отдельные участки Ильменских гор на Южном Урале у Миасса
Государственным Минералогическим Заповедником. Созданный заповедник
объявлялся национальным достоянием, предназначенным исключительно для
выполнения научных и научно-технических задач страны. Использование
заповедника в каких-либо практических целях допускается лишь с разрешения
Совета Народных Комиссаров[20].
16 сентября 1921 г. В. И. Лениным был подписан специальный декрет по
вопросам заповедования природы — Об охране памятников природы, садов и
парков[21]. Согласно декрету участки природы и отдельные животные,
растения, горные породы и т. д., представляющие научную и культурно-
историческую ценность, могли быть объявлены неприкосновенными памятниками
природы. Более значительные по площади участки, замечательные своими
памятниками, объявлялись заповедниками и национальными парками. Декрет
устанавливал, что под охрану могут быть взяты сады и парки историко-
художественного значения,
В развитие этого декрета, установившего принципы охраны редких и
ценных достопримечательностей природы в нашей стране, в 20-е годы
принимается еще целый ряд правовых актов по вопросам заповедования природы.
Так, 7 января 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР принимают декрет Об учете и
охране памятников искусства, старины и природы[22].
Важные нормы, касающиеся заповедников, были установлены принятым ВЦИК
и СНК РСФСР 5 декабря 1925 г. декретом Об охране участков природы и ее
отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-
историческое значение[23].
В 1929 году Наркомпрос РСФСР впервые принимает Типовое положение о
заповедниках, которое подробно определило порядок их деятельности и охраны.
Первые заповедники в Казахстане были созданы в конце 20-х годов – Аксу-
Джабаглы (1926 год) и Наурзумский заповедник (1931 год).
В 30-е годы организация заповедников становится обязательным звеном в
системе природоохранительных мероприятий, проводимых в Советском
государстве. В эти годы заповедники организуются в различных регионах
страны.
Создаются специальные ведомства по управлению заповедниками в союзных
республиках, принимаются положения о заповедниках. В 1933 году такой орган
в виде Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК организуется в РСФСР. В
1939 году Комитеты по заповедникам учреждаются также в Украинской,
Белорусской, Казахской, Грузинской, Азербайджанской, Туркменской и в
Узбекской союзных республиках.
Расцвет законодательства о рекреационном природопользовании начался в
60-70-е годы в связи с принятыми в 1957—1963 гг. Верховными Советами
союзных республик - законами об охране природы.
Издание законов об охране природы было вызвано жизненными
потребностями охранять весь комплекс природных богатств в целях их
рационального использования для нужд народного хозяйства, науки, культуры,
здравоохранения, организации отдыха трудящихся. В них нашли отражение нормы
об охране отдельных природных объектов и участков, имеющих особое научное,
культурное, оздоровительное значение.
Отмечалось, что наряду с организацией рационального использования
природных ресурсов одной из неотъемлемых задач Советского государства в
области охраны природы является и сохранение для будущих поколений образцов
нетронутой природы и живописных местностей, типичных ландшафтов, редких
памятников и достопримечательных объектов живой и неживой природы, объектов
туризма, экскурсий, мест отдыха и лечения трудящихся. Намечалась целая
система мероприятий по развитию сети заповедных территорий и сбережению
редких достопримечательностей природы, предлагалось во всех имеющихся и
создаваемых районах отдыха трудящихся вдоль достопримечательных туристских
маршрутов установить охранные зоны с режимом заказников, ставился вопрос о
расширении сети и территории государственных заповедников.
Однако при всем при этом в Казахстане в это время практически не
развивались нормы о национальных природных парках, хотя существовали нормы
о природных парках местного значения.
Появился массив градостроительного законодательства. К этому времени
были разработаны Основные положения проекта планировки или генерального
плана городов Казахстана: Алма-Аты (23 августа 1963 г.), Актюбинска (17
июня 1961 г.), Гурьева (12 февраля 1974 г.), Караганды (26 ноября 1968 г.),
Кокчетава (8 мая 1968 г.), Кустаная (1 июля 1968 г.), Семипалатинска (28
мая 1971 г.), Уральска (22 апреля 1971 г.), Усть-Каменогорска (24 февраля
1969 г.), Талды-Кургана (24 марта 1969 г.), Чимкента (28 мая 1971 г.),
Целинограда (11 февраля 1963 г.) и других. В этих нормативных актах
указывались рекреационные зоны – зоны отдыха, зеленые зоны.
Например, в соответствии с Основными положениями генерального плана
города Караганды, утвержденными постановлением Совета Министров Казахской
ССР от 26 ноября 1968 г. благоприятные для проживания микроклиматические
условия в городе создаются путем развития существующей и создания новой
системы озеленения и обводнения жилых и промышленных территорий. Вокруг
создаваемого Федоровского водохранилища организуется основная парковая зона
отдыха, сливающаяся с лесопарком и защитными насаждениями в пойме реки
Сокур. В каждом планировочном районе создается свой парк, связанный с
парками и садами жилых районов, пешеходными бульварами и аллеями и
искусственными водоемами.
Зеленые насаждения общего пользования составят 1151 га на 1975 год и
1960 га на расчетный срок (или соответственно 13 и 21 кв. м на одного
жителя).
Наиболее урегулированным в плане нормативного обеспечения
рекреационных зон являлась столица – Алма-Ата.
Помимо Основных положений проекта планировки города Алма-Аты от 23
августа 1963 г.были приняты постановления Совета Министров Казахской ССР О
мерах по дальнейшему улучшению озеленения города Алма-Аты от 21 апреля
1964 года, О городской черте города Алма-Аты и установлении границ зоны
отдыха трудящихся от 29 ноября 1967 года, О зоне отдыха трудящихся города
Алма-Аты от 12 февраля 1968 года, Положение о зоне отдыха трудящихся
города Алма-Аты от 11 апреля 1969 года, О главном управлении зонами отдыха
трудящихся Алма-Атинского горисполкома от 19 октября 1971 года.
Также были подготовлены Основные положения районной планировки
областей – Кустанайской, Кокчетавской, Чимкентской, Целиноградской и т.д.
Например, в Основных положениях технико-экономических основ районной
планировки Кустанайской области от 24 апреля 1975 года были предусмотрены
мероприятия по сохранению лесов, проведению лесовосстановительных работ,
созданию лесных массивов, лесопарков, зеленых зон городов и поселков,
водоохранных насаждений, лесомелиоративного фонда — полезащитных полос,
противоэрозийных насаждений, посадок на рекультивируемых территориях,
нарушенных открытыми горными работами, а также посадок защитных зеленых
насаждений вокруг населенных пунктов и вдоль транспортных магистралей,
сохранению и восстановлению Наурзум-ского заповедника и всех заказников.
Под особую охрану были взяты островные боры — Аракарагай, Аманкарагай
и Казанбасы.
Намечалось дальнейшее развитие всех зон отдыха, а также санаторного
лечения на базе имеющихся ценнейших месторождений грязей и минеральных вод.
В рассматриваемый период весьма существенно развивались и нормы о
домах и зонах отдыха.
Так, в Положении о зоне отдыха трудящихся города Алма-Аты от 11 апреля
1969 года было отмечено следующее:
Зона отдыха трудящихся города Алма-Аты организована с целью более
широкого использования ландшафтов и флоры в предгорьях Заилийского Ала-Тау
для организации отдыха трудящихся.
Границы зоны отдыха и ее территория определены постановлением Совета
Министров Казахской ССР от 29 ноября 1967 года № 802. Она
включает в себя государственный лесной фонд Пригородного лесхоза, земли
совхозов и других организаций и учреждений с сохранением за ними права
землепользования.
Зона отдыха трудящихся города Алма-Аты состоит из:
а) территории для коллективного отдыха трудящихся с выделением в
ней участков для размещения домов отдыха, предприятий торговли,
общественного питания, бытового обслуживания населения, а также
детских
учреждений, объектов культуры, здравоохранения и спорта;
б) экскурсионно-туристической территории с выделением в ней
участков для создания дендрариев, реликтовых уголков, проведения
экспериментальных работ по улучшению природных ландшафтов и лесопаркового
хозяйства, разведения диких животных и птиц, а также заповедных участков и
памятников природы.
Площади и границы указанных территорий определяются генеральным планом
зоны отдыха.
В перспективе зона отдыха трудящихся города Алма-Аты может расширяться
с включением в нее городов-спутников: Талгара, Каскелена, Ново-илийска.
Все насаждения, произрастающие на территории зоны отдыха, являются
частью зеленой зоны города Алма-Аты. К ним относятся леса гослесфонда,
приписные леса, парки загородные, ботанические и специального назначения,
находящиеся в ведении соответствующих научных и других учреждений,
заказники, площади лесов и парков, занятые дачными поселками, домами
отдыха, санаториями, спортивными и туристическими базами, пионерскими
лагерями, коллективными садами и т. д., а также неудобные и малопригодные
для сельского хозяйства площади, подлежащие облесению.
Наиболее удаленные от города леса, расположенные на экскурсионной
территории, относятся к санитарно-защитной части зоны. В этих лесах должно
вестись образцовое лесное хозяйство, направленное на выращивание ценных,
высокопроизводительных, устойчивых, смешанных, многоярусных насаждений,
живописных по своей структуре и сочетанию древесных и кустарниковых пород.
Основными задачами ведения хозяйства в зоне отдыха являются:
обогащение природного ландшафта, создание пригородных лесопарков, лесных
массивов, посадка аллей, рощ с размещением в наиболее удобных местах
спортивных сооружений, туристских баз, пионерских лагерей,
пансионатов, кемпингов, мотелей;
организация благоприятных условий для культурного отдыха населения, как-
то: установка аншлагов и указателей направлений, улучшение
полян, наиболее посещаемых населением, путем высева и посадки многолетних
цветов, ягод, оборудование пунктов питания, павильонов отдыха, площадок для
детей, постройка на видовых точках беседок, скамеек, грибков для отдыха и
укрытий от дождя и т. п.;
обогащение фауны путем разведения оленей, горных козлов, белок —
телеуток, фазанов, синиц и других животных и птиц, а также сохранение и
увеличение имеющихся видов птиц путем устройства различных кормушек,
скворечников, мест для гнездования птиц, посева кормовых злаков и др.;
ликвидация мест свалок, мусора, очагов размножения различного
рода кровососущих насекомых.
Лесохозяйственные мероприятия в зоне отдыха должны проводиться,
как правило, по ландшафтно-участковому методу на основе проекта организации
и ведения лесного хозяйства, которым предусматриваются мероприятия по
благоустройству и улучшению природного ландшафта.
В лесах зоны отдыха разрешается проводить опытные и научные работы,
направленные на улучшение санитарно-эстетической и защитной роли лесов.
По своему назначению и использованию леса зеленой зоны разделяются на
две части:
лесопарковые насаждения, расположенные на территории для коллективного
отдыха трудящихся;
санитарно-защитные насаждения, расположенные на экскурсионно-туристской
территории.
Лесопарковые леса являются резервом для выделения в них
благоустроенных на архитектурно-планировочных основаниях загородных парков.
На территории, предназначенной для коллективного отдыха трудящихся,
разрешается:
строительство предприятий торговли и общественною питания, домов отдыха,
пионерских лагерей, объектов культуры, здравоохранения,
спорта, прудов, водоемов и других объектов для обслуживания
отдыхающих;
удаление кочек, корчевка пней или опиливание их в уровень с
землей;
устройство дорожно-тропиночной сети, обеспечивающей более полное
использование территории отдыхающими, с установкой аншлагов и указателей
направлений;
устройство аллей;
санитарная уборка мест отдыха, установка туалетов;
скашивание трав, сбор дикорастущих ягод, грибов, лекарственных
растений.
Строительство культурно-бытовых и других объектов на территории зоны
отдыха производится только с разрешения Алма-Атинского горисполкома с
учетом селевой опасности и после оформления в установленном порядка отвода
земельных участков для указанных целей.
Застройка и благоустройство зоны отдыха проводятся только по
проектам детальной планировки в соответствии с генеральным планом.
На территории зоны отдыха запрещается:
- строительство промышленных предприятий;
- добыча нерудных материалов, проведение других работ и бессистемная
химическая обработка лесных массивов и смежных сельскохозяйственных угодий;
- пастьба скота, отжиг травы, разведение костров, поломка и
повреждение деревьев, кустарников и другой растительности;
- стрельба и воспроизводство сильных звуковых сигналов и ввод
беспривязных собак.
Руководители предприятий, учреждений и организаций, которым отведены
участки под коллективное садоводство рабочим ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
ПЕРЕХОДА К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
ПЛАН:
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1 ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОЛЬЗОВАНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1. История развития законодательства Казахстана о праве рекреационного
природопользования
2. Понятие, принципы и место права рекреационного природопользования в
системе экологического права
Глава 2 ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ В ОБЛАСТИ РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
1. Понятие, содержание и система государственного управления в области
рекреационного природопользования
2. Компетенция органов государственного управления в области
рекреационного природопользования
Глава 3 ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
3.1 Проблемы совершенствования законодательства о праве рекреационного
природопользования
3.2 Сравнительный анализ законодательства стран Ближнего зарубежья в
области рекреационного природопользования
ВВЕДЕНИЕ
С обретением Республикой Казахстан государственной независимости в
1991 году и провозглашением перехода к рыночной экономике возникла
необходимость преобразования отношений природопользования, их адаптации к
условиям рынка, создания правовых, экономических и организационных условий
для равноправного развития всех форм собственности и производных от них
прав природопользования, охраны прав на природные ресурсы граждан и
юридических лиц. Как следствие этого, в республике принципиально
изменились состав субъектов отношений природопользования на природные
ресурсы, возникли новые виды вещных прав на природные ресурсы.
Однако проблема рационального использования природных ресурсов и
охраны окружающей природной среды осталась до сих пор. ...на протяжении
многих десятилетий в Казахстане складывалась преимущественно сырьевая
система природопользования с экстремально высокими техногенными нагрузками
на окружающую среду. Поэтому кардинального улучшения экологической ситуации
пока не произошло и она по-прежнему характеризуется деградацией природных
систем, что ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее способности
поддерживать качество окружающей среды, необходимое для жизнедеятельности
общества[1].
Сохранение благоприятной окружающей природной среды является важной
задачей на данном этапе развития нашего государства. Данное утверждение
закреплено на конституционном уровне. Так, в ст. 31 Конституции Республики
Казахстан говорится: Государство ставит целью охрану окружающей среды,
благоприятной для жизни и здоровья человека[2].
Направленность современной государственной политики на развитие
человеческих ресурсов делает проблему охраны окружающей среды более
злободневной. Так, Президент РК Н.А. Назарбаев в своем Послании "К
конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике,
конкурентоспособной нации! (Астана, 19 марта 2004 года) отмечает:
Физические и интеллектуальные способности казахстанцев в условиях
глобализации и ужесточения мировой конкуренции являются ключевыми факторами
успеха наших планов, конкурентоспособности экономики страны и ее выживания
в современных условиях[3]. Когда основная ставка делается на человеческий
фактор, сохранение здоровья населения является одной из приоритетных задач
государства. Так, в своем Послании народу Казахстана “Казахстан - 2030.
Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев”
Назарбаев Н.А. указывает: Экономический рост сам по себе не сможет
гарантировать благополучия наших граждан. Несложно представить себе
процветающую экономику, в которой люди из года в год становятся все более
больными в результате неправильного подхода к своему здоровью и
загрязненной окружающей среды. По мере того, как мы строим свое общество,
необходимо применять нарастающие усилия в том, чтобы наши граждане были
здоровыми на протяжении всей своей жизни, и их окружала здоровая природная
среда. Наша стратегия в реализации этой цели состоит из следующих
компонентов.
Предотвращение заболеваний и стимулирование здорового образа жизни.
Мировой опыт показывает, что важнейший фактор, влияющий на здоровье
населения страны,- это шаги государства по предотвращению заболеваний, с
одной стороны, и стимулирование здорового образа жизни, с другой.
Предотвращение заболеваний подразумевает использование чистой воды и
здоровой пищи, наличие очистительных систем, сокращение объектов,
загрязняющих окружающую среду и наносящих экологический вред, аналогичные
меры по снижению других факторов риска.
Стимулирование же здорового образа жизни направлено на то, чтобы каждый
из нас занимался физическими упражнениями, правильно питался, соблюдал меры
гигиены и санитарии, исключая из употребления наркотики, сигареты, алкоголь
и т. п.
Наша стратегия по борьбе с болезнями и укреплению здоровья в условиях
отсутствия достаточных средств начнется с подготовки наших граждан к
ведению здорового образа жизни. Должна быть развернута наступательная
информационная кампания в пользу здорового образа жизни и правильного
питания, правил гигиены и санитарии[4].
Итак, на современном этапе сохранение здоровья казахстанцев и охрана
окружающей природной среды становятся двуединой целью нашего государства.
Создание условий для полноценного отдыха населения Республики
Казахстан является одной из задач для достижения данной цели. Эту
возможность предоставляет использование естественной природной среды для
отдыха и туризма, а именно – право рекреационного природопользования.
В последнее десятилетие все больше внимания уделяется развитию отдыха
и туризма на территории РК. Приняты Закон Республики Казахстан О туризме
от 3 июля 1992 года, Указы Президента Республики Казахстан О реализации
Ташкентской декларации глав тюрко-язычных государств, проекта ЮНЕСКО и
Всемирной Туристской Организации по развитию инфраструктуры туризма на
Великом Шелковом пути в Республике Казахстан от 30 апреля 1997 года О
Государственной программе Республики Казахстан Возрождение исторических
центров Шелкового пути, сохранение и преемственное развитие культурного
наследия тюрко-язычных государств, создание инфраструктуры туризма от 27
февраля 1998 года и иные нормативные акты[5].
В отношении двух крупных регионов, в которых расположены две столицы
Казахстана (старая - Алматы и новая Астана), приняты Указ Президента
Республики Казахстан от 19 марта 2001 года О Государственной программе
социально-экономического развития города Астаны на период до 2005 года
"Расцвет Астаны - расцвет Казахстана", Постановление Правительства
Республики Казахстан от 19 декабря 2002 года О Генеральном плане города
Алматы, Постановление Акимата города Алматы от 10 декабря 2001 года за N
3332 "О государственном природном парке "Медеу"[6]. Согласно этих
нормативных актов активно развиваются рекреационные зоны этих регионов.
Так, основными направлениями развития туристической деятельности в
г.Астане являются:
- экологический туризм. Дополнительным фактором привлечения туристов
может стать сафари-туризм, орнитологический, флористический туризм,
пребывание иностранных туристов в условиях "кочевого быта", интурохота,
рыбалка. Перспективы развития экологического туризма обусловлены близостью
Щучинско-Боровской курортной зоны, заповедника "Кургальджино", в связи с
чем предусматривается создание инфраструктуры охотничьих угодий;
- внутренний познавательный туризм и отдых, объектами которого будут
новый архитектурный облик столицы, современные культурные учреждения,
живописные окрестности города.
В Щучинско-Боровской курортной зоне предусматривается строительство
санаториев, домов отдыха и детских оздоровительных лагерей, соответствующих
современным международным стандартам.
В г.Алматы предполагается развитие туристического комплекса города
Алматы, как узлового комплекса системы туризма части "Шелкового Пути" на
территории Республики Казахстан и Алматинского региона; намечается
увеличение емкости туристических учреждений Алматинского мемориального
региона Великого Шелкового пути до 25 тыс. мест, в том числе гостиничной
сети города с 5,8 до 7,8 тыс. мест; формирование единой системы
туристических зон города, объединенных пешеходными маршрутами
сосредоточенные в пределах таких зон объекты показа и посещения,
обеспечение мест размещения, обслуживания и досуга туристических
учреждений, объединение туристических зон системой транспортных маршрутов и
т.д.
Туризм играет одну из главных ролей в мировой экономике. По данным
Всемирной Туристской Организации (ВТО) он обеспечивает десятую часть
мирового валового национального продукта, свыше 11 процентов международных
инвестиций, каждое 9-е рабочее место в мировом производстве.
Современная индустрия туризма является одним из крупнейших
высокодоходных и динамично развивающихся сегментов международной торговли
услугами. В 1999 году доля международного туризма составила 8 процентов
мировых доходов от экспорта и 37 процентов экспорта сектора услуг. Доходы
от туризма устойчиво занимают третье место после доходов от экспорта нефти,
нефтепродуктов и автомобилей. Ожидается, что такая позитивная тенденция
сохранится и в начале нового тысячелетия. Рост туризма должен произойти
преимущественно за счет появления новых посещаемых территорий, поскольку
традиционные районы мирового туристского рынка уже практически достигли
предела рекреационной емкости. В связи с этим Казахстан имеет уникальную
возможность занять свою нишу в мировом туристском рынке[7] [].
Не последнюю роль в туристической индустрии играет экотуризм.
Как видим, все указанное оправдывает объективную необходимость
дальнейшего совершенствования законодательства о природопользовании,
которое будет направлено на обеспечение права природопользования, в том
числе и права рекреационного природопользования, расширение рынка прав на
природные ресурсы.
В этой связи весьма актуальным является выявление соответствия норм,
регулирующих возникновение, изменение и прекращение прав на природные
ресурсы, развивающимся отношениям в данной сфере и потребностям практики в
новых государственно-политических и социально-экономических условиях.
Анализ экологического законодательства Республики Казахстан показал, что по-
прежнему отношениям природопользования отводится весьма мало места. Поэтому
важным является выработка на основании глубокого и всестороннего анализа
законодательства Республики Казахстан предложений по его совершенствованию
в части, касающейся права рекреационного природопользования. Пробелы в
правовом обеспечении возникновения прав на природные ресурсы, их
регистрации, отсутствие комплексных научных разработок по данной проблеме,
обусловили выбор данной темы диссертационного исследования, предопределили
цели, задачи, структуру и содержание работы.
Таким образом, тема данного диссертационного исследования является
актуальной как с позиций теории, так и исходя из потребностей практики
регулирования отношений рекреационного природопользования.
Степень разработанности проблемы
Следует отметить, что правовое регулирование отношений
природопользования в Республике Казахстан – тема достаточно изученная,
однако в свете последних нормативных актов, нового Земельного, Водного,
Лесного кодексов РК, она не подвергалась специальному и всестороннему
исследованию.
Что касается права рекреационного природопользования, то оно остается
практически не изученным правовым явлением.
Отечественными учеными-юристами затрагивались лишь отдельные аспекты
этого вопроса в ходе научных исследований по ряду проблем экологического
права.
Б.Ж. Абдраимовым, А. Е. Ереновым, А.Е. Бектургановым, Ж.Х. Косановым,
А.Х. Хаджиевым и Л.А. Кусаиновой рассматривалось право землепользования и
иные права на землю[8]. Данные вопросы были рассмотрены в работах молодых
ученых - С.Т. Толеугалиева, К. Досымбета[9]
Н. Б. Мухитдиновым, К.Т. Мауленовым, С. Мороз, А. С. Стамкуловым
рассматривались виды и содержание права недропользования[10].
С.Б. Байсалов, Н.Б. Мухитдинов, А.Ж. Тукеев, К.Ж. Куандыков, Мукашева
А.А. посвятили свои работы праву водопользования[11].
Вопросы права пользования животным миром рассматривались в работах
С.С. Константиниди, С.Т. Культелеева, С.Д. Бекишевой[12].
Право лесопользования частично освещалось учеными Б.Сейтхожиным, Л.
Ильяшенко[13].
Использование особо охраняемых природных территорий рассматривалось в
работе Рысбековой Ж.К.[14]
Данные вопросы применительно к условиям Российской Федерации,
рассматривалась в трудах видных российских ученых – С.А. Боголюбова, М.М.
Бринчука, Б.В. Ерофеева, В.В. Петрова и других[15].
Вопросам рекреационного природопользования посвящено небольшое
количество научных статей ряда ученых[16].
Многие же вопросы не получили достаточного осмысления и решения.
Конкретное и целенаправленное исследование именно права рационального
природопользования никем не осуществлялось.
Таким образом, диссертация является первой в казахстанской юридической
литературе фундаментальной монографической работой, в которой изучен весь
комплекс эколого-правовых проблем рекреационного природопользования в
современных условиях.
Здесь осуществлены: постановка, разработка и решение научной проблемы
правового регулирования рекреационного природопользования, выработка
рекомендаций по дальнейшему совершенствованию действующего экологического
законодательства в указанной сфере отношений.
Предмет и цель исследования обусловливаются актуальностью и
практической значимостью избранной темы. Предметом исследования являются
правоотношения по рекреационному использованию природных ресурсов.
Объектом исследования в данном случае выступают законодательные и
иные нормативные правовые акты в сфере рекреационного природопользования и
практика их применения.
Целью исследования являются: изучение вопросов эффективности
экологического законодательства в части, касающейся оснований возникновения
и оформления права рекреационного природопользования, анализ
законодательства о рекреационном природопользовании и выявление
особенностей этого правового явления, разработка рекомендаций и
предложений, направленных на совершенствование норм экологического права.
Исходя из цели исследования, автор видит ее достижение посредством
решения следующих задач:
- рассмотреть понятие и содержание права природопользования по
законодательству РК и сформулировать его оптимальное определение;
- разработать понятие права рекреационного природопользования и
рассмотреть его место в системе прав на использование природных ресурсов;
- исследовать экологическое законодательство Республики Казахстан с
момента становления Республики Казахстан как суверенного государства по
настоящее время и выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании
права рекреационного природопользования;
- выявить особенности правового регулирования отношений рекреационного
природопользования;
- оценить состояние действующего экологического законодательства
применительно к рекреационному природопользованию и практики
его применения с целью выявления недостатков и пробелов в
правовом регулировании;
- разработать принципы права рекреационного природопользования;
- определить систему органов исполнительной власти и управления в
области рекреационного природопользования;
- на основании проведенного исследования разработать теоретические
положения и рекомендации, направленные на совершенствование экологического
законодательства, а также практики их применения.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической
основой диссертационного исследования являются современное учение о
взаимодействии экономики и окружающей среды, конституционные положения в
области природопользования и охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией применялись общенаучные методы: сравнительно-
правовой, логический, системный и исторический методы.
При формулировании теоретических положений автор опирался на труды
отечественных и зарубежных ведущих ученых-юристов в области общей теории
права, науки экологического, административного права.
В диссертационном исследовании использовались также работы экологов,
экономистов, представителей других отраслей знаний, исследовавших
экологические проблемы, смежные с анализируемыми в диссертации.
При проведении исследования автор руководствовался положениями
Конституции Республики Казахстан, действующего экологического
законодательства, законодательства о туристической деятельности, также
использовались обзоры, обобщения, документы статистической отчетности по
вопросам рекреационного природопользования.
Научная новизна исследования данной диссертационной работы состоит в
том, что она представляет собой первое в Республике Казахстане
исследование проблемы рекреационного природопользования регионов
Казахстана.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
- дается определение права рекреационного природопользования;
- исследованы и предложены принципы права рекреационного
природопользования;
- предпринята попытка классификации права рекреационного
природопользования;
- определено место норм о рекреационном природопользовании в
системе экологического права Республики Казахстан;
- изучено и раскрыто содержание государственного управления в
области рекреационного природопользования, а также предложены
пути его совершенствования;
- разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию
экологического законодательства в области правового
регулирования отношений рекреационного природопользования.
Положения, выносимые на защиту:
1) Разработано понятие Право рекреационного природопользования:
Право рекреационного природопользования в объективном смысле – это
совокупность правовых норм, регулирующих порядок предоставления и изъятия,
условия использования природных ресурсов для отдыха и туризма.
В субъективном смысле право рекреационного природопользования – это
совокупность установленных экологическим законодательством правомочий
конкретного природопользователя по владению и использованию природных
ресурсов для отдыха и туризма.
2) Уточнены и доработаны определения рекреационная зона и курорт.
По мнению диссертанта, Рекреационные зоны - это естественные или
окультуренные участки окружающей природной среды, предназначенные для
организованного массового отдыха или туризма населения, а Курорт – это
освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях местность,
располагающая природными лечебными ресурсами (минеральными источниками,
залежами лечебных грязей, климатическими и другими условиями) и
необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты
инфраструктуры.
Данные определения следует включить в ст.1 Экологического кодекса РК
от 9 января 2007 года, в Законы Республики Казахстан Об архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан от 16
июля 2001 г., Об охране здоровья граждан в Республике Казахстан от 19 мая
1997 года, О системе здравоохранения от 4 июня 2003 года.
3) Обосновывается необходимость разработки и принятия Закона РК О
природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и
курортах, в котором следует предусмотреть понятие курорта, природных
лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, основные принципы их
использования, указать особенности оздоровительного природопользования.
4) Обосновывается необходимость разработки и принятия Закона РК О
рекреационном природопользовании, в котором следует предусмотреть понятие
права рекреационного природопользования, рекреационной зоны, основные
принципы права рекреационного природопользования, указать особенности
рекреационного природопользования, определить специальные органы в области
рекреационного природопользования и их компетенцию.
5) Исследованы и предложены принципы законодательства о рекреационном
природопользовании:
1. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека. Данный принцип
является главным при рекреационном природопользовании, так как само
создание рекреационных зон, мест отдыха и туризма, их использование имеет
целью восстановление физических сил и морального духа человека.
2. Принцип охраны земель, недр, вод, растительного и животного мира,
атмосферного воздуха как природных ресурсов, основы жизни и деятельности
народа Республики Казахстан. Данный принцип должен применяться в любом виде
природопользования, так как его несоблюдение может привести к разрушению
окружающей природной среды, а это, в свою очередь, повлияет на жизнь и
здоровье человека.
3. Принцип сохранения государственного рекреационного фонда. Возможно,
этот принцип является преждевременным, так как официально такой фонд не
создан. По нашему мнению, создание такого фонда, а впоследствии и
обеспечение его сохранности будет важным шагом в истории развития отдыха и
туризма. Принцип сохранения государственного рекреационного фонда похож на
принцип охраны земель, недр, вод, растительного и животного мира,
атмосферного воздуха как природных ресурсов, основы жизни и деятельности
народа Республики Казахстан. Но это не одно и то же. Сущность данного
принципа заключается в сохранении рекреационных зон как самостоятельных
образований, а не только сохранения природных ресурсов, находящихся в них.
4. Принцип обеспечения сохранения биологического разнообразия и
объектов окружающей среды, имеющих особое экологическое, научное и
культурное значение. При наличии в рекреационной зоне таких объектов,
следует обеспечить их надлежащую охрану.
5. Принцип рационального использования и воспроизводства природных
ресурсов. Безусловно, что природные ресурсы в рекреационных зонах
используются, и главная задача этого принципа использовать их разумно и
экономно, а исчерпаемые природные ресурсы (лесные, земельные, водные)
необходимо восстанавливать, с тем, чтобы повторно их использовать для нужд
рекреации и туризма.
6. Принцип целевого использования земель, недр, вод, растительного и
животного мира, атмосферного воздуха. Природные ресурсы в рекреационных
зонах должны использоваться строго по целевому назначению, а именно – для
нужд рекреации и туризма, а не для хозяйственного, промышленного
использования.
7. Принцип развития туризма и рекреации с учетом социально-
экономических факторов и интересов местного населения. Этот принцип
предполагает размещение рекреационных зон не только в зависимости от
благоприятных природно-климатических условий, но и с учетом таких факторов,
как экономическая выгода, доступность рекреационных зон (налаженная
инфраструктура), неущемление интересов местного населения.
8. Принцип научного подхода к размещению рекреационных зон. Данный
принцип очень важен, так как без научного обоснования, без проведения
соответствующих экспертиз, без предварительного научного исследования
местности, на которой будет размещаться рекреационная зона, нельзя ее
создавать. Например, внеше указанная местность выглядит подходящей, на ней
расположены питьевые источники, она изобилует растительностью, есть
возможности для создания пляжа и мест купания, но при этом земли данной
местности являются радиоактиными.
9. Принцип комплексного использования природных ресурсов в зоне
рекреационного природопользования. По мнению Г.А. Аксененка, под
комплексностью понимается следующее: Известно, что все природные богатства
в своем естественном состоянии зависят друг от друга и использование их в
связи с этим должно вестись комплексно, т.е. с учетом этой зависимости и их
взаимодействия друг с другом, а также того, что неправильное использование
одних природных богатств может причинить непоправимый вред другим.[17].
10. Принцип неоднократного использования природных ресурсов в зоне
рекреационного природопользования. Несмотря на то, что часть природных
ресурсов является потребляемыми, рекреационная зона используется не один
раз, а много раз.
11. Принцип платности рекреационного природопользования. Для развития
рекреационных зон необходимы денежные средства, поэтому целесообразно
взимать платежи за использование этих зон.
12. Принцип неотвратимости ответственности за нарушение экологического
законодательства. За нарушение экологических норм обязательно должно
следовать наказание.
13. Принцип предотвращения нанесения ущерба окружающей среде, оценки
возможного воздействия на окружающую среду. Данный принцип должен
внедряться для того, чтобы предупредить все возможные экологические
нарушения. Профилактическая работа может дать лучшие результаты, нежели
налаженная система поимки правонарушителей.
14. Принцип обязательности компенсации нанесенного ущерба окружающей
природной среде и здоровью человека. Любой причиненный вред должен быть
возмещен
15. Принцип обеспечения доступа населения к экологической информации,
связанной с рекреационным использованием, и его участия в решении
экологических проблем рекреационных зон. Каждый гражданин имеет право знать
все экологические характеристики рекреационной зоны, которую он выбирает
для отдыха и туризма, а при необходимости может участвовать как в решении
экологических проблем этой рекреационной зоны, так и в решении любых
экологических проблем своего государства.
6) Разработана периодизация законодательства Казахстана о
рекреационном природопользовании:
1 этап (1917 – 60-е годы). В данный период правовые нормы об
использовании природных ресурсов отражали безнадежно устаревшие концепции
приоритета экономических интересов над экологическими, которые
закладывались в государственные планы социального и экономического развития
в период становления советского государства и затем в последующем. Нормы о
рекреационном природопользовании практически не развиваются.
2 этап (60-90-е годы) знаменуется расцветом законодательства о
рекреационном природопользовании начался в связи с принятыми в 1957—1963
гг. Верховными Советами союзных республик - законами об охране природы. В
данный период наблюдается активное правотворчество в области
законодательства о здравоохранении, градостроительной деятельности, о
туризме. Существенное влияние на эти нормы оказывает общесоюзное
законодательство.
Следующий этап развития законодательства о рекреационном
природопользовании, на наш взгляд, начинается с обретением Республикой
Казахстан независимости. Он характеризуется существенным обновлением норм о
рекреационной деятельности.
Четвертый пока можно только прогнозировать: он начнется с принятием
самостоятельного нормативного акта, комплексно регулирующего все вопросы
рекреационного природопользования.
Проанализировав экологическое законодательство Республики Казахстан
можно сделать вывод о том, что необходимо принять нормативный акт, который
предусмотрел бы все характерные черты права рекреационного
природопользования, общие права и обязанности природопользователей, которым
бы регулировались отношения по использованию природных ресурсов в данных
целях. Его можно было назвать Закон РК О рекреационном
природопользовании.
7) Определено место норм о рекреационном природопользовании в системе
экологического права Республики Казахстан. Правовые нормы о рекреационном
природопользовании являются смежным субинститутом самостоятельных правовых
институтов Право природопользования (Общая часть экологического права) и
Правовой режим курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон
(Особенная часть экологического права);
8) Изучено и раскрыто содержание государственного управления в области
рекреационного природопользования, а также предложены пути его
совершенствования.
В частности, предлагается:
- создать специально уполномоченный орган в области рекреационного
природопользования. Предлагаем образовать в структуре Министерства охраны
окружающей среды РК Управление по рекреационному природопользованию.
- следует внести изменения и дополнения в Положение о Комитете по
регулированию торговой и туристской деятельности Министерства индустрии и
торговли Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 1237. Здесь следует
закрепить экологические функции Комитета.
- требуют внесения корректив и Закон РК О системе здравоохранения от
4 июня 2003 года и Положение о Министерстве здравоохранения РК от 28
октября 2004 года. В этих нормативных актах необходимо достаточно четко
отразить компетенцию органов здравоохранения в отношении санаторно-
курортных объектов.
9) Необходима разработка и принятие Модельного закона, регулирующего
рекреационное природопользование, а также Модельного закона, регулирующего
оздоровительное природопользование.
10) Разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию
экологического законодательства в области правового регулирования отношений
рекреационного природопользования, а также теории экологического права.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования:
Содержащиеся в работе выводы, предложения и рекомендации имеют как
теоретическое, так и практическое значение и могут быть использованы для:
а) определения основных направлений правотворческой деятельности в
области рационального природопользования;
б) совершенствования деятельности органов исполнительной власти и
управления, администрации предприятий и организаций, осуществляющих свою
деятельность в рекреационных зонах;
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в
учебном процессе при преподавании курса экологического права и спецкурсов,
для повышения квалификации и переподготовки работников исполнительных
органов, а также руководителей и специалистов предприятий и организаций.
Основные положения диссертации могут быть использованы при составлении
учебных программ, учебников и методических разработок по экологическому
праву, а также при обучении студентов высших и средних юридических учебных
заведений, слушателей факультетов и институтов переподготовки и повышения
квалификации.
Апробация практических результатов:
Содержащиеся в диссертации основные теоретические, методические и
практические положения, выводы и предложения были изложены в опубликованных
работах, на международных и республиканских конференциях по правовым
проблемам природопользования и охраны окружающей среды.
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из
введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и
приложения.
Глава 1 ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА РЕКРЕАЦИОННОГО
ПРИРОДОЛЬЗОВАНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1 История развития законодательства Казахстана о праве рекреационного
природопользования
Историю развития законодательства о праве рекреационного
природопользования проследить не так-то просто, потому что именно на
современном этапе оно начинает формироваться как существенная подотрасль
законодательства.
Истоки законодательства о праве рекреационного природопользования
следует искать в истории развития законодательства об особо охраняемых
природных территориях (которое также сравнительно молодо), в частности, о
национальных природных парках.
Также в истории развития норм о:
- здравоохранении (т.к. они касаются организации охраны здоровья
населения, в том числе и путем создания лечебно-оздоровительных
учреждений);
- курортах и зонах отдыха;
- туризме;
- градостроительстве (т.к. в основных положениях генеральных планов
городов отражаются места отдыха трудящихся).
Законодательство о праве рекреационного природопользования берет свое
начало с Декрета О земле, заложившего основы природопользования в молодой
советской республике, который был принят на Втором съезде Советов 26
октября 1917 г.
Значение этого декрета выходило за рамки земельно-правовых вопросов,
которым он был посвящен непосредственно. Этот документ устанавливал ряд
принципиально новых положений в области регулирования использования всех
важнейших природных ресурсов страны.
Декрет отменил частную собственность на землю, объявив ее общенародным
достоянием. Это имело определяющее значение для пользования другими,
связанными с землей природными ресурсами: недрами, лесами, водами, животным
миром, находящимся в естественном состоянии. Так, первоначально в сферу
правовой охраны попали те ресурсы, которые в условиях гражданской войны и
разрухи стали объектом наиболее интенсивного разграбления: леса и животный
мир.
Вопрос о создании мест отдыха и туризма трудящихся был отражен в
законодательстве не сразу.
Первоначально более активное развитие получили нормы о заповедниках и
памятниках природы, а уже потом о природных парках, в которых
предусматривались рекреационные зоны.
После победы Великой Октябрьской революции были разработаны при
участии В. И. Ленина и подписаны им Декреты, предусматривающие мероприятия
по охране и заповедованию природы.
Впервые упоминания о необходимости организации заповедников, охране
редких памятников природы, садов, парков, имеющих научное и культурное
значение, появляются в декретах о земле, лесах, охране животных, курортных
местностей.
27 мая 1918 г. ВЦИК издает декрет О лесах, который предписывал
лесным органам принимать меры, какие они найдут нужными для охраны
лесов[18].
Декретом наряду с эксплуатационными лесами предусматривалось выделение
защитных лесов, в которых пользование ограничивалось. Леса объявлялись
защитными для сохранения влияния на климат, защиты рек, интересов гигиены,
а также охраны памятников природы и лесов, имеющих эстетическое и
культурное значение.
В развитие декрета Центральный лесной отдел
Наркомлеса выпустил 4 ноября 1919 г. циркуляр, адресованный всем лесным
подотделам губземотделов, в котором обращалось внимание на сохранение тех
лесных массивов, которые в будущем могут стать национальными парками и
памятниками природы, охрану
ценных пород деревьев. Губернским лесным организациям предлагалось сообщить
предложения о выделении и образовании национальных парков и заповедников и
образовании памятников природы[19].
В это же время появляются специальные правовые акты об образовании
заповедников: в 1919 году был учрежден первый советский заповедник —
Астраханский. 14 мая 1920 г. В. И. Ленин подписал декрет о предоставлении
права Народному Комиссариату по Просвещению по согласованию с Горным
Советом объявить отдельные участки Ильменских гор на Южном Урале у Миасса
Государственным Минералогическим Заповедником. Созданный заповедник
объявлялся национальным достоянием, предназначенным исключительно для
выполнения научных и научно-технических задач страны. Использование
заповедника в каких-либо практических целях допускается лишь с разрешения
Совета Народных Комиссаров[20].
16 сентября 1921 г. В. И. Лениным был подписан специальный декрет по
вопросам заповедования природы — Об охране памятников природы, садов и
парков[21]. Согласно декрету участки природы и отдельные животные,
растения, горные породы и т. д., представляющие научную и культурно-
историческую ценность, могли быть объявлены неприкосновенными памятниками
природы. Более значительные по площади участки, замечательные своими
памятниками, объявлялись заповедниками и национальными парками. Декрет
устанавливал, что под охрану могут быть взяты сады и парки историко-
художественного значения,
В развитие этого декрета, установившего принципы охраны редких и
ценных достопримечательностей природы в нашей стране, в 20-е годы
принимается еще целый ряд правовых актов по вопросам заповедования природы.
Так, 7 января 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР принимают декрет Об учете и
охране памятников искусства, старины и природы[22].
Важные нормы, касающиеся заповедников, были установлены принятым ВЦИК
и СНК РСФСР 5 декабря 1925 г. декретом Об охране участков природы и ее
отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-
историческое значение[23].
В 1929 году Наркомпрос РСФСР впервые принимает Типовое положение о
заповедниках, которое подробно определило порядок их деятельности и охраны.
Первые заповедники в Казахстане были созданы в конце 20-х годов – Аксу-
Джабаглы (1926 год) и Наурзумский заповедник (1931 год).
В 30-е годы организация заповедников становится обязательным звеном в
системе природоохранительных мероприятий, проводимых в Советском
государстве. В эти годы заповедники организуются в различных регионах
страны.
Создаются специальные ведомства по управлению заповедниками в союзных
республиках, принимаются положения о заповедниках. В 1933 году такой орган
в виде Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК организуется в РСФСР. В
1939 году Комитеты по заповедникам учреждаются также в Украинской,
Белорусской, Казахской, Грузинской, Азербайджанской, Туркменской и в
Узбекской союзных республиках.
Расцвет законодательства о рекреационном природопользовании начался в
60-70-е годы в связи с принятыми в 1957—1963 гг. Верховными Советами
союзных республик - законами об охране природы.
Издание законов об охране природы было вызвано жизненными
потребностями охранять весь комплекс природных богатств в целях их
рационального использования для нужд народного хозяйства, науки, культуры,
здравоохранения, организации отдыха трудящихся. В них нашли отражение нормы
об охране отдельных природных объектов и участков, имеющих особое научное,
культурное, оздоровительное значение.
Отмечалось, что наряду с организацией рационального использования
природных ресурсов одной из неотъемлемых задач Советского государства в
области охраны природы является и сохранение для будущих поколений образцов
нетронутой природы и живописных местностей, типичных ландшафтов, редких
памятников и достопримечательных объектов живой и неживой природы, объектов
туризма, экскурсий, мест отдыха и лечения трудящихся. Намечалась целая
система мероприятий по развитию сети заповедных территорий и сбережению
редких достопримечательностей природы, предлагалось во всех имеющихся и
создаваемых районах отдыха трудящихся вдоль достопримечательных туристских
маршрутов установить охранные зоны с режимом заказников, ставился вопрос о
расширении сети и территории государственных заповедников.
Однако при всем при этом в Казахстане в это время практически не
развивались нормы о национальных природных парках, хотя существовали нормы
о природных парках местного значения.
Появился массив градостроительного законодательства. К этому времени
были разработаны Основные положения проекта планировки или генерального
плана городов Казахстана: Алма-Аты (23 августа 1963 г.), Актюбинска (17
июня 1961 г.), Гурьева (12 февраля 1974 г.), Караганды (26 ноября 1968 г.),
Кокчетава (8 мая 1968 г.), Кустаная (1 июля 1968 г.), Семипалатинска (28
мая 1971 г.), Уральска (22 апреля 1971 г.), Усть-Каменогорска (24 февраля
1969 г.), Талды-Кургана (24 марта 1969 г.), Чимкента (28 мая 1971 г.),
Целинограда (11 февраля 1963 г.) и других. В этих нормативных актах
указывались рекреационные зоны – зоны отдыха, зеленые зоны.
Например, в соответствии с Основными положениями генерального плана
города Караганды, утвержденными постановлением Совета Министров Казахской
ССР от 26 ноября 1968 г. благоприятные для проживания микроклиматические
условия в городе создаются путем развития существующей и создания новой
системы озеленения и обводнения жилых и промышленных территорий. Вокруг
создаваемого Федоровского водохранилища организуется основная парковая зона
отдыха, сливающаяся с лесопарком и защитными насаждениями в пойме реки
Сокур. В каждом планировочном районе создается свой парк, связанный с
парками и садами жилых районов, пешеходными бульварами и аллеями и
искусственными водоемами.
Зеленые насаждения общего пользования составят 1151 га на 1975 год и
1960 га на расчетный срок (или соответственно 13 и 21 кв. м на одного
жителя).
Наиболее урегулированным в плане нормативного обеспечения
рекреационных зон являлась столица – Алма-Ата.
Помимо Основных положений проекта планировки города Алма-Аты от 23
августа 1963 г.были приняты постановления Совета Министров Казахской ССР О
мерах по дальнейшему улучшению озеленения города Алма-Аты от 21 апреля
1964 года, О городской черте города Алма-Аты и установлении границ зоны
отдыха трудящихся от 29 ноября 1967 года, О зоне отдыха трудящихся города
Алма-Аты от 12 февраля 1968 года, Положение о зоне отдыха трудящихся
города Алма-Аты от 11 апреля 1969 года, О главном управлении зонами отдыха
трудящихся Алма-Атинского горисполкома от 19 октября 1971 года.
Также были подготовлены Основные положения районной планировки
областей – Кустанайской, Кокчетавской, Чимкентской, Целиноградской и т.д.
Например, в Основных положениях технико-экономических основ районной
планировки Кустанайской области от 24 апреля 1975 года были предусмотрены
мероприятия по сохранению лесов, проведению лесовосстановительных работ,
созданию лесных массивов, лесопарков, зеленых зон городов и поселков,
водоохранных насаждений, лесомелиоративного фонда — полезащитных полос,
противоэрозийных насаждений, посадок на рекультивируемых территориях,
нарушенных открытыми горными работами, а также посадок защитных зеленых
насаждений вокруг населенных пунктов и вдоль транспортных магистралей,
сохранению и восстановлению Наурзум-ского заповедника и всех заказников.
Под особую охрану были взяты островные боры — Аракарагай, Аманкарагай
и Казанбасы.
Намечалось дальнейшее развитие всех зон отдыха, а также санаторного
лечения на базе имеющихся ценнейших месторождений грязей и минеральных вод.
В рассматриваемый период весьма существенно развивались и нормы о
домах и зонах отдыха.
Так, в Положении о зоне отдыха трудящихся города Алма-Аты от 11 апреля
1969 года было отмечено следующее:
Зона отдыха трудящихся города Алма-Аты организована с целью более
широкого использования ландшафтов и флоры в предгорьях Заилийского Ала-Тау
для организации отдыха трудящихся.
Границы зоны отдыха и ее территория определены постановлением Совета
Министров Казахской ССР от 29 ноября 1967 года № 802. Она
включает в себя государственный лесной фонд Пригородного лесхоза, земли
совхозов и других организаций и учреждений с сохранением за ними права
землепользования.
Зона отдыха трудящихся города Алма-Аты состоит из:
а) территории для коллективного отдыха трудящихся с выделением в
ней участков для размещения домов отдыха, предприятий торговли,
общественного питания, бытового обслуживания населения, а также
детских
учреждений, объектов культуры, здравоохранения и спорта;
б) экскурсионно-туристической территории с выделением в ней
участков для создания дендрариев, реликтовых уголков, проведения
экспериментальных работ по улучшению природных ландшафтов и лесопаркового
хозяйства, разведения диких животных и птиц, а также заповедных участков и
памятников природы.
Площади и границы указанных территорий определяются генеральным планом
зоны отдыха.
В перспективе зона отдыха трудящихся города Алма-Аты может расширяться
с включением в нее городов-спутников: Талгара, Каскелена, Ново-илийска.
Все насаждения, произрастающие на территории зоны отдыха, являются
частью зеленой зоны города Алма-Аты. К ним относятся леса гослесфонда,
приписные леса, парки загородные, ботанические и специального назначения,
находящиеся в ведении соответствующих научных и других учреждений,
заказники, площади лесов и парков, занятые дачными поселками, домами
отдыха, санаториями, спортивными и туристическими базами, пионерскими
лагерями, коллективными садами и т. д., а также неудобные и малопригодные
для сельского хозяйства площади, подлежащие облесению.
Наиболее удаленные от города леса, расположенные на экскурсионной
территории, относятся к санитарно-защитной части зоны. В этих лесах должно
вестись образцовое лесное хозяйство, направленное на выращивание ценных,
высокопроизводительных, устойчивых, смешанных, многоярусных насаждений,
живописных по своей структуре и сочетанию древесных и кустарниковых пород.
Основными задачами ведения хозяйства в зоне отдыха являются:
обогащение природного ландшафта, создание пригородных лесопарков, лесных
массивов, посадка аллей, рощ с размещением в наиболее удобных местах
спортивных сооружений, туристских баз, пионерских лагерей,
пансионатов, кемпингов, мотелей;
организация благоприятных условий для культурного отдыха населения, как-
то: установка аншлагов и указателей направлений, улучшение
полян, наиболее посещаемых населением, путем высева и посадки многолетних
цветов, ягод, оборудование пунктов питания, павильонов отдыха, площадок для
детей, постройка на видовых точках беседок, скамеек, грибков для отдыха и
укрытий от дождя и т. п.;
обогащение фауны путем разведения оленей, горных козлов, белок —
телеуток, фазанов, синиц и других животных и птиц, а также сохранение и
увеличение имеющихся видов птиц путем устройства различных кормушек,
скворечников, мест для гнездования птиц, посева кормовых злаков и др.;
ликвидация мест свалок, мусора, очагов размножения различного
рода кровососущих насекомых.
Лесохозяйственные мероприятия в зоне отдыха должны проводиться,
как правило, по ландшафтно-участковому методу на основе проекта организации
и ведения лесного хозяйства, которым предусматриваются мероприятия по
благоустройству и улучшению природного ландшафта.
В лесах зоны отдыха разрешается проводить опытные и научные работы,
направленные на улучшение санитарно-эстетической и защитной роли лесов.
По своему назначению и использованию леса зеленой зоны разделяются на
две части:
лесопарковые насаждения, расположенные на территории для коллективного
отдыха трудящихся;
санитарно-защитные насаждения, расположенные на экскурсионно-туристской
территории.
Лесопарковые леса являются резервом для выделения в них
благоустроенных на архитектурно-планировочных основаниях загородных парков.
На территории, предназначенной для коллективного отдыха трудящихся,
разрешается:
строительство предприятий торговли и общественною питания, домов отдыха,
пионерских лагерей, объектов культуры, здравоохранения,
спорта, прудов, водоемов и других объектов для обслуживания
отдыхающих;
удаление кочек, корчевка пней или опиливание их в уровень с
землей;
устройство дорожно-тропиночной сети, обеспечивающей более полное
использование территории отдыхающими, с установкой аншлагов и указателей
направлений;
устройство аллей;
санитарная уборка мест отдыха, установка туалетов;
скашивание трав, сбор дикорастущих ягод, грибов, лекарственных
растений.
Строительство культурно-бытовых и других объектов на территории зоны
отдыха производится только с разрешения Алма-Атинского горисполкома с
учетом селевой опасности и после оформления в установленном порядка отвода
земельных участков для указанных целей.
Застройка и благоустройство зоны отдыха проводятся только по
проектам детальной планировки в соответствии с генеральным планом.
На территории зоны отдыха запрещается:
- строительство промышленных предприятий;
- добыча нерудных материалов, проведение других работ и бессистемная
химическая обработка лесных массивов и смежных сельскохозяйственных угодий;
- пастьба скота, отжиг травы, разведение костров, поломка и
повреждение деревьев, кустарников и другой растительности;
- стрельба и воспроизводство сильных звуковых сигналов и ввод
беспривязных собак.
Руководители предприятий, учреждений и организаций, которым отведены
участки под коллективное садоводство рабочим ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
