СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 64 страниц
В избранное:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. После провозглашения независимости в 1991 г. Республика Казахстан вступила в довольно сложный исторический период - реформирование социально-экономических отношений и переход к рыночной экономике, осуществление демократических преобразований, построение правового, светского и социального государства. Высшими ценностями признаются человек, его жизнь, права и свободы. При таких условиях весьма актуальным является обеспечение окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. К сожалению, в настоящее время сформировалась неблагополучная, а в ряде регионов Казахстана существенно дестабилизированная экологическая обстановка, что вызвано не только трудностями современного периода, но и ошибками прошлого - недостаточно продуманной стратегией природопользования, экстенсивным развитием хозяйства, игнорированием научного подхода к потреблению природных ресурсов. В Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана “Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев” указывается, что «сегодня плохая экологическая обстановка является причиной 20% смертей, а в некоторых регионах ситуация еще хуже» [1, с. 81] .

Помимо загрязнения окружающей среды современный период характеризуется резким ростом уровня экологической преступности, причем изменились ее качественные характеристики. В республике складываются новые формы противоправной деятельности, преступность приобретает организованный характер. Получают распространение международные связи преступных групп, происходит их сращивание с коррумпированными должностными лицами. Существует реальная опасность того, что некоторые экологические преступления станут или уже стали базовыми элементами организованной преступной деятельности и в Республике Казахстан.

Такие неблагоприятные факторы выдвигают решение проблем охраны окружающей среды в качестве одной из первоочередных задач, поставленных перед нашим обществом и государством. Не случайно в Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана “Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев” отмечено: «Нужно поставить мощный и эшелонизированный заслон для . . . всех, кто загрязняет природную среду» [1, с. 1] . В таких условиях решающая роль в борьбе с экологической преступностью остается за самим государством и разработанной им системой противодействия экологическим правонарушителям.

Также не случайно в Конституции Республики Казахстан в ст. 31 говорится: «Государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека» [2] .

Предметом исследования является государственно-правовой механизм охраны окружающей среды в Республике Казахстан, для осуществления которого нашим государством создана система государственных органов, выполняющих экологические функции.

Однако анализ организации деятельности в области охраны окружающей природной среды свидетельствует о наличии в ней существенных недостатков. Большинство экологических правонарушений остается за пределами поля зрения государственных органов.

Причинами такого явления, на мой взгляд, являются: несогласованность и даже разобщенность действий природоохранительных и правоохранительных органов, «непопулярность» экологических дел в общей массе рассматриваемых правоохранительными органами правонарушений, недостаточно жесткий прокурорский надзор в области охраны окружающей природной среды.

Все это обуславливает объективную необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы организации деятельности в области охраны окружающей природной среды, глубокого анализа организационно-правовых форм участия государственных органов в охране окружающей природной среды.

Характер проблем, существующих в области окружающей среды, требует постоянного совершенствования управленческой системы и ее реального функционирования на принципах разделения контрольно-надзорных и хозяйственных функций, разумного сочетания экономических и экологических интересов, комплексного подхода к управлению природопользованием.

Совершенствование государственного регулирования многоаспектно и охватывает правовую основу, организационные структуры, а также все элементы управленческого процесса в сфере охраны окружающей среды и природопользования (принципы, цели, задачи, функции и т. д. ) .

Важным направлением этого совершенствования является определение и разрешение правовых проблем охраны окружающей среды и природопользования и соответственно правовых проблем системы управления ею.

Целью исследования являются: изучение вопросов эффективности экологической деятельности государственных органов, разработка рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование правового обеспечения данной деятельности и системы органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- определить особенности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан;

- определить и теоретически обосновать понятие, правовую природу, принципы, цели, задачи, методы, основные направления управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан в условиях рынка;

- определить правовые проблемы совершенствования государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, разработать предложения по совершенствованию экологического законодательства;

- разработать конкретные предложения по совершенствованию управленческих отношений.

Структура дипломной работы обусловлена характером работы и задачами исследования.

Дипломная работа состоит из введения, трех разделов, включающих в себя семь подразделов, заключения и списка использованных источников.

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

1. 1 Нормативно-правовая база государственного управления в области охраны окружающей среды Республики Казахстан

Система охраны окружающей среды и природопользования и государственное управление ею в Казахстане до начала 90-х годов ХХ века в правовом обеспечении практически находились на уровне многочисленных подзаконных нормативных актов, а уровень законов в основном носил декларативный характер.

Казахстан одним из первых республик бывшего СССР приступил к построению рыночно ориентированной системы охраны окружающей среды и природопользования и формированию общества, основанного на уважении к природе и разумном вмешательстве в окружающую среду. Это потребовало перестройки всей структуры государственных природоохранных и природоресурсных органов и четкого разделения ответственности на всех уровнях. Опыт решения этой задачи в условиях суверенного Казахстана показал как наличие бесспорных достижений, так и просчетов в этой важной области общественных отношений.

На данном этапе можно констатировать, что в сфере управления, как организационно-правовой гарантии обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства, имеется немало правовых проблем, основные причины которых видятся:

- в несовершенстве правовой базы управленческого законодательства;

- в организационной нестабильности механизма государственного управления;

- в слабой развитости иных форм социального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан.

Законодательные основы управления в области окружающей среды состоят из ряда нормативных актов, которые принимаются и изменяются в соответствии с развитием экономики и потребностями общества в охране окружающей среды и природопользовании.

Реализация поставленных задач и функций обеспечения экологической безопасности, осознание ответственности перед будущими поколениями за состояние окружающей среды и ее ресурсов обозначили острую необходимость качественно иной законодательной основы. Закон должен изменить отношение государственных органов к проблеме реальной охраны окружающей среды и способствовать формированию эффективных органов государственного управления в области окружающей среды в условиях рынка. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

В рыночных условиях система охраны окружающей среды и природопользования нуждается в правовом управлении, где в рамках верховенства закона происходит опосредование правом процесса формирования управленческих структур и их исполнительно-распорядительной деятельности. Следовательно, рассмотрение проблем охраны окружающей среды и природопользования в рамках организационно-правового аспекта обуславливает прежде всего поиск правовых способов воздействия на природопользователей и состояние окружающей среды (как объекта управления) . Правовое направление исследования должно ответить на вопрос о роли права в совершенствовании механизма управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан в условиях рынка.

Роль права объясняется, во-первых, его специфическими особенностями в целом как института социального управления общественными процессами с учетом того, что право является одним из главных регуляторов общественных отношений, обеспечивающих их регулирование путем дозволения одних способов поведения и запрета других, и, во-вторых, спецификой отдельных отраслей казахстанского права, которые характеризуются особым предметом и методом правового регулирования. В литературе справедливо обращается внимание на универсальность правовой формы опосредования общественных отношений: «право по своей природе обладает тем качеством, что в правовую форму могут быть обличены самые различные решения: организационные, экономические, технические и др. » [3, с. 14-15] .

Юридические нормы представляют собой ту исходную, отправную базу, с которой собственно и начинается сам процесс управления в области окружающей среды. При их помощи устанавливается определенный режим правового регулирования, в соответствии с выраженными в них предписаниями нормативно направляется поведение участников управленческих отношений. В этих нормах, кроме того, предусмотрены все последующие юридические средства (права и обязанности, тип их связи между собой, санкции и т. п. ), которые образуют элементы механизма государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Нормы права - это уровень микроструктуры вышеназванного механизма, на котором проявляются особенности его содержания. Именно на уровне юридических норм четко обнаруживают себя те приемы (способы), которые использует законодатель для обеспечения процесса управления. Кроме того, нормы права представляют собой единый механизм правового регулирования, в котором регулирующее воздействие права на общественные отношения осуществляется в несколько стадий: а) регламентирование или моделирование этих отношений путем установления правовых норм; б) действие этих норм, воплощенных в правоотношениях; в) реализация нормативных предписаний, когда требование нормы права воплощается в управленческих решениях. Таким образом, если все элементы (звенья) правового механизма государственного управления призваны в целом обеспечить исполнение требований экологического и природоресурсного законодательства, то юридические нормы в рамках этой общей задачи выполняют специфическую функцию: с их помощью осуществляется конкретизированное, детальное, точно определенное правовое воздействие на поведение субъектов управленческих отношений. И хотя право все же не может искусственно вызвать рациональность процессов природопользования, оно может создать условия достижения этого (организационно-правовые, технико-правовые, финансово-правовые и т. д. ) .

Создание организационно-правовых условий - это процесс закрепления в нормах права требований к формированию и функционированию системы управления. В литературе отмечается, что «… под правовым обеспечением необходимо понимать (и закладывать в развитие национального законодательства) юридические нормы и положения законов и различных нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование государственных органов управления в данной сфере, под организационным же обеспечением… построение системы государственных органов и механизма их функционирования между собой» [4, с. 57] .

Система охраны окружающей среды и природопользования, как и вся общественная жизнь, находится в постоянном изменении и развитии. С появлением новых, более прогрессивных отношений, требующих правового регулирования и управленческого обеспечения, создаются новые организационные структуры и новое содержание управленческой деятельности.

В настоящее время в Республике Казахстан продолжается начатый еще в конце 80-х годов процесс построения рыночной системы охраны окружающей среды и природопользования, нацеленный на оптимизацию взаимоотношений общества и природы. Этот процесс проходит поэтапно и характеризуется тем, что правовые методы регулирования выходят на первое место среди остальных методов государственного воздействия. В условиях рынка законодательство является основой политики в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Организационной формой воздействия являются государственные акты (лицензии и нормативы, лимиты и квоты и др. ) . Правовые формы государственного воздействия - это законы, указы, постановления, положения, приказы, решения, распоряжения и другие нормативно-правовые акты как общереспубликанского, так и местного уровня, регулирующие собственно управленческую деятельность в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

С момента обретения независимости Республики Казахстан был принят целый пакет разнообразных правовых форм. В них заложены организационные и правовые основы общественных отношений, складывающихся в области окружающей среды, определены принципы, цели, задачи, компетенция, функции и иные вопросы управления в условиях рыночных отношений. Правовые формы содержат организационно-административные, организационно-экономические, организационно-идеологические методы осуществления экологической функции государства. В частности, применение экономических мер (бюджетное финансирование, выделение кредитов, экологическое страхование и т. п. ), применение административных мер (нормирование предельно допустимого загрязнения окружающей среды, контроль и лицензирование природопользования, ведение природоресурсных кадастров и др. ) .

Тем самым определяется путь, каким образом право, как особый инструмент социального управления, может способствовать повышению уровня организации и деятельности в области окружающей среды. Следовательно, от того, какие виды норм включаются в правовую основу системы охраны окружающей среды и природопользования, каков их характер, зависит юридическое содержание, весь строй организационно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в системе управления в области окружающей среды.

Переход системы охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан на рыночные отношения обуславливает необходимость качественного нового подхода к осмыслению правовых проблем управления - с позиции внедрения экономических методов управления, использованию товарно-денежных форм регулирования отношений природопользования, с учетом стратегической цели государственной политики в области охраны окружающей среды, состоящей в сохранении природных ресурсов, поддержании их целостности, повышении качества жизни и улучшении здоровья населения, обеспечения экологической безопасности страны. А это объективно предполагает существенное расширение рамок использования правового «инструментария» управления. «Сущность правового обеспечения рационального природопользования и надлежащей охраны природы, отмечал профессор Еренов А. Е., - создание правовых рычагов правильного взаимодействия человека с природой, предлагающего рациональное и эффективное использование природных ресурсов, их сохранение и умножение» [5, с. 5-6] .

Проблемы охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка все в большей степени становятся исследовательской задачей представителей различных областей знаний. Право лишь закрепляет отношения государства, физических и юридических лиц в природопользовании. Поэтому в решении проблем в области взаимодействия общества и природы используются различные способы и формы - экономические, организационные, технические, правовые и т. д.

Право является универсальным способом согласования интересов всех субъектов, участвующих в природопользовании, так как только на основе его норм, можно найти оптимальный вариант удовлетворения потребностей общества в целом и отдельных лиц. И от того, насколько нормы права будут отвечать этим потребностям, во многом зависит будущее не только природных ресурсов и благоприятного состояния окружающей среды, но и экономики Республики Казахстан в целом.

Правовая среда в сфере окружающей среды и природопользования, созданная за годы независимости Республики Казахстан, представляет значительное количество нормативно-правовых актов разной юридической силы.

В Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы отмечается, что «Казахстан обладает развитым экологическим законодательством, в состав которого входят около 10 законов и более 200 подзаконных нормативных правовых актов» [6] .

Значение законодательной базы для перестройки управленческих отношений является решающим. Система законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования, руководствующаяся идеями таких основополагающих актов, как Конституция Республики Казахстан и Конституционные законы о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, включает в себя природоохранное и природоресурсное законодательство, каждое из которых имеет управленческие блоки.

В каждом экологическом и природоресурсном законе (Экологический кодекс РК, Водный Кодекс, Лесной Кодекс, Земельный Кодекс и др. ) имеются разделы, посвященные организации системы государственного управления, ее назначению и функционированию.

В силу специфики роли права как регулятора общественных отношений, особенностей форм и методов регулирования, круг управленческих правоотношений - предмета правовой охраны, должен быть четко определен и ограничен, что представляет определенную сложность. В литературе справедливо указывается, что «устанавливая определенный порядок предоставления и изъятия земель, недр, лесов и вод, ведения учета, контроля за деятельностью предприятий, организаций и граждан, институт государственного управления, по существу, пронизывает всю сферу обеспечения рационального природопользования» [5, с. 36] .

Историю развития управленческого законодательства, можно разделить на два крупных этапа. В основе первого этапа лежит административно-командный тип управления и развитие отдельных видов природоресурсного управления из недр земельного права. В основе второго этапа лежит рыночный тип управления, начавший свой отсчет с суверенизации Республики Казахстан, т. е. с 1991 года. В рамках второго этапа следует различать период до принятия в 1997 году Стратегии развития «Казахстан-2030» и современный период, характеризующийся наполнением законодательной составляющей системы управления в области окружающей среды, принимаемой на основе и во исполнение вышеназванного программно-целевого документа. В Стратегии развития «Казахстан - 2030», в качестве одного из приоритетов обозначено создание профессионального государственного аппарата. «Наша задача создать для Казахстана эффективную, современную, государственную службу, и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели: построить государство, стоящее на страже национальных интересов» [1] . Сказанное в полной мере распространяется и на управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

В принятой 30 августа 1995г. Конституции Республики Казахстан отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка.

Центральное место среди экологических норм Конституции Республики Казахстан занимает ст. 6, устанавливающая, что природные ресурсы в Республике Казахстан находятся в государственной собственности, а земля может находиться и в частной на условиях и в пределах, установленных законом [2] . Это конституционное положение является серьезным рычагом косвенного управленческого воздействия на процессы природопользования и отражает необходимость и целесообразность отнесения к собственности государства большинства видов природных ресурсов.

Конституция Республики Казахстан определяет организационно-правовой статус высших органов государства, местного государственного управления и самоуправления. Положения Конституции конкретизируются применительно к управлению в области окружающей среды в источниках экологического и природоресурсного права.

Руководствуясь конституционными положениями о благоприятной окружающей среде и бережного отношения к природным богатствам, в 1997 году был принят Закон РК “Об охране окружающей среды», в преамбуле которого было установлено, что «Природа и ее богатства являются естественной основой жизни и деятельности народов Республики Казахстан, их устойчивого социально-экономического развития и повышения благосостояния. Закон определял правовые, экономические и социальные основы окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений и направлен на обеспечение экологической безопасности, предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные экологические системы, сохранение биологического разнообразия и организацию рационального природопользования» [7] . Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» ввел в научный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

В Законе применительно к управлению можно выделить:

- блок правовых норм, посвященных производственному управлению и правомочиям общественных экологических организаций и граждан по проведению широкого комплекса мероприятий, направленных на охрану природы;

- блок правовых норм о государственном управлении.

... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.