Правовой режим земель водного фонда в Республике Казахстан в условиях рынка
Казахский национальный университет имени аль-Фараби
УДК 349.41 (574) На правах рукописи
ДОСЫМБЕТ КАЛДАРБЕК
Правовой режим земель водного фонда
в Республике Казахстан в условиях рынка
12.00.06 - экологическое право; природоресурсное право; аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель
доктор юридических наук,
профессор Байдельдинов Д.Л.
Республика Казахстан
Алматы 2007
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 9
1.1 Общая характеристика понятия и состава земель водного фонда 9
1.1.1Становление и развитие законодательства о землях водного фонда
в Казахстане 9
1.1.2Земли водного фонда как объект земельно-водных правоотношений 17
1.2 Связь и соотношение земельного и водного законодательства в
регулировании земельно-водных отношений 25
2 ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА В
УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ 36
2.1 Понятие правового режима земель водного фонда и его составные
элементы 36
2.2 Порядок, цели и условия предоставления земель водного фонда 67
2.3 Право собственности и иные права на земли водного фонда:
сравнительно-правовой анализ 82
2.4 Особенности правовой охраны земель водного фонда 97
3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
ВОДНОГО ФОНДА И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО И ВОДНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
110
3.1 Роль государства в регулировании земельно-водных отношений. Общая
характеристика 110
3.2 Деятельность государственных органов в регулировании земельно –
водных отношений 120
3.3 Роль и значение судебной практики в регулировании земельно-водных
отношений 129
3.4 Правовой опыт зарубежных стран в регулировании земельных и водных
отношений и его значение в дальнейшем совершенствовании
законодательства Республики Казахстан 135
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 159
ПРИЛОЖЕНИЕ А 166
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В Казахстане площадь земель водного
фонда составляет всего лишь 3,8 % от общей территории страны, то есть эти
земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей территории страны.
В свою очередь, земли населенных пунктов составляют 20874,6 тыс. га, земли
лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс. га [1].
Начиная с 1968 года, когда впервые земли водного фонда были выделены в
самостоятельную категорию земель, их площадь все время возрастала за счет
уменьшения площади других земель. Это происходило по мере осознания
необходимости охраны водных объектов от загрязнения, истощения и других
разрушительных вредных процессов.
В последние годы из-за отсутствия средств и неплатежей водопотребителей
не проводятся ремонтно-восстановительные работы гидротехнических сооружений
в требуемом объеме, вследствие чего техническое состояние сооружений в
целом по республике продолжает ухудшаться. Следует отметить, что на
реконструкцию и проведение капитального ремонта водохранилищ, гидроузлов и
плотин средства из республиканского бюджета не выделяется [2].
В послании Президента народу Казахстана Н.А. Назарбаев особо
подчеркнул: Пора, наконец, навести порядок и в водных отношениях, где
также царит организационно-правовая неразбериха. Нужно последовательно
решать перезревшую проблему реконструкции гидромелиоративных сооружений
[3].
С каждым годом в республике все более ухудшается обстановка с
обеспечением населения доброкачественной питьевой водой. В соответствии с
Указом Президента Республики Казахстан от 18 мая 1998 года № 3956 О
первоочередных мерах по улучшению состояния здоровья граждан Республики
Казахстан [4] и Планом мероприятий по реализации программы действий
Правительства Республики Казахстан, утвержденным постановлением
Правительства Республики Казахстан от 7 марта 2000 года № 307 [5],
разработана и утверждена Отраслевая Программа Республики Казахстан от 23
января 2002 года Питьевые воды на 2002-2010 годы [6].
Для развития Указа Президента Республики Казахстан от 17 февраля 2000
года №344 О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана
до 2030 года [7] постановлением Правительства Республики Казахстан от 21
января 2002 года одобрена Концепция развития водного сектора экономики и
водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 года [8].
Проблема водообеспечения и совместного использования трансграничных
водных ресурсов является одним из основных конфликтных узлов, создающих
реальную угрозу региональной безопасности государств Центральной Азии.
Водопользование в регионе возможности его контролировать превращается в
мощнейший механизм экономического и политического давления со стороны
некоторых государств Центрально-азиатского региона (ЦАР). Центральная Азия
катастрофически зависима от дефицита водных ресурсов и сильнейшим образом
подвержена влиянию его негативных последствий.
Таким образом, совместное использование водных ресурсов имеет не только
определяющее экономическое, экологическое, но и огромное политическое и
международное значение, что предопределено ролью водных ресурсов в
экономике стран ЦАР [9].
В настоящее время в Казахстане действует Земельный кодекс Республики
Казахстан от 20.06.2003 года [10] и Водный кодекс Республики Казахстан от
09.07.2003 года [11], в соответствии с которыми был принят целый блок
нормативных правовых актов, регулирующих отношения по использованию и
охране земельных и водных ресурсов. Однако, несмотря на прогрессивность
всех этих законодательных актов, принятых в переходный к рыночным
отношениям период, возникла острая необходимость приведения их в
соответствие с современными требованиями рыночного времени, международными
нормами и стандартами.
Необходимо не только охранять воды, но и иметь защиту от их вредного
воздействия. При этом важную роль играет охрана и правильное использование
как самих гидроресурсов, так и земельных участков, обеспечивающих
использование водных ресурсов, что остро ощущаются на фоне рыночных реформ
и экономических трудностей переходного периода. Поэтому избранная тема
диссертационного исследования отличается особой актуальностью, охватывает
целый ряд важнейших вопросов теории и практики права использования и охраны
земель водного фонда. На современном этапе развития суверенного Казахстана
проведение диссертационного исследования по данной теме является крайне
необходимым.
Исходя из этого, научные исследования весьма актуально направить на
анализ юридических способов, форм и методов охраны и рационального
использования земель водного фонда, определение направлений
совершенствования законодательства об охране этих земель, организационное
обеспечение эффективной реализации законодательства.
Степень разработанности темы исследования. Правовые проблемы охраны и
использования земель водного фонда изучены недостаточно. Предпринимаемые
исследования и опубликованные работы, как правило, увязывались с
необходимостью образования искусственных водных объектов, различных
водохозяйственных сооружений, мелиорации земель и т.д. Самостоятельная и
полноценная юридическая проработка вышеназванных вопросов долгое время
практически не велась. В значительной степени это было вызвано тем, что
тесная взаимосвязь водных и земельных ресурсов в отечественной юридической
литературе в должной мере не освещалась. Не прослеживается она и в
законодательстве, для которого характерно резкое разграничение водных и
земельных правоотношений. В свою очередь, это зачастую приводило и приводит
к игнорированию смежных водных и земельных отношений, возникающих в
условиях создания и использовании водоёмов и водохозяйственных объектов, а
также при ликвидации негативных последствий гидротехнического регулирования
водного стока.
В отечественной юридической литературе отдельные правовые аспекты
проблемы охраны и использования земельно-водных ресурсов были исследованы
такими отечественными учеными юристами, как Б.Ж. Абдраимов, А.Т. Ащеулов,
Д.Л. Байдельдинов, С.Б. Байсалов, А.Е. Бектурганов, А.Е. Еренов,
Л.К. Еркинбаева, Ж.Х. Косанов, С.Т. Культелеев, Н.Б. Мухит-динов, М.С.
Сахипов, А.С. Стамкулов, К.А. Шайбеков, А.Х. Хаджиев и другими. Вклад в
разработку некоторых правовых проблем использования природных ресурсов
внесли также М.Н. Айдаболов, А.П. Асылбеков, С.Б. Беки-шева, Е.Ш. Дусипов,
К.Ж. Куандыков, А.А. Мукашева, К.Х. Рахимбердин, С.Ж. Сулейменова,
А.Ж. Тукеев, А.Д. Тундикбаев, С.Ш. Тюлеубекова, С.Ж. Шалтакбаев и другие.
Этой проблеме уделяли внимание ученые стран СНГ: М.М. Бринчук, Л.И. Дембо,
Б.В. Ерофеев, И.А. Иконицкая, У. Илебаев, М.П. Ишимов, О.С. Колбасов, И.И.
Краснов, В.В. Петров, А.М. Турубинер, Ж.Т. Халмуминов, В.Н. Яковлев и
другие.
Однако в вышеуказанных исследованиях рассматривались общетеорети-ческие
аспекты сущности и содержания современных земельных и водных
правоотношений; закономерности и тенденции и тенденции развития земельного
законодательства; проблемы развития института собственности и иных прав на
землю; вопросы правового регулирования рынка земли; особенности права
сельскохозяйственного землепользования; создание механизма стимулирования
рационального использования и охраны земельных ресурсов, предупреждения
земельных правонарушений и эффективности применения мер юридической
ответственности за их совершение и т.д.
Вместе с тем, многие вопросы, связанные с проблемами правовой охраны и
использования земель водного фонда не получили достаточного осмысления и
практического решения. Самостоятельная и полноценная юридическая проработка
вышеназванных вопросов долгое время практически не велась. В значительной
степени это было вызвано тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных
ресурсов в отечественной юридической литературе в должной мере не
освещалась. Не прослеживается она и в законодательстве, для которого
характерно резкое разграничение водных и земельных правоотношений. В свою
очередь, это зачастую приводило и приводит к игнорированию смежных водных и
земельных отношений, возникающих в условиях создания водоёмов и
водохозяйственных объектов, а также при ликвидации негативных последствий
гидротехнического регулирования водного стока. В этой связи актуальность
проведенного исследования, как с позиции теории, так и исходя из
потребностей практического применения, очевидна.
Объектом исследования выступает комплекс общественных отношений,
складывающихся в области охраны и использовании земель водного фонда в
условиях рыночных отношений, и перехода к устойчивому развитию.
Предметом диссертационного исследования является механизм правового
регулирования охраны и рационального использования земель водного фонда в
условиях рыночных условиях.
Цель диссертации заключается в комплексном исследовании основных
правовых проблем обеспечения рационального использования и охраны земель
водного фонда в условиях реформирования земельно-водных отношений с учетом
рыночных закономерностей и социальных приоритетов водного сектора.
В соответствии с данной целью перед автором ставились следующие задачи:
- определить место и роль института земель водного фонда в системе
права;
- определить состав земель водного фонда и выявить критерии их
отграничения от других категорий земель;
- выявить особенности правового положения различных видов земель
водного фонда;
- исследовать правовую природу института берегового права, земельно-
водного сервитута и сформулировать их определение;
- сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законо-
дательства в области земельно-водных отношений.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологической основой проведенного исследования является учение о
взаимодействии общества и природы, государстве и праве. Настоящее
исследование проведено с использованием сравнительно-правового, системно-
аналитического, историко-правового, формально-логического и других научных
методов.
В диссертации использованы также теоретические положения, выработанные
отечественными и зарубежными учеными не только в области права, но и в
области биологии, экологии, гидрологии.
При проведении исследования автор руководствовался положениями
Конституции Республики Казахстан, действующего экологического, земельного и
водного законодательства, а также архив Агентства по управлению земельными
ресурсами Республики Казахстан, Министерства охраны окружающей среды
Республики Казахстан, Министерства сельского хозяйства Республики
Казахстан.
Научная новизна исследования заключается в том, что представляет собой
концептуальный подход к правовому режиму (правовому институту) земель
водного фонда дана его характеристика, предложены некоторые изменения в
законодательстве в целях повышения его эффективности.
В предлагаемом исследовании разработаны понятие и классификация земель
водного фонда, рассматриваются связанные между собой земельные и водные
правоотношения.
Научная новизна выражается в следующем:
раскрыты сущность и содержание правового режима охраны и рационального
использования земель водного фонда в условиях рыночных отношений;
определены и исследованы основные термины и понятия, составляющие
содержание правового института земель водного фонда;
обосновано, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное
использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и
регулирования искусственных водных объектов;
выявлено, что не все земли, занятые водными объектами (дно и берега) должны
и могут зачисляться в состав земель водного фонда;
определено, что существует необходимость корректного определения границ
водных объектов, а также мотивированного определения площадей водоохранных
зон и полос;
обосновано, что в состав земель водного фонда необходимо включать участки,
занятые горными и предгорными водными объектами (ледниками и т.д.);
выявлены некоторые особенности действия права собственности на земли
водного фонда, сделано предложение о введении института земельно-водного
сервитута для целевого ограниченного пользования землями водного фонда;
предложены конкретные рекомендации и предложения по совершенствованию
земельного и водного законодательства в области регулирования земель
водного фонда Республики Казахстан.
Положения, выносимые на защиту:
1. Рыночные преобразования в сфере земельно-водных отношений повлекли
изменения в содержании правового режима земель водного фонда. Правовые
нормы о землях водного фонда образуют межотраслевой правовой институт,
содержание которого характеризуется наличием особого объектного и
субъектного составов, земельно-водных прав и обязанностей субъектов данных
отношений, целевым предназначением в использовании земель рассматриваемой
категории.
2. Законодательством не дается четкого определения земель водного фонда
и признаков их отграничения от других категорий земель, что значительно
осложняет их государственный учет и создает условия для нежелательной
практики застройки и другого нецелевого использования.
Категория земель водного фонда по причине немногочисленности водных
ресурсов нашей страны требует как формального (по учетным кадастровым
данным), так и фактического отделения этих земель от остальных категорий
(земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и другого
специального назначения, включая оборону и безопасность, а также земель
населенных пунктов и особо охраняемых территорий). Определение внутреннего
строения и пределов земель водного фонда позволит четко разграничить права
земельных собственников и землепользователей, а также водопользователей при
использовании земельного участка водного фонда, что требует внесения
необходимых корректив в земельное и водное законодательство.
3. Правовой режим земель водного фонда может быть общим и специальным.
Общий режим напрямую зависит от порядка и условий пользования расположенных
на данных землях водных объектов и водохозяйственных сооружений, правового
статуса землепользования и водопользования. Наряду с общим действует
специальный правовой режим, обусловленный особым целевым назначением
конкретно выделенного земельного участка водного фонда, условиями
использования и охраны водных и иных ресурсов, расположенных на данном
участке.
В земельном и водном законодательстве предусмотрена возможность передачи
земель водного фонда в частную собственность, что требует законодательных
ограничений в реализации данного права.
В целях обеспечения рационального использования и охраны земель
водного фонда есть необходимость разработать и принять Закон О
безопасности водохозяйственных сооружений в РК.
4. Береговое право представляет собой сложную систему правовых норм,
устанавливающие порядок и условия использования прибрежных земельных
участков для нужд судоходства, сплава древесины, размещения различных
устройств и сооружений, необходимых для отдыха и развлечений населения, а
также при создании и эксплуатации специальных водохозяйственных сооружений.
Данные правовые нормы образуют субинститут, который является составной
частью института правового режима земельного водного фонда.
5. В регулировании земельно-водных отношений особое место занимает
земельно-водный сервитут, который представляет собой право ограниченного и
целевого использования земельного участка водного фонда. Правовые нормы о
земельно-водном сервитуте образуют комплексный правовой институт,
основанный на земельном и водном законодательствах.
6. В настоящее время сложились предпосылки для становления и развития
международного земельно-водного права, который представляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих порядок использования и охраны
земель трансграничных вод. В решении трансграничных вопросов Каспия было
бы целесообразно принятие конвенционального Каспийского кодекса, отдельную
главу которого следует посвятить его эколого-правовому статусу. В нем
следует отразить статус Каспия, как природно-хозяйственного комплекса,
определить порядок и условия использования и охраны трансграничных
земельных и водных ресурсов, механизмы международного контроля и
мониторинга за состоянием земельных и водных ресурсов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, разработанные
автором, углубляют и развивают теорию земельного и водного права по
вопросам права землепользования и водопользования, государственного
регулирования земельно-водных отношений, экономического механизма
использования и охраны земельно-водных ресурсов.
Полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы и
предложения автора могут содействовать совершенствованию водного
законодательства Республики Казахстан.
Основные положения диссертационного исследования могут быть
использованы при преподавании эколого-правовых дисциплин, а также при
приведении дальнейших научных исследований по данной проблематике.
Материалы диссертации могут быть использованы в законопроектной работе,
а также в учебном процессе. Они полезны при изучении вопросов охраны и
использования водных и земельных ресурсов, зарубежного опыта в области
водных и земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы
диссертационной работы обсуждались на кафедре природоресурсового и
экологического права КазНУ им. аль-Фараби, докладывались на научных
конференциях.
Материалы диссертационного исследования использовались при чтении
лекций в учебном процессе.
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из
введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и
приложения.
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА. ОБЩАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА
1.1 Общая характеристика понятия и состава земель водного фонда
1.1.1 Становление и развитие законодательства о землях водного фонда в
Казахстане
Впервые понятие земель водного фонда нашло свое отражение в Основах
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года,
которые предусмотрели в составе единого государственного земельного фонда
страны самостоятельную категорию земель водного фонда (ст.44).
В ст.44 Основ земельного законодательства и вслед за этим в ст. 115
Земельного кодекса КазССР 1972 года было дано первое и, на наш взгляд, не
совсем удачное определение понятия земель водного фонда: Землями
государственного водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками,
озерами, водохранилищами, каналами, внутренними морями, территориальными
водами и т.п.), ледниками, гидротехническими и другими водохозяйственными
сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода по берегам
водоемов, под зоны охраны и т.п..
Несовершенство названного определения земель водного фонда состоит в
том, что в нем отсутствует даже упоминание о таких крупных видах
поверхностных вод, каковыми являются водотоки. И далее, реки в данном
определении признаются водоемами, тогда как они, как указано в ст. 1
Водного кодекса Республики Казахстан 2003 года, являются не водоемами, а
водотоками, поскольку находятся, как считают ученые-гидрологи, в состоянии
непрерывного движения.
В ст. 157 Земельного кодекса КазССР 1990 года дается такое определение:
Землями водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками,
озерами, водохранилищами, каналами, внутренними морями, территориальными
водами), ледниками, болотами, гидротехническими и другими
водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы
отвода по берегам водоемов. В данной формулировке также отсутствует
упоминание о землях водотоков.
В период становления независимого государства Республика Казахстан
правовой режим земель водного фонда устанавливался Указом Президента РК,
имеющим силу закона, О земле от 22 декабря 1995 года, Законом РК О
земле от 24 января 2001 года, и ныне действующий – Земельный кодекс РК от
20 июня 2003 года.
В свою очередь, Земельный кодекс Республики Казахстан 2003 года в ст.
132, совершенствуя прежнее законодательство, дает следующее определение:
Землями водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками и
приравненными к ним каналами, озерами, водохранилищами, прудами и другими
внутренними водоемами, территориальными водами), ледниками, болотами,
водохозяйственными сооружениями для регулирования стока, располагаемыми на
водоисточниках, а также земли, выделенные под водоохранные зоны и полосы
этих сооружений и зоны санитарной охраны водозаборных систем питьевого
водоснабжения.
Как видно из этого определения, Земельный кодекс РК вносит
существенное дополнение, а именно называет водоохранные зоны и полосы этих
сооружений и зоны санитарной охраны водозаборных систем питьевого
водоснабжения. Эти дополнения кодекса были вызваны потребностями охраны
экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного
фонда, ибо они служат помимо всего прочего охранительным барьером
сопряженных с ними водных объектов.
Для сравнения, Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года в ст.
102, исправляя недостатки прежнего законодательства, вместо неполного
перечисления вод и их земель, дает более емкое определение, применив
понятие водный объект, который, согласно ст. 1 Водного кодекса РФ,
охватывает как водотоки, так и водоемы. В соответствии со ст. 1 ВК РФ
водный объект является сосредоточием вод на поверхности суши, либо в недрах
со своею границей и объемом, водным режимом. Он, как сказано в ст. 7 ВК РФ,
характеризуется единством водной толщи и земли, связанной с ней.
Приведенные определения земель водного фонда, которые сформулированы в
различных законодательных актах, постоянно совершенствовались, начиная с
1968 года, когда впервые эти земли были выделены в самостоятельную
категорию земель. Причем совершенствование осуществлялось путем
корректировки перечня земель. Однако формулировка данной категории земель,
содержащаяся в действующем Земельный кодекс РК, которую следует считать
завершающей, все же не дает исчерпывающего перечня земель, охватываемых
этой категорией. При этом полный перечень и невозможно дать.
Следовательно, при определении категории земель водного фонда необходим
другой критерий. При формулировании понятия других категорий земель
(сельскохозяйственного назначения - ст. 97 ЗК РК; населенных пунктов - ст.
107 ЗК РК; промышленности, транспорта и иного специального назначения - ст.
111 ЗК РК; других земель - ст. 122; ст. 128; ст. 137 ЗК РК) в
соответствующих статьях ЗК РК также не дается исчерпывающего перечня видов
земель, составляющих ту или иную их категорию. Вместе с тем, при
определении названных категорий земель ЗК указывает на обобщающий признак
той или иной категории земель, который позволяет отнести соответствующий
земельный участок именно к данной категории земель, но не к какой-либо
другой. Так, например, для земель сельскохозяйственного назначения
характерно то, что они, во-первых, предоставлены (предназначены) для нужд
сельского хозяйства; и, во-вторых, эти земли должны находиться за чертой
населенных пунктов.
Для земель населенных пунктов характерно, что они используются и
предназначаются для застройки, а также развития городских и сельских
поселений. Соответствующие обобщающие характеристики даются в ЗК РК и для
других категорий земель. Возникает вопрос, какой обобщающий признак
характеризует земли водного фонда как самостоятельную категорию земель? ЗК
РК не дает прямого ответа на этот вопрос. Между тем, это совершенно
необходимое условие для определения особенностей правового режима названных
земель, их отдельного кадастрового учета, чтобы четко отграничить их от
других категорий земель и устранить нежелательную для практики путаницу,
которая нередко возникает при ведении государственного земельного кадастра,
а также при осуществлении государственного контроля за рациональным
использованием и охраной этой важной категории земель.
Исследуя данное в прежних законах и в ныне действующем Земельном
кодексе Республики Казахстан 2003 года определения земель водного фонда,
можно, на наш взгляд, путем их доктринального толкования обозначить два
характерных признака этих земель, благодаря которым закон выделил их из
общего состава земель Республики Казахстан (ст. 132 ЗК РК).
Во-первых, земли водного фонда - это земельные участки, являющиеся
вместилищем различных водных объектов (водотоков и водоёмов естественного и
искусственного происхождения).
Во-вторых, это земли, служащие пространственным базисом для размещения
гидротехнических и других водохозяйственных сооружений, необходимых для
обеспечения потребностей населения (включая питьевые) и различных отраслей
экономики (сельское и рыбное хозяйство, промышленность, энергетика,
транспорт).
Два названных в ст. 132 ЗК РК признака земель водного фонда указывают
на легальную возможность использования земель водного фонда. Но они не
являются безусловным основанием для зачисления земель в данную категорию.
Перечисленные в ст. 132 ЗК РК виды использования земель, сопряжённых с
водоёмами, в известной степени, присущи и другим категориям земель, где
только есть водоёмы. Но должен быть основополагающий (базовый) признак,
обуславливающий выделение земель водного фонда в самостоятельную категорию
земель. Это специальное и единственное в своём роде предназначение земель
водного фонда состоит в том, что они обеспечивают рациональное
использование и охрану гидроресурсов (по терминологии водного
законодательства - водных ресурсов) нашей страны.
Указанное предназначение, в частности, выражается в том, что эти земли
используются для создания искусственных водных объектов (водохранилищ,
каналов), а также для регулирования естественных водных объектов с помощью
расположенных на этих землях гидротехнических сооружений (плотин, дамб и
т.д.).
Земельный кодекс Республики Казахстан в статье 133 устанавливает право
собственности на земли водного фонда. В соответствии с положениями кодекса
земли одного фонда, занятые водоемами (реками и приравненными к ним
каналами, озерами, водохранилищами, внутренними водами, территориаль-ными
водами), ледниками, болотами, водохозяйственными сооружениями
межгосударственного и республиканского значения, а также земли, выделенные
под водоохранные полосы этих сооружений и зоны санитарной охраны
водозаборных систем питьевого водоснабжения, находятся в государственной
собственности.
Земельные участки из состава земель водного фонда, занятые
водохозяйственными сооружениями (оросительные и дренажные системы)
межрайонного (областного) и межхозяйственного (районного) значения, также
ирригационными сооружениями, обслуживающими земельный участок одного
хозяйствующего субъекта, могут находиться в частной собственности граждан
и негосударственных юридических лиц Республики Казахстан в случае
приватизации указанных сооружений.
Земельные участки под водохозяйственными сооружениями, обслуживающими
двух или более собственников земельных участков или землепользователей,
предоставляются им на праве общей собственности или общего
землепользования.
Все разновидности земель водного фонда, их составные части подлежат
правовой охране, равно как и земли других категорий земель. Эта важная
проблема решается в процессе использования названных земель с учетом
особенностей их предназначения. Так, например, весьма актуальными за
последние годы стали вопросы массовой самовольной застройкой прибрежных
земель в силу их привлекательности для дачного строительства. Существуют и
другие пробелы охраны земель водного фонда. Поэтому, указывая на
специфическое предназначение земель водного фонда, нужных для охраны водных
ресурсов страны, нельзя не видеть проблемы охраны самих земель водного
фонда от какого-либо вредного воздействия. Если строится защитная дамба, то
она должна быть размещена с учётом максимальной защиты населения и
территории от разрушительной стихии.
При всей своей экологической продуктивности, земли водного фонда
-весьма уязвимый и хрупкий природный ресурс. Они, как и иные категории
земель, подвержены водно-ветровой эрозии, а также ее антропогенным
разновидностям: промышленной, ирригационной, пастбищной (из-за чрезмерной
нагрузки при пастьбе скота). Существенный вред землям водного фонда наносят
такие разновидности водной эрозии, как береговая, овражная, струйчатая и
плоскостная. На территории земель водного фонда из-за чрезмерных
антропогенных нагрузок происходят деструктивные процессы аридизации
(опустынивания и прочего осушения). Эти явления охватили практически весь
водный фонд Республики Казахстан и едва ли приняли бы такие масштабы, если
бы не разрушительная трансформация экосистем на землях водного фонда. Это
вызвано не только воздействием моря или орошения земель. Оно может быть
связано с гидротермальными источниками и иногда с аридизацией.
Земли водного фонда, выполняя свою специальную функцию, служат защитным
барьером водных объектов от вредного воздействия внешней среды, как
естественного, так и антропогенного характера. При этом допущенное законом
использование земельных участков может быть разнообразным. Необходимо
только чтобы эти участки земель водного фонда обеспечивали максимальную
охрану водотоков и водоёмов от разнообразных внешних невзгод естественного
(природного) и искусственного (производственного) характера.
Земли водного фонда в ходе развития экономики страны все шире
вовлекаются в правоотношения по охране и использованию водных, охотничьих,
лесных, горных и прочих ресурсов. На их территории скрещиваются интересы
водного транспорта, сельского, лесного, охотничьего, водного и иного
хозяйства. Задача законодательства - максимально согласовать и
гармонизировать интересы различных министерств, водоемов и отраслей
производства, для которых земли водного фонда выполняют свою полезную
функцию.
Правовые основы использования земель водного фонда заложены в
Конституции Республики Казахстан 1995 года, в Экологическом кодексе
Республики Казахстан 2007 года и в других нормативных подзаконных актах.
Правовой режим земель водного фонда определяется Земельным кодексом
Республики Казахстан и Водным кодексом Республики Казахстан.
Согласно ст. 136 Земельного кодекса Республики Казахстан использование
земель водного фонда осуществляется в порядке и на условиях, установленных
водным законодательством. Представляется целесообразным рассмотрение
становление также водного законодательства.
Водный кодекс Республики Казахстан был принят 31 марта 1993 года, в
который были внесены изменения и дополнения Законом Республики Казахстан от
24 декабря 1996 года, Законом Республики Казахстан от 11 мая и 1999 года. В
отличие от Водного кодекса Казахской ССР от 27 декабря 1972 года
вышеуказанный документ своим принятием положил начало новому этапу в
законотворческом процессе в условиях перехода к рыночным отношениям.
Исходной позицией Водного кодекса является закрепление конституционного
принципа государственной собственности на водные объекты, что обеспечивает
правовую защиту общественных интересов.
Следует отметить, что водное законодательство Республики Казахстан
регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов.
В связи с тем, что в настоящее время Республика Казахстан является
суверенным государством, возникла необходимость включения специальных
положений о регулировании пользованиями водоемами, расположенными на
территории нескольких государств, и пограничными водами. Эти положения
нашли свое закрепление в статьях 143-144 раздела 11 Водного Кодекса
Республики Казахстан 2003 года.
В 2000 году Республика Казахстан присоединилась к Конвенции об охране и
использовании трансграничных водотоков и международных озер. Данное
присоединение было вызвано тем, что Казахстан является одной из
вододефицитных стран европейского континента. Из всего объема ресурсов
поверхностных вод около половины формируется за пределами республики, треть
идет транзитом через Казахстан на территорию соседних государств. В
настоящее время в связи с нарастанием трансграничного воздействия на
международные реки (например, Иртыш, Сырдарья и др.), наблюдается тенденция
сокращения естественных ресурсов поверхностных вод нашей страны.
На подзаконном уровне принят ряд нормативных актов, которые также
определяют порядок использование земель водного фонда. К ним можно отнести
постановление Правительства Республики Казахстан от 16 января 2004 года №
42 Об утверждении Правил установления водоохранных зон и полос,
постановление Правительства Республики Казахстан от 21 января 2002 года Об
одобрении Концепции развития водного сектора экономики и водохозяйственной
политики Республики Казахстан до 2010 года, постановление Правительства
Республики Казахстан от 26 января 2004 года №84 Об утверждении Правил
лицензирования деятельности по специальному водопользованию, постановление
Правительства Республики Казахстан от 3 февраля 2004 года № 130 Об
утверждении Правил согласования, размещения и ввода в эксплуатацию
предприятий и других сооружений, влияющих на состояние вод, а также условия
производства строительных и других работ на водных объектах, водоохранных
зонах и полосах, постановление Правительства Республики Казахстан от 26
апреля 2004 года № 467 Об утверждении Правил введения временного
государственного управления водохозяйственными сооружениями, имеющими
важное стратегическое значение для экономики республики и региона,
постановление Правительства Республики Казахстан от 2 июня 2004 года № 613
Об утверждении Правил предоставления в аренду и доверительное управление
водохозяйственных сооружений, постановление Правительства Республики
Казахстан от 21 декабря 2004 года № 1344 Об утверждении перечня
водохозяйственных сооружений, находящихся в республиканской собственности
и ряд других.
Согласно п. 2 раздела 1 Правил установления водоохранных зон и полос
водоохранные зоны и полосы с особыми условиями пользования устанавливаются
для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод,
поддержания водных объектов и водохозяйственных сооружений в состоянии,
соответствующем санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям, а
также сохранения животного и растительного мира.
В п. 3, 4 раздела 1 предусмотрено, что водоохраной зоной является
территория, примыкающая к водным объектам и водохозяйствующим сооружениям,
на которой устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности для
предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод. В пределах
водоохранных зон выделяются водоохранные полосы, территория шириной не
менее двадцати метров, прилегающая к водному объекту и водохозяйственным
сооружениям, на которой устанавливается режим ограниченной хозяйственной
деятельности.
Раздел 2 данных Правил рассматривает порядок установления водоохранных
зон.
Минимальная ширина водоохранных зон по каждому берегу принимается от
уреза воды при среднемноголетнем меженном уровне до уреза воды при
среднемноголетнем уровне в период половодья (включая пойму реки,
надпойменные террасы, крутые склоны коренные берегов, овраги и балки) и
плюс следующие дополнительные расстояния:
для малых рек (длиной до 200 км) – 500 м;
для остальных рек:
с простыми условиями хозяйственного использования и благоприятной
экологической обстановкой на водосборе – 500 м;
со сложными условиями хозяйственного использования и при напряженной
экологической обстановке на водосборе – 1000 м.
Для русловых водохранилищ минимальная ширина водоохраной зоны как для
реки, на которой оно расположено. Внутренняя граница водоохраной зоны
проходит по урезу воды при нормальном подпертом уровне. Для наливным
водохранилищ и озер минимальная ширина водоохраной зоны принимается 300 м
при акватории водоема до 2 кв. км и 500 м – при акватории свыше 2 кв. км.
Внутренняя граница водоохранной зоны для озер проходит по береговой линии
среднемноголетнего уровня воды.
Указанные размеры водоохранных зон могут уточняться в зависимости от
значения и характера хозяйственного использования, санитарно-
эпидемиологического состояния водного объекта, местных физико-
географических, почвенных, гидрологических, рельефных и других условий
прилегающих территорий и объектов.
Границами водоохранной зоны могут служить естественные и искусственные
рубежи или препятствия, исключающие возможность поступления в водные
объекты поверхностного стока с вышележащих территорий (Бровки речных долин
и балок, дорожно-транспортная сеть, дамбы, опушки лесных массивов и др.).
Раздел 3 предусматривает порядок установления водоохранных зон, где
предусмотрены в зависимости от видов угодий, прилегающих к берегам у
берегам водных объектов четкие размеры водоохранных полос.
По сравнению с постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан
от 27 января 1995 года №102 Об утверждении Положения о водоохранных зонах
и полосах в данном постановлении не предусмотрены запрещенные действия в
пределах водоохранных зон и полос.
9 января 2007 года был принят Экологический кодекс Республики
Казахстан, нормы которого являются правовой основой в регулировании
правового режима земель водного фонда. В частности, ст. 214 предусматривает
экологические требования при зонировании и использовании земель водного
фонда.
Как известно, принадлежностью всякого водного объекта является его дно
- участок земли его подстилающий. Относительно дна так же справедливо
замечание профессора О.С. Колбасова о нечёткости границ водных объектов: в
законодательстве не найдено ещё ответа на вопрос, до каких пределов
водопользователи могут рассматривать дно поверхностных водных объектов
как вполне своё [13]. Как и берег, дно имеет свои характеристики,
небезразличные для использования земель и вод (к примеру, на реках с
недостаточными глубинами невозможно судоходство). Земельные участки,
подстилающие искусственные водные объекты (водохранилища, пруды и т.п.)
принято считать ложем. Это понятие, как правило, применяется ко дну
именно рукотворных водоёмов и водотоков, формы и объёмы которых заданы
гидротехническими проектами.
Существует необходимость более чёткого определения внутреннего строения
(структуры) и пределов земель водного фонда. При этом ст. 7 ВК РК уточняет,
что когда речь идет о земле, сопряженной с водой, то имеется в виду дно и
берег. Но законодательство (включая и ВК РК) не отвечает на вопрос, какова
площадь этих берегов, входящих в водный объект. Поэтому остаётся неясным,
до каких границ распространяются право собственности и право пользования
водных объектов.
Таким образом, законодательство не дает возможности окончательно
разграничить интересы собственников и пользователей водных объектов и
земельных участков, не входящих в состав водных объектов. Отсутствие в
законодательстве чёткого ответа на указанные вопросы предполагает, что
данное обстоятельство имеет значение и для установления границ категории
земель водного фонда, т.к. границы водных объектов и отдельных участков
земель водного фонда могут совпадать.
1.1.2 Земли водного фонда, как объект земельно-водных правоотношений
В настоящее время земли водного фонда занимают примерно 1,2% территории
Казахстана, хотя самими объектами водного хозяйства занята незначительная
часть земель водного фонда. Вместе с тем, далеко не все земли, занятые
водными объектами и водохозяйственными сооружениями, относятся к категории
земель водного фонда. Они могут находиться в составе земель особо
охраняемых территорий, лесного фонда, земель поселений, промышленности,
транспорта, связи, обороны и др. [14]. В связи с этим возникает непростая
задача обоснованного отграничения земель водного фонда от ряда других
категорий земель, для чего, в свою очередь, требуется четкое определение
понятия земель названной категории.
Земли водного фонда, предназначенные для сохранения и рационального
использования гидроресурсов, оправдывают своё место в экосистеме. Сама
природа этих земель такова, что они служат вместилищем для водотоков и
водоемов, а также зоной их водосбора. Именно в результате этих особенностей
земли водного фонда образуют защитный природный (ландшафтный) барьер для
водных объектов. Они могут быть ландшафтной границей экосистем. Надо только
выделить их из общей массы земель и придать им определенный правовой режим.
Это является задачей землеустройства и земельного кадастра.
Земли водного фонда являются зоной взаимного перехода сухопутной и
водной среды обитания. О промежуточном характере этой зоны можно судить по
половодьям, паводкам, приливно-отливным явлениям, подтоплениям,
наводнениям. Здесь находятся ценные заливные, наносные и болотные почвы.
Кроме того, водная толща скрывает сапропель (лечебную грязь), уголь, гипс,
соли, известняк, торфяные подушки, лагунные и озерные отложения.
Согласно данным государственного земельного кадастров в Казахстане
площадь земель водного фонда составляет всего лишь 3,8% от общей территории
страны, то есть эти земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей
территории страны. В свою очередь, земли поселений составляют 20874,6 тыс.
га, земли лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс.
га [1].
Таким образом, земли водного фонда по размерам территории самая
незначительная категория по сравнению с вышеназванными категориями земель
Республики Казахстан. Вместе с тем, известно, что водопокрытые земли, а
также земли, сопряженные с водными объектами (береговые полосы,
водозащитные участки и зоны и т.п.), имеются сплошь и рядом на территории
любой из категорий земель, предусмотренных земельным законодательством.
Так, например, заливные луга в поймах рек могут быть землями
сельскохозяйственного назначения, а их часть, прилегающая к урезу воды,
будучи невыделенной в натуре как водоохранная зона, зачастую учитываются
как земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, населенных
пунктов и т.д. Такое обычно бывает, когда рядом нет гидротехнического
сооружения. Но и присутствие его не является в данном случае гарантией
выделения земель водного фонда. Причины игнорирования необходимости
отграничения земель водного фонда от других категорий земель могут быть
разные. Это может происходить из-за желания органов управления сельским
хозяйством и предприятий агропромышленного комплекса при использовании
земель приблизиться к водоемам, фактически захватить их.
Приведенные данные государственного земельного учета не соответствуют,
по нашему мнению, требуемым размерам земель водного фонда. Республика
Казахстан является одной из наименее обеспеченной водными ресурсами
страной, что требует отнесения к землям водного фонда той части прибрежных
земель и земель, покрытых водами (дно, ложе), которые могут быть
предоставлены для соответствующей правовой охраны.
Было бы ошибкой полагать, что все водопокрытые и водообслуживающие
земельные площади обязательно должны быть в составе земель водного фонда. В
то же время, необходимо учитывать возможность и желательность расширения
данной категории земель исходя из фактического приоритетного их назначения
обслуживать определенные нужды использования водных объектов (иными словами
водного фонда).
При отнесении земельных участков к землям водного фонда следует, на наш
взгляд, учитывать, прежде всего, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
УДК 349.41 (574) На правах рукописи
ДОСЫМБЕТ КАЛДАРБЕК
Правовой режим земель водного фонда
в Республике Казахстан в условиях рынка
12.00.06 - экологическое право; природоресурсное право; аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель
доктор юридических наук,
профессор Байдельдинов Д.Л.
Республика Казахстан
Алматы 2007
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 9
1.1 Общая характеристика понятия и состава земель водного фонда 9
1.1.1Становление и развитие законодательства о землях водного фонда
в Казахстане 9
1.1.2Земли водного фонда как объект земельно-водных правоотношений 17
1.2 Связь и соотношение земельного и водного законодательства в
регулировании земельно-водных отношений 25
2 ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА В
УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ 36
2.1 Понятие правового режима земель водного фонда и его составные
элементы 36
2.2 Порядок, цели и условия предоставления земель водного фонда 67
2.3 Право собственности и иные права на земли водного фонда:
сравнительно-правовой анализ 82
2.4 Особенности правовой охраны земель водного фонда 97
3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
ВОДНОГО ФОНДА И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО И ВОДНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
110
3.1 Роль государства в регулировании земельно-водных отношений. Общая
характеристика 110
3.2 Деятельность государственных органов в регулировании земельно –
водных отношений 120
3.3 Роль и значение судебной практики в регулировании земельно-водных
отношений 129
3.4 Правовой опыт зарубежных стран в регулировании земельных и водных
отношений и его значение в дальнейшем совершенствовании
законодательства Республики Казахстан 135
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 159
ПРИЛОЖЕНИЕ А 166
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В Казахстане площадь земель водного
фонда составляет всего лишь 3,8 % от общей территории страны, то есть эти
земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей территории страны.
В свою очередь, земли населенных пунктов составляют 20874,6 тыс. га, земли
лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс. га [1].
Начиная с 1968 года, когда впервые земли водного фонда были выделены в
самостоятельную категорию земель, их площадь все время возрастала за счет
уменьшения площади других земель. Это происходило по мере осознания
необходимости охраны водных объектов от загрязнения, истощения и других
разрушительных вредных процессов.
В последние годы из-за отсутствия средств и неплатежей водопотребителей
не проводятся ремонтно-восстановительные работы гидротехнических сооружений
в требуемом объеме, вследствие чего техническое состояние сооружений в
целом по республике продолжает ухудшаться. Следует отметить, что на
реконструкцию и проведение капитального ремонта водохранилищ, гидроузлов и
плотин средства из республиканского бюджета не выделяется [2].
В послании Президента народу Казахстана Н.А. Назарбаев особо
подчеркнул: Пора, наконец, навести порядок и в водных отношениях, где
также царит организационно-правовая неразбериха. Нужно последовательно
решать перезревшую проблему реконструкции гидромелиоративных сооружений
[3].
С каждым годом в республике все более ухудшается обстановка с
обеспечением населения доброкачественной питьевой водой. В соответствии с
Указом Президента Республики Казахстан от 18 мая 1998 года № 3956 О
первоочередных мерах по улучшению состояния здоровья граждан Республики
Казахстан [4] и Планом мероприятий по реализации программы действий
Правительства Республики Казахстан, утвержденным постановлением
Правительства Республики Казахстан от 7 марта 2000 года № 307 [5],
разработана и утверждена Отраслевая Программа Республики Казахстан от 23
января 2002 года Питьевые воды на 2002-2010 годы [6].
Для развития Указа Президента Республики Казахстан от 17 февраля 2000
года №344 О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана
до 2030 года [7] постановлением Правительства Республики Казахстан от 21
января 2002 года одобрена Концепция развития водного сектора экономики и
водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 года [8].
Проблема водообеспечения и совместного использования трансграничных
водных ресурсов является одним из основных конфликтных узлов, создающих
реальную угрозу региональной безопасности государств Центральной Азии.
Водопользование в регионе возможности его контролировать превращается в
мощнейший механизм экономического и политического давления со стороны
некоторых государств Центрально-азиатского региона (ЦАР). Центральная Азия
катастрофически зависима от дефицита водных ресурсов и сильнейшим образом
подвержена влиянию его негативных последствий.
Таким образом, совместное использование водных ресурсов имеет не только
определяющее экономическое, экологическое, но и огромное политическое и
международное значение, что предопределено ролью водных ресурсов в
экономике стран ЦАР [9].
В настоящее время в Казахстане действует Земельный кодекс Республики
Казахстан от 20.06.2003 года [10] и Водный кодекс Республики Казахстан от
09.07.2003 года [11], в соответствии с которыми был принят целый блок
нормативных правовых актов, регулирующих отношения по использованию и
охране земельных и водных ресурсов. Однако, несмотря на прогрессивность
всех этих законодательных актов, принятых в переходный к рыночным
отношениям период, возникла острая необходимость приведения их в
соответствие с современными требованиями рыночного времени, международными
нормами и стандартами.
Необходимо не только охранять воды, но и иметь защиту от их вредного
воздействия. При этом важную роль играет охрана и правильное использование
как самих гидроресурсов, так и земельных участков, обеспечивающих
использование водных ресурсов, что остро ощущаются на фоне рыночных реформ
и экономических трудностей переходного периода. Поэтому избранная тема
диссертационного исследования отличается особой актуальностью, охватывает
целый ряд важнейших вопросов теории и практики права использования и охраны
земель водного фонда. На современном этапе развития суверенного Казахстана
проведение диссертационного исследования по данной теме является крайне
необходимым.
Исходя из этого, научные исследования весьма актуально направить на
анализ юридических способов, форм и методов охраны и рационального
использования земель водного фонда, определение направлений
совершенствования законодательства об охране этих земель, организационное
обеспечение эффективной реализации законодательства.
Степень разработанности темы исследования. Правовые проблемы охраны и
использования земель водного фонда изучены недостаточно. Предпринимаемые
исследования и опубликованные работы, как правило, увязывались с
необходимостью образования искусственных водных объектов, различных
водохозяйственных сооружений, мелиорации земель и т.д. Самостоятельная и
полноценная юридическая проработка вышеназванных вопросов долгое время
практически не велась. В значительной степени это было вызвано тем, что
тесная взаимосвязь водных и земельных ресурсов в отечественной юридической
литературе в должной мере не освещалась. Не прослеживается она и в
законодательстве, для которого характерно резкое разграничение водных и
земельных правоотношений. В свою очередь, это зачастую приводило и приводит
к игнорированию смежных водных и земельных отношений, возникающих в
условиях создания и использовании водоёмов и водохозяйственных объектов, а
также при ликвидации негативных последствий гидротехнического регулирования
водного стока.
В отечественной юридической литературе отдельные правовые аспекты
проблемы охраны и использования земельно-водных ресурсов были исследованы
такими отечественными учеными юристами, как Б.Ж. Абдраимов, А.Т. Ащеулов,
Д.Л. Байдельдинов, С.Б. Байсалов, А.Е. Бектурганов, А.Е. Еренов,
Л.К. Еркинбаева, Ж.Х. Косанов, С.Т. Культелеев, Н.Б. Мухит-динов, М.С.
Сахипов, А.С. Стамкулов, К.А. Шайбеков, А.Х. Хаджиев и другими. Вклад в
разработку некоторых правовых проблем использования природных ресурсов
внесли также М.Н. Айдаболов, А.П. Асылбеков, С.Б. Беки-шева, Е.Ш. Дусипов,
К.Ж. Куандыков, А.А. Мукашева, К.Х. Рахимбердин, С.Ж. Сулейменова,
А.Ж. Тукеев, А.Д. Тундикбаев, С.Ш. Тюлеубекова, С.Ж. Шалтакбаев и другие.
Этой проблеме уделяли внимание ученые стран СНГ: М.М. Бринчук, Л.И. Дембо,
Б.В. Ерофеев, И.А. Иконицкая, У. Илебаев, М.П. Ишимов, О.С. Колбасов, И.И.
Краснов, В.В. Петров, А.М. Турубинер, Ж.Т. Халмуминов, В.Н. Яковлев и
другие.
Однако в вышеуказанных исследованиях рассматривались общетеорети-ческие
аспекты сущности и содержания современных земельных и водных
правоотношений; закономерности и тенденции и тенденции развития земельного
законодательства; проблемы развития института собственности и иных прав на
землю; вопросы правового регулирования рынка земли; особенности права
сельскохозяйственного землепользования; создание механизма стимулирования
рационального использования и охраны земельных ресурсов, предупреждения
земельных правонарушений и эффективности применения мер юридической
ответственности за их совершение и т.д.
Вместе с тем, многие вопросы, связанные с проблемами правовой охраны и
использования земель водного фонда не получили достаточного осмысления и
практического решения. Самостоятельная и полноценная юридическая проработка
вышеназванных вопросов долгое время практически не велась. В значительной
степени это было вызвано тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных
ресурсов в отечественной юридической литературе в должной мере не
освещалась. Не прослеживается она и в законодательстве, для которого
характерно резкое разграничение водных и земельных правоотношений. В свою
очередь, это зачастую приводило и приводит к игнорированию смежных водных и
земельных отношений, возникающих в условиях создания водоёмов и
водохозяйственных объектов, а также при ликвидации негативных последствий
гидротехнического регулирования водного стока. В этой связи актуальность
проведенного исследования, как с позиции теории, так и исходя из
потребностей практического применения, очевидна.
Объектом исследования выступает комплекс общественных отношений,
складывающихся в области охраны и использовании земель водного фонда в
условиях рыночных отношений, и перехода к устойчивому развитию.
Предметом диссертационного исследования является механизм правового
регулирования охраны и рационального использования земель водного фонда в
условиях рыночных условиях.
Цель диссертации заключается в комплексном исследовании основных
правовых проблем обеспечения рационального использования и охраны земель
водного фонда в условиях реформирования земельно-водных отношений с учетом
рыночных закономерностей и социальных приоритетов водного сектора.
В соответствии с данной целью перед автором ставились следующие задачи:
- определить место и роль института земель водного фонда в системе
права;
- определить состав земель водного фонда и выявить критерии их
отграничения от других категорий земель;
- выявить особенности правового положения различных видов земель
водного фонда;
- исследовать правовую природу института берегового права, земельно-
водного сервитута и сформулировать их определение;
- сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законо-
дательства в области земельно-водных отношений.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологической основой проведенного исследования является учение о
взаимодействии общества и природы, государстве и праве. Настоящее
исследование проведено с использованием сравнительно-правового, системно-
аналитического, историко-правового, формально-логического и других научных
методов.
В диссертации использованы также теоретические положения, выработанные
отечественными и зарубежными учеными не только в области права, но и в
области биологии, экологии, гидрологии.
При проведении исследования автор руководствовался положениями
Конституции Республики Казахстан, действующего экологического, земельного и
водного законодательства, а также архив Агентства по управлению земельными
ресурсами Республики Казахстан, Министерства охраны окружающей среды
Республики Казахстан, Министерства сельского хозяйства Республики
Казахстан.
Научная новизна исследования заключается в том, что представляет собой
концептуальный подход к правовому режиму (правовому институту) земель
водного фонда дана его характеристика, предложены некоторые изменения в
законодательстве в целях повышения его эффективности.
В предлагаемом исследовании разработаны понятие и классификация земель
водного фонда, рассматриваются связанные между собой земельные и водные
правоотношения.
Научная новизна выражается в следующем:
раскрыты сущность и содержание правового режима охраны и рационального
использования земель водного фонда в условиях рыночных отношений;
определены и исследованы основные термины и понятия, составляющие
содержание правового института земель водного фонда;
обосновано, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное
использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и
регулирования искусственных водных объектов;
выявлено, что не все земли, занятые водными объектами (дно и берега) должны
и могут зачисляться в состав земель водного фонда;
определено, что существует необходимость корректного определения границ
водных объектов, а также мотивированного определения площадей водоохранных
зон и полос;
обосновано, что в состав земель водного фонда необходимо включать участки,
занятые горными и предгорными водными объектами (ледниками и т.д.);
выявлены некоторые особенности действия права собственности на земли
водного фонда, сделано предложение о введении института земельно-водного
сервитута для целевого ограниченного пользования землями водного фонда;
предложены конкретные рекомендации и предложения по совершенствованию
земельного и водного законодательства в области регулирования земель
водного фонда Республики Казахстан.
Положения, выносимые на защиту:
1. Рыночные преобразования в сфере земельно-водных отношений повлекли
изменения в содержании правового режима земель водного фонда. Правовые
нормы о землях водного фонда образуют межотраслевой правовой институт,
содержание которого характеризуется наличием особого объектного и
субъектного составов, земельно-водных прав и обязанностей субъектов данных
отношений, целевым предназначением в использовании земель рассматриваемой
категории.
2. Законодательством не дается четкого определения земель водного фонда
и признаков их отграничения от других категорий земель, что значительно
осложняет их государственный учет и создает условия для нежелательной
практики застройки и другого нецелевого использования.
Категория земель водного фонда по причине немногочисленности водных
ресурсов нашей страны требует как формального (по учетным кадастровым
данным), так и фактического отделения этих земель от остальных категорий
(земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и другого
специального назначения, включая оборону и безопасность, а также земель
населенных пунктов и особо охраняемых территорий). Определение внутреннего
строения и пределов земель водного фонда позволит четко разграничить права
земельных собственников и землепользователей, а также водопользователей при
использовании земельного участка водного фонда, что требует внесения
необходимых корректив в земельное и водное законодательство.
3. Правовой режим земель водного фонда может быть общим и специальным.
Общий режим напрямую зависит от порядка и условий пользования расположенных
на данных землях водных объектов и водохозяйственных сооружений, правового
статуса землепользования и водопользования. Наряду с общим действует
специальный правовой режим, обусловленный особым целевым назначением
конкретно выделенного земельного участка водного фонда, условиями
использования и охраны водных и иных ресурсов, расположенных на данном
участке.
В земельном и водном законодательстве предусмотрена возможность передачи
земель водного фонда в частную собственность, что требует законодательных
ограничений в реализации данного права.
В целях обеспечения рационального использования и охраны земель
водного фонда есть необходимость разработать и принять Закон О
безопасности водохозяйственных сооружений в РК.
4. Береговое право представляет собой сложную систему правовых норм,
устанавливающие порядок и условия использования прибрежных земельных
участков для нужд судоходства, сплава древесины, размещения различных
устройств и сооружений, необходимых для отдыха и развлечений населения, а
также при создании и эксплуатации специальных водохозяйственных сооружений.
Данные правовые нормы образуют субинститут, который является составной
частью института правового режима земельного водного фонда.
5. В регулировании земельно-водных отношений особое место занимает
земельно-водный сервитут, который представляет собой право ограниченного и
целевого использования земельного участка водного фонда. Правовые нормы о
земельно-водном сервитуте образуют комплексный правовой институт,
основанный на земельном и водном законодательствах.
6. В настоящее время сложились предпосылки для становления и развития
международного земельно-водного права, который представляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих порядок использования и охраны
земель трансграничных вод. В решении трансграничных вопросов Каспия было
бы целесообразно принятие конвенционального Каспийского кодекса, отдельную
главу которого следует посвятить его эколого-правовому статусу. В нем
следует отразить статус Каспия, как природно-хозяйственного комплекса,
определить порядок и условия использования и охраны трансграничных
земельных и водных ресурсов, механизмы международного контроля и
мониторинга за состоянием земельных и водных ресурсов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, разработанные
автором, углубляют и развивают теорию земельного и водного права по
вопросам права землепользования и водопользования, государственного
регулирования земельно-водных отношений, экономического механизма
использования и охраны земельно-водных ресурсов.
Полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы и
предложения автора могут содействовать совершенствованию водного
законодательства Республики Казахстан.
Основные положения диссертационного исследования могут быть
использованы при преподавании эколого-правовых дисциплин, а также при
приведении дальнейших научных исследований по данной проблематике.
Материалы диссертации могут быть использованы в законопроектной работе,
а также в учебном процессе. Они полезны при изучении вопросов охраны и
использования водных и земельных ресурсов, зарубежного опыта в области
водных и земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы
диссертационной работы обсуждались на кафедре природоресурсового и
экологического права КазНУ им. аль-Фараби, докладывались на научных
конференциях.
Материалы диссертационного исследования использовались при чтении
лекций в учебном процессе.
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из
введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и
приложения.
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА. ОБЩАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА
1.1 Общая характеристика понятия и состава земель водного фонда
1.1.1 Становление и развитие законодательства о землях водного фонда в
Казахстане
Впервые понятие земель водного фонда нашло свое отражение в Основах
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года,
которые предусмотрели в составе единого государственного земельного фонда
страны самостоятельную категорию земель водного фонда (ст.44).
В ст.44 Основ земельного законодательства и вслед за этим в ст. 115
Земельного кодекса КазССР 1972 года было дано первое и, на наш взгляд, не
совсем удачное определение понятия земель водного фонда: Землями
государственного водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками,
озерами, водохранилищами, каналами, внутренними морями, территориальными
водами и т.п.), ледниками, гидротехническими и другими водохозяйственными
сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода по берегам
водоемов, под зоны охраны и т.п..
Несовершенство названного определения земель водного фонда состоит в
том, что в нем отсутствует даже упоминание о таких крупных видах
поверхностных вод, каковыми являются водотоки. И далее, реки в данном
определении признаются водоемами, тогда как они, как указано в ст. 1
Водного кодекса Республики Казахстан 2003 года, являются не водоемами, а
водотоками, поскольку находятся, как считают ученые-гидрологи, в состоянии
непрерывного движения.
В ст. 157 Земельного кодекса КазССР 1990 года дается такое определение:
Землями водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками,
озерами, водохранилищами, каналами, внутренними морями, территориальными
водами), ледниками, болотами, гидротехническими и другими
водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы
отвода по берегам водоемов. В данной формулировке также отсутствует
упоминание о землях водотоков.
В период становления независимого государства Республика Казахстан
правовой режим земель водного фонда устанавливался Указом Президента РК,
имеющим силу закона, О земле от 22 декабря 1995 года, Законом РК О
земле от 24 января 2001 года, и ныне действующий – Земельный кодекс РК от
20 июня 2003 года.
В свою очередь, Земельный кодекс Республики Казахстан 2003 года в ст.
132, совершенствуя прежнее законодательство, дает следующее определение:
Землями водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками и
приравненными к ним каналами, озерами, водохранилищами, прудами и другими
внутренними водоемами, территориальными водами), ледниками, болотами,
водохозяйственными сооружениями для регулирования стока, располагаемыми на
водоисточниках, а также земли, выделенные под водоохранные зоны и полосы
этих сооружений и зоны санитарной охраны водозаборных систем питьевого
водоснабжения.
Как видно из этого определения, Земельный кодекс РК вносит
существенное дополнение, а именно называет водоохранные зоны и полосы этих
сооружений и зоны санитарной охраны водозаборных систем питьевого
водоснабжения. Эти дополнения кодекса были вызваны потребностями охраны
экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного
фонда, ибо они служат помимо всего прочего охранительным барьером
сопряженных с ними водных объектов.
Для сравнения, Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года в ст.
102, исправляя недостатки прежнего законодательства, вместо неполного
перечисления вод и их земель, дает более емкое определение, применив
понятие водный объект, который, согласно ст. 1 Водного кодекса РФ,
охватывает как водотоки, так и водоемы. В соответствии со ст. 1 ВК РФ
водный объект является сосредоточием вод на поверхности суши, либо в недрах
со своею границей и объемом, водным режимом. Он, как сказано в ст. 7 ВК РФ,
характеризуется единством водной толщи и земли, связанной с ней.
Приведенные определения земель водного фонда, которые сформулированы в
различных законодательных актах, постоянно совершенствовались, начиная с
1968 года, когда впервые эти земли были выделены в самостоятельную
категорию земель. Причем совершенствование осуществлялось путем
корректировки перечня земель. Однако формулировка данной категории земель,
содержащаяся в действующем Земельный кодекс РК, которую следует считать
завершающей, все же не дает исчерпывающего перечня земель, охватываемых
этой категорией. При этом полный перечень и невозможно дать.
Следовательно, при определении категории земель водного фонда необходим
другой критерий. При формулировании понятия других категорий земель
(сельскохозяйственного назначения - ст. 97 ЗК РК; населенных пунктов - ст.
107 ЗК РК; промышленности, транспорта и иного специального назначения - ст.
111 ЗК РК; других земель - ст. 122; ст. 128; ст. 137 ЗК РК) в
соответствующих статьях ЗК РК также не дается исчерпывающего перечня видов
земель, составляющих ту или иную их категорию. Вместе с тем, при
определении названных категорий земель ЗК указывает на обобщающий признак
той или иной категории земель, который позволяет отнести соответствующий
земельный участок именно к данной категории земель, но не к какой-либо
другой. Так, например, для земель сельскохозяйственного назначения
характерно то, что они, во-первых, предоставлены (предназначены) для нужд
сельского хозяйства; и, во-вторых, эти земли должны находиться за чертой
населенных пунктов.
Для земель населенных пунктов характерно, что они используются и
предназначаются для застройки, а также развития городских и сельских
поселений. Соответствующие обобщающие характеристики даются в ЗК РК и для
других категорий земель. Возникает вопрос, какой обобщающий признак
характеризует земли водного фонда как самостоятельную категорию земель? ЗК
РК не дает прямого ответа на этот вопрос. Между тем, это совершенно
необходимое условие для определения особенностей правового режима названных
земель, их отдельного кадастрового учета, чтобы четко отграничить их от
других категорий земель и устранить нежелательную для практики путаницу,
которая нередко возникает при ведении государственного земельного кадастра,
а также при осуществлении государственного контроля за рациональным
использованием и охраной этой важной категории земель.
Исследуя данное в прежних законах и в ныне действующем Земельном
кодексе Республики Казахстан 2003 года определения земель водного фонда,
можно, на наш взгляд, путем их доктринального толкования обозначить два
характерных признака этих земель, благодаря которым закон выделил их из
общего состава земель Республики Казахстан (ст. 132 ЗК РК).
Во-первых, земли водного фонда - это земельные участки, являющиеся
вместилищем различных водных объектов (водотоков и водоёмов естественного и
искусственного происхождения).
Во-вторых, это земли, служащие пространственным базисом для размещения
гидротехнических и других водохозяйственных сооружений, необходимых для
обеспечения потребностей населения (включая питьевые) и различных отраслей
экономики (сельское и рыбное хозяйство, промышленность, энергетика,
транспорт).
Два названных в ст. 132 ЗК РК признака земель водного фонда указывают
на легальную возможность использования земель водного фонда. Но они не
являются безусловным основанием для зачисления земель в данную категорию.
Перечисленные в ст. 132 ЗК РК виды использования земель, сопряжённых с
водоёмами, в известной степени, присущи и другим категориям земель, где
только есть водоёмы. Но должен быть основополагающий (базовый) признак,
обуславливающий выделение земель водного фонда в самостоятельную категорию
земель. Это специальное и единственное в своём роде предназначение земель
водного фонда состоит в том, что они обеспечивают рациональное
использование и охрану гидроресурсов (по терминологии водного
законодательства - водных ресурсов) нашей страны.
Указанное предназначение, в частности, выражается в том, что эти земли
используются для создания искусственных водных объектов (водохранилищ,
каналов), а также для регулирования естественных водных объектов с помощью
расположенных на этих землях гидротехнических сооружений (плотин, дамб и
т.д.).
Земельный кодекс Республики Казахстан в статье 133 устанавливает право
собственности на земли водного фонда. В соответствии с положениями кодекса
земли одного фонда, занятые водоемами (реками и приравненными к ним
каналами, озерами, водохранилищами, внутренними водами, территориаль-ными
водами), ледниками, болотами, водохозяйственными сооружениями
межгосударственного и республиканского значения, а также земли, выделенные
под водоохранные полосы этих сооружений и зоны санитарной охраны
водозаборных систем питьевого водоснабжения, находятся в государственной
собственности.
Земельные участки из состава земель водного фонда, занятые
водохозяйственными сооружениями (оросительные и дренажные системы)
межрайонного (областного) и межхозяйственного (районного) значения, также
ирригационными сооружениями, обслуживающими земельный участок одного
хозяйствующего субъекта, могут находиться в частной собственности граждан
и негосударственных юридических лиц Республики Казахстан в случае
приватизации указанных сооружений.
Земельные участки под водохозяйственными сооружениями, обслуживающими
двух или более собственников земельных участков или землепользователей,
предоставляются им на праве общей собственности или общего
землепользования.
Все разновидности земель водного фонда, их составные части подлежат
правовой охране, равно как и земли других категорий земель. Эта важная
проблема решается в процессе использования названных земель с учетом
особенностей их предназначения. Так, например, весьма актуальными за
последние годы стали вопросы массовой самовольной застройкой прибрежных
земель в силу их привлекательности для дачного строительства. Существуют и
другие пробелы охраны земель водного фонда. Поэтому, указывая на
специфическое предназначение земель водного фонда, нужных для охраны водных
ресурсов страны, нельзя не видеть проблемы охраны самих земель водного
фонда от какого-либо вредного воздействия. Если строится защитная дамба, то
она должна быть размещена с учётом максимальной защиты населения и
территории от разрушительной стихии.
При всей своей экологической продуктивности, земли водного фонда
-весьма уязвимый и хрупкий природный ресурс. Они, как и иные категории
земель, подвержены водно-ветровой эрозии, а также ее антропогенным
разновидностям: промышленной, ирригационной, пастбищной (из-за чрезмерной
нагрузки при пастьбе скота). Существенный вред землям водного фонда наносят
такие разновидности водной эрозии, как береговая, овражная, струйчатая и
плоскостная. На территории земель водного фонда из-за чрезмерных
антропогенных нагрузок происходят деструктивные процессы аридизации
(опустынивания и прочего осушения). Эти явления охватили практически весь
водный фонд Республики Казахстан и едва ли приняли бы такие масштабы, если
бы не разрушительная трансформация экосистем на землях водного фонда. Это
вызвано не только воздействием моря или орошения земель. Оно может быть
связано с гидротермальными источниками и иногда с аридизацией.
Земли водного фонда, выполняя свою специальную функцию, служат защитным
барьером водных объектов от вредного воздействия внешней среды, как
естественного, так и антропогенного характера. При этом допущенное законом
использование земельных участков может быть разнообразным. Необходимо
только чтобы эти участки земель водного фонда обеспечивали максимальную
охрану водотоков и водоёмов от разнообразных внешних невзгод естественного
(природного) и искусственного (производственного) характера.
Земли водного фонда в ходе развития экономики страны все шире
вовлекаются в правоотношения по охране и использованию водных, охотничьих,
лесных, горных и прочих ресурсов. На их территории скрещиваются интересы
водного транспорта, сельского, лесного, охотничьего, водного и иного
хозяйства. Задача законодательства - максимально согласовать и
гармонизировать интересы различных министерств, водоемов и отраслей
производства, для которых земли водного фонда выполняют свою полезную
функцию.
Правовые основы использования земель водного фонда заложены в
Конституции Республики Казахстан 1995 года, в Экологическом кодексе
Республики Казахстан 2007 года и в других нормативных подзаконных актах.
Правовой режим земель водного фонда определяется Земельным кодексом
Республики Казахстан и Водным кодексом Республики Казахстан.
Согласно ст. 136 Земельного кодекса Республики Казахстан использование
земель водного фонда осуществляется в порядке и на условиях, установленных
водным законодательством. Представляется целесообразным рассмотрение
становление также водного законодательства.
Водный кодекс Республики Казахстан был принят 31 марта 1993 года, в
который были внесены изменения и дополнения Законом Республики Казахстан от
24 декабря 1996 года, Законом Республики Казахстан от 11 мая и 1999 года. В
отличие от Водного кодекса Казахской ССР от 27 декабря 1972 года
вышеуказанный документ своим принятием положил начало новому этапу в
законотворческом процессе в условиях перехода к рыночным отношениям.
Исходной позицией Водного кодекса является закрепление конституционного
принципа государственной собственности на водные объекты, что обеспечивает
правовую защиту общественных интересов.
Следует отметить, что водное законодательство Республики Казахстан
регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов.
В связи с тем, что в настоящее время Республика Казахстан является
суверенным государством, возникла необходимость включения специальных
положений о регулировании пользованиями водоемами, расположенными на
территории нескольких государств, и пограничными водами. Эти положения
нашли свое закрепление в статьях 143-144 раздела 11 Водного Кодекса
Республики Казахстан 2003 года.
В 2000 году Республика Казахстан присоединилась к Конвенции об охране и
использовании трансграничных водотоков и международных озер. Данное
присоединение было вызвано тем, что Казахстан является одной из
вододефицитных стран европейского континента. Из всего объема ресурсов
поверхностных вод около половины формируется за пределами республики, треть
идет транзитом через Казахстан на территорию соседних государств. В
настоящее время в связи с нарастанием трансграничного воздействия на
международные реки (например, Иртыш, Сырдарья и др.), наблюдается тенденция
сокращения естественных ресурсов поверхностных вод нашей страны.
На подзаконном уровне принят ряд нормативных актов, которые также
определяют порядок использование земель водного фонда. К ним можно отнести
постановление Правительства Республики Казахстан от 16 января 2004 года №
42 Об утверждении Правил установления водоохранных зон и полос,
постановление Правительства Республики Казахстан от 21 января 2002 года Об
одобрении Концепции развития водного сектора экономики и водохозяйственной
политики Республики Казахстан до 2010 года, постановление Правительства
Республики Казахстан от 26 января 2004 года №84 Об утверждении Правил
лицензирования деятельности по специальному водопользованию, постановление
Правительства Республики Казахстан от 3 февраля 2004 года № 130 Об
утверждении Правил согласования, размещения и ввода в эксплуатацию
предприятий и других сооружений, влияющих на состояние вод, а также условия
производства строительных и других работ на водных объектах, водоохранных
зонах и полосах, постановление Правительства Республики Казахстан от 26
апреля 2004 года № 467 Об утверждении Правил введения временного
государственного управления водохозяйственными сооружениями, имеющими
важное стратегическое значение для экономики республики и региона,
постановление Правительства Республики Казахстан от 2 июня 2004 года № 613
Об утверждении Правил предоставления в аренду и доверительное управление
водохозяйственных сооружений, постановление Правительства Республики
Казахстан от 21 декабря 2004 года № 1344 Об утверждении перечня
водохозяйственных сооружений, находящихся в республиканской собственности
и ряд других.
Согласно п. 2 раздела 1 Правил установления водоохранных зон и полос
водоохранные зоны и полосы с особыми условиями пользования устанавливаются
для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод,
поддержания водных объектов и водохозяйственных сооружений в состоянии,
соответствующем санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям, а
также сохранения животного и растительного мира.
В п. 3, 4 раздела 1 предусмотрено, что водоохраной зоной является
территория, примыкающая к водным объектам и водохозяйствующим сооружениям,
на которой устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности для
предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод. В пределах
водоохранных зон выделяются водоохранные полосы, территория шириной не
менее двадцати метров, прилегающая к водному объекту и водохозяйственным
сооружениям, на которой устанавливается режим ограниченной хозяйственной
деятельности.
Раздел 2 данных Правил рассматривает порядок установления водоохранных
зон.
Минимальная ширина водоохранных зон по каждому берегу принимается от
уреза воды при среднемноголетнем меженном уровне до уреза воды при
среднемноголетнем уровне в период половодья (включая пойму реки,
надпойменные террасы, крутые склоны коренные берегов, овраги и балки) и
плюс следующие дополнительные расстояния:
для малых рек (длиной до 200 км) – 500 м;
для остальных рек:
с простыми условиями хозяйственного использования и благоприятной
экологической обстановкой на водосборе – 500 м;
со сложными условиями хозяйственного использования и при напряженной
экологической обстановке на водосборе – 1000 м.
Для русловых водохранилищ минимальная ширина водоохраной зоны как для
реки, на которой оно расположено. Внутренняя граница водоохраной зоны
проходит по урезу воды при нормальном подпертом уровне. Для наливным
водохранилищ и озер минимальная ширина водоохраной зоны принимается 300 м
при акватории водоема до 2 кв. км и 500 м – при акватории свыше 2 кв. км.
Внутренняя граница водоохранной зоны для озер проходит по береговой линии
среднемноголетнего уровня воды.
Указанные размеры водоохранных зон могут уточняться в зависимости от
значения и характера хозяйственного использования, санитарно-
эпидемиологического состояния водного объекта, местных физико-
географических, почвенных, гидрологических, рельефных и других условий
прилегающих территорий и объектов.
Границами водоохранной зоны могут служить естественные и искусственные
рубежи или препятствия, исключающие возможность поступления в водные
объекты поверхностного стока с вышележащих территорий (Бровки речных долин
и балок, дорожно-транспортная сеть, дамбы, опушки лесных массивов и др.).
Раздел 3 предусматривает порядок установления водоохранных зон, где
предусмотрены в зависимости от видов угодий, прилегающих к берегам у
берегам водных объектов четкие размеры водоохранных полос.
По сравнению с постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан
от 27 января 1995 года №102 Об утверждении Положения о водоохранных зонах
и полосах в данном постановлении не предусмотрены запрещенные действия в
пределах водоохранных зон и полос.
9 января 2007 года был принят Экологический кодекс Республики
Казахстан, нормы которого являются правовой основой в регулировании
правового режима земель водного фонда. В частности, ст. 214 предусматривает
экологические требования при зонировании и использовании земель водного
фонда.
Как известно, принадлежностью всякого водного объекта является его дно
- участок земли его подстилающий. Относительно дна так же справедливо
замечание профессора О.С. Колбасова о нечёткости границ водных объектов: в
законодательстве не найдено ещё ответа на вопрос, до каких пределов
водопользователи могут рассматривать дно поверхностных водных объектов
как вполне своё [13]. Как и берег, дно имеет свои характеристики,
небезразличные для использования земель и вод (к примеру, на реках с
недостаточными глубинами невозможно судоходство). Земельные участки,
подстилающие искусственные водные объекты (водохранилища, пруды и т.п.)
принято считать ложем. Это понятие, как правило, применяется ко дну
именно рукотворных водоёмов и водотоков, формы и объёмы которых заданы
гидротехническими проектами.
Существует необходимость более чёткого определения внутреннего строения
(структуры) и пределов земель водного фонда. При этом ст. 7 ВК РК уточняет,
что когда речь идет о земле, сопряженной с водой, то имеется в виду дно и
берег. Но законодательство (включая и ВК РК) не отвечает на вопрос, какова
площадь этих берегов, входящих в водный объект. Поэтому остаётся неясным,
до каких границ распространяются право собственности и право пользования
водных объектов.
Таким образом, законодательство не дает возможности окончательно
разграничить интересы собственников и пользователей водных объектов и
земельных участков, не входящих в состав водных объектов. Отсутствие в
законодательстве чёткого ответа на указанные вопросы предполагает, что
данное обстоятельство имеет значение и для установления границ категории
земель водного фонда, т.к. границы водных объектов и отдельных участков
земель водного фонда могут совпадать.
1.1.2 Земли водного фонда, как объект земельно-водных правоотношений
В настоящее время земли водного фонда занимают примерно 1,2% территории
Казахстана, хотя самими объектами водного хозяйства занята незначительная
часть земель водного фонда. Вместе с тем, далеко не все земли, занятые
водными объектами и водохозяйственными сооружениями, относятся к категории
земель водного фонда. Они могут находиться в составе земель особо
охраняемых территорий, лесного фонда, земель поселений, промышленности,
транспорта, связи, обороны и др. [14]. В связи с этим возникает непростая
задача обоснованного отграничения земель водного фонда от ряда других
категорий земель, для чего, в свою очередь, требуется четкое определение
понятия земель названной категории.
Земли водного фонда, предназначенные для сохранения и рационального
использования гидроресурсов, оправдывают своё место в экосистеме. Сама
природа этих земель такова, что они служат вместилищем для водотоков и
водоемов, а также зоной их водосбора. Именно в результате этих особенностей
земли водного фонда образуют защитный природный (ландшафтный) барьер для
водных объектов. Они могут быть ландшафтной границей экосистем. Надо только
выделить их из общей массы земель и придать им определенный правовой режим.
Это является задачей землеустройства и земельного кадастра.
Земли водного фонда являются зоной взаимного перехода сухопутной и
водной среды обитания. О промежуточном характере этой зоны можно судить по
половодьям, паводкам, приливно-отливным явлениям, подтоплениям,
наводнениям. Здесь находятся ценные заливные, наносные и болотные почвы.
Кроме того, водная толща скрывает сапропель (лечебную грязь), уголь, гипс,
соли, известняк, торфяные подушки, лагунные и озерные отложения.
Согласно данным государственного земельного кадастров в Казахстане
площадь земель водного фонда составляет всего лишь 3,8% от общей территории
страны, то есть эти земли занимают 3789,8 тыс. га при 261171,4 тыс. га всей
территории страны. В свою очередь, земли поселений составляют 20874,6 тыс.
га, земли лесного фонда – 23408,8 тыс. га, а земли запаса – 125556,3 тыс.
га [1].
Таким образом, земли водного фонда по размерам территории самая
незначительная категория по сравнению с вышеназванными категориями земель
Республики Казахстан. Вместе с тем, известно, что водопокрытые земли, а
также земли, сопряженные с водными объектами (береговые полосы,
водозащитные участки и зоны и т.п.), имеются сплошь и рядом на территории
любой из категорий земель, предусмотренных земельным законодательством.
Так, например, заливные луга в поймах рек могут быть землями
сельскохозяйственного назначения, а их часть, прилегающая к урезу воды,
будучи невыделенной в натуре как водоохранная зона, зачастую учитываются
как земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, населенных
пунктов и т.д. Такое обычно бывает, когда рядом нет гидротехнического
сооружения. Но и присутствие его не является в данном случае гарантией
выделения земель водного фонда. Причины игнорирования необходимости
отграничения земель водного фонда от других категорий земель могут быть
разные. Это может происходить из-за желания органов управления сельским
хозяйством и предприятий агропромышленного комплекса при использовании
земель приблизиться к водоемам, фактически захватить их.
Приведенные данные государственного земельного учета не соответствуют,
по нашему мнению, требуемым размерам земель водного фонда. Республика
Казахстан является одной из наименее обеспеченной водными ресурсами
страной, что требует отнесения к землям водного фонда той части прибрежных
земель и земель, покрытых водами (дно, ложе), которые могут быть
предоставлены для соответствующей правовой охраны.
Было бы ошибкой полагать, что все водопокрытые и водообслуживающие
земельные площади обязательно должны быть в составе земель водного фонда. В
то же время, необходимо учитывать возможность и желательность расширения
данной категории земель исходя из фактического приоритетного их назначения
обслуживать определенные нужды использования водных объектов (иными словами
водного фонда).
При отнесении земельных участков к землям водного фонда следует, на наш
взгляд, учитывать, прежде всего, ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
