Правовое регулирование государственного экологического контроля в Республике Казахстан
Министерство образования и науки Республики Казахстан
КАЗАХСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ
Юридический факультет
Кафедра природоресурсового и экологического права
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
На тему: Правовое регулирование государственного экологического контроля в
Республике Казахстан
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...3
1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И
МЕСТО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .6
1.1. Понятие и особенности государственного управления в области
экологии ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..6
1.2. Функции, задачи, принципы и методы государственного управления в
области охраны окружающей среды ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...8
1.3. Место правовых норм о контроле в области охраны окружающей
среды в системе экологического права Республики Казахстан ... ... ... ... ... ..12
1.4. Соотношение экологического контроля с другими институтами в
правовом регулировании и охраны окружающей
среды ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .15
2. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...22
2.1. Понятие государственного экологического контроля в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..22
2.2. Задачи, объекты и цели экологического контроля в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...34
2.3. Субъекты государственного экологического контроля в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 43
2.4. Порядок наложения взысканий за правонарушения, выявленные в ходе
проведения государственного экологического контроля в Республике Казахстан
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...52
3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ ... ... ... ... .63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ... ... ... ... ... ... 70
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы научного исследования.
Охрана окружающей среды является стратегической задачей, от результатов
решения которой во многом зависит экономическое, социальное, политическое,
экологическое состояние и развитие государства. Определенную актуальность в
этой связи приобретает государственная политика в области охраны окружающей
среды и природопользования.
Концепция правовой политики Республики Казахстан определяет направления
развития правовой системы, в том числе, в области охраны окружающей среды.
Учитывая, что в законодательстве не дается официального понятия правовой
системы, обратимся к определению, данном в юридической энциклопедии:
правовая система – в широком смысле, это совокупность внутренне
согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств
(явлений), с помощью которых официальная власть оказывает регулятивно-
организующее воздействие на общественные отношения, поведение людей
(закрепление, регулирование, дозволение, обязывание, запрещение, убеждение
и принуждение, стимулирование и т.д.).
Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность
устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация
природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и
способности поддерживать качество окружающей среды, необходимые для жизни.
Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа
взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и
деградации природной среды.
Устойчивое развитие Республики Казахстан, высокое качество жизни и
здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть
обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания
соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо
формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику
в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное
использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных
систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности
государства и общества.
Рыночные реформы и экономический кризис в Казахстане привели к
разбалансированию процессов управления и контроля в сфере охраны окружающей
среды. Экономика превалирует у нас над экологией. Поэтому, несмотря на
резкий спад производства в 90-х годах, состояние окружающей среды в
Казахстане так и не улучшилось.
Охрана окружающей природной среды – одна из наиболее актуальных
проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление
антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению
экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется
природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и
природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и
нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая
борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство.
Экологическая проблема номер один в Республике Казахстан – загрязнение
окружающей среды. Последовательно ухудшается здоровье людей. Средний
возраст мужчин за последние годы составил всего 60 лет. Каждый десятый
ребенок рождается умственно или физически неполноценным вследствие
нарушения на генном уровне. По отдельным регионам этот показатель выше в 3-
6 раз. В большинстве промышленных районов страны одна треть жителей имеет
различные формы иммунологической недостаточности. Экологическая функция –
одна из важнейших функций государства, и ее реализация является одной из
первоочередных задач.
В связи с этим проблемы экологического контроля, его законодательного
обеспечения в настоящее время играют важнейшую роль в налаживании правового
механизма охраны окружающей природной среды в Республике Казахстан, поэтому
изучение экологического контроля весьма актуально в свете вышеизложенного.
Охрана окружающей среды является стратегической задачей, от
результатов решения которой во многом зависит экономическое, социальное,
политическое, экологическое состояние и развитие государства. Определенную
актуальность в этой связи приобретает государственная политика в области
охраны окружающей среды и природопользования.
Концепция правовой политики Республики Казахстан определяет
направления развития правовой системы, в том числе, в области охраны
окружающей среды.
В Указе Президента Республики Казахстан О концепции правовой политики
Республики Казахстан в целях совершенствования законодательства об охране
окружающей среды указывается на необходимость разработки закона и
подзаконных актов, требующих для внедрения более совершенной системы
государственного контроля. Вполне очевидно, что: во-первых, законодательные
основы государственного контроля давно уже не отвечают современным
требованиям развития общества, решения экологических проблем и обеспечения
благоприятной для жизни и здоровья людей окружающей среды; во-вторых, в
действительности нет никакой целостной системы государственного контроля в
области охраны окружающей среды.
В Указе Президента Республики Казахстан О концепции правовой политики
Республики Казахстан своевременно актуализируются вопросы:
совершенствования законодательства о Правительстве с целью повышения
эффективности его деятельности и ответственности за принимаемые решения;
построения эффективной системы государственного управления;
совершенствования законодательства, обеспечивающего четкое разграничение
сферы деятельности, функций и ответственности между различными уровнями
государственной власти; создания условий для эффективного функционирования
местного государственного управления и т.д.
Целью научного исследования является рассмотрение правового
регулирования государственного экологического контроля в Республике
Казахстан.
Задачами научного исследования являются:
- рассмотрение понятия и особенностей государственного управления в
области экологии, его функций, задач, принципов и методов;
- рассмотрение понятия, задач, целей, объектов и субъектов
государственного экологического контроля в Республике Казахстан;
- определение порядка наложения взысканий за правонарушения,
выявленные в ходе проведения государственного экологического контроля;
- выявление проблем правового регулирования экологического контроля в
Республике Казахстан.
Объектом исследования в данной работе является экологический контроль
как элемент правового механизма защиты окружающей природной среды.
Предметом исследования является понятие и виды экологического контроля, его
роль в правовом механизме охраны окружающей природной среды.
Теоретической и методологической основой дипломной работы стали
достижения современной казахстанской и зарубежной правовой науки. При
написании работы применялись следующие частно-научные методы: метод
сравнительно-правового анализа, логический, исторический, формально-
юридический, статистический, системный анализ и другие методы исследования.
В процессе написания настоящей работы широко использовались труды
следующих казахстанских ученых в области экологического права: Б.Ж.
Абдраимова, Д.Л. Байдельдинова, С.Б. Байсалова, А.Е. Бектурганова, А.Е.
Еренова, Л.К. Еркинбаевой, Л.В. Ильяшенко, А.С. Стамкулова, Ж.К. Косанова,
Н.К. Мамырова, А.Х. Хаджиева, Н.Б. Мухитдинова, С.П. Мороз и др.
В ходе исследования использовались теоретический и сравнительно-
исторический анализ научных публикаций, правовых актов.
Структура дипломной работы обусловлена ее целями и задачами и включает
введение, три главы, восемь параграфов, заключение и список использованных
источников.
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
И МЕСТО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
1.1. Понятие и особенности государственного управления в области
экологии
Вопросы организации управления в области охраны природы и
природопользования являются чрезвычайно актуальными для
современного развития Республики Казахстан. Одна из наиболее важной отрасли
экономики, использование природных ресурсов является постоянным источником
загрязнения окружающей среды и угроза здоровью и экологическому
благополучию населения. Определить рациональный порядок природопользования,
создать оптимальную правовую базу для эффективного управления природными
ресурсами - это задачи, которые необходимо предусмотреть в
действующем законодательстве и которые являются предметом изучения нашего
курса.
Появление негосударственной формы собственности, развитие частного
предпринимательства, демократизация жизни нашей республики, заставляет
существующую систему органов управления менять характер своей деятельности.
В настоящий период, организуя управленческий процесс государству необходимо
использовать такие формы воздействия на новые экономические образования,
которые, не находясь в сфере государственного управления, тем не менее,
обязаны подчиняться государственным установкам. И особо это должно
регулироваться в сфере экологии, где приоритет экологических интересов
граждан и государства должен стоять выше экономических интересов того же
государства, предприятий и частных предпринимателей.
Все это говорит о том, что правовой механизм государственного
управления в области экологии должен быть рассмотрен с позиции нынешней
ситуации в республике.[1]
Государственное управление является производным от формы
государственного устройства и политической системы и в то же время имеет
самостоятельное значение. Предметом системы государственного управления
являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и
духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью
политической и экономической системы. Государственное управление выражается
в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению
его интересов. При этом выполняются функции организации, координации,
анализа, контроля и т.д.[2]
Пообъектное регулирование природопользования (земельный, водный,
лесной кодексы; законы: о недрах, животном мире, об охране атмосферного
воздуха и т.д.) не позволило выработать общие принципы не только
природопользования и охраны окружающей среды, но и осуществления контроля.
Для решения проблем совершенствования современного управления, наряду с
функциональным, целесообразно использовать программное управление в области
природопользования и охраны окружающей среды, основанное на разработке и
осуществлении природоохранных программ по конкретным природным объектам
(лес, вода, атмосферный воздух и т.д.) или отдельному виду отрицательного
воздействия на окружающую среду (пестициды, радиация и т.д.).
К проблеме государственного управления в области экологии постоянно
обращались ученые-юристы, исследовавшие общие вопросы теории охраны природы
и рационального природопользования, а также представители ресурсовых
отраслей экологического права. Каждое исследование представляет
значительную научную ценность, потому что, дополняя и развивая общую теорию
управления, в отраслевых законодательствах ученые выделяют специфические
черты механизма управления - своеобразные формы и методы управления,
которые являются наиболее динамичными характеристиками этого социального
явления.
Необходимость управления как общественная потребность, как условие
общественного развития, по мнению Г.В. Атамчука, возникла вместе со
становлением общества. Управление существует тогда, когда некий его субъект
на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одного
состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или
развитие.[3]
Вопросы организации управления приобрели особую актуальность в
настоящее время в связи с экономическими преобразованиями в государстве,
многообразием форм собственности. В этих условиях перемены, происходящие в
нашей республике, коснулись всех областей общественной жизни, в том числе и
сферы государственного управления. Существовавшая ранее административно-
командная система управления сменилась более гибким аппаратом, в котором
властные методы и формы управления заменяются экономическими рычагами
воздействия на субъекты общественных отношений.
Управление в сфере взаимодействия общества и природы, как отмечает
М.М. Бринчук, представляет собой совокупность предпринимаемых
соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение
исполнения требований законодательства об окружающей среде. К функциям
управления (как постоянным направлениям деятельности по обеспечению охраны
окружающей среды и рационального природопользования) М.М. Бринчук относит:
создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и
природы; подзаконное нормотворчество; координация деятельности по
управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение
(управление) природными ресурсами; планирование использования и охраны
природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое
нормирование; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование;
экологическая сертификация; экологический аудит; наблюдение за состоянием
окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных
объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;
экологическое воспитание и образование; контроль за использованием и
охраной объектов природы; разрешение в административном порядке споров о
праве природопользования и охраны окружающей среды.[4]
Управление, вытекающее из движения интересов людей, их совместного
труда, их потребности согласовывать индивидуальные работы и действия,
объективно детерминировано. Однако осуществляется оно людьми и,
естественно, в пределах возможностей человеческого сознания и воли оно
субъективировано, имеет субъективный, волевой характер. Необходимость
сознательного волевого воздействия на поведение и волю людей в процессе их
совместного труда предопределило известное разделение труда на труд
управляющих и управляемых, где одна сторона (субъект) оказывает управляющее
воздействие, а другая (объект) испытывает воздействие первой с целью
достижения общих для всей системы материальных и духовных результатов.
В данном случае необходимо привести точку зрения Мухитдинова Н.Б. и
Мороз С.П. о том, что управление осуществляется посредством взаимодействия
определенных элементов системы – субъекта и объекта управления. Управляющая
система – это кто и что управляет, управляемая – кто и что управляется.
Между ними существует тесная взаимосвязь и строгая взаимозависимость,
которая во многом влияет на сущность управления.
1.2. Функции, задачи, принципы и методы государственного управления в
области охраны окружающей среды
Управление – это целеполагающее и регулирующее воздействие людей на
собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность,
осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления) так и через
специально созданные структуры (государство, общественные объединения,
партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).[5]
Деятельность органов государственного управления в области экологии
осуществляется на основе определенных руководящих начал, в соответствии с
которым формируется экологическая политика государства. Эти руководящие
идеи, которые концентрированно выражают сущность, основные свойства,
внутреннее единство государства в достижении определенной цели называются
принципами государственного управления. Принципы государственного
управления определяются экономическими и социальными законами развития
данного общества и, как правило, заложены в действующем законодательстве.
Анализируя Экологический Кодекс и иные акты можно определить систему
принципов государственного управления в области экологии:
- приоритет охраны жизни и здоровья человека, сохранение и
восстановление окружающей среды, благоприятной для жизни населения;
- государственная собственность на природные ресурсы и контролируемая
государством частная собственность на землю;
- сбалансированное решение экологических задач развития общества при
решении задач социально-экономического развития государства;
- применение экономических методов управления путем внедрения
экономического стимулирования для обеспечения экологического порядка;
- широкое привлечение и активное участие граждан, населения
общественных объединений и органов местного самоуправления в решении
экологических проблем.
Это наиболее специфические принципы государственного управления в
области экологического права. Но следует учитывать, что в области
природопользования применяются и общие принципы управления:
законность, плановость, подчиняемость и т.д.
Способы осуществления управленческой деятельности общеприняты в
юридической литературе, они обозначают формы и методы управления.
Одно из центральных звеньев в характеристике управленческого процесса
занимает понятие функция. Функциональный подход помогает вникнуть в
специфику и содержание управленческой деятельности. Под функцией
государственного управления понимается объективно обусловленные виды
властных планово-организующих и регулирующих воздействий государства,
отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения и
преобразования управляемых объектов или его собственных
управляющих компонентов. Осуществление каждой функции возможно на основе
применения экологического законодательства. Функции государственного
управления экологией являются элементом, который связывает содержание
управленческой деятельности с системой государственных органов
управления.[6]
По мнению одних авторов, в качестве функций государственного
управления чаще используются:
1) прогнозирование (как система научно обоснованных представлений о
направлениях развития);
2) планирование (осуществляемое в форме разработки целевых комплексных
программ);
3) принятие решений и т.д.
При этом отмечается, что в государственном управлении важно не менять
местами цель и средства.
В то же время, С.Д. Бекишева к функциям государственного управления в
области охраны окружающей среды относит:
1) сбор экологической информации, ее анализ и оценка;
2) государственный учет природных ресурсов и ведение государственных
кадастров;
3) планирование мероприятий по охране окружающей среды;
4) координацию управления в данной области;
5) нормотворчество;
6) распределение и перераспределение природных ресурсов;
7) территориально-пространственное устройство природных ресурсов;
8) экологический контроль и надзор;
9) экологическое воспитание и образование.[7]
К задачам государственного управления относится исполнение всего,
реализация чего обеспечивается им или должна обеспечиваться. Исходя из
широкого понимания государственного управления, Ю.А. Тихомиров отмечает,
что государственное управление есть организованный процесс руководства,
регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер
экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.[8]
Формы государственного управления выражаются в трех основных видах:
1) правотворческая - разработка и принятие государственными органами
нормативных актов, направленных на регулирование управленческих отношений;
2) правоприменительная - это деятельность государства, направленная на
реализацию управленческих нормативных актов, путем принятия и осуществления
конкретных действий;
3) правоохранительная - это деятельность государства, по принятию
карательных мер к лицам, нарушившим или невыполняющим требования,
предусмотренные государственными нормативными актами.
Метод правового регулирования общественных отношений представляет
собой совокупность способов, средств, приемов, с помощью которых
административное право воздействует на отношения. Данную совокупность
составляют:
1) дозволения (предоставление людям права на свои собственные активные
действия;
2) запрещения;
3) позитивного обязывания (возложение на лиц обязанности к должному
поведению).
Отношения: связанные с организацией органов государственной власти;
возникающие в ходе реализации административно-властных полномочий в
управлении и взаимодействии органов административной власти с гражданами,
государственными и негосударственными организациями; административно-
деликтного характера относятся к предмету административного права и,
возможно, муниципального права.
Методы государственного управления в нынешнее время учитывают
специфику наличия множественных форм собственности и, как следствие этого,
множественности субъектов. Поэтому в современный период органы
государственного управления используют и императивный метод (метод
обязательных предписаний, точного выполнения приказов государственных
органов), и метод рекомендаций (метод, при котором выполнение
государственных решений возможно в нескольких вариациях, с учетом каких-
либо условий). В экологической практике распространен метод
государственного санкционирования, метод при котором решение
негосударственного органа приобретает юридическую силу после утверждения
его государством. Примером можно назвать заключение общественной
экологической экспертизы, которая приобретает обязательный характер, после
утверждения её государством. Метод разрешения применяется в тех случаях,
когда негосударственный орган самостоятельно принимает решения
обязательные для своих внутренних субъектов. К примеру, решение правления
КСК по вопросам водопользования обязательны к жильцам, объединяемых этим
кооперативом.[9]
Однако необходимо отметить, что у экологического права, нет
собственного, обособленного, самостоятельного метода. Оно опирается на
известные приемы и методы, формы и способы правового регулирования,
выработанные юридической наукой и оправданные правовой практикой.
Следовательно, экологический контроль, являясь составной частью
экологического права, также использует методы других отраслей права и не
имеет своего обособленного метода.
В то же время, методы осуществления экологического контроля
разнообразны, они призваны обеспечить практическую реализацию целей и задач
контроля. В целом их можно представить в виде совокупности приемов и
способов, при помощи которых осуществляется практическая реализация целей и
задач экологического контроля.
Так, С.Д. Бекишева методы государственного управления в области охраны
окружающей среды и природопользования классифицирует на общие и
специфические. Общие методы в свою очередь подразделяются на
административные, экономические и идеологические.[10]
Согласно статье 111 Экологического Кодекса Республики Казахстан, целью
государственного контроля в области охраны окружающей среды, охраны,
воспроизводства и использования природных ресурсов являются обеспечение
экологической безопасности, экономия природных и энергетических ресурсов,
устойчивое использование биологических ресурсов, повышение
конкурентоспособности национальной продукции.[11]
Государственный экологический контроль, согласно статье 113
Экологического Кодекса Республики Казахстан, служит выполнению следующих
задач:
1) формирование ответственного отношения природопользователей к
окружающей среде;
2) предупреждение нарушений в области экологического законодательства
Республики Казахстан.[12]
1.3 Место правовых норм о контроле в области охраны окружающей среды
в системе экологического права Республики Казахстан
Экологический контроль относительно давно известен правовой науке,
однако, на мой взгляд, вопрос о месте норм регулирующих отношения по
проведению экологического контроля до сих пор четко не определен.
Ясно, что экологическое право не является обычной отраслью права.
Совершенно прав А.С. Стамкулов[13], в свое время указавший, что данная
отрасль является интегрированной комплексной отраслью права, объединяющей
предмет нескольких отраслей права, в которую в качестве самостоятельных
отраслей вошли земельное, водное, лесное, горное право, на базе которых
экологическое право исторически развивалось.
Под системой экологического права, отмечает В.В. Петров, следует
понимать совокупность его институтов, расположенных в определенной
последовательности с соответствии с экологическими закономерностями.
Как отмечает Д.Л. Байдельдинов[14], на сегодняшний день в
законодательстве о природе четко прослеживаются отрасли или институты.
Экологический Кодекс РК, который содержит отдельную главу о контроле в
области охраны окружающей среды, является комплексным нормативным
природоохранным актом, который таким образом закрепил самостоятельный
институт экологического контроля как один из наиболее важных механизмов,
обеспечивающий рациональное природопользование в соответствии с
экологическим законодательством Республике Казахстан.
В целом не представляется сложным определить место норм об экологическом
контроле среди правовых норм по регулированию экологической экспертизы,
экологического мониторинга окружающей среды и природных ресурсов,
нормирования качества окружающей среды, экологических требований к
хозяйственной и иной деятельности, экологического аудита, стандартизации и
сертификации в области охраны окружающей среды и другими.
Несмотря на появление таких новых механизмов охраны и управления
окружающей природной среды экологический контроль был и будет основным
элементом механизма государственного управления, через которое государство
будет осуществлять свою цель – охрану окружающей среды. Поэтому нормы
контроля в области охраны окружающей среды образовали можно сказать
собственную нишу в системе законодательства и системе отрасли
экологического права. Данные нормы являются, в определенной степени
интегрированными из отрасли административного права, однако, имея особую
специфику, не свойственную в чистом виде административному праву, данный
институт можно по праву отнести в разряд институтов такой интегрированной
отрасти права, как экологическое право.
Из содержания норм Экологического Кодекса РК видно, что такие правовые
институты экологического права, как экологическая экспертиза, оценка
воздействия на окружающую среду, экологический мониторинг, экологический
аудит и институт экологического контроля содержат правовые нормы,
направленные на интеграционное регулирование отношений в комплексе охраны
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Из этого
можно сделать вывод о том, что нормы, регулирующие правовое положение
экологического контроля, если их рассматривать в контексте охраны
окружающей среды, сами по себе будут выглядеть неполноценно без других
экологических правовых институтов, призванных в своей совокупности
осуществлять регулирование вопросов охраны окружающей среды. Из этого
следует, что экологические нормы других институтов экологического права
имеют с экологическим контролем частые точки соприкосновения, площади
совпадения, что будет их держать как единое целое, но вместе с тем, каждый
из них является индивидуальным особенным инструментом в борьбе за охрану
окружающей среды. Непосредственно вопрос о сходстве и различии данных
институтов мы рассмотрим ниже. Однако, в целом, необходимо отметить, что
экологический контроль, имеет немалое, а если учесть потребность нашего
времени, актуальное значение. То, что экологический контроль до сих пор не
регламентирован отдельным законодательным актом ни сколько не умаляет его
правовой статус и назначение. Хотя, конечно же, необходимо констатировать
факт о том, что правовая регламентация контроля в области охраны окружающей
среды в форме закона придала бы данному правовому институту дополнительной
силы и возможностей.
Находясь в системе государственного управления, государственный контроль
в области охраны окружающей среды сам представляет собой сложную
многоаспектную систему, состоящую из отдельных элементов, каждый из которых
должен быть рассмотрен с научной позиции по своему содержанию, месту и
взаимосвязи с другими элементами системы. Данный факт отводит особое место
государственному экологическому контролю в системе государственного
управления и по существу придает ему научный характер. Говоря об
экологическом контроле как об основном элементе в системе управления, в то
же время нельзя сводить решение исключительно всех вопросов только к
данному правовому институту. Его особое место не означает исключение иных
институтов экологического права, а лишь означает его лидирующее место во
взаимосвязи этих институтов.
В целом, можно сделать вывод, о том, что экологический контроль
выступает инструментом в выработке решений по управлению отношений в сфере
охраны окружающей среды и природопользовании специальным уполномоченным
органом, т.е. служит основанием для принятия решений в конкретных случаях,
что позволяет предотвратить нанесение ущерба окружающей природной среды,
жизни и здоровью человека, а также его правам.
Итак, правовые нормы наделяют институт государственного контроля в
области охраны окружающей среды регулятивным характером, который не
позволяет оказывать незаконное, причиняющее вред окружающей среде
воздействие, а это является одним из наиболее оптимальных путей в наши дни,
чтобы разрешить экологические проблемы и встать на защиту интересов всех
граждан Республики Казахстан.
Раскрывая вопрос о месте норм о государственном контроле в области
охраны окружающей среды в системе норм экологического права, необходимо
обратиться к анализу таких теоретических вопросов, как определение понятия
- отрасль права и институт права. На современном этапе развития
общества данные понятия в значительной степени меняют свое содержание. Так,
по мнению И. Ф. Казьминского и В. М. Сырых, институт права - это система
взаимосвязанных норм регулирующих относительно самостоятельную совокупность
общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства. Если
подходить к данному вопросу с позиций системного подхода, то правовое,
целостное образование также как государственное управление в области охраны
окружающей среды, состоящее из нескольких взаимосвязанных компонентов
(институтов), является и представляет собой систему права (правовую
систему). В данной системе отдельные компоненты должны и могут быть
расчленены на ряд составляющих. Отсюда вытекает, что данная правовая
система многоуровневая, в нее входит в качестве компонентов менее сложные,
но относительно самостоятельные в рамках комплексного института
государственного управления институциональные образования (институты)
экологического права. Простые, смешанные, комплексные институты
экологического права, таким образом, образуют отрасль экологического права.
В целом, институт управления в области охраны окружающей среды,
сосредотачивает в себе множество относительно самостоятельных групп
правовых норм - об экологическом страховании, аудите и нормировании
качества окружающей среды, экологической экспертизе, и, наконец, о
государственном контроле в области охраны окружающей среды. Эти нормы как
отдельные компоненты вместе составляют комплексное институциональное
образование, которое называется институтом управления экологического права.
Тогда возникает вопрос, какой же все-таки правовой статус перечисленных
элементов института управления экологического права? Если управление в
области экологии само по себе является институтом права, то насколько верно
с теоретической позиции признавать нормы, регулирующие общественные
отношения по контролю в области охраны окружающей среды в качестве
самостоятельного института права.
Здесь необходимо отметить, что независимо от того, что до сих пор нет
отдельного законодательного акта, регулирующего вопросы осуществления
экологического контроля, однако Экологический Кодекс РК содержит нормы о
данном правовом явлении. Следовательно, исходя из вышеизложенного, мы
приходим к выводу, о том, что данное институциональное образование является
вполне самостоятельным правовым институтом.
Как отмечает Н.С. Баимбетов, если мы пойдем по такому пути, то возможно
следует пересмотреть и понятие института права или мы придем и к такому
пониманию права, что ряд институтов могут быть объединены внутри отрасли
экологического права, в особое правовое образование, в определенную
многоуровневую, структурированную, иерархическую структуру права. Известно,
что структура права зависит от содержания правоотношений. Что это?
Подотрасль права или глобальный комплексный институт, может генеральный или
просто комплексный институт права.[15]
Мы же придерживаемся позиции о том, что самостоятельный правовой
институт контроля в области охраны окружающей среды находится в рамках
комплексного института управления в области экологии, чему подчинены его
цели, задачи, принципы и назначение.
1.4. Соотношение экологического контроля с другими институтами в
правовом регулировании и охраны окружающей среды
Ранее, при определении места института контроля в области охраны
окружающей среды в системе экологического права, я уже отмечали связь
данного института с другими правовыми институтами данной отрасли права,
среди которых необходимо выделить экологический мониторинг, оценку
воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу и экологический
аудит. Прежде чем переходить к вопросу о системном подходе в регулировании
контроля в области охраны окружающей среды, необходимо рассмотреть
соотношение данного контроля с другими элементами управления в области
охраны окружающей среды.
Каждый из указанных институтов по своему существу представляет собой
элемент, или, даже, как отмечает Д.Л. Байдельдинов[16], функцию
государственного управления в области охраны окружающей среды. Однако
необходимо провести четкое разграничение данных институтов.
Так, например Н.С. Баимбетов допускает высказывание о том, что находясь
в системе государственного управления и являясь самостоятельным видом
экологического контроля, экологическая экспертиза представляет собой не
только управленческий подход, но и научный. Таким образом, Н.С. Баимбетовым
экологическая экспертиза выделяется как самостоятельный правовой институт,
но в то же время как вид экологического контроля.[17]
Поддерживая эту же позицию, А.А. Асылбеков в широком понимании в систему
экологического контроля включает шесть элементов: экологический мониторинг,
экологическую экспертизу, государственный экологический контроль,
ведомственный, производственный и общественный экологический контроль. В то
же время, в узком понимании, отмечает А.А. Асылбеков, под ним
подразумевается проверка исполнения экологических норм и требований
действующего законодательства с целью предотвращения возможных и создания
условий для устранения вредных воздействий на окружающую среду ее
отдельные объекты, жизнь и здоровье человека.[18]
Однако рассмотрим, в чем же непосредственное различие между указанными
правовыми институтами экологического права Республики Казахстан.
Наибольшее количество вопросов в данном случае вызывает соотношение
контроля в области охраны окружающей среды с экологическим мониторингом в
Республике Казахстан.
По мнению Н.В. Кузнецова, экологический контроль – это совокупность
мероприятий по наблюдению за состоянием окружающей природной среды и ее
изменениями, а также проверке выполнения экологических требований всеми
предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами.[19]
В широком смысле, М.Е. Есжанов, мониторинг понимает как систему
наблюдения за объектом и сбор информации об этом объекте. Экологический
мониторинг – это самостоятельная функция государственного управления в
области экологии, содержание которой составляет выполнение определенных
работ на основе научно-обоснованных методик по соблюдению, оценке,
прогнозированию состояния качества окружающей среды и отдельных природных
ресурсов.[20]
В то же время, С.Т. Культелеев, под мониторингом окружающей среды
понимает деятельность по наблюдению за состоянием окружающей природной
среды и предупреждению о создающихся критических ситуациях, вредных и
опасных для здоровья людей и других живых организмов.[21]
Государственный экологический мониторинг – это, с позиции Н.В Кузнецова,
государственная служба наблюдения за происходящими в природной среде
процессами, загрязнением природных объектов и последствиями его влияния на
природную среду; анализа полученной информации и обеспечения ею
заинтересованных организаций и населения.[22]
Экологический контроль осуществляется с целью обеспечения деятельности
экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и
требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в
установленном порядке.[23]
А.Х. Хаджиев отмечает, что осуществление земельного мониторинга
относится к функции государственного управления земельным фондом, наравне с
функцией контроля за использованием и охраной земель.[24]
Наиболее тесно по поставленным задачам и содержанию, по мнению М.Е.
Есжанова, экологический мониторинг соприкасается с экологическим контролем,
поэтому не случайно во многих определениях экологического контроля, учеными
проводится мысль, что данная деятельность государства связана с наблюдением
за охраной окружающей среды и изменением ее качества под воздействием
человеческой деятельности.[25]
Экологический контроль как способ организационно-правового обеспечения
рационального экологопользования и сохранения экологических систем, по
мнению Б.В. Ерофеева, отличается от мониторинга тем, что представляет собой
активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их
устранения, в то время как мониторинг ограничивается сбором информации.[26]
В то же время, отмечает Н.В Кузнецов, в отличие от экологического
мониторинга, государственный контроль – один из видов административно-
управленческой деятельности со всеми необходимыми полномочиями (по проверке
работы производственных объектов, ознакомлению с документами, назначению
экологической экспертизы, ограничению, приостановлению или прекращению
экологически вредной деятельности, привлечения к ответственности за
экологические правонарушения и др.).[27]
Суть экологического контроля заключается в проверке соблюдения
хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране
окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества. А
наблюдение за качеством окружающей среды, в данном случае будет одним из
методов проверки соблюдения экологических требований. Поэтому, если
контролирующие государственные экологические органы не будут опираться на
данные экологического мониторинга, то подобная деятельность будет
беспредметна.
Осуществление экологического мониторинга является необходимым условием
для функционирования государственного механизма управления в области
экологии.
Экологический контроль и мониторинг, осуществляется для обеспечения
основной цели – охраны окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья
человека. Но в отличие от экологического контроля, представляющего
организационно-управленческую, властную деятельность, мониторинг имеет
цели, задачи, формы и методы, ограничивающиеся сбором информации.
В качестве одного из важнейших методов осуществления экологического
контроля выделяют экологическую экспертизу. Она означает установление
соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим
требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической
экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий
этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними
социальных, экономических и иных последствий реализации объекта
экологической экспертизы.
Таким образом, сущность экологической экспертизы заключается в
предварительной проверке соответствия хозяйственной деятельности
экологическим требованиям, а ее цель – в предупреждении вредных последствий
этой деятельности.
Под экспертизой понимается исследование специалистом (экспертом) каких-
либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области
науки, техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой
количественные или порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся
непосредственному измерению, а потому основываются на суждениях
специалистов.
Основной целью экологической экспертизы, как и экологического контроля,
является предотвращение возможных негативных последствий реализации любой
планируемой человеческой деятельности на жизнь и здоровье человека,
окружающей среды и ее отдельных объектов. Наряду с этим экологическая
экспертиза решает такие задачи, как: определение полноты и правильности
выполненной в области экспертизы оценки воздействия планируемой,
управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на
окружающую среду и здоровье населения, включая анализ возможных социальных,
экономических и экологических последствий; организация всестороннего научно
обоснованного анализа и оценки воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду т.д.
Приведенный перечень задач экологической экспертизы свидетельствует о
том, что она имеет, прежде всего, предупредительное значение.
Если сравнить объекты экологической экспертизы и экологического
контроля, то можно придти к выводу, что экологическая экспертиза
осуществляется до начала эколого-вредной деятельности, а экологический
контроль непосредственно при ее осуществлении, хотя оба этих вида
управленческой деятельности направлены, прежде всего, на своевременное
предупреждение и устранение вредного воздействия в той или иной
деятельности.
В отличие от государственной экологической экспертизы, действие которой
распространяется на определенные объекты, государственный экологический
контроль распространяется на любой вид хозяйственной и иной деятельности,
оказывающей вредные воздействия на условия жизни человека, окружающей среды
и ее отдельных объектов.
С.Т. Культелеев считает, что главное назначение оценки воздействия на
окружающую среду – обеспечить выполнение заказчиком планируемой
деятельности требования экологического законодательства.[28]
Под оценкой воздействия на окружающую среду, понимается деятельность на
определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого
проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними
социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого
проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования
природных ресурсов и охраны окружающей среды от вредных воздействий в
соответствии с требованиями экологического законодательства.
В то же время, оценку воздействия на окружающую среду рассматривают как
процедуру учета экологических требований при подготовке и принятии решений
в сфере экологопользования.
Таким образом, разделяя два института – оценку воздействия на окружающую
среду и государственную экологическую экспертизу, Б.В. Ерофеев отмечает,
что государственная экологическая экспертиза – это обязательная процедура
контроля за учетом экологических требований при подготовке решений в сфере
экологопользования. Таким образом, государственная экологическая экспертиза
есть форма контроля за соблюдением правил проведения оценки воздействия на
окружающую среду. Поэтому государственная экологическая экспертиза
проводится после проведения оценки воздействия на окружающую среду. Тем
более данная точка зрения представляется верной с той позиции, что
проведение оценки воздействия на окружающую среду основывается на принципе
презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой
хозяйственной или иной деятельности.[29]
Здесь же необходимо обратить внимание на разграничение института
экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. Так
оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются
взаимосвязанными элементами единого правового института – оценки
воздействия и экологической экспертизы. По общему правилу обосновывающая
документация должна представляться инициатором или заказчиком на
государственную экологическую экспертизу. Такая документация по реализации
проектов, в отношении которых оценка воздействия на окружающую среду
обязательна, без результатов проведения такой оценки государственной
экологической экспертизой не принимается.
Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза,
продолжает С.Т. Культелеев, преследуют практически одни и те же цели: 1)
проанализировать и оценить возможное вредное воздействие на окружающую
среду; 2) установить соответствие мер по предотвращению такого воздействия,
предусмотренных в проектах, требованиям законодательства об охране
окружающей среды. Однако между оценкой воздействия на окружающую среду и
экологической экспертизой имеются различия. Оценка воздействия на
окружающую среду проводится на стадии разработки обосновывающей
документации, нередко еще до начала процесса проектирования. Оценку
выполняет сам заказчик. Экологическую экспертизу осуществляют в отношении
уже законченной проектной и предпроектной документации, которая
представляется на экспертизу; она проводится специальными экспертными
комиссиями, образованными органами Министерства охраны окружающей
среды.[30]
Исходя из данных положений разграничение понятий экологическая
экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, нам представляется
совершенно ясным отличие института экологического контроля от института
оценки воздействия на окружающую среду, поэтому на этом вопросе далее я
останавливаться не буду.
Таким образом, экологический контроль, мониторинг окружающей среды и
природных ресурсов, экологическая экспертиза направлены на достижение общей
цели – предотвращение возможных и создание условий для устранения уже
имеющихся вредных воздействий на окружающую среду и ее отдельные объекты,
жизнь и здоровье человека.
Вместе с тем, каждый из них выполняет свои функции, имеет собственные
задачи, методы осуществления, объекты, формы.
Данные мониторинга обеспечивают принятие управленческих и хозяйственных
решений в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. В отличие
от мониторинга окружающей среды, который ограничивается сбором и передачей
экологической информации, экологический контроль, представляет собой
деятельность по обеспечению соблюдения всеми хозяйствующими субъектами,
гражданами экологических требований законодательства.
Экологическая экспертиза представляет собой предварительную проверку
соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов
экологическим требованиям, правилам охраны окружающей среды и рациональному
использованию природных ресурсов. В отличие от экологического контроля она
осуществляется до начала эколого-вредной деятельности.
Цели и задачи экологического контроля вытекают из общих задач
государственного управления деятельности по охране окружающей среды и
рациональному использованию природных ресурсов. Вместе с тем, объект,
формы, виды и методы проведения экологического контроля имеют свою
определенную специфику.
Проводя анализ по вопросу о соотношении экологического контроля с
другими институтами в правовом регулировании охраны окружающей среды можно
сделать следующий вывод:
экологический контроль в области охраны окружающей среды является вполне
самостоятельным институтом экологического права, имеющим много общего,
однако не являющегося тождественным с другими правовыми институтами
экологического права, такими как экологический мониторинг, экологическая
экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду и др.
ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
КАЗАХСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ
Юридический факультет
Кафедра природоресурсового и экологического права
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
На тему: Правовое регулирование государственного экологического контроля в
Республике Казахстан
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...3
1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И
МЕСТО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .6
1.1. Понятие и особенности государственного управления в области
экологии ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..6
1.2. Функции, задачи, принципы и методы государственного управления в
области охраны окружающей среды ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...8
1.3. Место правовых норм о контроле в области охраны окружающей
среды в системе экологического права Республики Казахстан ... ... ... ... ... ..12
1.4. Соотношение экологического контроля с другими институтами в
правовом регулировании и охраны окружающей
среды ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .15
2. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...22
2.1. Понятие государственного экологического контроля в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..22
2.2. Задачи, объекты и цели экологического контроля в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...34
2.3. Субъекты государственного экологического контроля в Республике
Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 43
2.4. Порядок наложения взысканий за правонарушения, выявленные в ходе
проведения государственного экологического контроля в Республике Казахстан
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...52
3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ ... ... ... ... .63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ... ... ... ... ... ... 70
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы научного исследования.
Охрана окружающей среды является стратегической задачей, от результатов
решения которой во многом зависит экономическое, социальное, политическое,
экологическое состояние и развитие государства. Определенную актуальность в
этой связи приобретает государственная политика в области охраны окружающей
среды и природопользования.
Концепция правовой политики Республики Казахстан определяет направления
развития правовой системы, в том числе, в области охраны окружающей среды.
Учитывая, что в законодательстве не дается официального понятия правовой
системы, обратимся к определению, данном в юридической энциклопедии:
правовая система – в широком смысле, это совокупность внутренне
согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств
(явлений), с помощью которых официальная власть оказывает регулятивно-
организующее воздействие на общественные отношения, поведение людей
(закрепление, регулирование, дозволение, обязывание, запрещение, убеждение
и принуждение, стимулирование и т.д.).
Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность
устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация
природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и
способности поддерживать качество окружающей среды, необходимые для жизни.
Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа
взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и
деградации природной среды.
Устойчивое развитие Республики Казахстан, высокое качество жизни и
здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть
обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания
соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо
формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику
в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное
использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных
систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности
государства и общества.
Рыночные реформы и экономический кризис в Казахстане привели к
разбалансированию процессов управления и контроля в сфере охраны окружающей
среды. Экономика превалирует у нас над экологией. Поэтому, несмотря на
резкий спад производства в 90-х годах, состояние окружающей среды в
Казахстане так и не улучшилось.
Охрана окружающей природной среды – одна из наиболее актуальных
проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление
антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению
экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется
природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и
природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и
нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая
борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство.
Экологическая проблема номер один в Республике Казахстан – загрязнение
окружающей среды. Последовательно ухудшается здоровье людей. Средний
возраст мужчин за последние годы составил всего 60 лет. Каждый десятый
ребенок рождается умственно или физически неполноценным вследствие
нарушения на генном уровне. По отдельным регионам этот показатель выше в 3-
6 раз. В большинстве промышленных районов страны одна треть жителей имеет
различные формы иммунологической недостаточности. Экологическая функция –
одна из важнейших функций государства, и ее реализация является одной из
первоочередных задач.
В связи с этим проблемы экологического контроля, его законодательного
обеспечения в настоящее время играют важнейшую роль в налаживании правового
механизма охраны окружающей природной среды в Республике Казахстан, поэтому
изучение экологического контроля весьма актуально в свете вышеизложенного.
Охрана окружающей среды является стратегической задачей, от
результатов решения которой во многом зависит экономическое, социальное,
политическое, экологическое состояние и развитие государства. Определенную
актуальность в этой связи приобретает государственная политика в области
охраны окружающей среды и природопользования.
Концепция правовой политики Республики Казахстан определяет
направления развития правовой системы, в том числе, в области охраны
окружающей среды.
В Указе Президента Республики Казахстан О концепции правовой политики
Республики Казахстан в целях совершенствования законодательства об охране
окружающей среды указывается на необходимость разработки закона и
подзаконных актов, требующих для внедрения более совершенной системы
государственного контроля. Вполне очевидно, что: во-первых, законодательные
основы государственного контроля давно уже не отвечают современным
требованиям развития общества, решения экологических проблем и обеспечения
благоприятной для жизни и здоровья людей окружающей среды; во-вторых, в
действительности нет никакой целостной системы государственного контроля в
области охраны окружающей среды.
В Указе Президента Республики Казахстан О концепции правовой политики
Республики Казахстан своевременно актуализируются вопросы:
совершенствования законодательства о Правительстве с целью повышения
эффективности его деятельности и ответственности за принимаемые решения;
построения эффективной системы государственного управления;
совершенствования законодательства, обеспечивающего четкое разграничение
сферы деятельности, функций и ответственности между различными уровнями
государственной власти; создания условий для эффективного функционирования
местного государственного управления и т.д.
Целью научного исследования является рассмотрение правового
регулирования государственного экологического контроля в Республике
Казахстан.
Задачами научного исследования являются:
- рассмотрение понятия и особенностей государственного управления в
области экологии, его функций, задач, принципов и методов;
- рассмотрение понятия, задач, целей, объектов и субъектов
государственного экологического контроля в Республике Казахстан;
- определение порядка наложения взысканий за правонарушения,
выявленные в ходе проведения государственного экологического контроля;
- выявление проблем правового регулирования экологического контроля в
Республике Казахстан.
Объектом исследования в данной работе является экологический контроль
как элемент правового механизма защиты окружающей природной среды.
Предметом исследования является понятие и виды экологического контроля, его
роль в правовом механизме охраны окружающей природной среды.
Теоретической и методологической основой дипломной работы стали
достижения современной казахстанской и зарубежной правовой науки. При
написании работы применялись следующие частно-научные методы: метод
сравнительно-правового анализа, логический, исторический, формально-
юридический, статистический, системный анализ и другие методы исследования.
В процессе написания настоящей работы широко использовались труды
следующих казахстанских ученых в области экологического права: Б.Ж.
Абдраимова, Д.Л. Байдельдинова, С.Б. Байсалова, А.Е. Бектурганова, А.Е.
Еренова, Л.К. Еркинбаевой, Л.В. Ильяшенко, А.С. Стамкулова, Ж.К. Косанова,
Н.К. Мамырова, А.Х. Хаджиева, Н.Б. Мухитдинова, С.П. Мороз и др.
В ходе исследования использовались теоретический и сравнительно-
исторический анализ научных публикаций, правовых актов.
Структура дипломной работы обусловлена ее целями и задачами и включает
введение, три главы, восемь параграфов, заключение и список использованных
источников.
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
И МЕСТО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
1.1. Понятие и особенности государственного управления в области
экологии
Вопросы организации управления в области охраны природы и
природопользования являются чрезвычайно актуальными для
современного развития Республики Казахстан. Одна из наиболее важной отрасли
экономики, использование природных ресурсов является постоянным источником
загрязнения окружающей среды и угроза здоровью и экологическому
благополучию населения. Определить рациональный порядок природопользования,
создать оптимальную правовую базу для эффективного управления природными
ресурсами - это задачи, которые необходимо предусмотреть в
действующем законодательстве и которые являются предметом изучения нашего
курса.
Появление негосударственной формы собственности, развитие частного
предпринимательства, демократизация жизни нашей республики, заставляет
существующую систему органов управления менять характер своей деятельности.
В настоящий период, организуя управленческий процесс государству необходимо
использовать такие формы воздействия на новые экономические образования,
которые, не находясь в сфере государственного управления, тем не менее,
обязаны подчиняться государственным установкам. И особо это должно
регулироваться в сфере экологии, где приоритет экологических интересов
граждан и государства должен стоять выше экономических интересов того же
государства, предприятий и частных предпринимателей.
Все это говорит о том, что правовой механизм государственного
управления в области экологии должен быть рассмотрен с позиции нынешней
ситуации в республике.[1]
Государственное управление является производным от формы
государственного устройства и политической системы и в то же время имеет
самостоятельное значение. Предметом системы государственного управления
являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и
духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью
политической и экономической системы. Государственное управление выражается
в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению
его интересов. При этом выполняются функции организации, координации,
анализа, контроля и т.д.[2]
Пообъектное регулирование природопользования (земельный, водный,
лесной кодексы; законы: о недрах, животном мире, об охране атмосферного
воздуха и т.д.) не позволило выработать общие принципы не только
природопользования и охраны окружающей среды, но и осуществления контроля.
Для решения проблем совершенствования современного управления, наряду с
функциональным, целесообразно использовать программное управление в области
природопользования и охраны окружающей среды, основанное на разработке и
осуществлении природоохранных программ по конкретным природным объектам
(лес, вода, атмосферный воздух и т.д.) или отдельному виду отрицательного
воздействия на окружающую среду (пестициды, радиация и т.д.).
К проблеме государственного управления в области экологии постоянно
обращались ученые-юристы, исследовавшие общие вопросы теории охраны природы
и рационального природопользования, а также представители ресурсовых
отраслей экологического права. Каждое исследование представляет
значительную научную ценность, потому что, дополняя и развивая общую теорию
управления, в отраслевых законодательствах ученые выделяют специфические
черты механизма управления - своеобразные формы и методы управления,
которые являются наиболее динамичными характеристиками этого социального
явления.
Необходимость управления как общественная потребность, как условие
общественного развития, по мнению Г.В. Атамчука, возникла вместе со
становлением общества. Управление существует тогда, когда некий его субъект
на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одного
состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или
развитие.[3]
Вопросы организации управления приобрели особую актуальность в
настоящее время в связи с экономическими преобразованиями в государстве,
многообразием форм собственности. В этих условиях перемены, происходящие в
нашей республике, коснулись всех областей общественной жизни, в том числе и
сферы государственного управления. Существовавшая ранее административно-
командная система управления сменилась более гибким аппаратом, в котором
властные методы и формы управления заменяются экономическими рычагами
воздействия на субъекты общественных отношений.
Управление в сфере взаимодействия общества и природы, как отмечает
М.М. Бринчук, представляет собой совокупность предпринимаемых
соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение
исполнения требований законодательства об окружающей среде. К функциям
управления (как постоянным направлениям деятельности по обеспечению охраны
окружающей среды и рационального природопользования) М.М. Бринчук относит:
создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и
природы; подзаконное нормотворчество; координация деятельности по
управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение
(управление) природными ресурсами; планирование использования и охраны
природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое
нормирование; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование;
экологическая сертификация; экологический аудит; наблюдение за состоянием
окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных
объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;
экологическое воспитание и образование; контроль за использованием и
охраной объектов природы; разрешение в административном порядке споров о
праве природопользования и охраны окружающей среды.[4]
Управление, вытекающее из движения интересов людей, их совместного
труда, их потребности согласовывать индивидуальные работы и действия,
объективно детерминировано. Однако осуществляется оно людьми и,
естественно, в пределах возможностей человеческого сознания и воли оно
субъективировано, имеет субъективный, волевой характер. Необходимость
сознательного волевого воздействия на поведение и волю людей в процессе их
совместного труда предопределило известное разделение труда на труд
управляющих и управляемых, где одна сторона (субъект) оказывает управляющее
воздействие, а другая (объект) испытывает воздействие первой с целью
достижения общих для всей системы материальных и духовных результатов.
В данном случае необходимо привести точку зрения Мухитдинова Н.Б. и
Мороз С.П. о том, что управление осуществляется посредством взаимодействия
определенных элементов системы – субъекта и объекта управления. Управляющая
система – это кто и что управляет, управляемая – кто и что управляется.
Между ними существует тесная взаимосвязь и строгая взаимозависимость,
которая во многом влияет на сущность управления.
1.2. Функции, задачи, принципы и методы государственного управления в
области охраны окружающей среды
Управление – это целеполагающее и регулирующее воздействие людей на
собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность,
осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления) так и через
специально созданные структуры (государство, общественные объединения,
партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).[5]
Деятельность органов государственного управления в области экологии
осуществляется на основе определенных руководящих начал, в соответствии с
которым формируется экологическая политика государства. Эти руководящие
идеи, которые концентрированно выражают сущность, основные свойства,
внутреннее единство государства в достижении определенной цели называются
принципами государственного управления. Принципы государственного
управления определяются экономическими и социальными законами развития
данного общества и, как правило, заложены в действующем законодательстве.
Анализируя Экологический Кодекс и иные акты можно определить систему
принципов государственного управления в области экологии:
- приоритет охраны жизни и здоровья человека, сохранение и
восстановление окружающей среды, благоприятной для жизни населения;
- государственная собственность на природные ресурсы и контролируемая
государством частная собственность на землю;
- сбалансированное решение экологических задач развития общества при
решении задач социально-экономического развития государства;
- применение экономических методов управления путем внедрения
экономического стимулирования для обеспечения экологического порядка;
- широкое привлечение и активное участие граждан, населения
общественных объединений и органов местного самоуправления в решении
экологических проблем.
Это наиболее специфические принципы государственного управления в
области экологического права. Но следует учитывать, что в области
природопользования применяются и общие принципы управления:
законность, плановость, подчиняемость и т.д.
Способы осуществления управленческой деятельности общеприняты в
юридической литературе, они обозначают формы и методы управления.
Одно из центральных звеньев в характеристике управленческого процесса
занимает понятие функция. Функциональный подход помогает вникнуть в
специфику и содержание управленческой деятельности. Под функцией
государственного управления понимается объективно обусловленные виды
властных планово-организующих и регулирующих воздействий государства,
отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения и
преобразования управляемых объектов или его собственных
управляющих компонентов. Осуществление каждой функции возможно на основе
применения экологического законодательства. Функции государственного
управления экологией являются элементом, который связывает содержание
управленческой деятельности с системой государственных органов
управления.[6]
По мнению одних авторов, в качестве функций государственного
управления чаще используются:
1) прогнозирование (как система научно обоснованных представлений о
направлениях развития);
2) планирование (осуществляемое в форме разработки целевых комплексных
программ);
3) принятие решений и т.д.
При этом отмечается, что в государственном управлении важно не менять
местами цель и средства.
В то же время, С.Д. Бекишева к функциям государственного управления в
области охраны окружающей среды относит:
1) сбор экологической информации, ее анализ и оценка;
2) государственный учет природных ресурсов и ведение государственных
кадастров;
3) планирование мероприятий по охране окружающей среды;
4) координацию управления в данной области;
5) нормотворчество;
6) распределение и перераспределение природных ресурсов;
7) территориально-пространственное устройство природных ресурсов;
8) экологический контроль и надзор;
9) экологическое воспитание и образование.[7]
К задачам государственного управления относится исполнение всего,
реализация чего обеспечивается им или должна обеспечиваться. Исходя из
широкого понимания государственного управления, Ю.А. Тихомиров отмечает,
что государственное управление есть организованный процесс руководства,
регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер
экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.[8]
Формы государственного управления выражаются в трех основных видах:
1) правотворческая - разработка и принятие государственными органами
нормативных актов, направленных на регулирование управленческих отношений;
2) правоприменительная - это деятельность государства, направленная на
реализацию управленческих нормативных актов, путем принятия и осуществления
конкретных действий;
3) правоохранительная - это деятельность государства, по принятию
карательных мер к лицам, нарушившим или невыполняющим требования,
предусмотренные государственными нормативными актами.
Метод правового регулирования общественных отношений представляет
собой совокупность способов, средств, приемов, с помощью которых
административное право воздействует на отношения. Данную совокупность
составляют:
1) дозволения (предоставление людям права на свои собственные активные
действия;
2) запрещения;
3) позитивного обязывания (возложение на лиц обязанности к должному
поведению).
Отношения: связанные с организацией органов государственной власти;
возникающие в ходе реализации административно-властных полномочий в
управлении и взаимодействии органов административной власти с гражданами,
государственными и негосударственными организациями; административно-
деликтного характера относятся к предмету административного права и,
возможно, муниципального права.
Методы государственного управления в нынешнее время учитывают
специфику наличия множественных форм собственности и, как следствие этого,
множественности субъектов. Поэтому в современный период органы
государственного управления используют и императивный метод (метод
обязательных предписаний, точного выполнения приказов государственных
органов), и метод рекомендаций (метод, при котором выполнение
государственных решений возможно в нескольких вариациях, с учетом каких-
либо условий). В экологической практике распространен метод
государственного санкционирования, метод при котором решение
негосударственного органа приобретает юридическую силу после утверждения
его государством. Примером можно назвать заключение общественной
экологической экспертизы, которая приобретает обязательный характер, после
утверждения её государством. Метод разрешения применяется в тех случаях,
когда негосударственный орган самостоятельно принимает решения
обязательные для своих внутренних субъектов. К примеру, решение правления
КСК по вопросам водопользования обязательны к жильцам, объединяемых этим
кооперативом.[9]
Однако необходимо отметить, что у экологического права, нет
собственного, обособленного, самостоятельного метода. Оно опирается на
известные приемы и методы, формы и способы правового регулирования,
выработанные юридической наукой и оправданные правовой практикой.
Следовательно, экологический контроль, являясь составной частью
экологического права, также использует методы других отраслей права и не
имеет своего обособленного метода.
В то же время, методы осуществления экологического контроля
разнообразны, они призваны обеспечить практическую реализацию целей и задач
контроля. В целом их можно представить в виде совокупности приемов и
способов, при помощи которых осуществляется практическая реализация целей и
задач экологического контроля.
Так, С.Д. Бекишева методы государственного управления в области охраны
окружающей среды и природопользования классифицирует на общие и
специфические. Общие методы в свою очередь подразделяются на
административные, экономические и идеологические.[10]
Согласно статье 111 Экологического Кодекса Республики Казахстан, целью
государственного контроля в области охраны окружающей среды, охраны,
воспроизводства и использования природных ресурсов являются обеспечение
экологической безопасности, экономия природных и энергетических ресурсов,
устойчивое использование биологических ресурсов, повышение
конкурентоспособности национальной продукции.[11]
Государственный экологический контроль, согласно статье 113
Экологического Кодекса Республики Казахстан, служит выполнению следующих
задач:
1) формирование ответственного отношения природопользователей к
окружающей среде;
2) предупреждение нарушений в области экологического законодательства
Республики Казахстан.[12]
1.3 Место правовых норм о контроле в области охраны окружающей среды
в системе экологического права Республики Казахстан
Экологический контроль относительно давно известен правовой науке,
однако, на мой взгляд, вопрос о месте норм регулирующих отношения по
проведению экологического контроля до сих пор четко не определен.
Ясно, что экологическое право не является обычной отраслью права.
Совершенно прав А.С. Стамкулов[13], в свое время указавший, что данная
отрасль является интегрированной комплексной отраслью права, объединяющей
предмет нескольких отраслей права, в которую в качестве самостоятельных
отраслей вошли земельное, водное, лесное, горное право, на базе которых
экологическое право исторически развивалось.
Под системой экологического права, отмечает В.В. Петров, следует
понимать совокупность его институтов, расположенных в определенной
последовательности с соответствии с экологическими закономерностями.
Как отмечает Д.Л. Байдельдинов[14], на сегодняшний день в
законодательстве о природе четко прослеживаются отрасли или институты.
Экологический Кодекс РК, который содержит отдельную главу о контроле в
области охраны окружающей среды, является комплексным нормативным
природоохранным актом, который таким образом закрепил самостоятельный
институт экологического контроля как один из наиболее важных механизмов,
обеспечивающий рациональное природопользование в соответствии с
экологическим законодательством Республике Казахстан.
В целом не представляется сложным определить место норм об экологическом
контроле среди правовых норм по регулированию экологической экспертизы,
экологического мониторинга окружающей среды и природных ресурсов,
нормирования качества окружающей среды, экологических требований к
хозяйственной и иной деятельности, экологического аудита, стандартизации и
сертификации в области охраны окружающей среды и другими.
Несмотря на появление таких новых механизмов охраны и управления
окружающей природной среды экологический контроль был и будет основным
элементом механизма государственного управления, через которое государство
будет осуществлять свою цель – охрану окружающей среды. Поэтому нормы
контроля в области охраны окружающей среды образовали можно сказать
собственную нишу в системе законодательства и системе отрасли
экологического права. Данные нормы являются, в определенной степени
интегрированными из отрасли административного права, однако, имея особую
специфику, не свойственную в чистом виде административному праву, данный
институт можно по праву отнести в разряд институтов такой интегрированной
отрасти права, как экологическое право.
Из содержания норм Экологического Кодекса РК видно, что такие правовые
институты экологического права, как экологическая экспертиза, оценка
воздействия на окружающую среду, экологический мониторинг, экологический
аудит и институт экологического контроля содержат правовые нормы,
направленные на интеграционное регулирование отношений в комплексе охраны
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Из этого
можно сделать вывод о том, что нормы, регулирующие правовое положение
экологического контроля, если их рассматривать в контексте охраны
окружающей среды, сами по себе будут выглядеть неполноценно без других
экологических правовых институтов, призванных в своей совокупности
осуществлять регулирование вопросов охраны окружающей среды. Из этого
следует, что экологические нормы других институтов экологического права
имеют с экологическим контролем частые точки соприкосновения, площади
совпадения, что будет их держать как единое целое, но вместе с тем, каждый
из них является индивидуальным особенным инструментом в борьбе за охрану
окружающей среды. Непосредственно вопрос о сходстве и различии данных
институтов мы рассмотрим ниже. Однако, в целом, необходимо отметить, что
экологический контроль, имеет немалое, а если учесть потребность нашего
времени, актуальное значение. То, что экологический контроль до сих пор не
регламентирован отдельным законодательным актом ни сколько не умаляет его
правовой статус и назначение. Хотя, конечно же, необходимо констатировать
факт о том, что правовая регламентация контроля в области охраны окружающей
среды в форме закона придала бы данному правовому институту дополнительной
силы и возможностей.
Находясь в системе государственного управления, государственный контроль
в области охраны окружающей среды сам представляет собой сложную
многоаспектную систему, состоящую из отдельных элементов, каждый из которых
должен быть рассмотрен с научной позиции по своему содержанию, месту и
взаимосвязи с другими элементами системы. Данный факт отводит особое место
государственному экологическому контролю в системе государственного
управления и по существу придает ему научный характер. Говоря об
экологическом контроле как об основном элементе в системе управления, в то
же время нельзя сводить решение исключительно всех вопросов только к
данному правовому институту. Его особое место не означает исключение иных
институтов экологического права, а лишь означает его лидирующее место во
взаимосвязи этих институтов.
В целом, можно сделать вывод, о том, что экологический контроль
выступает инструментом в выработке решений по управлению отношений в сфере
охраны окружающей среды и природопользовании специальным уполномоченным
органом, т.е. служит основанием для принятия решений в конкретных случаях,
что позволяет предотвратить нанесение ущерба окружающей природной среды,
жизни и здоровью человека, а также его правам.
Итак, правовые нормы наделяют институт государственного контроля в
области охраны окружающей среды регулятивным характером, который не
позволяет оказывать незаконное, причиняющее вред окружающей среде
воздействие, а это является одним из наиболее оптимальных путей в наши дни,
чтобы разрешить экологические проблемы и встать на защиту интересов всех
граждан Республики Казахстан.
Раскрывая вопрос о месте норм о государственном контроле в области
охраны окружающей среды в системе норм экологического права, необходимо
обратиться к анализу таких теоретических вопросов, как определение понятия
- отрасль права и институт права. На современном этапе развития
общества данные понятия в значительной степени меняют свое содержание. Так,
по мнению И. Ф. Казьминского и В. М. Сырых, институт права - это система
взаимосвязанных норм регулирующих относительно самостоятельную совокупность
общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства. Если
подходить к данному вопросу с позиций системного подхода, то правовое,
целостное образование также как государственное управление в области охраны
окружающей среды, состоящее из нескольких взаимосвязанных компонентов
(институтов), является и представляет собой систему права (правовую
систему). В данной системе отдельные компоненты должны и могут быть
расчленены на ряд составляющих. Отсюда вытекает, что данная правовая
система многоуровневая, в нее входит в качестве компонентов менее сложные,
но относительно самостоятельные в рамках комплексного института
государственного управления институциональные образования (институты)
экологического права. Простые, смешанные, комплексные институты
экологического права, таким образом, образуют отрасль экологического права.
В целом, институт управления в области охраны окружающей среды,
сосредотачивает в себе множество относительно самостоятельных групп
правовых норм - об экологическом страховании, аудите и нормировании
качества окружающей среды, экологической экспертизе, и, наконец, о
государственном контроле в области охраны окружающей среды. Эти нормы как
отдельные компоненты вместе составляют комплексное институциональное
образование, которое называется институтом управления экологического права.
Тогда возникает вопрос, какой же все-таки правовой статус перечисленных
элементов института управления экологического права? Если управление в
области экологии само по себе является институтом права, то насколько верно
с теоретической позиции признавать нормы, регулирующие общественные
отношения по контролю в области охраны окружающей среды в качестве
самостоятельного института права.
Здесь необходимо отметить, что независимо от того, что до сих пор нет
отдельного законодательного акта, регулирующего вопросы осуществления
экологического контроля, однако Экологический Кодекс РК содержит нормы о
данном правовом явлении. Следовательно, исходя из вышеизложенного, мы
приходим к выводу, о том, что данное институциональное образование является
вполне самостоятельным правовым институтом.
Как отмечает Н.С. Баимбетов, если мы пойдем по такому пути, то возможно
следует пересмотреть и понятие института права или мы придем и к такому
пониманию права, что ряд институтов могут быть объединены внутри отрасли
экологического права, в особое правовое образование, в определенную
многоуровневую, структурированную, иерархическую структуру права. Известно,
что структура права зависит от содержания правоотношений. Что это?
Подотрасль права или глобальный комплексный институт, может генеральный или
просто комплексный институт права.[15]
Мы же придерживаемся позиции о том, что самостоятельный правовой
институт контроля в области охраны окружающей среды находится в рамках
комплексного института управления в области экологии, чему подчинены его
цели, задачи, принципы и назначение.
1.4. Соотношение экологического контроля с другими институтами в
правовом регулировании и охраны окружающей среды
Ранее, при определении места института контроля в области охраны
окружающей среды в системе экологического права, я уже отмечали связь
данного института с другими правовыми институтами данной отрасли права,
среди которых необходимо выделить экологический мониторинг, оценку
воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу и экологический
аудит. Прежде чем переходить к вопросу о системном подходе в регулировании
контроля в области охраны окружающей среды, необходимо рассмотреть
соотношение данного контроля с другими элементами управления в области
охраны окружающей среды.
Каждый из указанных институтов по своему существу представляет собой
элемент, или, даже, как отмечает Д.Л. Байдельдинов[16], функцию
государственного управления в области охраны окружающей среды. Однако
необходимо провести четкое разграничение данных институтов.
Так, например Н.С. Баимбетов допускает высказывание о том, что находясь
в системе государственного управления и являясь самостоятельным видом
экологического контроля, экологическая экспертиза представляет собой не
только управленческий подход, но и научный. Таким образом, Н.С. Баимбетовым
экологическая экспертиза выделяется как самостоятельный правовой институт,
но в то же время как вид экологического контроля.[17]
Поддерживая эту же позицию, А.А. Асылбеков в широком понимании в систему
экологического контроля включает шесть элементов: экологический мониторинг,
экологическую экспертизу, государственный экологический контроль,
ведомственный, производственный и общественный экологический контроль. В то
же время, в узком понимании, отмечает А.А. Асылбеков, под ним
подразумевается проверка исполнения экологических норм и требований
действующего законодательства с целью предотвращения возможных и создания
условий для устранения вредных воздействий на окружающую среду ее
отдельные объекты, жизнь и здоровье человека.[18]
Однако рассмотрим, в чем же непосредственное различие между указанными
правовыми институтами экологического права Республики Казахстан.
Наибольшее количество вопросов в данном случае вызывает соотношение
контроля в области охраны окружающей среды с экологическим мониторингом в
Республике Казахстан.
По мнению Н.В. Кузнецова, экологический контроль – это совокупность
мероприятий по наблюдению за состоянием окружающей природной среды и ее
изменениями, а также проверке выполнения экологических требований всеми
предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами.[19]
В широком смысле, М.Е. Есжанов, мониторинг понимает как систему
наблюдения за объектом и сбор информации об этом объекте. Экологический
мониторинг – это самостоятельная функция государственного управления в
области экологии, содержание которой составляет выполнение определенных
работ на основе научно-обоснованных методик по соблюдению, оценке,
прогнозированию состояния качества окружающей среды и отдельных природных
ресурсов.[20]
В то же время, С.Т. Культелеев, под мониторингом окружающей среды
понимает деятельность по наблюдению за состоянием окружающей природной
среды и предупреждению о создающихся критических ситуациях, вредных и
опасных для здоровья людей и других живых организмов.[21]
Государственный экологический мониторинг – это, с позиции Н.В Кузнецова,
государственная служба наблюдения за происходящими в природной среде
процессами, загрязнением природных объектов и последствиями его влияния на
природную среду; анализа полученной информации и обеспечения ею
заинтересованных организаций и населения.[22]
Экологический контроль осуществляется с целью обеспечения деятельности
экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и
требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в
установленном порядке.[23]
А.Х. Хаджиев отмечает, что осуществление земельного мониторинга
относится к функции государственного управления земельным фондом, наравне с
функцией контроля за использованием и охраной земель.[24]
Наиболее тесно по поставленным задачам и содержанию, по мнению М.Е.
Есжанова, экологический мониторинг соприкасается с экологическим контролем,
поэтому не случайно во многих определениях экологического контроля, учеными
проводится мысль, что данная деятельность государства связана с наблюдением
за охраной окружающей среды и изменением ее качества под воздействием
человеческой деятельности.[25]
Экологический контроль как способ организационно-правового обеспечения
рационального экологопользования и сохранения экологических систем, по
мнению Б.В. Ерофеева, отличается от мониторинга тем, что представляет собой
активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их
устранения, в то время как мониторинг ограничивается сбором информации.[26]
В то же время, отмечает Н.В Кузнецов, в отличие от экологического
мониторинга, государственный контроль – один из видов административно-
управленческой деятельности со всеми необходимыми полномочиями (по проверке
работы производственных объектов, ознакомлению с документами, назначению
экологической экспертизы, ограничению, приостановлению или прекращению
экологически вредной деятельности, привлечения к ответственности за
экологические правонарушения и др.).[27]
Суть экологического контроля заключается в проверке соблюдения
хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране
окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества. А
наблюдение за качеством окружающей среды, в данном случае будет одним из
методов проверки соблюдения экологических требований. Поэтому, если
контролирующие государственные экологические органы не будут опираться на
данные экологического мониторинга, то подобная деятельность будет
беспредметна.
Осуществление экологического мониторинга является необходимым условием
для функционирования государственного механизма управления в области
экологии.
Экологический контроль и мониторинг, осуществляется для обеспечения
основной цели – охраны окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья
человека. Но в отличие от экологического контроля, представляющего
организационно-управленческую, властную деятельность, мониторинг имеет
цели, задачи, формы и методы, ограничивающиеся сбором информации.
В качестве одного из важнейших методов осуществления экологического
контроля выделяют экологическую экспертизу. Она означает установление
соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим
требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической
экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий
этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними
социальных, экономических и иных последствий реализации объекта
экологической экспертизы.
Таким образом, сущность экологической экспертизы заключается в
предварительной проверке соответствия хозяйственной деятельности
экологическим требованиям, а ее цель – в предупреждении вредных последствий
этой деятельности.
Под экспертизой понимается исследование специалистом (экспертом) каких-
либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области
науки, техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой
количественные или порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся
непосредственному измерению, а потому основываются на суждениях
специалистов.
Основной целью экологической экспертизы, как и экологического контроля,
является предотвращение возможных негативных последствий реализации любой
планируемой человеческой деятельности на жизнь и здоровье человека,
окружающей среды и ее отдельных объектов. Наряду с этим экологическая
экспертиза решает такие задачи, как: определение полноты и правильности
выполненной в области экспертизы оценки воздействия планируемой,
управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на
окружающую среду и здоровье населения, включая анализ возможных социальных,
экономических и экологических последствий; организация всестороннего научно
обоснованного анализа и оценки воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду т.д.
Приведенный перечень задач экологической экспертизы свидетельствует о
том, что она имеет, прежде всего, предупредительное значение.
Если сравнить объекты экологической экспертизы и экологического
контроля, то можно придти к выводу, что экологическая экспертиза
осуществляется до начала эколого-вредной деятельности, а экологический
контроль непосредственно при ее осуществлении, хотя оба этих вида
управленческой деятельности направлены, прежде всего, на своевременное
предупреждение и устранение вредного воздействия в той или иной
деятельности.
В отличие от государственной экологической экспертизы, действие которой
распространяется на определенные объекты, государственный экологический
контроль распространяется на любой вид хозяйственной и иной деятельности,
оказывающей вредные воздействия на условия жизни человека, окружающей среды
и ее отдельных объектов.
С.Т. Культелеев считает, что главное назначение оценки воздействия на
окружающую среду – обеспечить выполнение заказчиком планируемой
деятельности требования экологического законодательства.[28]
Под оценкой воздействия на окружающую среду, понимается деятельность на
определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого
проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними
социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого
проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования
природных ресурсов и охраны окружающей среды от вредных воздействий в
соответствии с требованиями экологического законодательства.
В то же время, оценку воздействия на окружающую среду рассматривают как
процедуру учета экологических требований при подготовке и принятии решений
в сфере экологопользования.
Таким образом, разделяя два института – оценку воздействия на окружающую
среду и государственную экологическую экспертизу, Б.В. Ерофеев отмечает,
что государственная экологическая экспертиза – это обязательная процедура
контроля за учетом экологических требований при подготовке решений в сфере
экологопользования. Таким образом, государственная экологическая экспертиза
есть форма контроля за соблюдением правил проведения оценки воздействия на
окружающую среду. Поэтому государственная экологическая экспертиза
проводится после проведения оценки воздействия на окружающую среду. Тем
более данная точка зрения представляется верной с той позиции, что
проведение оценки воздействия на окружающую среду основывается на принципе
презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой
хозяйственной или иной деятельности.[29]
Здесь же необходимо обратить внимание на разграничение института
экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. Так
оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются
взаимосвязанными элементами единого правового института – оценки
воздействия и экологической экспертизы. По общему правилу обосновывающая
документация должна представляться инициатором или заказчиком на
государственную экологическую экспертизу. Такая документация по реализации
проектов, в отношении которых оценка воздействия на окружающую среду
обязательна, без результатов проведения такой оценки государственной
экологической экспертизой не принимается.
Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза,
продолжает С.Т. Культелеев, преследуют практически одни и те же цели: 1)
проанализировать и оценить возможное вредное воздействие на окружающую
среду; 2) установить соответствие мер по предотвращению такого воздействия,
предусмотренных в проектах, требованиям законодательства об охране
окружающей среды. Однако между оценкой воздействия на окружающую среду и
экологической экспертизой имеются различия. Оценка воздействия на
окружающую среду проводится на стадии разработки обосновывающей
документации, нередко еще до начала процесса проектирования. Оценку
выполняет сам заказчик. Экологическую экспертизу осуществляют в отношении
уже законченной проектной и предпроектной документации, которая
представляется на экспертизу; она проводится специальными экспертными
комиссиями, образованными органами Министерства охраны окружающей
среды.[30]
Исходя из данных положений разграничение понятий экологическая
экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, нам представляется
совершенно ясным отличие института экологического контроля от института
оценки воздействия на окружающую среду, поэтому на этом вопросе далее я
останавливаться не буду.
Таким образом, экологический контроль, мониторинг окружающей среды и
природных ресурсов, экологическая экспертиза направлены на достижение общей
цели – предотвращение возможных и создание условий для устранения уже
имеющихся вредных воздействий на окружающую среду и ее отдельные объекты,
жизнь и здоровье человека.
Вместе с тем, каждый из них выполняет свои функции, имеет собственные
задачи, методы осуществления, объекты, формы.
Данные мониторинга обеспечивают принятие управленческих и хозяйственных
решений в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. В отличие
от мониторинга окружающей среды, который ограничивается сбором и передачей
экологической информации, экологический контроль, представляет собой
деятельность по обеспечению соблюдения всеми хозяйствующими субъектами,
гражданами экологических требований законодательства.
Экологическая экспертиза представляет собой предварительную проверку
соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов
экологическим требованиям, правилам охраны окружающей среды и рациональному
использованию природных ресурсов. В отличие от экологического контроля она
осуществляется до начала эколого-вредной деятельности.
Цели и задачи экологического контроля вытекают из общих задач
государственного управления деятельности по охране окружающей среды и
рациональному использованию природных ресурсов. Вместе с тем, объект,
формы, виды и методы проведения экологического контроля имеют свою
определенную специфику.
Проводя анализ по вопросу о соотношении экологического контроля с
другими институтами в правовом регулировании охраны окружающей среды можно
сделать следующий вывод:
экологический контроль в области охраны окружающей среды является вполне
самостоятельным институтом экологического права, имеющим много общего,
однако не являющегося тождественным с другими правовыми институтами
экологического права, такими как экологический мониторинг, экологическая
экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду и др.
ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
