Теоретические основы развития государственной службы в Республике Казахстан
ВВЕДЕНИЕ
В Послании Президент страны Н.А. Назарбаев, определив приоритеты и
механизмы реализации новой системы управления, особое внимание уделил
приоритету профессиональное государство, отметил, что ...создание и
поддержка высокой репутации государственной службы - наша стратегическая
задача, которую мы должны решить в ближайшие годы. И, действительно,
создание принципиально новой системы управления в Казахстане, которая была
бы адекватной рыночным отношениям, является неотъемлемой составляющей
построения общества новой формации [1].
Актуальность темы исследования. Мировой опыт показывает, что абсолютно
совершенной структуры управления государством не создано ни в одной стране,
а реформирование органов государственной власти является перманентным
процессом.
Особенностью стран с переходной экономикой является тот факт, что
наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них
развивается политический процесс трансформации роли самого государства.
Становится актуальным, чтобы государственный аппарат и система
государственной службы стали адекватны как потребностям и ожиданиям
общества, так и изменяющимся функциям самого государства.
Формирование современной высокоэффективной государственной системы
управления и государственной службы – одна из ключевых проблем, которая
выдвигается на первый план. Становится очевидным, что от состояния
государственного управления и профессионализма чиновников, их политико-
правовой компетентности, приверженности избранному страной курсу, во многом
зависят результативность и перспективность политических и экономических
реформ в Казахстане, продвижение их по пути демократизации общественных
отношений, развития правового государства в целом.
Создание новой и реформирование имеющейся системы государственного
управления, совершенствование института государственной службы на
принципиально новых началах позволяет транзитным государствам более
адекватно осуществить переход от тоталитарной системы к демократической,
рыночной форме управления.
Обращение к опыту реформирования государственных административных
структур разных стран позволяет использовать положительную практику
развития государственной службы, своевременно адаптировать её к
изменившимся условиям.
Объектом исследования является деятельность государственных органов
РК.
Целью данной работы является исследование путей создания
профессионального правительства в РК через реформирование системы
государственной службы Республики Казахстан в условиях политической
модернизации.
Для достижения поставленной цели нужен профессиональный государственный
аппарат, функционирующий на принципах корпоративного управления,
транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного
опыта. Необходимо создать для Казахстана профессиональное правительство,
эффективную и современную государственную службу и структуру управления,
оптимальную для рыночной экономики (Стратегия Казахстан – 2030). Поэтому в
Казахстане взят курс на пересмотр кадровой политики, включая поиск, подбор,
продвижение по службе и переподготовку кадров.
Задачами работы являются:
– раскрытие сущности процессов становления и развития системы
государственной службы в мировой практике и Казахстане;
– анализ деятельности Правительства Республики Казахстан;
– рассмотрение особенностей государственной службы в
Казахстане;
– оценка эффективности государственного управления;
– рассмотрение путей совершенствования государственной службы
в Казахстане.
Проблемы государственной кадровой политики и государственной службы
исследовались как в советской науке, так и продолжают привлекать внимание
ученых в современный период.
Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка
использованных источников.
В советский период вопросы кадровой политики и государственной службы
рассматривались в основном в контексте проблем административного права и
общей теории управления такими исследователями, как И.Л. Бачило, Б.М.
Лунев, А.В. Оболонский, В.Д. Рудашевский, Г.В. Атаманчук, В.В. Аверьянов,
Ю.А. Тихомиров и др.
Последовательностью и продуктивностью исследований проблем
реформирования государственного управления отличаются работы российских
ученых. Вопросам обновления государственной кадровой политики, а,
следовательно, становления и развития государственной службы, посвящены
работы Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахрах, И.В. Бизюковой, А.М. Омарова,
Е.В. Охотского, В.А. Сулемова, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.В.
Пикулькина, В.И. Матирко, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова,
Г.В. Атаманчука, Н.А. Волгина, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытова, А.К. Марковой,
Е.В. Охотского, В.Л. Романова, Р.Е. Тихонова, Н.П. Пищулина, В.Ф.
Ковалевского, Э.Е. Старобинского, В.А. Сулемова, В.А. Дятлова, В.В. Травина
и др. [2].
В современной зарубежной научной литературе аспектам государственного
управления и функционирования института государственной службы и значимости
в целом кадровой политики существенное значение отводится в трудах Ж.
Бурдона, Г. Брэбана, Р. Миллса, В. Хиллербрандта и мн. др. [3].
С обретением Казахстаном государственного суверенитета стала
формироваться казахстанская информационная и научная база в сфере
государственной службы и государственного управления. Казахстан одним из
первых государств на постсоветском пространстве сформировал собственную
модель государственной службы. Определенный вклад в исследовательскую базу
по данной проблематике внесли отечественные ученые разных отраслей науки. В
области государственного управления и права – М.Т. Баймаханов, Л.М.
Вайсберг, С.З. Зиманов, О.К. Копабаев, А.К. Котов, Е.К. Нурпеисов, Г.С.
Сапаргалиев, А.К. Тулегулов и др. Вопросы реформирования государственной
службы Республики Казахстан рассмотрены также в трудах ученых различных
отраслей науки – А.Г. Акчурина, А.К. Абдиной, К.К. Айтхожина, П.И. Крепака,
З.К. Турисбекова, А.А. Таранова, В.Н. Уварова и др. [4].
Вопросы реформирования казахстанской государственной службы и развития
современной кадровой политики постоянно находятся в поле зрения
отечественных общественно-политических изданий: Саясат, Казахстан-
Спектр, Мысль, Казахстанская цивилизация, Аналитик, Правовая
реформа в Казахстане, Фемида, Юрист, Труд в Казахстане и др.
Проблемные аспекты развития системы казахстанской государственной службы
освещены в научных публикациях данных изданий, к примеру, Л. Адиловой, С.
Бельгибаева, С. Дьяченко, М. Досымбекова, Л. Жанузаковой, А. Зубковой, Ж.
Кыдыралиной, Е. Имамбек, К.С.Мухтаровой, Г.Н.Сансызбаевой А. Серикбаева, Н.
Сорокиной, Р. Яруллина, Е.М. Хасенова и других исследователей [5].
В основу написания дипломного исследования вошли также программы
Правительства в области повышения эффективности государственной службы,
статистические данные Агентства по делам государственной службы.
1 Теоретические основы развития государственной службы в Республике
казахстан
1. Становление и развитие государственной службы в Казахстане
В Республике Казахстан на протяжении ряда лет интенсивно развивается
процесс оптимизации и совершенствования структуры государственного
управления, в котором модернизация системы государственной службы в новых
общественно-политических условиях приобретает адекватные направления,
стимулирует на новые исследования в политической науке.
Формирование современной высокоэффективной государственной системы
управления и государственной службы – одна из ключевых задач, которая
выдвигается сейчас на первый план. Становится совершенно очевидным, что
именно от состоятельности и дееспособности машины управления государством и
профессионализма чиновников, их дееспособности и инициативности,
приверженности избранному страной курсу во многом зависит ход экономических
реформ в Казахстане, продвижение по пути демократизации общества,
становление правового государства, в целом стабилизация и развитие страны.
В такой ситуации, несомненно, именно корпус государственных служащих
призван взять на себя роль главного двигателя реформ и гаранта их
необратимости.
Следует отметить, что в современной политической науке в вопросах
конструирования системы госслужбы наиболее сложным является соблюдение ряда
основополагающих аспектов, таких как преемственность, т.е. сохранение
лучших традиций; мобильность, т.е. адекватность реагирования на
существующие и предстоящие общественные запросы; устойчивость – как
противовес вероятности постоянных трансформаций госслужбы. Ясно, что
указанные аспекты относятся к числу общесистемных, т.е. каждая
развивающаяся система должна соответствовать этим критериям, специфика же
заключается в разных моделях, подходах их достижения.
Хронологию становления государственной службы в Казахстане можно
представить следующим образом:
1991–1996 гг. – этап преимущественного доминирования остаточных
советских критериев комплектования и функционирования государственной
службы. Тогда (1994 г.) в структурах и службах госорганов было занято более
одного млн. человек, что составляло 6,1 % от общей численности населения.
Из-за чрезмерного количества чиновников размер заработной платы
низкооплачиваемых работников был гораздо ниже прожиточного минимума,
наиболее высокооплачиваемые работники получали лишь незначительную часть
того, что они могли бы получать в частном секторе. По всей видимости, эта
обреченность чиновников на самовыживание уже тогда предопределила
гипертрофированный рост коррупционности. Какие-либо законодательные
инициативы по формированию системы госслужбы, принципов ее функционирования
в тот период отсутствовали, либо имели бессистемный характер.
1996–1999 гг. – этап реконструирования государственных органов,
принятие нормативных правовых актов о госслужбе. Необходимо отметить, что в
этот период было проведено существенное сокращение количества
управленческих структур. Если ранее в ведении Кабинета министров находилось
22 министерства, 13 государственных комитетов, 7 комитетов и 14 других
государственных учреждений, то к 2000 году ситуация существенно изменилась.
Наряду с упорядочением численности ведомств, была предпринята попытка
построения системы госслужбы. В Указе Президента, имевшем силу закона, О
государственной службе от 1995 года был заложен принцип разделения всех
чиновников на классы, предусмотрены правовые механизмы защиты госслужащих
от необоснованного увольнения, либо лишения должности в результате
очередного реформирования органов управления. Очевидно, что акцент был
сделан тогда на придание устойчивости системы государственной службы,
создание предпосылок и стимулов для профессионального роста. Однако
постоянная чехарда реформирования управленческих структур, отсутствие
действенной конкурентной среды, обеспечиваемая конкурсным отбором,
фактически скомпрометировали основные идеи закона, что отнюдь не
препятствовало процветанию патронажного принципа комплектования кадров. К
числу очевидных недостатков закона можно было отнести значительное
количество его статей, когда декларируемые цели не были подкреплены
соответствующими механизмами их реализации.
Наличие этих упущений привело к пониманию необходимости построения
системы госслужбы на качественно иных основаниях. В 1998 году впервые на
всем постсоветском пространстве Указом Президента страны Н.А. Назарбаева
было образовано Агентство РК по делам государственной службы как
уполномоченный орган в сфере государственной службы. Разработан и принят
новый Закон РК О государственной службе, который вступил в действие с 1
января 2000 года [6].
Несмотря на положительные стороны принятия первого нормативного
правового акта, посвященного государственной службе, практика показала и
его отдельные слабые стороны. Необходимо учитывать, что в тот период страна
находилась на переходном этапе строительства суверенного государства. В
результате проведенных реформ в Казахстане была сформирована система
государственной службы, адаптированная к современной рыночной экономике.
Современный этап реформирования системы государственного управления
начался с 2001 года, когда темпы политической реформы в казахстанском
обществе начали отставать от экономических преобразований. В связи с этим
возникла необходимость разработки стратегического курса на дальнейшие
политические преобразования. В настоящее время Республика Казахстан
находится на этапе становления высокопрофессиональной государственной
службы. Государственным служащим отводится роль управленцев, которые должны
уметь реализовывать политику Главы государства и нести за это политическую
ответственность.
Вместе с тем, в системе государственной службы Казахстана остаются ряд
нерешенных проблем, тормозящих работу не только самих государственных
органов, но и оказывающих отрицательное влияние на все позитивные процессы,
происходящей в нашей стране. К ним относятся несовершенные: несовершенные
структуры и методы управления, раздутость государственного аппарата,
дублирование функций различными органами управления, недостаточная
социальная защищенность госслужащих [7].
Государственная служба Республики Казахстан призвана регулировать
общественные процессы, обеспечивать целостность государства и реализацию
интересов граждан РК. Таким образом государственная служба — это
деятельность государственных служащих в государственных органах по
исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и
функций государственной власти. Для государственной службы имидж имеет
важное функциональное и статусное значение. Он является показателем уровня
доверия к ней населения и критерием оценки обществом эффективности
управленческой деятельности, проводимых государством преобразований. Он
фиксирует степень соответствия действий государственных органов требованиям
и ожиданиям конкретных социальных групп и общества в целом. Вследствие
этого, имидж в значительной мере детерминирует поведение граждан по
отношению к органам государственной власти, определяет степень общественной
поддержки деятельности государственной службы и программы ее
реформирования. Формирование позитивного имиджа государственной службы и
государственных служащих является необходимым условием эффективного
функционирования и развития данного социального института, а также условием
для повышения эффективности деятельности государственных органов и системы
государственной службы.
В настоящее время государство уделяет серьезное внимание вопросам,
касающимся необходимости повышения имиджа государственных служащих[8].
Согласно Закона Республики Казахстан О государственной службе
государственный служащий — это гражданин Республики Казахстан, занимающий в
установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского
или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики
Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные
полномочия в целях реализации задач и функций государства [9].
Общими признаками государственной службы являются: замещение служащих
государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным
расписанием государственного органа; исполнение полномочий государственного
органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему
денежного содержания. Принципы государственной службы - это субъективное
понятие. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного
правового опыта и правовой культуры, в стране базируются на основных
положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития
отраслевого законодательства. Принципы современной государственной службы
закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых
актах: Конституции РК, и других законах, указах Президента РК,
постановлениях Правительства РК, конституциях уставах и иных
законодательных и нормативных актах субъектов РК. Они реализуются
государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы
государственной службы, установление в Законе РК О государственной
службе, являются моделью для всех других законодательных и иных
нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов
публичной службы. Государственная служба в Республике Казахстан
основывается на принципах:
1.законности;
2.казахстанского патриотизма;
3.единства системы государственной службы, независимо от разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;
4.приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами
государства;
5.общедоступности, то есть равного права граждан республики на доступ к
государственной службе и продвижения по государственной службе в
соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой;
6.добровольности поступления граждан на государственную службу;
7.профессионализма и компетентности государственных служащих;
8.равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы;
9.подконтрольности и подотчетности государственных служащих;
10.учета общественного мнения и гласности, за исключением деятельности,
составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну;
11.правовой и социальной защищенности государственных служащих;
12.поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное
исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и
сложности;
13.личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение
государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих
полномочий;
14.непрерывности повышения квалификации государственных служащих [10].
С 2006 года наступает новый этап модернизации казахстанской
государственной службы, осуществление которого рассчитано на период до 2012
г. В целях активизации дальнейших действий по обеспечению стабильности,
устойчивости и управляемости государственного аппарата, повышению
эффективности борьбы с коррупцией, повышению качества предоставляемых
государством услуг 1 сентября 2006 года на открытии третьей сессии
Парламента РК Президент Казахстана поставил задачу по реализации
административной реформы.
В соответствии с поручением Главы государства Правительством были
определены следующие приоритетные направления деятельности по
реформированию системы государственного управления и государственной
службы:
– совершенствование системы оплаты труда госслужащих;
– разработка и внедрение стандартов государственных услуг;
– внедрение в деятельность государственных органов систем
управления, соответствующих требованиям международных стандартов
качества;
– обучение государственных служащих основам стратегического
планирования и бюджетного программирования.
В ходе осуществления реформы, в дальнейшем также предполагается:
– переход к системе бюджетирования госорганов, ориентированного на
результат;
– внедрение системы корпоративного управления в органах
исполнительной власти;
– оптимизация Реестра должностей административных государственных
служащих, которая позволит устранить дублирование функций,
ликвидировать промежуточные звенья, ускорить прохождение документов
и повысить качество принимаемых решений;
– внедрение рейтинговой системы оценки государственных органов и
установление Правил оценки качества работы государственных
служащих, направленных на создание системы мотивации
государственных служащих;
– ротация политических государственных служащих, которая направлена
на выявление у политического государственного служащего конкретных
управленческих навыков, оценку его деловых и личностных качеств,
приобретение им новых профессиональных навыков для дальнейшего
карьерного роста [6].
Данные меры позволят Казахстану, по замыслу Главы государства Н.А.
Назарбаева, войти в число 50 конкурентоспособных стран мира и создать
современную государственную службу, работающую на основе принципов
корпоративного управления, честности и открытости [11].
Основным препятствием на пути экономических реформ названа
недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие
количества его полномочий качеству власти.
По состоянию на 1 октября 2008 года штатная численность государственных
должностей по республике составила 103847 единицы, из них фактически
замещено 94061 единиц, в том числе политических государственных служащих
составляет 3045 человек (по штату - 3130).
Численность женщин составляет 54498 человек (57,9%), из них в центральных
аппаратах составляет 4207 человек, в регионах 50291 человек.
По состоянию на 1 января 2009 года штатная численность государственных
должностей по республике составила 104004 единицы, из них фактически
замещено 94961 единица. Численность женщин составляет 54782 человека
(57,7%), из них в центральных аппаратах составляет 4315 человек, в регионах
50467 человек.
По данным агентства, по состоянию на 1 января 2010 года штатная
численность государственных должностей по республике составляла 102 747
единицы, в том числе политических государственных служащих - 3 061 человек.
Численность женщин на госслужбе составляет 56 054 человека. О сокращении
численности госслужащих в ходе презентации в мажилисе парламента РК проекта
закона О республиканском бюджете на 2011 - 2013 годы Правительством
подготовлен проект указа президента о сокращении численности госслужащих на
15%. По словам министра, в 2011 году подпадут под сокращение 15351
госслужащий и 9315 сотрудников силовых ведомств.
По состоянию на 1 января 2011 года штатная численность государственных
должностей по республике составила 90 730 единиц, фактическая численность
составила 87 389 человек; в том числе численность политических
государственных служащих составила 3 116 человек (по штату – 3 182
единицы). Динамика численности государственных служащих Республики
Казахстан за последние 12 лет показана в таблице 1.
Таблица 1.
Фактическая численность государственных служащих*
Фактическая численность государственных служащих в 2011 году по сравнению с
2000 годом увеличилась на 23 168 единиц
Количество госслужащих
– формирование и реализация аграрной и региональной политики
государства, стратегических планов, государственных и иных
программ и проектов в регулируемой сфере, а именно в области
агропромышленного комплекса, сельского, рыбного и водного
хозяйства, охраны воспроизводства и использования
растительного и животного мира, особо охраняемых природных
территорий и вопросов развития сельских территорий,
земледелия, семеноводства и регулирования рынка зерна,
государственной поддержки обязательного страхования в
растениеводстве, защиты и карантина растений, ветеринарии,
обрабатывающей промышленности в части производства пищевых
продуктов, включая напитки (кроме алкогольной продукции и
этилового спирта), кожи (дубление и отделка), хлопка-волокна
и переработки шерсти, сельскохозяйственного машиностроения
(кроме крупного), технического оснащения агропромышленного
комплекса, животноводства, мелиорации, ирригации и дренажа,
сельскохозяйственной науки;
– формирование основ создания конкурентоспособного
сельскохозяйственного товаропроизводства, обеспечение
продовольственной безопасности и мобилизационной готовности
Республики Казахстан;
– обеспечение государственного контроля, надзора и управления
в регулируемой сфере, за исключением сферы лесного,
охотничьего, рыбного и водного хозяйства, особо охраняемых
природных территорий и вопросов развития сельских
территорий;
– информационно-консультационное обеспечение
агропромышленного комплекса.
Министерство полностью перевело документацию на государственный язык
согласно приказу министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 5
июля 2004 года № 348.
Министерство связи и информации Республики Казахстан - осуществляет
государственное регулированиев области связи и в сферах информатизации,
информации, архивного дела и документации.
Создано 12 марта2010 после крупных изменений и перестановок в
Правительстве Казахстана путём инкорпорации Агентства Республики Казахстан
по информатизации и связи (АИС), реорганизованного в Комитет и Комитета
информации и архивов бывшего Министерства культуры и информации Республики
Казахстан. В структуре министерства есть два комитета:
– Комитет информации и архивов
– Комитет связи и информатизации.
Министерство транспорта и коммуникаций Республики Казахстан —
осуществляет руководство и межотраслевую координацию по вопросам разработки
и реализации государственной политики в сфере транспорта и коммуникаций.
Положение о Министерстве Утверждено постановлением Правительства Республики
Казахстан от 24 ноября2004 года № 1232. При Министерстве работают 4
комитета:
– Комитет транспортного контроля - осуществляет функции в области
транспорта, за исключением воздушного;
– Комитет транспорта и путей сообщения - осуществляет функции в сфере
железнодорожного, водного и автомобильного транспорта;
– Комитет гражданской авиации - осуществляет координацию и
регулирование деятельности гражданской и экспериментальной авиации и
использования воздушного пространства Республики Казахстан.
Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан -
осуществляет руководство и межотраслевую координацию в области труда,
безопасности и охраны труда, занятости, пенсионного и социального
обеспечения, обязательного социального страхования, миграции населения,
социальной поддержки нуждающихся категорий граждан и семей, имеющих детей,
а также по вопросам назначения и выплаты государственных социальных пособий
по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту, специального
государственного пособия, государственного специального пособия лицам,
работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо
вредными и особо тяжелыми условиями труда, единовременной денежной
компенсации гражданам, пострадавшим вследствие ядерных испытаний на
Семипалатинском испытательном ядерном полигоне, жертвам политических
репрессий. В составе Министерства имеются 2 ведомства:
– Комитет по миграции
– Комитет по контролю и социальной защите
Министерство финансов Республики Казахстан осуществляет руководство и
межотраслевую координацию в финансовой сфере Республики Казахстан.
Полное наименование Министерства — государственное учреждение
Министерство финансов Республики Казахстан [27].
Учредительным документом Министерства является Положение о Министерстве
финансов Республики Казахстан утвержденное Постановлением Правительства
Республики Казахстан от 24 апреля 2008 года N 387. В составе министерства
имеются ведомства:
– Комитет казначейства
– Комитет таможенного контроля
– Налоговый комитет
– Комитет финансового контроля
– Комитет по работе с несостоятельными должниками
– Комитет государственного имущества и приватизации
– Комитет по финансовому мониторингу.
Министерство юстиции Республики Казахстан в пределах своей компетенции
осуществляет правовое обеспечение деятельности государства, поддерживающий
режим законности в работе государственных органов, организаций, должностных
лиц и граждан, обеспечивающий защиту прав и законных интересов граждан и
организаций.
Министерство имеет территориальные органы в областях, городах Астане и
Алматы, районах, городах и районах в городах. Ведомства министерства
юстиции республики Казахстан:
– Комитет по правам интеллектуальной собственности;
– Комитет регистрационной службы и оказания правовой помощи;
– Комитет по делам религий;
– Комитет уголовно-исполнительной системы;
– РГП Республиканский Центр Правовой Информации;
– ГУ Институт Законодательства Республики Казахстан;
– ГУ Центр судебной экспертизы Министерства юстиции Республики
Казахстан.
Правительство является коллегиальным органом, образуемым Президентом РК
в составе Премьер-Министра, его заместителей, министров и иных должностных
лиц Республики. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся
президенту РК Премьер-министром. Глава правительства – Премьер-Министр
назначается президентом РК с согласия мажилиса Парламента. К числу
последних относятся центральные исполнительные органы власти, не входящие в
состав Правительства. Таким образом, если состав Правительства формируют
должностные лица, возглавляющие соответствующие исполнительные органы, то
структуру правительства формируют государственные органы. Правительство во
всей своей деятельности ответственно перед Президентом РК, а в случаях
предусмотренных Конституцией, перед мажилисом парламента и парламентом
[27].
Структура состава Правительства:
Премьер – Министр Республики Казахстан – Масимов Карим Кажимканович.
Первый заместитель Премьер – Министра – Шукеев Умирзак Естаевич.
Заместитель Премьер – Министра – Орынбаев Ербол Турмаханович.
Заместитель Премьер-Министра - Министр индустрии и новых технологий –
Исекешев Асет Орентаевич.
Министр внутренних дел – Касымов Калмуханбет Нурмуханбетович.
Министр юстиции – Тусупбеков Рашид Толеутаевич.
Министр нефти и газа – Мынбаев Сауат Мухаметбаевич.
Министр экономического развития и торговли – Келимбетов Кайрат
Нематович.
Министр по чрезвычайным ситуациям – Божко Владимир Карпович.
Министр туризма и спорта – Ермегияев Талгат Амангельдиевич.
Министр охраны окружающей среды – Ашимов Нургали Садвакасович.
Министр Здравоохранения – Каирбекова Салидат Зекеновна.
Министр иностранных дел – Казыханов Ержан Хозеевич.
Министр культуры – Кул-Мухаммед Мухтар Абрарулы.
Министр обороны Казахстан – Джаксыбеков Адильбек Рыскельдинович.
Министр образования и науки Республики Казахстан – Жумагулов Бакытжан
Турсынович.
Министр сельского хозяйства – Мамытбеков Асылжан Сарыбаевич.
Министр связи информации – Жумагалиев Аскар Куанышевич.
Министр транспорта и коммуникаций – Камалиев Берик Сайлауович.
Министр труда и социальной защиты населения – Абдыкаликова Гульшара
Наушаевна.
Министр финансов – Жамишев Болат Бидахметович.
Министр по делам экономической интеграции – Айтжанова Жанар
Сейдахметовна [27].
2.2 Показатели эффективности государственного управления
При разработке критериев оценки рациональности и эффективности
государственного управления проводится последовательное сравнение следующих
исходных данных:
- целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с
целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
- целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами,
полученными при объективации государственного управления (решений и
действий его управляющих компонентов);
- объективных результатов управления с общественными потребностями и
интересами;
- общественных издержек, связанных с государственным управлением, с
объективными результатами, полученными вследствие управления;
- возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их
реального использования.
Таким образом, на основе сравнительного анализа, при котором проводится
сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев
эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и
качественные показатели для оценки деятельности органов государственного
управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей
составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения
комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во
многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления
государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям,
используют совершенно иные методики.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного
управления, как правило, носят целевой характер и привязаны к достижению
национальных приоритетов в сфере предоставления определенных
государственных услуг или совершенствования процедур и процессов
деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может
служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который
позволил выявить ряд узких мест в деятельности субнациональных
администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов
их деятельности. Последним звеном системы является оценка конечных
результатов труда управленцев.
К показателям эффективности государственного управления относятся:
Ограничения исполнительной власти:
1) формальные по горизонтали:
- подотчетность перед законодательной властью (может измеряться,
например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в
законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем
бюджета или показателями измерения большой коррупции, включая купленное
законодательство);
- подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан,
судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка)
за последние пять лет, или процент участников судебных процессов,
сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);
2) неформальные по горизонтали:
- свобода средств массовой инф`ормации;
- профессионализм государственной гражданской службы (например,
количество политических назначенцев на государственной гражданской службе,
показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);
- конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти),
внутригосударственный вертикальный анализ;
- бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов,
доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от
электората;
- образование и грамотность;
- величина налоговой базы.
3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в
общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и
местных бюджетов в % к ВВП).
4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).
Возможности исполнительной власти:
1) процессы:
- бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-
бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота
налогов, строгость бюджетной системы);
- нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе
(например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном
аппарате к ВВП);
- исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям,
среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);
- материальное стимулирование на государственной службе (например,
компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);
- численность гражданских государственных служащих;
- межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность
трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);
- администрирование доходов (например, механизмы участия
налогоплательщиков третьих лиц в формулировании политики доходов),
эффективность деятельности;
2) для отдельных категорий населения:
- предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость,
непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть,
экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования
денежных средств (contract-intensive money), издержки на открытие нового
дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия
бизнеса);
- налогоплательщиков (например, справедливость, определенность,
издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);
- тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных
действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга
или для выселения арендатора);
- граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе
госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе
государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);
- получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота
отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время
ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).
К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии,
например, такой, как измерение временных характеристик законодательного
процесса.
Очевидно, что показатели второго поколения более объективны и в
принципе могут дать реальную картину. При одном условии, что будут
соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка
будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень
оцениваемых стран. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их
выработки и трактовки.
При разработке показателей второй волны необходимо в большей степени
использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (программа по
поддержке совершенствования государственного управления в странах
Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и
развития, а также Общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе
системы представляют собой проверенные механизмы для измерения
административного потенциала и полезны для отслеживания развития этого
потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия
стандартам Европейского Союза положения в странах – кандидатах в члены ЕС.
Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначальным
состоянием в следующих областях (на национальном уровне): государственная
служба; управление разработкой и реализацией политики; управление
государственными расходами; контроль за международными финансовыми
операциями; внешний аудит; государственные закупки.
Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему
оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств
достигать своих целевых ориентиров в рамках Целей развития в новом
тысячелетии и общих целей развития (особенно в отношении роста,
направленного на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль,
что указанный набор показателей является усовершенствованным по отношению
к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о другом
подходе к определению показателей – подходе, который в меньшей степени
опирается на внешние базы данных и в большей – на внутристрановые
наблюдения.
Серьезный недостаток использования критериев (показателей) второго
поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению
продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров,
в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного
управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием
обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран. Уже
проводились экспериментальные оценки по ряду показателей с привязкой этих
оценок к успехам, достигнутым в рамках Целей развития в новом
тысячелетии. Фактическая методология и результаты таких оценок могут
помочь определить, насколько актуально использование подобных исходных
ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные
для построения системы отслеживания результатов специально для России и
ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным
измерение относительных уровней прогресса, по крайней мере, по аспекту
качество государственного управления – независимо от возможности
применения результатов.
Эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с
помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики
расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности,
доле ВВП на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы
этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности
государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о
состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране.
Оценивается уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный
состав и прочие данные людей, занятых в сфере государственной службы.
Вопрос согласования реформ приводит к проблематике правовой интеграции
и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам
стандартов государственного управления речь идет о глобальном
административном пространстве. Все рассуждения о глобальном
административном пространстве возможны лишь с поправкой, что этот термин
будет введен в оборот международного публичного права в контексте общих
принципов международного права. Этот феномен разрабатывается американскими
административистами последнее десятилетие, уже имеет международное
признание и вполне может быть воспринят отечественным правоведением, хотя
более удачно может быть охарактеризован в термине пространство общих
принципов управления.
Глобальное управление и глобальное административное право в
международном правовом порядке – такое откровенное название получил доклад
Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и
юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета.
Основное содержание этого научного исследования раскрывает со ссылкой на
Н. Криша и Б. Кингсбири Ю.А. Тихомиров в своем современном исследовании
Управление на основе права: Зарождается глобальное административное
пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между
внутригосударственным и международным, в большей степени, разрушена, в
котором административные функции осуществляются часто в сложном
взаимодействии между должностными лицами и институтами.
Эта цитата нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием
разрушения строгой дихотомии можно, с одной стороны, красиво оправдать
вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а
с другой – подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого
содержания международного права. Глобальные административисты утверждают
появление норм-конгломератов, сложным образом объединяющих положения
международного права и установления национального права, прежде всего в
сфере администрирования.
Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире.
Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в
ходе международных конференций или в рамках деятельности международных
организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы,
которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое
действие на территории ратифицировавших их государств.
Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления
обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы
могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур
международного права, а не посредством неких норм, которые будут в прямом
смысле продавливаться странами, обладающими, на их взгляд, большими
основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического
режима и государственного устройства эталонными.
Выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере
государственного управления вполне возможна в рамках международного права,
а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для
имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в
управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования
глобального административного пространства – выработка универсальных
международно-правовых положений в ходе международных конференций или в
рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти
механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как
ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация
труда, различные структуры ООН (Экономический и Социальный Совет ООН и
др.).
Отдельного внимания требует деятельность международных
неправительственных организаций. Обращение к ним для выработки
универсальных стандартов качества жизни, контроля обеспечения прав и свобод
человека и гражданина, соблюдения демократических принципов в
государственном управлении вполне возможно и должно быть поддержано. При
одном важном условии: взаимодействие в рамках названных структур должно
осуществляться на равноправной основе, с обсуждением глобальных проблем, а
не путем использования механизмов международных и неправительственных
организацией для давления в интересах отдельной группы стран.
Однако подобный подход опять-таки не устраивает глобальных
административистов, которые утверждают, что вышеназванные нормы-
конгломераты могут появляться за счет имплементации норм не только
международного права во внутригосударственное, но и наоборот, посредством
имплементации норм глобального административного управления в систему
международного права.
Попытки США распространить положения своего национального права на
международные отношения в последнее время становятся все более активными:
речь идет и о санкциях в отношении предприятий других стран по различным
поводам (введение экономических санкций против российских оборонных
компаний в связи с тем, что они обвиняются в нарушении закона США,
запрещающего продажу вооружений Ирану и Сирии), и о законопроекте, принятом
Конгрессом США, согласно которому создание картельных организаций по модели
ОПЕК в нефтегазовой сфере будет считаться незаконным. Более того,
законопроект подразумевает преследование в судебном порядке тех стран,
которые будут уличены в попытке создания картеля. К незаконным действиям
США намерены приравнять совместную деятельность государств, которая окажет
прямое, значительное и предсказуемое воздействие на нефтегазовый рынок,
поставки, цены или распределение нефти либо природного газа в США. По новой
инициативе Америки, любое государство, участвующее в коллективных действиях
в нефтегазовом секторе, будет лишено суверенного иммунитета, в связи с чем
генеральный прокурор США получит право преследования таких государств в
судебном порядке в любом американском суде. Фактически это означает, что
страны, которые решат участвовать в создании очередного картеля, будут
подвергнуты со стороны США экономическому преследованию. Справедливости
ради, нельзя не отметить, что президент США собирается наложить вето на
законопроект о запрете создания мировых нефтегазовых картелей, одобренный
американским конгрессом. Это свидетельствует о том, что реально помешать
созданию очередного картеля, подобного ОПЕК, американские власти не в
состоянии.
Здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые
американские административисты страдают синдромом делай с нами, делай как
я и при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает
лучше них. А любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как
недопустимое нарушение принципов демократии в управлении.
Оценка эффективности государственного управления является объективно
необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств: невозобновимостью
потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного и слабого управления;
порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение
уровня управления; снижением доверия к управлению, его общественному
престижу.
Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его
отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно
просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через
развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере
экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.
Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной
оценке эффективности государственного управления. Причем оценка
эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки
управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его
достаточный уровень.
Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня,
эффективности организации и функционирования системы государственного
управления и его результатов. Оценки должны быть строго определенными по
времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в
естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и
авторитетными.
В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как
минимум, относительно: целей, практически осуществляемых в государственном
управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы
общественными запросами; целей, реализованных в управленческих процессах и
результатах, полученных при осуществлении государственного управления
(решений и действий); объективных результатов управления и их соответствия
общественным потребностям и интересам; общественных издержек, ушедших на
государственное управление в сравнении с объективными результатами,
полученными вследствие управления; возможностей, заложенных в
управленческом потенциале, и степенью их реального использования.
На практике оценка эффективности государственного управления
осуществляется по следующим направлениям: ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
В Послании Президент страны Н.А. Назарбаев, определив приоритеты и
механизмы реализации новой системы управления, особое внимание уделил
приоритету профессиональное государство, отметил, что ...создание и
поддержка высокой репутации государственной службы - наша стратегическая
задача, которую мы должны решить в ближайшие годы. И, действительно,
создание принципиально новой системы управления в Казахстане, которая была
бы адекватной рыночным отношениям, является неотъемлемой составляющей
построения общества новой формации [1].
Актуальность темы исследования. Мировой опыт показывает, что абсолютно
совершенной структуры управления государством не создано ни в одной стране,
а реформирование органов государственной власти является перманентным
процессом.
Особенностью стран с переходной экономикой является тот факт, что
наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них
развивается политический процесс трансформации роли самого государства.
Становится актуальным, чтобы государственный аппарат и система
государственной службы стали адекватны как потребностям и ожиданиям
общества, так и изменяющимся функциям самого государства.
Формирование современной высокоэффективной государственной системы
управления и государственной службы – одна из ключевых проблем, которая
выдвигается на первый план. Становится очевидным, что от состояния
государственного управления и профессионализма чиновников, их политико-
правовой компетентности, приверженности избранному страной курсу, во многом
зависят результативность и перспективность политических и экономических
реформ в Казахстане, продвижение их по пути демократизации общественных
отношений, развития правового государства в целом.
Создание новой и реформирование имеющейся системы государственного
управления, совершенствование института государственной службы на
принципиально новых началах позволяет транзитным государствам более
адекватно осуществить переход от тоталитарной системы к демократической,
рыночной форме управления.
Обращение к опыту реформирования государственных административных
структур разных стран позволяет использовать положительную практику
развития государственной службы, своевременно адаптировать её к
изменившимся условиям.
Объектом исследования является деятельность государственных органов
РК.
Целью данной работы является исследование путей создания
профессионального правительства в РК через реформирование системы
государственной службы Республики Казахстан в условиях политической
модернизации.
Для достижения поставленной цели нужен профессиональный государственный
аппарат, функционирующий на принципах корпоративного управления,
транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного
опыта. Необходимо создать для Казахстана профессиональное правительство,
эффективную и современную государственную службу и структуру управления,
оптимальную для рыночной экономики (Стратегия Казахстан – 2030). Поэтому в
Казахстане взят курс на пересмотр кадровой политики, включая поиск, подбор,
продвижение по службе и переподготовку кадров.
Задачами работы являются:
– раскрытие сущности процессов становления и развития системы
государственной службы в мировой практике и Казахстане;
– анализ деятельности Правительства Республики Казахстан;
– рассмотрение особенностей государственной службы в
Казахстане;
– оценка эффективности государственного управления;
– рассмотрение путей совершенствования государственной службы
в Казахстане.
Проблемы государственной кадровой политики и государственной службы
исследовались как в советской науке, так и продолжают привлекать внимание
ученых в современный период.
Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка
использованных источников.
В советский период вопросы кадровой политики и государственной службы
рассматривались в основном в контексте проблем административного права и
общей теории управления такими исследователями, как И.Л. Бачило, Б.М.
Лунев, А.В. Оболонский, В.Д. Рудашевский, Г.В. Атаманчук, В.В. Аверьянов,
Ю.А. Тихомиров и др.
Последовательностью и продуктивностью исследований проблем
реформирования государственного управления отличаются работы российских
ученых. Вопросам обновления государственной кадровой политики, а,
следовательно, становления и развития государственной службы, посвящены
работы Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахрах, И.В. Бизюковой, А.М. Омарова,
Е.В. Охотского, В.А. Сулемова, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.В.
Пикулькина, В.И. Матирко, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова,
Г.В. Атаманчука, Н.А. Волгина, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытова, А.К. Марковой,
Е.В. Охотского, В.Л. Романова, Р.Е. Тихонова, Н.П. Пищулина, В.Ф.
Ковалевского, Э.Е. Старобинского, В.А. Сулемова, В.А. Дятлова, В.В. Травина
и др. [2].
В современной зарубежной научной литературе аспектам государственного
управления и функционирования института государственной службы и значимости
в целом кадровой политики существенное значение отводится в трудах Ж.
Бурдона, Г. Брэбана, Р. Миллса, В. Хиллербрандта и мн. др. [3].
С обретением Казахстаном государственного суверенитета стала
формироваться казахстанская информационная и научная база в сфере
государственной службы и государственного управления. Казахстан одним из
первых государств на постсоветском пространстве сформировал собственную
модель государственной службы. Определенный вклад в исследовательскую базу
по данной проблематике внесли отечественные ученые разных отраслей науки. В
области государственного управления и права – М.Т. Баймаханов, Л.М.
Вайсберг, С.З. Зиманов, О.К. Копабаев, А.К. Котов, Е.К. Нурпеисов, Г.С.
Сапаргалиев, А.К. Тулегулов и др. Вопросы реформирования государственной
службы Республики Казахстан рассмотрены также в трудах ученых различных
отраслей науки – А.Г. Акчурина, А.К. Абдиной, К.К. Айтхожина, П.И. Крепака,
З.К. Турисбекова, А.А. Таранова, В.Н. Уварова и др. [4].
Вопросы реформирования казахстанской государственной службы и развития
современной кадровой политики постоянно находятся в поле зрения
отечественных общественно-политических изданий: Саясат, Казахстан-
Спектр, Мысль, Казахстанская цивилизация, Аналитик, Правовая
реформа в Казахстане, Фемида, Юрист, Труд в Казахстане и др.
Проблемные аспекты развития системы казахстанской государственной службы
освещены в научных публикациях данных изданий, к примеру, Л. Адиловой, С.
Бельгибаева, С. Дьяченко, М. Досымбекова, Л. Жанузаковой, А. Зубковой, Ж.
Кыдыралиной, Е. Имамбек, К.С.Мухтаровой, Г.Н.Сансызбаевой А. Серикбаева, Н.
Сорокиной, Р. Яруллина, Е.М. Хасенова и других исследователей [5].
В основу написания дипломного исследования вошли также программы
Правительства в области повышения эффективности государственной службы,
статистические данные Агентства по делам государственной службы.
1 Теоретические основы развития государственной службы в Республике
казахстан
1. Становление и развитие государственной службы в Казахстане
В Республике Казахстан на протяжении ряда лет интенсивно развивается
процесс оптимизации и совершенствования структуры государственного
управления, в котором модернизация системы государственной службы в новых
общественно-политических условиях приобретает адекватные направления,
стимулирует на новые исследования в политической науке.
Формирование современной высокоэффективной государственной системы
управления и государственной службы – одна из ключевых задач, которая
выдвигается сейчас на первый план. Становится совершенно очевидным, что
именно от состоятельности и дееспособности машины управления государством и
профессионализма чиновников, их дееспособности и инициативности,
приверженности избранному страной курсу во многом зависит ход экономических
реформ в Казахстане, продвижение по пути демократизации общества,
становление правового государства, в целом стабилизация и развитие страны.
В такой ситуации, несомненно, именно корпус государственных служащих
призван взять на себя роль главного двигателя реформ и гаранта их
необратимости.
Следует отметить, что в современной политической науке в вопросах
конструирования системы госслужбы наиболее сложным является соблюдение ряда
основополагающих аспектов, таких как преемственность, т.е. сохранение
лучших традиций; мобильность, т.е. адекватность реагирования на
существующие и предстоящие общественные запросы; устойчивость – как
противовес вероятности постоянных трансформаций госслужбы. Ясно, что
указанные аспекты относятся к числу общесистемных, т.е. каждая
развивающаяся система должна соответствовать этим критериям, специфика же
заключается в разных моделях, подходах их достижения.
Хронологию становления государственной службы в Казахстане можно
представить следующим образом:
1991–1996 гг. – этап преимущественного доминирования остаточных
советских критериев комплектования и функционирования государственной
службы. Тогда (1994 г.) в структурах и службах госорганов было занято более
одного млн. человек, что составляло 6,1 % от общей численности населения.
Из-за чрезмерного количества чиновников размер заработной платы
низкооплачиваемых работников был гораздо ниже прожиточного минимума,
наиболее высокооплачиваемые работники получали лишь незначительную часть
того, что они могли бы получать в частном секторе. По всей видимости, эта
обреченность чиновников на самовыживание уже тогда предопределила
гипертрофированный рост коррупционности. Какие-либо законодательные
инициативы по формированию системы госслужбы, принципов ее функционирования
в тот период отсутствовали, либо имели бессистемный характер.
1996–1999 гг. – этап реконструирования государственных органов,
принятие нормативных правовых актов о госслужбе. Необходимо отметить, что в
этот период было проведено существенное сокращение количества
управленческих структур. Если ранее в ведении Кабинета министров находилось
22 министерства, 13 государственных комитетов, 7 комитетов и 14 других
государственных учреждений, то к 2000 году ситуация существенно изменилась.
Наряду с упорядочением численности ведомств, была предпринята попытка
построения системы госслужбы. В Указе Президента, имевшем силу закона, О
государственной службе от 1995 года был заложен принцип разделения всех
чиновников на классы, предусмотрены правовые механизмы защиты госслужащих
от необоснованного увольнения, либо лишения должности в результате
очередного реформирования органов управления. Очевидно, что акцент был
сделан тогда на придание устойчивости системы государственной службы,
создание предпосылок и стимулов для профессионального роста. Однако
постоянная чехарда реформирования управленческих структур, отсутствие
действенной конкурентной среды, обеспечиваемая конкурсным отбором,
фактически скомпрометировали основные идеи закона, что отнюдь не
препятствовало процветанию патронажного принципа комплектования кадров. К
числу очевидных недостатков закона можно было отнести значительное
количество его статей, когда декларируемые цели не были подкреплены
соответствующими механизмами их реализации.
Наличие этих упущений привело к пониманию необходимости построения
системы госслужбы на качественно иных основаниях. В 1998 году впервые на
всем постсоветском пространстве Указом Президента страны Н.А. Назарбаева
было образовано Агентство РК по делам государственной службы как
уполномоченный орган в сфере государственной службы. Разработан и принят
новый Закон РК О государственной службе, который вступил в действие с 1
января 2000 года [6].
Несмотря на положительные стороны принятия первого нормативного
правового акта, посвященного государственной службе, практика показала и
его отдельные слабые стороны. Необходимо учитывать, что в тот период страна
находилась на переходном этапе строительства суверенного государства. В
результате проведенных реформ в Казахстане была сформирована система
государственной службы, адаптированная к современной рыночной экономике.
Современный этап реформирования системы государственного управления
начался с 2001 года, когда темпы политической реформы в казахстанском
обществе начали отставать от экономических преобразований. В связи с этим
возникла необходимость разработки стратегического курса на дальнейшие
политические преобразования. В настоящее время Республика Казахстан
находится на этапе становления высокопрофессиональной государственной
службы. Государственным служащим отводится роль управленцев, которые должны
уметь реализовывать политику Главы государства и нести за это политическую
ответственность.
Вместе с тем, в системе государственной службы Казахстана остаются ряд
нерешенных проблем, тормозящих работу не только самих государственных
органов, но и оказывающих отрицательное влияние на все позитивные процессы,
происходящей в нашей стране. К ним относятся несовершенные: несовершенные
структуры и методы управления, раздутость государственного аппарата,
дублирование функций различными органами управления, недостаточная
социальная защищенность госслужащих [7].
Государственная служба Республики Казахстан призвана регулировать
общественные процессы, обеспечивать целостность государства и реализацию
интересов граждан РК. Таким образом государственная служба — это
деятельность государственных служащих в государственных органах по
исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и
функций государственной власти. Для государственной службы имидж имеет
важное функциональное и статусное значение. Он является показателем уровня
доверия к ней населения и критерием оценки обществом эффективности
управленческой деятельности, проводимых государством преобразований. Он
фиксирует степень соответствия действий государственных органов требованиям
и ожиданиям конкретных социальных групп и общества в целом. Вследствие
этого, имидж в значительной мере детерминирует поведение граждан по
отношению к органам государственной власти, определяет степень общественной
поддержки деятельности государственной службы и программы ее
реформирования. Формирование позитивного имиджа государственной службы и
государственных служащих является необходимым условием эффективного
функционирования и развития данного социального института, а также условием
для повышения эффективности деятельности государственных органов и системы
государственной службы.
В настоящее время государство уделяет серьезное внимание вопросам,
касающимся необходимости повышения имиджа государственных служащих[8].
Согласно Закона Республики Казахстан О государственной службе
государственный служащий — это гражданин Республики Казахстан, занимающий в
установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского
или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики
Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные
полномочия в целях реализации задач и функций государства [9].
Общими признаками государственной службы являются: замещение служащих
государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным
расписанием государственного органа; исполнение полномочий государственного
органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему
денежного содержания. Принципы государственной службы - это субъективное
понятие. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного
правового опыта и правовой культуры, в стране базируются на основных
положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития
отраслевого законодательства. Принципы современной государственной службы
закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых
актах: Конституции РК, и других законах, указах Президента РК,
постановлениях Правительства РК, конституциях уставах и иных
законодательных и нормативных актах субъектов РК. Они реализуются
государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы
государственной службы, установление в Законе РК О государственной
службе, являются моделью для всех других законодательных и иных
нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов
публичной службы. Государственная служба в Республике Казахстан
основывается на принципах:
1.законности;
2.казахстанского патриотизма;
3.единства системы государственной службы, независимо от разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;
4.приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами
государства;
5.общедоступности, то есть равного права граждан республики на доступ к
государственной службе и продвижения по государственной службе в
соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой;
6.добровольности поступления граждан на государственную службу;
7.профессионализма и компетентности государственных служащих;
8.равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы;
9.подконтрольности и подотчетности государственных служащих;
10.учета общественного мнения и гласности, за исключением деятельности,
составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну;
11.правовой и социальной защищенности государственных служащих;
12.поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное
исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и
сложности;
13.личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение
государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих
полномочий;
14.непрерывности повышения квалификации государственных служащих [10].
С 2006 года наступает новый этап модернизации казахстанской
государственной службы, осуществление которого рассчитано на период до 2012
г. В целях активизации дальнейших действий по обеспечению стабильности,
устойчивости и управляемости государственного аппарата, повышению
эффективности борьбы с коррупцией, повышению качества предоставляемых
государством услуг 1 сентября 2006 года на открытии третьей сессии
Парламента РК Президент Казахстана поставил задачу по реализации
административной реформы.
В соответствии с поручением Главы государства Правительством были
определены следующие приоритетные направления деятельности по
реформированию системы государственного управления и государственной
службы:
– совершенствование системы оплаты труда госслужащих;
– разработка и внедрение стандартов государственных услуг;
– внедрение в деятельность государственных органов систем
управления, соответствующих требованиям международных стандартов
качества;
– обучение государственных служащих основам стратегического
планирования и бюджетного программирования.
В ходе осуществления реформы, в дальнейшем также предполагается:
– переход к системе бюджетирования госорганов, ориентированного на
результат;
– внедрение системы корпоративного управления в органах
исполнительной власти;
– оптимизация Реестра должностей административных государственных
служащих, которая позволит устранить дублирование функций,
ликвидировать промежуточные звенья, ускорить прохождение документов
и повысить качество принимаемых решений;
– внедрение рейтинговой системы оценки государственных органов и
установление Правил оценки качества работы государственных
служащих, направленных на создание системы мотивации
государственных служащих;
– ротация политических государственных служащих, которая направлена
на выявление у политического государственного служащего конкретных
управленческих навыков, оценку его деловых и личностных качеств,
приобретение им новых профессиональных навыков для дальнейшего
карьерного роста [6].
Данные меры позволят Казахстану, по замыслу Главы государства Н.А.
Назарбаева, войти в число 50 конкурентоспособных стран мира и создать
современную государственную службу, работающую на основе принципов
корпоративного управления, честности и открытости [11].
Основным препятствием на пути экономических реформ названа
недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие
количества его полномочий качеству власти.
По состоянию на 1 октября 2008 года штатная численность государственных
должностей по республике составила 103847 единицы, из них фактически
замещено 94061 единиц, в том числе политических государственных служащих
составляет 3045 человек (по штату - 3130).
Численность женщин составляет 54498 человек (57,9%), из них в центральных
аппаратах составляет 4207 человек, в регионах 50291 человек.
По состоянию на 1 января 2009 года штатная численность государственных
должностей по республике составила 104004 единицы, из них фактически
замещено 94961 единица. Численность женщин составляет 54782 человека
(57,7%), из них в центральных аппаратах составляет 4315 человек, в регионах
50467 человек.
По данным агентства, по состоянию на 1 января 2010 года штатная
численность государственных должностей по республике составляла 102 747
единицы, в том числе политических государственных служащих - 3 061 человек.
Численность женщин на госслужбе составляет 56 054 человека. О сокращении
численности госслужащих в ходе презентации в мажилисе парламента РК проекта
закона О республиканском бюджете на 2011 - 2013 годы Правительством
подготовлен проект указа президента о сокращении численности госслужащих на
15%. По словам министра, в 2011 году подпадут под сокращение 15351
госслужащий и 9315 сотрудников силовых ведомств.
По состоянию на 1 января 2011 года штатная численность государственных
должностей по республике составила 90 730 единиц, фактическая численность
составила 87 389 человек; в том числе численность политических
государственных служащих составила 3 116 человек (по штату – 3 182
единицы). Динамика численности государственных служащих Республики
Казахстан за последние 12 лет показана в таблице 1.
Таблица 1.
Фактическая численность государственных служащих*
Фактическая численность государственных служащих в 2011 году по сравнению с
2000 годом увеличилась на 23 168 единиц
Количество госслужащих
– формирование и реализация аграрной и региональной политики
государства, стратегических планов, государственных и иных
программ и проектов в регулируемой сфере, а именно в области
агропромышленного комплекса, сельского, рыбного и водного
хозяйства, охраны воспроизводства и использования
растительного и животного мира, особо охраняемых природных
территорий и вопросов развития сельских территорий,
земледелия, семеноводства и регулирования рынка зерна,
государственной поддержки обязательного страхования в
растениеводстве, защиты и карантина растений, ветеринарии,
обрабатывающей промышленности в части производства пищевых
продуктов, включая напитки (кроме алкогольной продукции и
этилового спирта), кожи (дубление и отделка), хлопка-волокна
и переработки шерсти, сельскохозяйственного машиностроения
(кроме крупного), технического оснащения агропромышленного
комплекса, животноводства, мелиорации, ирригации и дренажа,
сельскохозяйственной науки;
– формирование основ создания конкурентоспособного
сельскохозяйственного товаропроизводства, обеспечение
продовольственной безопасности и мобилизационной готовности
Республики Казахстан;
– обеспечение государственного контроля, надзора и управления
в регулируемой сфере, за исключением сферы лесного,
охотничьего, рыбного и водного хозяйства, особо охраняемых
природных территорий и вопросов развития сельских
территорий;
– информационно-консультационное обеспечение
агропромышленного комплекса.
Министерство полностью перевело документацию на государственный язык
согласно приказу министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 5
июля 2004 года № 348.
Министерство связи и информации Республики Казахстан - осуществляет
государственное регулированиев области связи и в сферах информатизации,
информации, архивного дела и документации.
Создано 12 марта2010 после крупных изменений и перестановок в
Правительстве Казахстана путём инкорпорации Агентства Республики Казахстан
по информатизации и связи (АИС), реорганизованного в Комитет и Комитета
информации и архивов бывшего Министерства культуры и информации Республики
Казахстан. В структуре министерства есть два комитета:
– Комитет информации и архивов
– Комитет связи и информатизации.
Министерство транспорта и коммуникаций Республики Казахстан —
осуществляет руководство и межотраслевую координацию по вопросам разработки
и реализации государственной политики в сфере транспорта и коммуникаций.
Положение о Министерстве Утверждено постановлением Правительства Республики
Казахстан от 24 ноября2004 года № 1232. При Министерстве работают 4
комитета:
– Комитет транспортного контроля - осуществляет функции в области
транспорта, за исключением воздушного;
– Комитет транспорта и путей сообщения - осуществляет функции в сфере
железнодорожного, водного и автомобильного транспорта;
– Комитет гражданской авиации - осуществляет координацию и
регулирование деятельности гражданской и экспериментальной авиации и
использования воздушного пространства Республики Казахстан.
Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан -
осуществляет руководство и межотраслевую координацию в области труда,
безопасности и охраны труда, занятости, пенсионного и социального
обеспечения, обязательного социального страхования, миграции населения,
социальной поддержки нуждающихся категорий граждан и семей, имеющих детей,
а также по вопросам назначения и выплаты государственных социальных пособий
по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту, специального
государственного пособия, государственного специального пособия лицам,
работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо
вредными и особо тяжелыми условиями труда, единовременной денежной
компенсации гражданам, пострадавшим вследствие ядерных испытаний на
Семипалатинском испытательном ядерном полигоне, жертвам политических
репрессий. В составе Министерства имеются 2 ведомства:
– Комитет по миграции
– Комитет по контролю и социальной защите
Министерство финансов Республики Казахстан осуществляет руководство и
межотраслевую координацию в финансовой сфере Республики Казахстан.
Полное наименование Министерства — государственное учреждение
Министерство финансов Республики Казахстан [27].
Учредительным документом Министерства является Положение о Министерстве
финансов Республики Казахстан утвержденное Постановлением Правительства
Республики Казахстан от 24 апреля 2008 года N 387. В составе министерства
имеются ведомства:
– Комитет казначейства
– Комитет таможенного контроля
– Налоговый комитет
– Комитет финансового контроля
– Комитет по работе с несостоятельными должниками
– Комитет государственного имущества и приватизации
– Комитет по финансовому мониторингу.
Министерство юстиции Республики Казахстан в пределах своей компетенции
осуществляет правовое обеспечение деятельности государства, поддерживающий
режим законности в работе государственных органов, организаций, должностных
лиц и граждан, обеспечивающий защиту прав и законных интересов граждан и
организаций.
Министерство имеет территориальные органы в областях, городах Астане и
Алматы, районах, городах и районах в городах. Ведомства министерства
юстиции республики Казахстан:
– Комитет по правам интеллектуальной собственности;
– Комитет регистрационной службы и оказания правовой помощи;
– Комитет по делам религий;
– Комитет уголовно-исполнительной системы;
– РГП Республиканский Центр Правовой Информации;
– ГУ Институт Законодательства Республики Казахстан;
– ГУ Центр судебной экспертизы Министерства юстиции Республики
Казахстан.
Правительство является коллегиальным органом, образуемым Президентом РК
в составе Премьер-Министра, его заместителей, министров и иных должностных
лиц Республики. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся
президенту РК Премьер-министром. Глава правительства – Премьер-Министр
назначается президентом РК с согласия мажилиса Парламента. К числу
последних относятся центральные исполнительные органы власти, не входящие в
состав Правительства. Таким образом, если состав Правительства формируют
должностные лица, возглавляющие соответствующие исполнительные органы, то
структуру правительства формируют государственные органы. Правительство во
всей своей деятельности ответственно перед Президентом РК, а в случаях
предусмотренных Конституцией, перед мажилисом парламента и парламентом
[27].
Структура состава Правительства:
Премьер – Министр Республики Казахстан – Масимов Карим Кажимканович.
Первый заместитель Премьер – Министра – Шукеев Умирзак Естаевич.
Заместитель Премьер – Министра – Орынбаев Ербол Турмаханович.
Заместитель Премьер-Министра - Министр индустрии и новых технологий –
Исекешев Асет Орентаевич.
Министр внутренних дел – Касымов Калмуханбет Нурмуханбетович.
Министр юстиции – Тусупбеков Рашид Толеутаевич.
Министр нефти и газа – Мынбаев Сауат Мухаметбаевич.
Министр экономического развития и торговли – Келимбетов Кайрат
Нематович.
Министр по чрезвычайным ситуациям – Божко Владимир Карпович.
Министр туризма и спорта – Ермегияев Талгат Амангельдиевич.
Министр охраны окружающей среды – Ашимов Нургали Садвакасович.
Министр Здравоохранения – Каирбекова Салидат Зекеновна.
Министр иностранных дел – Казыханов Ержан Хозеевич.
Министр культуры – Кул-Мухаммед Мухтар Абрарулы.
Министр обороны Казахстан – Джаксыбеков Адильбек Рыскельдинович.
Министр образования и науки Республики Казахстан – Жумагулов Бакытжан
Турсынович.
Министр сельского хозяйства – Мамытбеков Асылжан Сарыбаевич.
Министр связи информации – Жумагалиев Аскар Куанышевич.
Министр транспорта и коммуникаций – Камалиев Берик Сайлауович.
Министр труда и социальной защиты населения – Абдыкаликова Гульшара
Наушаевна.
Министр финансов – Жамишев Болат Бидахметович.
Министр по делам экономической интеграции – Айтжанова Жанар
Сейдахметовна [27].
2.2 Показатели эффективности государственного управления
При разработке критериев оценки рациональности и эффективности
государственного управления проводится последовательное сравнение следующих
исходных данных:
- целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с
целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
- целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами,
полученными при объективации государственного управления (решений и
действий его управляющих компонентов);
- объективных результатов управления с общественными потребностями и
интересами;
- общественных издержек, связанных с государственным управлением, с
объективными результатами, полученными вследствие управления;
- возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их
реального использования.
Таким образом, на основе сравнительного анализа, при котором проводится
сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев
эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и
качественные показатели для оценки деятельности органов государственного
управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей
составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения
комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во
многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления
государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям,
используют совершенно иные методики.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного
управления, как правило, носят целевой характер и привязаны к достижению
национальных приоритетов в сфере предоставления определенных
государственных услуг или совершенствования процедур и процессов
деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может
служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который
позволил выявить ряд узких мест в деятельности субнациональных
администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов
их деятельности. Последним звеном системы является оценка конечных
результатов труда управленцев.
К показателям эффективности государственного управления относятся:
Ограничения исполнительной власти:
1) формальные по горизонтали:
- подотчетность перед законодательной властью (может измеряться,
например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в
законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем
бюджета или показателями измерения большой коррупции, включая купленное
законодательство);
- подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан,
судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка)
за последние пять лет, или процент участников судебных процессов,
сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);
2) неформальные по горизонтали:
- свобода средств массовой инф`ормации;
- профессионализм государственной гражданской службы (например,
количество политических назначенцев на государственной гражданской службе,
показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);
- конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти),
внутригосударственный вертикальный анализ;
- бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов,
доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от
электората;
- образование и грамотность;
- величина налоговой базы.
3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в
общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и
местных бюджетов в % к ВВП).
4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).
Возможности исполнительной власти:
1) процессы:
- бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-
бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота
налогов, строгость бюджетной системы);
- нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе
(например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном
аппарате к ВВП);
- исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям,
среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);
- материальное стимулирование на государственной службе (например,
компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);
- численность гражданских государственных служащих;
- межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность
трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);
- администрирование доходов (например, механизмы участия
налогоплательщиков третьих лиц в формулировании политики доходов),
эффективность деятельности;
2) для отдельных категорий населения:
- предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость,
непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть,
экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования
денежных средств (contract-intensive money), издержки на открытие нового
дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия
бизнеса);
- налогоплательщиков (например, справедливость, определенность,
издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);
- тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных
действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга
или для выселения арендатора);
- граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе
госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе
государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);
- получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота
отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время
ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).
К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии,
например, такой, как измерение временных характеристик законодательного
процесса.
Очевидно, что показатели второго поколения более объективны и в
принципе могут дать реальную картину. При одном условии, что будут
соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка
будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень
оцениваемых стран. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их
выработки и трактовки.
При разработке показателей второй волны необходимо в большей степени
использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (программа по
поддержке совершенствования государственного управления в странах
Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и
развития, а также Общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе
системы представляют собой проверенные механизмы для измерения
административного потенциала и полезны для отслеживания развития этого
потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия
стандартам Европейского Союза положения в странах – кандидатах в члены ЕС.
Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначальным
состоянием в следующих областях (на национальном уровне): государственная
служба; управление разработкой и реализацией политики; управление
государственными расходами; контроль за международными финансовыми
операциями; внешний аудит; государственные закупки.
Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему
оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств
достигать своих целевых ориентиров в рамках Целей развития в новом
тысячелетии и общих целей развития (особенно в отношении роста,
направленного на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль,
что указанный набор показателей является усовершенствованным по отношению
к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о другом
подходе к определению показателей – подходе, который в меньшей степени
опирается на внешние базы данных и в большей – на внутристрановые
наблюдения.
Серьезный недостаток использования критериев (показателей) второго
поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению
продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров,
в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного
управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием
обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран. Уже
проводились экспериментальные оценки по ряду показателей с привязкой этих
оценок к успехам, достигнутым в рамках Целей развития в новом
тысячелетии. Фактическая методология и результаты таких оценок могут
помочь определить, насколько актуально использование подобных исходных
ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные
для построения системы отслеживания результатов специально для России и
ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным
измерение относительных уровней прогресса, по крайней мере, по аспекту
качество государственного управления – независимо от возможности
применения результатов.
Эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с
помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики
расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности,
доле ВВП на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы
этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности
государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о
состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране.
Оценивается уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный
состав и прочие данные людей, занятых в сфере государственной службы.
Вопрос согласования реформ приводит к проблематике правовой интеграции
и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам
стандартов государственного управления речь идет о глобальном
административном пространстве. Все рассуждения о глобальном
административном пространстве возможны лишь с поправкой, что этот термин
будет введен в оборот международного публичного права в контексте общих
принципов международного права. Этот феномен разрабатывается американскими
административистами последнее десятилетие, уже имеет международное
признание и вполне может быть воспринят отечественным правоведением, хотя
более удачно может быть охарактеризован в термине пространство общих
принципов управления.
Глобальное управление и глобальное административное право в
международном правовом порядке – такое откровенное название получил доклад
Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и
юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета.
Основное содержание этого научного исследования раскрывает со ссылкой на
Н. Криша и Б. Кингсбири Ю.А. Тихомиров в своем современном исследовании
Управление на основе права: Зарождается глобальное административное
пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между
внутригосударственным и международным, в большей степени, разрушена, в
котором административные функции осуществляются часто в сложном
взаимодействии между должностными лицами и институтами.
Эта цитата нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием
разрушения строгой дихотомии можно, с одной стороны, красиво оправдать
вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а
с другой – подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого
содержания международного права. Глобальные административисты утверждают
появление норм-конгломератов, сложным образом объединяющих положения
международного права и установления национального права, прежде всего в
сфере администрирования.
Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире.
Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в
ходе международных конференций или в рамках деятельности международных
организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы,
которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое
действие на территории ратифицировавших их государств.
Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления
обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы
могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур
международного права, а не посредством неких норм, которые будут в прямом
смысле продавливаться странами, обладающими, на их взгляд, большими
основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического
режима и государственного устройства эталонными.
Выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере
государственного управления вполне возможна в рамках международного права,
а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для
имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в
управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования
глобального административного пространства – выработка универсальных
международно-правовых положений в ходе международных конференций или в
рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти
механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как
ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация
труда, различные структуры ООН (Экономический и Социальный Совет ООН и
др.).
Отдельного внимания требует деятельность международных
неправительственных организаций. Обращение к ним для выработки
универсальных стандартов качества жизни, контроля обеспечения прав и свобод
человека и гражданина, соблюдения демократических принципов в
государственном управлении вполне возможно и должно быть поддержано. При
одном важном условии: взаимодействие в рамках названных структур должно
осуществляться на равноправной основе, с обсуждением глобальных проблем, а
не путем использования механизмов международных и неправительственных
организацией для давления в интересах отдельной группы стран.
Однако подобный подход опять-таки не устраивает глобальных
административистов, которые утверждают, что вышеназванные нормы-
конгломераты могут появляться за счет имплементации норм не только
международного права во внутригосударственное, но и наоборот, посредством
имплементации норм глобального административного управления в систему
международного права.
Попытки США распространить положения своего национального права на
международные отношения в последнее время становятся все более активными:
речь идет и о санкциях в отношении предприятий других стран по различным
поводам (введение экономических санкций против российских оборонных
компаний в связи с тем, что они обвиняются в нарушении закона США,
запрещающего продажу вооружений Ирану и Сирии), и о законопроекте, принятом
Конгрессом США, согласно которому создание картельных организаций по модели
ОПЕК в нефтегазовой сфере будет считаться незаконным. Более того,
законопроект подразумевает преследование в судебном порядке тех стран,
которые будут уличены в попытке создания картеля. К незаконным действиям
США намерены приравнять совместную деятельность государств, которая окажет
прямое, значительное и предсказуемое воздействие на нефтегазовый рынок,
поставки, цены или распределение нефти либо природного газа в США. По новой
инициативе Америки, любое государство, участвующее в коллективных действиях
в нефтегазовом секторе, будет лишено суверенного иммунитета, в связи с чем
генеральный прокурор США получит право преследования таких государств в
судебном порядке в любом американском суде. Фактически это означает, что
страны, которые решат участвовать в создании очередного картеля, будут
подвергнуты со стороны США экономическому преследованию. Справедливости
ради, нельзя не отметить, что президент США собирается наложить вето на
законопроект о запрете создания мировых нефтегазовых картелей, одобренный
американским конгрессом. Это свидетельствует о том, что реально помешать
созданию очередного картеля, подобного ОПЕК, американские власти не в
состоянии.
Здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые
американские административисты страдают синдромом делай с нами, делай как
я и при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает
лучше них. А любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как
недопустимое нарушение принципов демократии в управлении.
Оценка эффективности государственного управления является объективно
необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств: невозобновимостью
потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного и слабого управления;
порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение
уровня управления; снижением доверия к управлению, его общественному
престижу.
Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его
отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно
просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через
развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере
экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.
Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной
оценке эффективности государственного управления. Причем оценка
эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки
управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его
достаточный уровень.
Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня,
эффективности организации и функционирования системы государственного
управления и его результатов. Оценки должны быть строго определенными по
времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в
естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и
авторитетными.
В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как
минимум, относительно: целей, практически осуществляемых в государственном
управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы
общественными запросами; целей, реализованных в управленческих процессах и
результатах, полученных при осуществлении государственного управления
(решений и действий); объективных результатов управления и их соответствия
общественным потребностям и интересам; общественных издержек, ушедших на
государственное управление в сравнении с объективными результатами,
полученными вследствие управления; возможностей, заложенных в
управленческом потенциале, и степенью их реального использования.
На практике оценка эффективности государственного управления
осуществляется по следующим направлениям: ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
