Теоретические основы развития государственной службы в Республике Казахстан

Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 89 страниц
В избранное:

ВВЕДЕНИЕ

В Послании Президент страны Н. А. Назарбаев, определив приоритеты и механизмы реализации новой системы управления, особое внимание уделил приоритету «профессиональное государство», отметил, что «…создание и поддержка высокой репутации государственной службы - наша стратегическая задача, которую мы должны решить в ближайшие годы». И, действительно, создание принципиально новой системы управления в Казахстане, которая была бы адекватной рыночным отношениям, является неотъемлемой составляющей построения общества новой формации [1] .

Актуальность темы исследования. Мировой опыт показывает, что абсолютно совершенной структуры управления государством не создано ни в одной стране, а реформирование органов государственной власти является перманентным процессом.

Особенностью стран с переходной экономикой является тот факт, что наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них развивается политический процесс трансформации роли самого государства. Становится актуальным, чтобы государственный аппарат и система государственной службы стали адекватны как потребностям и ожиданиям общества, так и изменяющимся функциям самого государства.

Формирование современной высокоэффективной государственной системы управления и государственной службы - одна из ключевых проблем, которая выдвигается на первый план. Становится очевидным, что от состояния государственного управления и профессионализма чиновников, их политико-правовой компетентности, приверженности избранному страной курсу, во многом зависят результативность и перспективность политических и экономических реформ в Казахстане, продвижение их по пути демократизации общественных отношений, развития правового государства в целом.

Создание новой и реформирование имеющейся системы государственного управления, совершенствование института государственной службы на принципиально новых началах позволяет транзитным государствам более адекватно осуществить переход от тоталитарной системы к демократической, рыночной форме управления.

Обращение к опыту реформирования государственных административных структур разных стран позволяет использовать положительную практику развития государственной службы, своевременно адаптировать её к изменившимся условиям.

Объектом исследования является деятельность государственных органов РК.

Целью данной работы является исследование путей создания профессионального правительства в РК через реформирование системы государственной службы Республики Казахстан в условиях политической модернизации.

Для достижения поставленной цели нужен профессиональный государственный аппарат, функционирующий на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта. Необходимо создать для Казахстана профессиональное правительство, эффективную и современную государственную службу и структуру управления, оптимальную для рыночной экономики (Стратегия Казахстан - 2030) . Поэтому в Казахстане взят курс на пересмотр кадровой политики, включая поиск, подбор, продвижение по службе и переподготовку кадров.

Задачами работы являются:

раскрытие сущности процессов становления и развития системы государственной службы в мировой практике и Казахстане; анализ деятельности Правительства Республики Казахстан; рассмотрение особенностей государственной службы в Казахстане; оценка эффективности государственного управления; рассмотрение путей совершенствования государственной службы в Казахстане.

Проблемы государственной кадровой политики и государственной службы исследовались как в советской науке, так и продолжают привлекать внимание ученых в современный период.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

В советский период вопросы кадровой политики и государственной службы рассматривались в основном в контексте проблем административного права и общей теории управления такими исследователями, как И. Л. Бачило, Б. М. Лунев, А. В. Оболонский, В. Д. Рудашевский, Г. В. Атаманчук, В. В. Аверьянов, Ю. А. Тихомиров и др.

Последовательностью и продуктивностью исследований проблем реформирования государственного управления отличаются работы российских ученых. Вопросам обновления государственной кадровой политики, а, следовательно, становления и развития государственной службы, посвящены работы Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахрах, И. В. Бизюковой, А. М. Омарова, Е. В. Охотского, В. А. Сулемова, Д. П. Зеркина, В. Г. Игнатова, А. В. Пикулькина, В. И. Матирко, Б. М. Лазарева, А. Ф. Ноздрачева, Ю. Н. Старилова, Г. В. Атаманчука, Н. А. Волгина, В. И. Лукьяненко, Б. В. Лытова, А. К. Марковой, Е. В. Охотского, В. Л. Романова, Р. Е. Тихонова, Н. П. Пищулина, В. Ф. Ковалевского, Э. Е. Старобинского, В. А. Сулемова, В. А. Дятлова, В. В. Травина и др. [2] .

В современной зарубежной научной литературе аспектам государственного управления и функционирования института государственной службы и значимости в целом кадровой политики существенное значение отводится в трудах Ж. Бурдона, Г. Брэбана, Р. Миллса, В. Хиллербрандта и мн. др. [3] .

С обретением Казахстаном государственного суверенитета стала формироваться казахстанская информационная и научная база в сфере государственной службы и государственного управления. Казахстан одним из первых государств на постсоветском пространстве сформировал собственную модель государственной службы. Определенный вклад в исследовательскую базу по данной проблематике внесли отечественные ученые разных отраслей науки. В области государственного управления и права - М. Т. Баймаханов, Л. М. Вайсберг, С. З. Зиманов, О. К. Копабаев, А. К. Котов, Е. К. Нурпеисов, Г. С. Сапаргалиев, А. К. Тулегулов и др. Вопросы реформирования государственной службы Республики Казахстан рассмотрены также в трудах ученых различных отраслей науки - А. Г. Акчурина, А. К. Абдиной, К. К. Айтхожина, П. И. Крепака, З. К. Турисбекова, А. А. Таранова, В. Н. Уварова и др. [4] .

Вопросы реформирования казахстанской государственной службы и развития современной кадровой политики постоянно находятся в поле зрения отечественных общественно-политических изданий: «Саясат», «Казахстан-Спектр», «Мысль», «Казахстанская цивилизация», «Аналитик», «Правовая реформа в Казахстане», «Фемида», «Юрист», «Труд в Казахстане» и др. Проблемные аспекты развития системы казахстанской государственной службы освещены в научных публикациях данных изданий, к примеру, Л. Адиловой, С. Бельгибаева, С. Дьяченко, М. Досымбекова, Л. Жанузаковой, А. Зубковой, Ж. Кыдыралиной, Е. Имамбек, К. С. Мухтаровой, Г. Н. Сансызбаевой А. Серикбаева, Н. Сорокиной, Р. Яруллина, Е. М. Хасенова и других исследователей [5] .

В основу написания дипломного исследования вошли также программы Правительства в области повышения эффективности государственной службы, статистические данные Агентства по делам государственной службы.

1 Теоретические основы развития государственной службы в Республике казахстан

Становление и развитие государственной службы в Казахстане

В Республике Казахстан на протяжении ряда лет интенсивно развивается процесс оптимизации и совершенствования структуры государственного управления, в котором модернизация системы государственной службы в новых общественно-политических условиях приобретает адекватные направления, стимулирует на новые исследования в политической науке.

Формирование современной высокоэффективной государственной системы управления и государственной службы - одна из ключевых задач, которая выдвигается сейчас на первый план. Становится совершенно очевидным, что именно от состоятельности и дееспособности машины управления государством и профессионализма чиновников, их дееспособности и инициативности, приверженности избранному страной курсу во многом зависит ход экономических реформ в Казахстане, продвижение по пути демократизации общества, становление правового государства, в целом стабилизация и развитие страны. В такой ситуации, несомненно, именно корпус государственных служащих призван взять на себя роль главного двигателя реформ и гаранта их необратимости.

Следует отметить, что в современной политической науке в вопросах конструирования системы госслужбы наиболее сложным является соблюдение ряда основополагающих аспектов, таких как преемственность, т. е. сохранение лучших традиций; мобильность, т. е. адекватность реагирования на существующие и предстоящие общественные запросы; устойчивость - как противовес вероятности постоянных трансформаций госслужбы. Ясно, что указанные аспекты относятся к числу общесистемных, т. е. каждая развивающаяся система должна соответствовать этим критериям, специфика же заключается в разных моделях, подходах их достижения.

Хронологию становления государственной службы в Казахстане можно представить следующим образом:

1991-1996 гг. - этап преимущественного доминирования остаточных советских критериев комплектования и функционирования государственной службы. Тогда (1994 г. ) в структурах и службах госорганов было занято более одного млн. человек, что составляло 6, 1 % от общей численности населения. Из-за чрезмерного количества чиновников размер заработной платы низкооплачиваемых работников был гораздо ниже прожиточного минимума, наиболее высокооплачиваемые работники получали лишь незначительную часть того, что они могли бы получать в частном секторе. По всей видимости, эта обреченность чиновников на «самовыживание» уже тогда предопределила гипертрофированный рост коррупционности. Какие-либо законодательные инициативы по формированию системы госслужбы, принципов ее функционирования в тот период отсутствовали, либо имели бессистемный характер.

1996-1999 гг. - этап реконструирования государственных органов, принятие нормативных правовых актов о госслужбе. Необходимо отметить, что в этот период было проведено существенное сокращение количества управленческих структур. Если ранее в ведении Кабинета министров находилось 22 министерства, 13 государственных комитетов, 7 комитетов и 14 других государственных учреждений, то к 2000 году ситуация существенно изменилась. Наряду с упорядочением численности ведомств, была предпринята попытка построения системы госслужбы. В Указе Президента, имевшем силу закона, «О государственной службе» от 1995 года был заложен принцип разделения всех чиновников на классы, предусмотрены правовые механизмы защиты госслужащих от необоснованного увольнения, либо лишения должности в результате очередного реформирования органов управления. Очевидно, что акцент был сделан тогда на придание устойчивости системы государственной службы, создание предпосылок и стимулов для профессионального роста. Однако постоянная «чехарда» реформирования управленческих структур, отсутствие действенной конкурентной среды, обеспечиваемая конкурсным отбором, фактически скомпрометировали основные идеи закона, что отнюдь не препятствовало процветанию патронажного принципа комплектования кадров. К числу очевидных недостатков закона можно было отнести значительное количество его статей, когда декларируемые цели не были подкреплены соответствующими механизмами их реализации.

Наличие этих упущений привело к пониманию необходимости построения системы госслужбы на качественно иных основаниях. В 1998 году впервые на всем постсоветском пространстве Указом Президента страны Н. А. Назарбаева было образовано Агентство РК по делам государственной службы как уполномоченный орган в сфере государственной службы. Разработан и принят новый Закон РК «О государственной службе», который вступил в действие с 1 января 2000 года [6] .

Несмотря на положительные стороны принятия первого нормативного правового акта, посвященного государственной службе, практика показала и его отдельные слабые стороны. Необходимо учитывать, что в тот период страна находилась на переходном этапе строительства суверенного государства. В результате проведенных реформ в Казахстане была сформирована система государственной службы, адаптированная к современной рыночной экономике.

Современный этап реформирования системы государственного управления начался с 2001 года, когда темпы политической реформы в казахстанском обществе начали отставать от экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость разработки стратегического курса на дальнейшие политические преобразования. В настоящее время Республика Казахстан находится на этапе становления государственной службы. Государственным служащим отводится роль управленцев, которые должны уметь реализовывать политику Главы государства и нести за это политическую ответственность.

Вместе с тем, в системе государственной службы Казахстана остаются ряд нерешенных проблем, тормозящих работу не только самих государственных органов, но и оказывающих отрицательное влияние на все позитивные процессы, происходящей в нашей стране. К ним относятся несовершенные: несовершенные структуры и методы управления, раздутость государственного аппарата, дублирование функций различными органами управления, недостаточная социальная защищенность госслужащих [7] .

Государственная служба Республики Казахстан призвана регулировать общественные процессы, обеспечивать целостность государства и реализацию интересов граждан РК. Таким образом государственная служба - это деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Для государственной службы имидж имеет важное функциональное и статусное значение. Он является показателем уровня доверия к ней населения и критерием оценки обществом эффективности управленческой деятельности, проводимых государством преобразований. Он фиксирует степень соответствия действий государственных органов требованиям и ожиданиям конкретных социальных групп и общества в целом. Вследствие этого, имидж в значительной мере детерминирует поведение граждан по отношению к органам государственной власти, определяет степень общественной поддержки деятельности государственной службы и программы ее реформирования. Формирование позитивного имиджа государственной службы и государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования и развития данного социального института, а также условием для повышения эффективности деятельности государственных органов и системы государственной службы.

В настоящее время государство уделяет серьезное внимание вопросам, касающимся необходимости повышения имиджа государственных служащих[8] .

Согласно Закона Республики Казахстан «О государственной службе» государственный служащий - это гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [9] .

Общими признаками государственной службы являются: замещение служащих государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа; исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания. Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры, в стране базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РК, и других законах, указах Президента РК, постановлениях Правительства РК, конституциях уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РК. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установление в Законе РК «О государственной службе», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы. Государственная служба в Республике Казахстан основывается на принципах:

1. законности;

2. казахстанского патриотизма;

3. единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;

4. приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства;

5. общедоступности, то есть равного права граждан республики на доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой;

6. добровольности поступления граждан на государственную службу;

7. профессионализма и компетентности государственных служащих;

8. равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы;

9. подконтрольности и подотчетности государственных служащих;

10. учета общественного мнения и гласности, за исключением деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну;

11. правовой и социальной защищенности государственных служащих;

12. поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности;

13. личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих полномочий;

14. непрерывности повышения квалификации государственных служащих [10] .

С 2006 года наступает новый этап модернизации казахстанской государственной службы, осуществление которого рассчитано на период до 2012 г. В целях активизации дальнейших действий по обеспечению стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата, повышению эффективности борьбы с коррупцией, повышению качества предоставляемых государством услуг 1 сентября 2006 года на открытии третьей сессии Парламента РК Президент Казахстана поставил задачу по реализации административной реформы.

В соответствии с поручением Главы государства Правительством были определены следующие приоритетные направления деятельности по реформированию системы государственного управления и государственной службы:

совершенствование системы оплаты труда госслужащих; разработка и внедрение стандартов государственных услуг; внедрение в деятельность государственных органов систем управления, соответствующих требованиям международных стандартов качества; обучение государственных служащих основам стратегического планирования и бюджетного программирования.

В ходе осуществления реформы, в дальнейшем также предполагается:

переход к системе бюджетирования госорганов, ориентированного на результат; внедрение системы корпоративного управления в органах исполнительной власти; оптимизация Реестра должностей административных государственных служащих, которая позволит устранить дублирование функций, ликвидировать промежуточные звенья, ускорить прохождение документов и повысить качество принимаемых решений; внедрение рейтинговой системы оценки государственных органов и установление Правил оценки качества работы государственных служащих, направленных на создание системы мотивации государственных служащих; ротация политических государственных служащих, которая направлена на выявление у политического государственного служащего конкретных управленческих навыков, оценку его деловых и личностных качеств, приобретение им новых профессиональных навыков для дальнейшего карьерного роста [6] .

Данные меры позволят Казахстану, по замыслу Главы государства Н. А.

Назарбаева, войти в число 50 конкурентоспособных стран мира и создать современную государственную службу, работающую на основе принципов корпоративного управления, честности и открытости [11] .

Основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти.

По состоянию на 1 октября 2008 года штатная численность государственных должностей по республике составила 103847 единицы, из них фактически замещено 94061 единиц, в том числе политических государственных служащих составляет 3045 человек (по штату - 3130) .
Численность женщин составляет 54498 человек (57, 9%), из них в центральных аппаратах составляет 4207 человек, в регионах 50291 человек.

По состоянию на 1 января 2009 года штатная численность государственных должностей по республике составила 104004 единицы, из них фактически замещено 94961 единица. Численность женщин составляет 54782 человека (57, 7%), из них в центральных аппаратах составляет 4315 человек, в регионах 50467 человек.

По данным агентства, по состоянию на 1 января 2010 года штатная численность государственных должностей по республике составляла 102 747 единицы, в том числе политических государственных служащих - 3 061 человек. Численность женщин на госслужбе составляет 56 054 человека. О сокращении численности госслужащих в ходе презентации в мажилисе парламента РК проекта закона «О республиканском бюджете на 2011 - 2013 годы» Правительством подготовлен проект указа президента о сокращении численности госслужащих на 15%». По словам министра, в 2011 году подпадут под сокращение 15351 госслужащий и 9315 сотрудников силовых ведомств.

По состоянию на 1 января 2011 года штатная численность государственных должностей по республике составила 90 730 единиц, фактическая численность составила 87 389 человек; в том числе численность политических государственных служащих составила 3 116 человек (по штату - 3 182 единицы) . Динамика численности государственных служащих Республики Казахстан за последние 12 лет показана в таблице 1.

Таблица 1.

Фактическая численность государственных служащих*

Фактическая численность государственных служащих в 2011 году по сравнению с 2000 годом увеличилась на 23 168 единиц

Фактическая численность государственных служащих в 2011 году по сравнению с 2000 годом увеличилась на 23 168 единиц: Количество госслужащих

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007