СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. После провозглашения независимости в 1991 г.
Республика Казахстан вступила в довольно сложный исторический период -
реформирование социально-экономических отношений и переход к рыночной
экономике, осуществление демократических преобразований, построение
правового, светского и социального государства. Высшими ценностями
признаются человек, его жизнь, права и свободы. При таких условиях весьма
актуальным является обеспечение окружающей среды, благоприятной для жизни и
здоровья человека. К сожалению, в настоящее время сформировалась
неблагополучная, а в ряде регионов Казахстана существенно
дестабилизированная экологическая обстановка, что вызвано не только
трудностями современного периода, но и ошибками прошлого – недостаточно
продуманной стратегией природопользования, экстенсивным развитием
хозяйства, игнорированием научного подхода к потреблению природных
ресурсов. В Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана
“Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния
всех казахстанцев” указывается, что сегодня плохая экологическая
обстановка является причиной 20% смертей, а в некоторых регионах ситуация
еще хуже [1, с.81].
Помимо загрязнения окружающей среды современный период характеризуется
резким ростом уровня экологической преступности, причем изменились ее
качественные характеристики. В республике складываются новые формы
противоправной деятельности, преступность приобретает организованный
характер. Получают распространение международные связи преступных групп,
происходит их сращивание с коррумпированными должностными лицами.
Существует реальная опасность того, что некоторые экологические
преступления станут или уже стали базовыми элементами организованной
преступной деятельности и в Республике Казахстан.
Такие неблагоприятные факторы выдвигают решение проблем охраны
окружающей среды в качестве одной из первоочередных задач, поставленных
перед нашим обществом и государством. Не случайно в Послании Президента
Республики Казахстан народу Казахстана “Казахстан - 2030. Процветание,
безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев” отмечено: Нужно
поставить мощный и эшелонизированный заслон для ... всех, кто загрязняет
природную среду [1, с.1]. В таких условиях решающая роль в борьбе с
экологической преступностью остается за самим государством и разработанной
им системой противодействия экологическим правонарушителям.
Также не случайно в Конституции Республики Казахстан в ст. 31
говорится: Государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной
для жизни и здоровья человека [2].
Предметом исследования является государственно-правовой механизм охраны
окружающей среды в Республике Казахстан, для осуществления которого нашим
государством создана система государственных органов, выполняющих
экологические функции.
Однако анализ организации деятельности в области охраны окружающей
природной среды свидетельствует о наличии в ней существенных недостатков.
Большинство экологических правонарушений остается за пределами поля зрения
государственных органов.
Причинами такого явления, на мой взгляд, являются: несогласованность и
даже разобщенность действий природоохранительных и правоохранительных
органов, непопулярность экологических дел в общей массе рассматриваемых
правоохранительными органами правонарушений, недостаточно жесткий
прокурорский надзор в области охраны окружающей природной среды.
Все это обуславливает объективную необходимость дальнейшего
совершенствования нормативно-правовой базы организации деятельности в
области охраны окружающей природной среды, глубокого анализа организационно-
правовых форм участия государственных органов в охране окружающей природной
среды.
Характер проблем, существующих в области окружающей среды, требует
постоянного совершенствования управленческой системы и ее реального
функционирования на принципах разделения контрольно-надзорных и
хозяйственных функций, разумного сочетания экономических и экологических
интересов, комплексного подхода к управлению природопользованием.
Совершенствование государственного регулирования многоаспектно и
охватывает правовую основу, организационные структуры, а также все элементы
управленческого процесса в сфере охраны окружающей среды и
природопользования (принципы, цели, задачи, функции и т.д.).
Важным направлением этого совершенствования является определение и
разрешение правовых проблем охраны окружающей среды и природопользования и
соответственно правовых проблем системы управления ею.
Целью исследования являются: изучение вопросов эффективности
экологической деятельности государственных органов, разработка рекомендаций
и предложений, направленных на совершенствование правового обеспечения
данной деятельности и системы органов государственного управления в сфере
охраны окружающей среды и природопользования.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
- определить особенности государственного управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования Республики Казахстан;
- определить и теоретически обосновать понятие, правовую природу,
принципы, цели, задачи, методы, основные направления управленческой
деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Республики Казахстан в условиях рынка;
- определить правовые проблемы совершенствования государственного
управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования,
разработать предложения по совершенствованию экологического
законодательства;
- разработать конкретные предложения по совершенствованию
управленческих отношений.
Структура дипломной работы обусловлена характером работы и задачами
исследования.
Дипломная работа состоит из введения, трех разделов, включающих в себя
семь подразделов, заключения и списка использованных источников.
1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1 Нормативно-правовая база государственного управления в области
охраны окружающей среды Республики Казахстан
Система охраны окружающей среды и природопользования и государственное
управление ею в Казахстане до начала 90-х годов ХХ века в правовом
обеспечении практически находились на уровне многочисленных подзаконных
нормативных актов, а уровень законов в основном носил декларативный
характер.
Казахстан одним из первых республик бывшего СССР приступил к
построению рыночно ориентированной системы охраны окружающей среды и
природопользования и формированию общества, основанного на уважении к
природе и разумном вмешательстве в окружающую среду. Это потребовало
перестройки всей структуры государственных природоохранных и
природоресурсных органов и четкого разделения ответственности на всех
уровнях. Опыт решения этой задачи в условиях суверенного Казахстана показал
как наличие бесспорных достижений, так и просчетов в этой важной области
общественных отношений.
На данном этапе можно констатировать, что в сфере управления, как
организационно-правовой гарантии обеспечения исполнения требований
экологического и природоресурсного законодательства, имеется немало
правовых проблем, основные причины которых видятся:
- в несовершенстве правовой базы управленческого законодательства;
- в организационной нестабильности механизма
государственного управления;
- в слабой развитости иных форм социального управления в сфере
охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан.
Законодательные основы управления в области окружающей среды состоят из
ряда нормативных актов, которые принимаются и изменяются в соответствии с
развитием экономики и потребностями общества в охране окружающей среды и
природопользовании.
Реализация поставленных задач и функций обеспечения экологической
безопасности, осознание ответственности перед будущими поколениями за
состояние окружающей среды и ее ресурсов обозначили острую необходимость
качественно иной законодательной основы. Закон должен изменить отношение
государственных органов к проблеме реальной охраны окружающей среды и
способствовать формированию эффективных органов государственного управления
в области окружающей среды в условиях рынка. Они должны рассматриваться в
тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.
В рыночных условиях система охраны окружающей среды и
природопользования нуждается в правовом управлении, где в рамках
верховенства закона происходит опосредование правом процесса формирования
управленческих структур и их исполнительно-распорядительной деятельности.
Следовательно, рассмотрение проблем охраны окружающей среды и
природопользования в рамках организационно-правового аспекта обуславливает
прежде всего поиск правовых способов воздействия на природопользователей и
состояние окружающей среды (как объекта управления). Правовое направление
исследования должно ответить на вопрос о роли права в совершенствовании
механизма управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Республики Казахстан в условиях рынка.
Роль права объясняется, во-первых, его специфическими особенностями в
целом как института социального управления общественными процессами с
учетом того, что право является одним из главных регуляторов общественных
отношений, обеспечивающих их регулирование путем дозволения одних способов
поведения и запрета других, и, во-вторых, спецификой отдельных отраслей
казахстанского права, которые характеризуются особым предметом и методом
правового регулирования. В литературе справедливо обращается внимание на
универсальность правовой формы опосредования общественных отношений: право
по своей природе обладает тем качеством, что в правовую форму могут быть
обличены самые различные решения: организационные, экономические,
технические и др. [3, с.14-15].
Юридические нормы представляют собой ту исходную, отправную базу, с
которой собственно и начинается сам процесс управления в области окружающей
среды. При их помощи устанавливается определенный режим правового
регулирования, в соответствии с выраженными в них предписаниями нормативно
направляется поведение участников управленческих отношений. В этих нормах,
кроме того, предусмотрены все последующие юридические средства (права и
обязанности, тип их связи между собой, санкции и т.п.), которые образуют
элементы механизма государственного управления в сфере охраны окружающей
среды и природопользования. Нормы права – это уровень микроструктуры
вышеназванного механизма, на котором проявляются особенности его
содержания. Именно на уровне юридических норм четко обнаруживают себя те
приемы (способы), которые использует законодатель для обеспечения процесса
управления. Кроме того, нормы права представляют собой единый механизм
правового регулирования, в котором регулирующее воздействие права на
общественные отношения осуществляется в несколько стадий: а)
регламентирование или моделирование этих отношений путем установления
правовых норм; б) действие этих норм, воплощенных в правоотношениях; в)
реализация нормативных предписаний, когда требование нормы права
воплощается в управленческих решениях. Таким образом, если все элементы
(звенья) правового механизма государственного управления призваны в целом
обеспечить исполнение требований экологического и природоресурсного
законодательства, то юридические нормы в рамках этой общей задачи выполняют
специфическую функцию: с их помощью осуществляется конкретизированное,
детальное, точно определенное правовое воздействие на поведение субъектов
управленческих отношений. И хотя право все же не может искусственно вызвать
рациональность процессов природопользования, оно может создать условия
достижения этого (организационно-правовые, технико-правовые, финансово-
правовые и т.д.).
Создание организационно-правовых условий – это процесс закрепления в
нормах права требований к формированию и функционированию системы
управления. В литературе отмечается, что ... под правовым обеспечением
необходимо понимать (и закладывать в развитие национального
законодательства) юридические нормы и положения законов и различных
нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование государственных
органов управления в данной сфере, под организационным же обеспечением...
построение системы государственных органов и механизма их функционирования
между собой [4, с.57].
Система охраны окружающей среды и природопользования, как и вся
общественная жизнь, находится в постоянном изменении и развитии. С
появлением новых, более прогрессивных отношений, требующих правового
регулирования и управленческого обеспечения, создаются новые
организационные структуры и новое содержание управленческой деятельности.
В настоящее время в Республике Казахстан продолжается начатый еще в
конце 80-х годов процесс построения рыночной системы охраны окружающей
среды и природопользования, нацеленный на оптимизацию взаимоотношений
общества и природы. Этот процесс проходит поэтапно и характеризуется тем,
что правовые методы регулирования выходят на первое место среди остальных
методов государственного воздействия. В условиях рынка законодательство
является основой политики в сфере охраны окружающей среды и
природопользования.
Организационной формой воздействия являются государственные акты
(лицензии и нормативы, лимиты и квоты и др.). Правовые формы
государственного воздействия – это законы, указы, постановления, положения,
приказы, решения, распоряжения и другие нормативно-правовые акты как
общереспубликанского, так и местного уровня, регулирующие собственно
управленческую деятельность в сфере охраны окружающей среды и
природопользования.
С момента обретения независимости Республики Казахстан был принят целый
пакет разнообразных правовых форм. В них заложены организационные и
правовые основы общественных отношений, складывающихся в области окружающей
среды, определены принципы, цели, задачи, компетенция, функции и иные
вопросы управления в условиях рыночных отношений. Правовые формы содержат
организационно-административные, организационно-экономические,
организационно-идеологические методы осуществления экологической функции
государства. В частности, применение экономических мер (бюджетное
финансирование, выделение кредитов, экологическое страхование и т.п.),
применение административных мер (нормирование предельно допустимого
загрязнения окружающей среды, контроль и лицензирование природопользования,
ведение природоресурсных кадастров и др.).
Тем самым определяется путь, каким образом право, как особый инструмент
социального управления, может способствовать повышению уровня организации и
деятельности в области окружающей среды. Следовательно, от того, какие виды
норм включаются в правовую основу системы охраны окружающей среды и
природопользования, каков их характер, зависит юридическое содержание, весь
строй организационно-правового регулирования общественных отношений,
складывающихся в системе управления в области окружающей среды.
Переход системы охраны окружающей среды и природопользования Республики
Казахстан на рыночные отношения обуславливает необходимость качественного
нового подхода к осмыслению правовых проблем управления - с позиции
внедрения экономических методов управления, использованию товарно-денежных
форм регулирования отношений природопользования, с учетом стратегической
цели государственной политики в области охраны окружающей среды, состоящей
в сохранении природных ресурсов, поддержании их целостности, повышении
качества жизни и улучшении здоровья населения, обеспечения экологической
безопасности страны. А это объективно предполагает существенное расширение
рамок использования правового инструментария управления. Сущность
правового обеспечения рационального природопользования и надлежащей охраны
природы, отмечал профессор Еренов А.Е., – создание правовых рычагов
правильного взаимодействия человека с природой, предлагающего рациональное
и эффективное использование природных ресурсов, их сохранение и умножение
[5, с.5-6].
Проблемы охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка
все в большей степени становятся исследовательской задачей представителей
различных областей знаний. Право лишь закрепляет отношения государства,
физических и юридических лиц в природопользовании. Поэтому в решении
проблем в области взаимодействия общества и природы используются различные
способы и формы – экономические, организационные, технические, правовые и
т.д.
Право является универсальным способом согласования интересов всех
субъектов, участвующих в природопользовании, так как только на основе его
норм, можно найти оптимальный вариант удовлетворения потребностей общества
в целом и отдельных лиц. И от того, насколько нормы права будут отвечать
этим потребностям, во многом зависит будущее не только природных ресурсов и
благоприятного состояния окружающей среды, но и экономики Республики
Казахстан в целом.
Правовая среда в сфере окружающей среды и природопользования, созданная
за годы независимости Республики Казахстан, представляет значительное
количество нормативно-правовых актов разной юридической силы.
В Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-
2015 годы отмечается, что Казахстан обладает развитым экологическим
законодательством, в состав которого входят около 10 законов и более 200
подзаконных нормативных правовых актов [6].
Значение законодательной базы для перестройки управленческих отношений
является решающим. Система законодательства в сфере охраны окружающей среды
и природопользования, руководствующаяся идеями таких основополагающих
актов, как Конституция Республики Казахстан и Конституционные законы о
Президенте, о Парламенте, о Правительстве, включает в себя природоохранное
и природоресурсное законодательство, каждое из которых имеет управленческие
блоки.
В каждом экологическом и природоресурсном законе (Экологический кодекс
РК, Водный Кодекс, Лесной Кодекс, Земельный Кодекс и др.) имеются разделы,
посвященные организации системы государственного управления, ее назначению
и функционированию.
В силу специфики роли права как регулятора общественных отношений,
особенностей форм и методов регулирования, круг управленческих
правоотношений – предмета правовой охраны, должен быть четко определен и
ограничен, что представляет определенную сложность. В литературе
справедливо указывается, что устанавливая определенный порядок
предоставления и изъятия земель, недр, лесов и вод, ведения учета, контроля
за деятельностью предприятий, организаций и граждан, институт
государственного управления, по существу, пронизывает всю сферу обеспечения
рационального природопользования [5, с.36].
Историю развития управленческого законодательства, можно разделить на
два крупных этапа. В основе первого этапа лежит административно-командный
тип управления и развитие отдельных видов природоресурсного управления из
недр земельного права. В основе второго этапа лежит рыночный тип
управления, начавший свой отсчет с суверенизации Республики Казахстан, т.е.
с 1991 года. В рамках второго этапа следует различать период до принятия в
1997 году Стратегии развития Казахстан-2030 и современный период,
характеризующийся наполнением законодательной составляющей системы
управления в области окружающей среды, принимаемой на основе и во
исполнение вышеназванного программно-целевого документа. В Стратегии
развития Казахстан – 2030, в качестве одного из приоритетов обозначено
создание профессионального государственного аппарата. Наша задача создать
для Казахстана эффективную, современную, государственную службу, и
структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики,
сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели:
построить государство, стоящее на страже национальных интересов [1].
Сказанное в полной мере распространяется и на управление в сфере охраны
окружающей среды и природопользования.
В принятой 30 августа 1995г. Конституции Республики Казахстан отражены
основные положения экологической стратегии государства и главные
направления укрепления экологического правопорядка.
Центральное место среди экологических норм Конституции Республики
Казахстан занимает ст. 6, устанавливающая, что природные ресурсы в
Республике Казахстан находятся в государственной собственности, а земля
может находиться и в частной на условиях и в пределах, установленных
законом [2]. Это конституционное положение является серьезным рычагом
косвенного управленческого воздействия на процессы природопользования и
отражает необходимость и целесообразность отнесения к собственности
государства большинства видов природных ресурсов.
Конституция Республики Казахстан определяет организационно-правовой
статус высших органов государства, местного государственного управления и
самоуправления. Положения Конституции конкретизируются применительно к
управлению в области окружающей среды в источниках экологического и
природоресурсного права.
Руководствуясь конституционными положениями о благоприятной окружающей
среде и бережного отношения к природным богатствам, в 1997 году был принят
Закон РК “Об охране окружающей среды, в преамбуле которого было
установлено, что Природа и ее богатства являются естественной основой
жизни и деятельности народов Республики Казахстан, их устойчивого социально-
экономического развития и повышения благосостояния. Закон определял
правовые, экономические и социальные основы окружающей среды в интересах
настоящего и будущих поколений и направлен на обеспечение экологической
безопасности, предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на естественные экологические системы, сохранение
биологического разнообразия и организацию рационального природопользования
[7]. Закон Республики Казахстан Об охране окружающей среды ввел в научный
оборот определение экологической деятельности человека в сфере
взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей
среды, обеспечение экологической безопасности.
В Законе применительно к управлению можно выделить:
- блок правовых норм, посвященных производственному управлению и
правомочиям общественных экологических организаций и граждан по проведению
широкого комплекса мероприятий, направленных на охрану природы;
- блок правовых норм о государственном управлении.
Закон Республики Казахстан Об охране окружающей среды служил основой
для управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды и
природопользования, законодательно обеспечивая систему управления
организационной структурой, принципами, целями, задачами, управленческими
функциями и компетенцией.
Аналогичную нагрузку несет Экологический кодекс РК от 9 января 2007
года [8]. В нем предусмотрена специальная статья 6 Основные положения
государственного регулирования в области охраны окружающей среды и
государственного управления в области использования природных ресурсов.
Здесь указывается, что государственное регулирование в области охраны
окружающей среды включает в себя:
1) лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды;
2) экологическое нормирование;
3) техническое регулирование в области охраны окружающей среды;
4) государственную экологическую экспертизу;
5) выдачу экологических разрешений;
6) государственный экологический контроль;
7) систему экономического регулирования охраны окружающей среды,
стимулирование внедрения наилучших экологически чистых технологий, систему
финансирования природоохранных мероприятий;
8) государственный экологический мониторинг;
9) государственный учет природопользователей, источников и участков
загрязнения окружающей среды;
10) экологическое образование и просвещение.
Также сказано, что государственное управление в области использования
природных ресурсов включает в себя:
1) государственное планирование в области использования природных
ресурсов;
2) государственный контроль за охраной, использованием и
воспроизводством природных ресурсов;
3) выдачу лицензий, разрешений и заключение договоров (контрактов) на
право пользования природными ресурсами;
4) организацию восстановления и воспроизводства природных ресурсов,
внедрения ресурсосберегающих технологий;
5) ведение мониторинга и кадастров природных ресурсов;
6) установление лимитов и распределение квот на использование природных
ресурсов;
7) управление государственными юридическими лицами, осуществляющими
использование, восстановление и воспроизводство природных ресурсов;
8) организацию охраны природных ресурсов [8].
Также в Экологическом кодексе РК предусмотрена Глава 3 Компетенция
государственных органов в области охраны окружающей среды и
природопользования.
Большую роль в законодательном обеспечении управления в области
окружающей среды играют законы об отдельных видах природных ресурсов, об
особо охраняемых природных территориях, об отдельных видах управленческой
деятельности.
Учитывая особое значение земельных ресурсов, главенствующее место в
системе природопользования занимают вопросы законодательного обеспечения
земельных отношений. Земельный кодекс Республики Казахстан 2003 года [9]
включает большое число норм о субъектах земельных отношений, наделенных
властными управленческими полномочиями – Правительство Республики
Казахстан, Агентство по управлению земельными ресурсами, местные органы
исполнительной власти, участие которых в управлении земельным фондом
неодинаково. Система и порядок функционирования органов управления в сфере
использования и охраны земельных ресурсов определены в различных главах
Земельного кодекса. Одни главы устанавливают перечень и компетенцию органов
государственного управления, другие – регламентируют отдельные функции
управления (землеустройство, предоставление и изъятие земель, охрана земель
и т.д.), а также принципы, цели, задачи земельного управления.
В системе управления использованием и охраной недр: Различается
государственное управление со стороны собственников недр, которое
осуществляется государственными органами от имени государства, и
внутрихозяйственное управление, осуществляемое недропользователями
(изучение и учет недр, организация предоставленного в пользование
пространства недр, передача недр во вторичное пользование) [10, с.180].
Основным правовым источником, обеспечивающим как государственное, так и
внутрихозяйственное управление недрами, является Закон Республики
Казахстан 2010 года О недрах и недропользовании [11].
В сфере лесных ресурсов правовая база управления представлена
многочисленными нормативными актами, во главе которых находится Лесной
кодекс Республики Казахстан 2003 года [12]. В нем установлен широкий круг
организационных и компетенционных норм, определяющих систему
государственных органов, осуществляющих управление лесным фондом. В Лесном
кодексе отражены функции органов управления лесным фондом, в частности,
нормы, обеспечивающие государственный контроль, предоставление лесных
участков, организацию лесного хозяйства (распределение государственного
лесного фонда на категории, нормирование, установление мер по охране и
защите лесов и др.), государственный мониторинг, лесоустройство и т.д.
Правовой основой управления в сфере животного мира является Закон
Республики Казахстан 2004 года Об охране, воспроизводстве и использовании
животного мира [13], в котором законодательно закрепляются организационно-
правовые основы управления в этой сфере. В Законе сформулированы основные
принципы государственного управления в области охраны, воспроизводства и
использовании животного мира, особенности государственного управления в
области охраны, воспроизводства и использования рыбных ресурсов и других
водных животных, компетенция органов общего управления и органов,
специально уполномоченных на управление в сфере охраны и использования
животного мира, функциональная составляющая управленческой деятельности
(государственный учет, государственный кадастр, государственный мониторинг
и др.).
Управление водными ресурсами Республики Казахстан обеспечено
значительным числом нормативно-правовых актов, в основе которых Водный
кодекс Республики Казахстан 2003 года [14]. Водный кодекс закрепляет
организационную основу структуры управления водным фондом, принципы
управленческой деятельности, компетенционную наполняемость органов общего и
специального управления водными ресурсами, их функциональную направленность
и другие вопросы управления.
Свою роль в правовом обеспечении управленческой деятельности играет
практически каждый акт природоохранного и природоресурсного
законодательства, как на уровне законов, так и подзаконных актов.
Подзаконные нормативно-правовые акты в сфере управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования представлена наиболее широко.
Подзаконные акты классифицируются: на подзаконные нормативно-правовые акты
Правительства Республики Казахстан и местных органов общего управления; на
подзаконные нормативно-правовые акты специально уполномоченных
государственных органов на управление в области окружающей среды; на
подзаконные нормативно-правовые акты иных органов управления.
В правительственных нормативно-правовых актах по вопросам охраны
окружающей среды и природопользования можно выделить три группы.
К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона
для конкретизации отдельных положений. Например, постановление
Правительства Республики Казахстан от 18 октября 1996 года об утверждении
Положения о порядке захоронения радиоактивных отходов в Республике
Казахстан [15].
Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции
органов управления. Например, Положение о Министерстве охраны окружающей
среды Республики Казахстан от 8 декабря 2007 года № 1201 [16].
Третья группа постановлений Правительства Республики Казахстан включает
нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических
отношений. Таким актом следует считать Постановление Правительство
Республики Казахстан Об утверждении национального плана действий по
гигиене окружающей среды Республики Казахстан от 9 июня 2000 г. [17].
Согласно Конституции Республики Казахстан местные органы
государственного управления вправе принимать подзаконные нормативно-
правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению.
Компетенция местных органов управления в области окружающей среды
определяется: Законом Республики Казахстан 2001 года О местном
государственном управлении [18]; природоотраслевыми законодательными
актами: по землепользованию – Земельным кодексом, по недрам – Законом РК О
недрах и недропользовании, водопользованию – Водным кодексом, по
использованию животного мира – Законом Об охране, воспроизводстве и
использованию животного мира, по атмосферному воздуху – Экологическим
кодексом РК, по лесу – Лесным кодексом; природоохранными актами:
Экологическим кодексом РК, Законом Об особо охраняемых природных
территориях [19] и др.
Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом
издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для
обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими
и юридическими лицами. Так, Министерство охраны окружающей среды Республики
Казахстан издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам
охраны окружающей среды. Государственная санитарная эпидемиологическая
служба наделена правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам
охраны окружающей среды – воздуха, водных источников, почв – от
загрязнения.
В экологическом праве, как комплексной интегрированной отрасли права,
вопросы регламентации охраны окружающей среды и природопользования в той
или иной степени содержатся практически в каждом из нормативно-правовых
актов экологического и природоресурсного законодательства. Связано это,
соответственно с тем, что самым распространенным видом отношений в системе
общество – природа являются природоресурсные отношения.
Вместе с тем правовая составляющая системы охраны окружающей среды и
природопользования представлено не только на уровне экологического и
природоресурсного законодательства. Помимо специальных нормативно-правовых
актов экологического содержания широко используется метод экологизации
нормативных актов, предназначенных для регулирования экономической,
хозяйственной и административной деятельности предприятий и иных
природопользователей. Под экологизацией понимают внедрение экологических
требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания.
Необходимость метода экологизации объясняется тем, что экологические законы
не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в
различных сферах производства. В условиях рынка природопользование –
важнейшая составляющая экономической деятельности, как казахстанского, так
и работающего в нашей стране иностранного предпринимательства и основной
источник наполнения государственного бюджета. Поэтому отдельные вопросы
регламентации природоресурсных и природоохранных отношений содержатся в
гражданском, налоговом, административном, таможенном и ином
законодательстве.
В правовом обеспечении государственного управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования можно выделить разные виды
юридических норм, что обусловливает проблему их классификации. Юридические
нормы могут быть классифицированы по различным критериям. Так, нормативно-
правовая основа государственного управления классифицируется на:
– компетенционные нормы, определяющих права и обязанности участников
экологических отношений, наделенных властными полномочиями;
– организационные нормы, устанавливающие систему, структуру, а также
порядок создания и прекращения государственных органов управления
(министерств, госкомитетов, агентств, территориальных управлений и т. п.).
Однако наибольшее научное и практическое значение имеет классификация
правовых норм на общие и специальные в зависимости от характера нормативных
установлений, степени их детализированности, конкретности.
Нормы общего управленческого характера обычно содержатся в
кодифицированных актах. Основными правовыми актами природоресурсного блока
являются: Земельный кодекс Республики Казахстан (2003г.), Лесной кодекс
Республики Казахстан (2003г.), Водный кодекс Республики Казахстан (2003г.),
Закон Республики Казахстан О недрах и недропользовании (2010г.) и др. Что
же касается охраны окружающей среды, то основными актами этой области
являются: Экологический кодекс РК (2007г.), Закон Республики Казахстан Об
особо охраняемых природных территориях (2006 г.).
Предписания общего характера, хотя и непосредственно не регламентируют
требования к процессу управления отдельными природоресурсными отраслями и
охране окружающей среды в целом, тем не менее играют важную роль в правовом
механизме государственного управления. В них содержатся отправные
положения, которые получают затем свое дальнейшее развитие, конкретизацию в
иных правилах, что придает организационно-правовому регулированию единый,
последовательный, целенаправленный характер. Общие нормы определяют те
внешние рамки (границы), в которых протекает процесс управления в сфере
охраны окружающей среды и природопользования, способствуя тем самым его
упорядочению, направлению в необходимое русло. Выделение общих предписаний
стало возможным, с одной стороны, благодаря тому, что в социальной
действительности имеются такие общие моменты, которые характерны в целом
для данного вида (или даже нескольких групп) общественных отношений, а с
другой – в силу ряда причин внутреннего характера, присущих самому процессу
управления в области окружающей среды, в рамках которого постоянно
осуществляется дифференциация и интеграция правового регулирования. В связи
с этим одни нормы регламентируют выполнение лишь небольших операций,
сравнительно узких юридических функций, в то время как другие определяют в
себя наиболее часто повторяющиеся, однотипные нормативные предписания.
Важное значение принадлежит правовой культуре, развитию юридической
техники, когда в тексте нормативного материала, выявляются наиболее важные
принципиальные положения, затем как бы выносятся за скобки и
формулируются в виде общих норм. Так, например, статья 22 Цель
экологического нормирования Экологического кодекса Республики Казахстан
устанавливает одну из функций государственного управления в области охраны
окружающей среды – функцию экологического нормирования. Целью
экологического нормирования являются регулирование качества окружающей
среды и установление допустимого воздействия на нее, обеспечивающих
экологическую безопасность, сохранение экологических систем и
биологического разнообразия.
В процессе экологического нормирования устанавливаются нормативы
качества окружающей среды, нормативы эмиссий и нормативы в области
использования и охраны природных ресурсов [8]. Анализ степени
детализированности норм ст. 22 Экологического кодекса Республики Казахстан
указывает на их общую природу и необходимость конкретизации в специальных
статьях.
Преобладающее большинство в нормативной основе правового механизма
охраны окружающей среды и природопользования у специальных (конкретных)
юридических предписаний. Немаловажную роль играют нормативные правила –
санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д.
Значительную часть представляют так называемые технико-юридические нормы,
которые получают внешнюю форму своего выражения (закрепления) в стандартах,
технических условиях и некоторых других актах. К ним относятся нормативы
качества окружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации
и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде
они не рассматриваются как источники права. Однако Экологический кодекс
Республики Казахстан устанавливает юридическую обязанность их исполнения,
что и придает таким нормам юридический характер.
Сам процесс выделения и осуществления технико-юридических норм
обусловлен моментами объективного характера. Законодатель в ряде случаев
вынужден выделять нормативные положения, направленные на выполнение лишь
отдельной операции в процессе организационно-правового регулирования, т.е.
призванные регламентировать только ту или иную сторону отношений
природопользования и охраны окружающей среды, то или иное специальное
социальное юридическое средство.
Однако свое регулирующее воздействие они осуществляют не сами по себе,
не в отрыве от других нормативных предписаний, а лишь в тесной связи, во
взаимодействии с ними. Право потому и является регулятором
(регламентатором) общественных отношений в единстве, в системе своих норм,
что отдельные группы юридических норм выполняют в рамках единой правовой
системы специфические задачи, особые функции [20, с.116]. В частности,
технико-юридические правила в силу узкоспециальной направленности в
процессе правового регулирования тесно взаимодействуют с соответствующими
нормами общего характера, закрепленными в кодексах, законах, положениях об
отдельных органах управления и других актах. В нормах общего характера
содержатся указания на стороны отношений, определяются структура правовых
связей, ответственность субъектов, ненадлежащее исполнение обязательств по
природопользованию и охране окружающей среды и т.д. Общие нормы в данном
случае задают весь тон, определяют юридический строй правового
регулирования института управления, приводят в действие и специальные
правила. Из общих положений складывается костяк правового регулирования
управления в области окружающей среды, плоть которого составляют
специальные правила, нормы стандартов, технических условий и других
специальных регламентов управления. Естественно поэтому, названные нормы,
попадая в силовое поле действия этих общих установлений, подчиняются их
юридическому режиму и включаются, таким образом, в общую систему
организационно-правового регулирования, охватываются в целом его общей
направленностью на создание оптимальной конструкции правового механизма
управления охраны в сфере окружающей среды и природопользования в условиях
рынка.
Следовательно, общая и специальная правовая регламентация
управленческих отношений, закрепление в нормативных правовых актах целей,
задач и функциональной специфики деятельности субъекта управления служит
правовой основой государственного управления в сфере охраны окружающей
среды и природопользования и необходимым условием для определения его
организационно-правового статуса, видов управленческих структур, содержания
и методов управления природоресурсным фондом и охраны окружающей среды.
1.2 Понятие и принципы государственного управления в области охраны
окружающей среды Республики Казахстан
Организация деятельности в сфере охраны окружающей природной среды
прежде всего начинается с создания системы органов государственного
управления. Но прежде чем рассмотреть сами органы государственного
управления в данной области, следует рассмотреть понятие государственное
управление в области охраны окружающей природной среды и
природопользования.
Что же представляет собой государственное управление в области охраны
окружающей природной среды и природопользования?
Эта проблема достаточно исследована в юридической литературе. Однако
имеется необходимость анализа современных точек зрения на это явление, так
как последнее десятилетие произошли существенные изменения в социально-
экономическом развитии как Республики Казахстан, так и других стран СНГ,
которые не могли не повлечь за собой перемены в сфере государственного
управления.
В большинстве учебников по административному праву четкое определение
государственного управления в области охраны окружающей природной среды
отсутствует [21, с.51].
В ряде учебных пособий и монографических работ административистов такое
определение разработано.
Так, В. Н. Баландюк и А. Н. Харитонов считают, что управление
природопользованием и охраной окружающей природной среды, будучи частью
социального управления, направлено на создание и поддержание необходимых
параметров природопользования и охраны окружающей природной среды и
выражается в организации деятельности государственных органов,
природопользователей и иных субъектов по выполнению мероприятий в области
рационального природопользования, охраны природной и улучшения окружающей
человека среды [22, с.3-4].
Больше внимания определению управления в данной области уделили юристы-
экологи.
По мнению Д. Л. Байдельдинова, государственное управление в области
экологии – это исполнительно-распорядительная деятельность государственных
органов, направленная на обеспечение экологического порядка при
взаимодействии общества с окружающей средой, реализации экологических прав
и соблюдении экологических обязанностей субъектов государства [23, с.10].
Не соглашаясь с термином управление в области экологии, мы, тем не
менее, считаем определение удачным, т. к. в нем нашла отражение одна из
задач государственного управления – обеспечение законности при
осуществлении экологических прав и обязанностей физических и юридических
лиц.
Б. В. Ерофеев полагает, что с развитием рыночных отношений управление в
данной области сменилось государственным регулированием, так как
государственное централизованное управление экологопользованием и охраной
окружающей среды было характерно для тоталитарного государства с его
командно-административной системой ... Государственное регулирование
экологопользованием и охраной окружающей среды осуществляется через
регулирование экономической и экологической систем РФ [24, с.207-208]. В
свою очередь, регулирование экологической системы представляет собой
совокупность необходимых мер для поддержания экологических систем и
создания нормальных условий для их эффективного функционирования[24,
с.208].
По мнению автора, некоторые положения, выдвинутые Б. В. Ерофеевым,
являются спорными. Безусловно, на современном этапе проявляется тенденция
становления системы государственного регулирования, не требующего
постоянного и прямого вмешательства аппарата управления в деятельность
управляемых субъектов, которые все больше обособляются, становятся
независимыми. Так, например, в Экологическом кодексе РК законодатель наряду
с понятием государственное управление использует термин государственное
регулирование природопользования. Однако охрана окружающей природной среды
– не та область, в которой можно доверять самостоятельности
природопользователей, здесь должны действовать экологические императивы.
Следовательно, речь идет именно об управлении, а не регулировании, тем
более что между государственным управлением и государственным
регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению ...
Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе
участия государства в экономических и иных процессах [21, с.21]. Также
непонятно, почему государственное регулирование в данной области
осуществляется через регулирование экономической системы?
Согласно определению, данному М. М. Бринчуком, управление в сфере
взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность
предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на
обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде
[25, с.220]. Следовательно, государственное управление в данной области –
это указанные действия государственных органов. Данная формулировка также
импонирует автору, но требует расшифровки того, что собой представляет
обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде.
Приведенные ниже определения также требуют расширительного толкования.
Государственное управление в сфере экологии – это организующая
деятельность компетентных государственных органов по практическому
осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды [23,
c.180].
Государственное управление охраной окружающей природной среды
заключается в разработке и проведении государственными органами управления
... системы мероприятий, направленных на реализацию генеральной
стратегической линии государства в области природопользования и охраны
окружающей среды [26, с.37].
Более подробно, с указанием целей и задач дает определение
Н. В. Кузнецова.
Н. В. Кузнецова отмечает, что управление природопользованием и охраной
окружающей природной среды представляет собой деятельность компетентных
государственных органов, направленную на организацию рационального
использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и улучшение
окружающей природной среды в целях обеспечения экономических и
экологических интересов общества [27, с.27].
Таким образом, на основе вышеназванных определений, выявления их
положительных и негативных моментов, мы можем сформулировать понятие
государственного управления в области охраны окружающей природной среды и
природопользования: это исполнительно-распорядительная деятельность
государственных органов, направленная на организацию сохранения,
воспроизводства и использования природных ресурсов, предотвращение вредных
последствий хозяйственного развития на природу и человека, поддержание
благоприятного состояния окружающей человека среды и обеспечение законности
при осуществлении экологических прав и обязанностей физическими и
юридическими лицами.
Объектом управления в данной области является экологически значимое
поведение человека, т. е. деятельность людей в области охраны и
использования природных ресурсов, всей естественной среды в комплексе и
окружающей человека среды.
Субъектами управления выступают орган, учреждение или организация,
выполняющие государственное задание в области охраны окружающей природной
среды и природопользования и наделенные соответствующими функциями. Не все
государственные органы являются субъектами управления в полном смысле этого
слова. Исходя из существующего принципа разделения властей на
законодательную, исполнительную и судебную, к субъектам управления
относятся лишь органы исполнительной власти.
Государственное управление в области охраны окружающей природной среды
и природопользования строится на определенных принципах.
Рассмотрим современные точки зрения на принципы государственного
управления в области охраны окружающей природной среды.
В. Д. Ермаков и А. Я. Сухарев выделяют три группы принципов управления
в данной области: принципы, общие для государственного управления в сфере
экологии, специфически проявляющиеся в управлении в сфере экологии
(законность и др.); принципы экологической деятельности, которые входят в
содержание управления, являются его основными направлениями (целевое и
комплексное природопользование и охрана окружающей природной среды, учет
достижений научно-технического прогресса и др.); принципы хозяйственной
деятельности в указанной области (материальная заинтересованность,
себестоимость, прибыль и др. Их называют также экономическими,
опосредуемыми правом) [28, с.184-185].
Д. Л. Байдельдинов в качестве специфических принципов в данной области
определяет следующие:
– приоритет охраны жизни и здоровья человека, сохранение и
восстановление окружающей среды, благоприятной для жизни населения;
– государственная собственность на природные ресурсы, контролируемая
государством частная собственность на землю;
– сбалансированное решение экологических задач развития общества при
решении задач социально-экономического развития государства;
– применение экономических методов управления путем внедрения
экономического стимулирования для обеспечения экологического порядка;
– широкое привлечение и активное участие граждан, населения,
общественных объединений и органов местного самоуправления в решении
экологических проблем [23, с.10-11].
М. М. Бринчук считает, что государственное управление
природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда
специфических принципов:
– законности управления;
– комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов
природопользования и охраны окружающей среды;
... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Актуальность исследования. После провозглашения независимости в 1991 г.
Республика Казахстан вступила в довольно сложный исторический период -
реформирование социально-экономических отношений и переход к рыночной
экономике, осуществление демократических преобразований, построение
правового, светского и социального государства. Высшими ценностями
признаются человек, его жизнь, права и свободы. При таких условиях весьма
актуальным является обеспечение окружающей среды, благоприятной для жизни и
здоровья человека. К сожалению, в настоящее время сформировалась
неблагополучная, а в ряде регионов Казахстана существенно
дестабилизированная экологическая обстановка, что вызвано не только
трудностями современного периода, но и ошибками прошлого – недостаточно
продуманной стратегией природопользования, экстенсивным развитием
хозяйства, игнорированием научного подхода к потреблению природных
ресурсов. В Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана
“Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния
всех казахстанцев” указывается, что сегодня плохая экологическая
обстановка является причиной 20% смертей, а в некоторых регионах ситуация
еще хуже [1, с.81].
Помимо загрязнения окружающей среды современный период характеризуется
резким ростом уровня экологической преступности, причем изменились ее
качественные характеристики. В республике складываются новые формы
противоправной деятельности, преступность приобретает организованный
характер. Получают распространение международные связи преступных групп,
происходит их сращивание с коррумпированными должностными лицами.
Существует реальная опасность того, что некоторые экологические
преступления станут или уже стали базовыми элементами организованной
преступной деятельности и в Республике Казахстан.
Такие неблагоприятные факторы выдвигают решение проблем охраны
окружающей среды в качестве одной из первоочередных задач, поставленных
перед нашим обществом и государством. Не случайно в Послании Президента
Республики Казахстан народу Казахстана “Казахстан - 2030. Процветание,
безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев” отмечено: Нужно
поставить мощный и эшелонизированный заслон для ... всех, кто загрязняет
природную среду [1, с.1]. В таких условиях решающая роль в борьбе с
экологической преступностью остается за самим государством и разработанной
им системой противодействия экологическим правонарушителям.
Также не случайно в Конституции Республики Казахстан в ст. 31
говорится: Государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной
для жизни и здоровья человека [2].
Предметом исследования является государственно-правовой механизм охраны
окружающей среды в Республике Казахстан, для осуществления которого нашим
государством создана система государственных органов, выполняющих
экологические функции.
Однако анализ организации деятельности в области охраны окружающей
природной среды свидетельствует о наличии в ней существенных недостатков.
Большинство экологических правонарушений остается за пределами поля зрения
государственных органов.
Причинами такого явления, на мой взгляд, являются: несогласованность и
даже разобщенность действий природоохранительных и правоохранительных
органов, непопулярность экологических дел в общей массе рассматриваемых
правоохранительными органами правонарушений, недостаточно жесткий
прокурорский надзор в области охраны окружающей природной среды.
Все это обуславливает объективную необходимость дальнейшего
совершенствования нормативно-правовой базы организации деятельности в
области охраны окружающей природной среды, глубокого анализа организационно-
правовых форм участия государственных органов в охране окружающей природной
среды.
Характер проблем, существующих в области окружающей среды, требует
постоянного совершенствования управленческой системы и ее реального
функционирования на принципах разделения контрольно-надзорных и
хозяйственных функций, разумного сочетания экономических и экологических
интересов, комплексного подхода к управлению природопользованием.
Совершенствование государственного регулирования многоаспектно и
охватывает правовую основу, организационные структуры, а также все элементы
управленческого процесса в сфере охраны окружающей среды и
природопользования (принципы, цели, задачи, функции и т.д.).
Важным направлением этого совершенствования является определение и
разрешение правовых проблем охраны окружающей среды и природопользования и
соответственно правовых проблем системы управления ею.
Целью исследования являются: изучение вопросов эффективности
экологической деятельности государственных органов, разработка рекомендаций
и предложений, направленных на совершенствование правового обеспечения
данной деятельности и системы органов государственного управления в сфере
охраны окружающей среды и природопользования.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
- определить особенности государственного управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования Республики Казахстан;
- определить и теоретически обосновать понятие, правовую природу,
принципы, цели, задачи, методы, основные направления управленческой
деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Республики Казахстан в условиях рынка;
- определить правовые проблемы совершенствования государственного
управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования,
разработать предложения по совершенствованию экологического
законодательства;
- разработать конкретные предложения по совершенствованию
управленческих отношений.
Структура дипломной работы обусловлена характером работы и задачами
исследования.
Дипломная работа состоит из введения, трех разделов, включающих в себя
семь подразделов, заключения и списка использованных источников.
1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
1.1 Нормативно-правовая база государственного управления в области
охраны окружающей среды Республики Казахстан
Система охраны окружающей среды и природопользования и государственное
управление ею в Казахстане до начала 90-х годов ХХ века в правовом
обеспечении практически находились на уровне многочисленных подзаконных
нормативных актов, а уровень законов в основном носил декларативный
характер.
Казахстан одним из первых республик бывшего СССР приступил к
построению рыночно ориентированной системы охраны окружающей среды и
природопользования и формированию общества, основанного на уважении к
природе и разумном вмешательстве в окружающую среду. Это потребовало
перестройки всей структуры государственных природоохранных и
природоресурсных органов и четкого разделения ответственности на всех
уровнях. Опыт решения этой задачи в условиях суверенного Казахстана показал
как наличие бесспорных достижений, так и просчетов в этой важной области
общественных отношений.
На данном этапе можно констатировать, что в сфере управления, как
организационно-правовой гарантии обеспечения исполнения требований
экологического и природоресурсного законодательства, имеется немало
правовых проблем, основные причины которых видятся:
- в несовершенстве правовой базы управленческого законодательства;
- в организационной нестабильности механизма
государственного управления;
- в слабой развитости иных форм социального управления в сфере
охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан.
Законодательные основы управления в области окружающей среды состоят из
ряда нормативных актов, которые принимаются и изменяются в соответствии с
развитием экономики и потребностями общества в охране окружающей среды и
природопользовании.
Реализация поставленных задач и функций обеспечения экологической
безопасности, осознание ответственности перед будущими поколениями за
состояние окружающей среды и ее ресурсов обозначили острую необходимость
качественно иной законодательной основы. Закон должен изменить отношение
государственных органов к проблеме реальной охраны окружающей среды и
способствовать формированию эффективных органов государственного управления
в области окружающей среды в условиях рынка. Они должны рассматриваться в
тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.
В рыночных условиях система охраны окружающей среды и
природопользования нуждается в правовом управлении, где в рамках
верховенства закона происходит опосредование правом процесса формирования
управленческих структур и их исполнительно-распорядительной деятельности.
Следовательно, рассмотрение проблем охраны окружающей среды и
природопользования в рамках организационно-правового аспекта обуславливает
прежде всего поиск правовых способов воздействия на природопользователей и
состояние окружающей среды (как объекта управления). Правовое направление
исследования должно ответить на вопрос о роли права в совершенствовании
механизма управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Республики Казахстан в условиях рынка.
Роль права объясняется, во-первых, его специфическими особенностями в
целом как института социального управления общественными процессами с
учетом того, что право является одним из главных регуляторов общественных
отношений, обеспечивающих их регулирование путем дозволения одних способов
поведения и запрета других, и, во-вторых, спецификой отдельных отраслей
казахстанского права, которые характеризуются особым предметом и методом
правового регулирования. В литературе справедливо обращается внимание на
универсальность правовой формы опосредования общественных отношений: право
по своей природе обладает тем качеством, что в правовую форму могут быть
обличены самые различные решения: организационные, экономические,
технические и др. [3, с.14-15].
Юридические нормы представляют собой ту исходную, отправную базу, с
которой собственно и начинается сам процесс управления в области окружающей
среды. При их помощи устанавливается определенный режим правового
регулирования, в соответствии с выраженными в них предписаниями нормативно
направляется поведение участников управленческих отношений. В этих нормах,
кроме того, предусмотрены все последующие юридические средства (права и
обязанности, тип их связи между собой, санкции и т.п.), которые образуют
элементы механизма государственного управления в сфере охраны окружающей
среды и природопользования. Нормы права – это уровень микроструктуры
вышеназванного механизма, на котором проявляются особенности его
содержания. Именно на уровне юридических норм четко обнаруживают себя те
приемы (способы), которые использует законодатель для обеспечения процесса
управления. Кроме того, нормы права представляют собой единый механизм
правового регулирования, в котором регулирующее воздействие права на
общественные отношения осуществляется в несколько стадий: а)
регламентирование или моделирование этих отношений путем установления
правовых норм; б) действие этих норм, воплощенных в правоотношениях; в)
реализация нормативных предписаний, когда требование нормы права
воплощается в управленческих решениях. Таким образом, если все элементы
(звенья) правового механизма государственного управления призваны в целом
обеспечить исполнение требований экологического и природоресурсного
законодательства, то юридические нормы в рамках этой общей задачи выполняют
специфическую функцию: с их помощью осуществляется конкретизированное,
детальное, точно определенное правовое воздействие на поведение субъектов
управленческих отношений. И хотя право все же не может искусственно вызвать
рациональность процессов природопользования, оно может создать условия
достижения этого (организационно-правовые, технико-правовые, финансово-
правовые и т.д.).
Создание организационно-правовых условий – это процесс закрепления в
нормах права требований к формированию и функционированию системы
управления. В литературе отмечается, что ... под правовым обеспечением
необходимо понимать (и закладывать в развитие национального
законодательства) юридические нормы и положения законов и различных
нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование государственных
органов управления в данной сфере, под организационным же обеспечением...
построение системы государственных органов и механизма их функционирования
между собой [4, с.57].
Система охраны окружающей среды и природопользования, как и вся
общественная жизнь, находится в постоянном изменении и развитии. С
появлением новых, более прогрессивных отношений, требующих правового
регулирования и управленческого обеспечения, создаются новые
организационные структуры и новое содержание управленческой деятельности.
В настоящее время в Республике Казахстан продолжается начатый еще в
конце 80-х годов процесс построения рыночной системы охраны окружающей
среды и природопользования, нацеленный на оптимизацию взаимоотношений
общества и природы. Этот процесс проходит поэтапно и характеризуется тем,
что правовые методы регулирования выходят на первое место среди остальных
методов государственного воздействия. В условиях рынка законодательство
является основой политики в сфере охраны окружающей среды и
природопользования.
Организационной формой воздействия являются государственные акты
(лицензии и нормативы, лимиты и квоты и др.). Правовые формы
государственного воздействия – это законы, указы, постановления, положения,
приказы, решения, распоряжения и другие нормативно-правовые акты как
общереспубликанского, так и местного уровня, регулирующие собственно
управленческую деятельность в сфере охраны окружающей среды и
природопользования.
С момента обретения независимости Республики Казахстан был принят целый
пакет разнообразных правовых форм. В них заложены организационные и
правовые основы общественных отношений, складывающихся в области окружающей
среды, определены принципы, цели, задачи, компетенция, функции и иные
вопросы управления в условиях рыночных отношений. Правовые формы содержат
организационно-административные, организационно-экономические,
организационно-идеологические методы осуществления экологической функции
государства. В частности, применение экономических мер (бюджетное
финансирование, выделение кредитов, экологическое страхование и т.п.),
применение административных мер (нормирование предельно допустимого
загрязнения окружающей среды, контроль и лицензирование природопользования,
ведение природоресурсных кадастров и др.).
Тем самым определяется путь, каким образом право, как особый инструмент
социального управления, может способствовать повышению уровня организации и
деятельности в области окружающей среды. Следовательно, от того, какие виды
норм включаются в правовую основу системы охраны окружающей среды и
природопользования, каков их характер, зависит юридическое содержание, весь
строй организационно-правового регулирования общественных отношений,
складывающихся в системе управления в области окружающей среды.
Переход системы охраны окружающей среды и природопользования Республики
Казахстан на рыночные отношения обуславливает необходимость качественного
нового подхода к осмыслению правовых проблем управления - с позиции
внедрения экономических методов управления, использованию товарно-денежных
форм регулирования отношений природопользования, с учетом стратегической
цели государственной политики в области охраны окружающей среды, состоящей
в сохранении природных ресурсов, поддержании их целостности, повышении
качества жизни и улучшении здоровья населения, обеспечения экологической
безопасности страны. А это объективно предполагает существенное расширение
рамок использования правового инструментария управления. Сущность
правового обеспечения рационального природопользования и надлежащей охраны
природы, отмечал профессор Еренов А.Е., – создание правовых рычагов
правильного взаимодействия человека с природой, предлагающего рациональное
и эффективное использование природных ресурсов, их сохранение и умножение
[5, с.5-6].
Проблемы охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка
все в большей степени становятся исследовательской задачей представителей
различных областей знаний. Право лишь закрепляет отношения государства,
физических и юридических лиц в природопользовании. Поэтому в решении
проблем в области взаимодействия общества и природы используются различные
способы и формы – экономические, организационные, технические, правовые и
т.д.
Право является универсальным способом согласования интересов всех
субъектов, участвующих в природопользовании, так как только на основе его
норм, можно найти оптимальный вариант удовлетворения потребностей общества
в целом и отдельных лиц. И от того, насколько нормы права будут отвечать
этим потребностям, во многом зависит будущее не только природных ресурсов и
благоприятного состояния окружающей среды, но и экономики Республики
Казахстан в целом.
Правовая среда в сфере окружающей среды и природопользования, созданная
за годы независимости Республики Казахстан, представляет значительное
количество нормативно-правовых актов разной юридической силы.
В Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-
2015 годы отмечается, что Казахстан обладает развитым экологическим
законодательством, в состав которого входят около 10 законов и более 200
подзаконных нормативных правовых актов [6].
Значение законодательной базы для перестройки управленческих отношений
является решающим. Система законодательства в сфере охраны окружающей среды
и природопользования, руководствующаяся идеями таких основополагающих
актов, как Конституция Республики Казахстан и Конституционные законы о
Президенте, о Парламенте, о Правительстве, включает в себя природоохранное
и природоресурсное законодательство, каждое из которых имеет управленческие
блоки.
В каждом экологическом и природоресурсном законе (Экологический кодекс
РК, Водный Кодекс, Лесной Кодекс, Земельный Кодекс и др.) имеются разделы,
посвященные организации системы государственного управления, ее назначению
и функционированию.
В силу специфики роли права как регулятора общественных отношений,
особенностей форм и методов регулирования, круг управленческих
правоотношений – предмета правовой охраны, должен быть четко определен и
ограничен, что представляет определенную сложность. В литературе
справедливо указывается, что устанавливая определенный порядок
предоставления и изъятия земель, недр, лесов и вод, ведения учета, контроля
за деятельностью предприятий, организаций и граждан, институт
государственного управления, по существу, пронизывает всю сферу обеспечения
рационального природопользования [5, с.36].
Историю развития управленческого законодательства, можно разделить на
два крупных этапа. В основе первого этапа лежит административно-командный
тип управления и развитие отдельных видов природоресурсного управления из
недр земельного права. В основе второго этапа лежит рыночный тип
управления, начавший свой отсчет с суверенизации Республики Казахстан, т.е.
с 1991 года. В рамках второго этапа следует различать период до принятия в
1997 году Стратегии развития Казахстан-2030 и современный период,
характеризующийся наполнением законодательной составляющей системы
управления в области окружающей среды, принимаемой на основе и во
исполнение вышеназванного программно-целевого документа. В Стратегии
развития Казахстан – 2030, в качестве одного из приоритетов обозначено
создание профессионального государственного аппарата. Наша задача создать
для Казахстана эффективную, современную, государственную службу, и
структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики,
сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели:
построить государство, стоящее на страже национальных интересов [1].
Сказанное в полной мере распространяется и на управление в сфере охраны
окружающей среды и природопользования.
В принятой 30 августа 1995г. Конституции Республики Казахстан отражены
основные положения экологической стратегии государства и главные
направления укрепления экологического правопорядка.
Центральное место среди экологических норм Конституции Республики
Казахстан занимает ст. 6, устанавливающая, что природные ресурсы в
Республике Казахстан находятся в государственной собственности, а земля
может находиться и в частной на условиях и в пределах, установленных
законом [2]. Это конституционное положение является серьезным рычагом
косвенного управленческого воздействия на процессы природопользования и
отражает необходимость и целесообразность отнесения к собственности
государства большинства видов природных ресурсов.
Конституция Республики Казахстан определяет организационно-правовой
статус высших органов государства, местного государственного управления и
самоуправления. Положения Конституции конкретизируются применительно к
управлению в области окружающей среды в источниках экологического и
природоресурсного права.
Руководствуясь конституционными положениями о благоприятной окружающей
среде и бережного отношения к природным богатствам, в 1997 году был принят
Закон РК “Об охране окружающей среды, в преамбуле которого было
установлено, что Природа и ее богатства являются естественной основой
жизни и деятельности народов Республики Казахстан, их устойчивого социально-
экономического развития и повышения благосостояния. Закон определял
правовые, экономические и социальные основы окружающей среды в интересах
настоящего и будущих поколений и направлен на обеспечение экологической
безопасности, предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на естественные экологические системы, сохранение
биологического разнообразия и организацию рационального природопользования
[7]. Закон Республики Казахстан Об охране окружающей среды ввел в научный
оборот определение экологической деятельности человека в сфере
взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей
среды, обеспечение экологической безопасности.
В Законе применительно к управлению можно выделить:
- блок правовых норм, посвященных производственному управлению и
правомочиям общественных экологических организаций и граждан по проведению
широкого комплекса мероприятий, направленных на охрану природы;
- блок правовых норм о государственном управлении.
Закон Республики Казахстан Об охране окружающей среды служил основой
для управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды и
природопользования, законодательно обеспечивая систему управления
организационной структурой, принципами, целями, задачами, управленческими
функциями и компетенцией.
Аналогичную нагрузку несет Экологический кодекс РК от 9 января 2007
года [8]. В нем предусмотрена специальная статья 6 Основные положения
государственного регулирования в области охраны окружающей среды и
государственного управления в области использования природных ресурсов.
Здесь указывается, что государственное регулирование в области охраны
окружающей среды включает в себя:
1) лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды;
2) экологическое нормирование;
3) техническое регулирование в области охраны окружающей среды;
4) государственную экологическую экспертизу;
5) выдачу экологических разрешений;
6) государственный экологический контроль;
7) систему экономического регулирования охраны окружающей среды,
стимулирование внедрения наилучших экологически чистых технологий, систему
финансирования природоохранных мероприятий;
8) государственный экологический мониторинг;
9) государственный учет природопользователей, источников и участков
загрязнения окружающей среды;
10) экологическое образование и просвещение.
Также сказано, что государственное управление в области использования
природных ресурсов включает в себя:
1) государственное планирование в области использования природных
ресурсов;
2) государственный контроль за охраной, использованием и
воспроизводством природных ресурсов;
3) выдачу лицензий, разрешений и заключение договоров (контрактов) на
право пользования природными ресурсами;
4) организацию восстановления и воспроизводства природных ресурсов,
внедрения ресурсосберегающих технологий;
5) ведение мониторинга и кадастров природных ресурсов;
6) установление лимитов и распределение квот на использование природных
ресурсов;
7) управление государственными юридическими лицами, осуществляющими
использование, восстановление и воспроизводство природных ресурсов;
8) организацию охраны природных ресурсов [8].
Также в Экологическом кодексе РК предусмотрена Глава 3 Компетенция
государственных органов в области охраны окружающей среды и
природопользования.
Большую роль в законодательном обеспечении управления в области
окружающей среды играют законы об отдельных видах природных ресурсов, об
особо охраняемых природных территориях, об отдельных видах управленческой
деятельности.
Учитывая особое значение земельных ресурсов, главенствующее место в
системе природопользования занимают вопросы законодательного обеспечения
земельных отношений. Земельный кодекс Республики Казахстан 2003 года [9]
включает большое число норм о субъектах земельных отношений, наделенных
властными управленческими полномочиями – Правительство Республики
Казахстан, Агентство по управлению земельными ресурсами, местные органы
исполнительной власти, участие которых в управлении земельным фондом
неодинаково. Система и порядок функционирования органов управления в сфере
использования и охраны земельных ресурсов определены в различных главах
Земельного кодекса. Одни главы устанавливают перечень и компетенцию органов
государственного управления, другие – регламентируют отдельные функции
управления (землеустройство, предоставление и изъятие земель, охрана земель
и т.д.), а также принципы, цели, задачи земельного управления.
В системе управления использованием и охраной недр: Различается
государственное управление со стороны собственников недр, которое
осуществляется государственными органами от имени государства, и
внутрихозяйственное управление, осуществляемое недропользователями
(изучение и учет недр, организация предоставленного в пользование
пространства недр, передача недр во вторичное пользование) [10, с.180].
Основным правовым источником, обеспечивающим как государственное, так и
внутрихозяйственное управление недрами, является Закон Республики
Казахстан 2010 года О недрах и недропользовании [11].
В сфере лесных ресурсов правовая база управления представлена
многочисленными нормативными актами, во главе которых находится Лесной
кодекс Республики Казахстан 2003 года [12]. В нем установлен широкий круг
организационных и компетенционных норм, определяющих систему
государственных органов, осуществляющих управление лесным фондом. В Лесном
кодексе отражены функции органов управления лесным фондом, в частности,
нормы, обеспечивающие государственный контроль, предоставление лесных
участков, организацию лесного хозяйства (распределение государственного
лесного фонда на категории, нормирование, установление мер по охране и
защите лесов и др.), государственный мониторинг, лесоустройство и т.д.
Правовой основой управления в сфере животного мира является Закон
Республики Казахстан 2004 года Об охране, воспроизводстве и использовании
животного мира [13], в котором законодательно закрепляются организационно-
правовые основы управления в этой сфере. В Законе сформулированы основные
принципы государственного управления в области охраны, воспроизводства и
использовании животного мира, особенности государственного управления в
области охраны, воспроизводства и использования рыбных ресурсов и других
водных животных, компетенция органов общего управления и органов,
специально уполномоченных на управление в сфере охраны и использования
животного мира, функциональная составляющая управленческой деятельности
(государственный учет, государственный кадастр, государственный мониторинг
и др.).
Управление водными ресурсами Республики Казахстан обеспечено
значительным числом нормативно-правовых актов, в основе которых Водный
кодекс Республики Казахстан 2003 года [14]. Водный кодекс закрепляет
организационную основу структуры управления водным фондом, принципы
управленческой деятельности, компетенционную наполняемость органов общего и
специального управления водными ресурсами, их функциональную направленность
и другие вопросы управления.
Свою роль в правовом обеспечении управленческой деятельности играет
практически каждый акт природоохранного и природоресурсного
законодательства, как на уровне законов, так и подзаконных актов.
Подзаконные нормативно-правовые акты в сфере управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования представлена наиболее широко.
Подзаконные акты классифицируются: на подзаконные нормативно-правовые акты
Правительства Республики Казахстан и местных органов общего управления; на
подзаконные нормативно-правовые акты специально уполномоченных
государственных органов на управление в области окружающей среды; на
подзаконные нормативно-правовые акты иных органов управления.
В правительственных нормативно-правовых актах по вопросам охраны
окружающей среды и природопользования можно выделить три группы.
К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона
для конкретизации отдельных положений. Например, постановление
Правительства Республики Казахстан от 18 октября 1996 года об утверждении
Положения о порядке захоронения радиоактивных отходов в Республике
Казахстан [15].
Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции
органов управления. Например, Положение о Министерстве охраны окружающей
среды Республики Казахстан от 8 декабря 2007 года № 1201 [16].
Третья группа постановлений Правительства Республики Казахстан включает
нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических
отношений. Таким актом следует считать Постановление Правительство
Республики Казахстан Об утверждении национального плана действий по
гигиене окружающей среды Республики Казахстан от 9 июня 2000 г. [17].
Согласно Конституции Республики Казахстан местные органы
государственного управления вправе принимать подзаконные нормативно-
правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению.
Компетенция местных органов управления в области окружающей среды
определяется: Законом Республики Казахстан 2001 года О местном
государственном управлении [18]; природоотраслевыми законодательными
актами: по землепользованию – Земельным кодексом, по недрам – Законом РК О
недрах и недропользовании, водопользованию – Водным кодексом, по
использованию животного мира – Законом Об охране, воспроизводстве и
использованию животного мира, по атмосферному воздуху – Экологическим
кодексом РК, по лесу – Лесным кодексом; природоохранными актами:
Экологическим кодексом РК, Законом Об особо охраняемых природных
территориях [19] и др.
Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом
издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для
обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими
и юридическими лицами. Так, Министерство охраны окружающей среды Республики
Казахстан издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам
охраны окружающей среды. Государственная санитарная эпидемиологическая
служба наделена правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам
охраны окружающей среды – воздуха, водных источников, почв – от
загрязнения.
В экологическом праве, как комплексной интегрированной отрасли права,
вопросы регламентации охраны окружающей среды и природопользования в той
или иной степени содержатся практически в каждом из нормативно-правовых
актов экологического и природоресурсного законодательства. Связано это,
соответственно с тем, что самым распространенным видом отношений в системе
общество – природа являются природоресурсные отношения.
Вместе с тем правовая составляющая системы охраны окружающей среды и
природопользования представлено не только на уровне экологического и
природоресурсного законодательства. Помимо специальных нормативно-правовых
актов экологического содержания широко используется метод экологизации
нормативных актов, предназначенных для регулирования экономической,
хозяйственной и административной деятельности предприятий и иных
природопользователей. Под экологизацией понимают внедрение экологических
требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания.
Необходимость метода экологизации объясняется тем, что экологические законы
не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в
различных сферах производства. В условиях рынка природопользование –
важнейшая составляющая экономической деятельности, как казахстанского, так
и работающего в нашей стране иностранного предпринимательства и основной
источник наполнения государственного бюджета. Поэтому отдельные вопросы
регламентации природоресурсных и природоохранных отношений содержатся в
гражданском, налоговом, административном, таможенном и ином
законодательстве.
В правовом обеспечении государственного управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования можно выделить разные виды
юридических норм, что обусловливает проблему их классификации. Юридические
нормы могут быть классифицированы по различным критериям. Так, нормативно-
правовая основа государственного управления классифицируется на:
– компетенционные нормы, определяющих права и обязанности участников
экологических отношений, наделенных властными полномочиями;
– организационные нормы, устанавливающие систему, структуру, а также
порядок создания и прекращения государственных органов управления
(министерств, госкомитетов, агентств, территориальных управлений и т. п.).
Однако наибольшее научное и практическое значение имеет классификация
правовых норм на общие и специальные в зависимости от характера нормативных
установлений, степени их детализированности, конкретности.
Нормы общего управленческого характера обычно содержатся в
кодифицированных актах. Основными правовыми актами природоресурсного блока
являются: Земельный кодекс Республики Казахстан (2003г.), Лесной кодекс
Республики Казахстан (2003г.), Водный кодекс Республики Казахстан (2003г.),
Закон Республики Казахстан О недрах и недропользовании (2010г.) и др. Что
же касается охраны окружающей среды, то основными актами этой области
являются: Экологический кодекс РК (2007г.), Закон Республики Казахстан Об
особо охраняемых природных территориях (2006 г.).
Предписания общего характера, хотя и непосредственно не регламентируют
требования к процессу управления отдельными природоресурсными отраслями и
охране окружающей среды в целом, тем не менее играют важную роль в правовом
механизме государственного управления. В них содержатся отправные
положения, которые получают затем свое дальнейшее развитие, конкретизацию в
иных правилах, что придает организационно-правовому регулированию единый,
последовательный, целенаправленный характер. Общие нормы определяют те
внешние рамки (границы), в которых протекает процесс управления в сфере
охраны окружающей среды и природопользования, способствуя тем самым его
упорядочению, направлению в необходимое русло. Выделение общих предписаний
стало возможным, с одной стороны, благодаря тому, что в социальной
действительности имеются такие общие моменты, которые характерны в целом
для данного вида (или даже нескольких групп) общественных отношений, а с
другой – в силу ряда причин внутреннего характера, присущих самому процессу
управления в области окружающей среды, в рамках которого постоянно
осуществляется дифференциация и интеграция правового регулирования. В связи
с этим одни нормы регламентируют выполнение лишь небольших операций,
сравнительно узких юридических функций, в то время как другие определяют в
себя наиболее часто повторяющиеся, однотипные нормативные предписания.
Важное значение принадлежит правовой культуре, развитию юридической
техники, когда в тексте нормативного материала, выявляются наиболее важные
принципиальные положения, затем как бы выносятся за скобки и
формулируются в виде общих норм. Так, например, статья 22 Цель
экологического нормирования Экологического кодекса Республики Казахстан
устанавливает одну из функций государственного управления в области охраны
окружающей среды – функцию экологического нормирования. Целью
экологического нормирования являются регулирование качества окружающей
среды и установление допустимого воздействия на нее, обеспечивающих
экологическую безопасность, сохранение экологических систем и
биологического разнообразия.
В процессе экологического нормирования устанавливаются нормативы
качества окружающей среды, нормативы эмиссий и нормативы в области
использования и охраны природных ресурсов [8]. Анализ степени
детализированности норм ст. 22 Экологического кодекса Республики Казахстан
указывает на их общую природу и необходимость конкретизации в специальных
статьях.
Преобладающее большинство в нормативной основе правового механизма
охраны окружающей среды и природопользования у специальных (конкретных)
юридических предписаний. Немаловажную роль играют нормативные правила –
санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д.
Значительную часть представляют так называемые технико-юридические нормы,
которые получают внешнюю форму своего выражения (закрепления) в стандартах,
технических условиях и некоторых других актах. К ним относятся нормативы
качества окружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации
и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде
они не рассматриваются как источники права. Однако Экологический кодекс
Республики Казахстан устанавливает юридическую обязанность их исполнения,
что и придает таким нормам юридический характер.
Сам процесс выделения и осуществления технико-юридических норм
обусловлен моментами объективного характера. Законодатель в ряде случаев
вынужден выделять нормативные положения, направленные на выполнение лишь
отдельной операции в процессе организационно-правового регулирования, т.е.
призванные регламентировать только ту или иную сторону отношений
природопользования и охраны окружающей среды, то или иное специальное
социальное юридическое средство.
Однако свое регулирующее воздействие они осуществляют не сами по себе,
не в отрыве от других нормативных предписаний, а лишь в тесной связи, во
взаимодействии с ними. Право потому и является регулятором
(регламентатором) общественных отношений в единстве, в системе своих норм,
что отдельные группы юридических норм выполняют в рамках единой правовой
системы специфические задачи, особые функции [20, с.116]. В частности,
технико-юридические правила в силу узкоспециальной направленности в
процессе правового регулирования тесно взаимодействуют с соответствующими
нормами общего характера, закрепленными в кодексах, законах, положениях об
отдельных органах управления и других актах. В нормах общего характера
содержатся указания на стороны отношений, определяются структура правовых
связей, ответственность субъектов, ненадлежащее исполнение обязательств по
природопользованию и охране окружающей среды и т.д. Общие нормы в данном
случае задают весь тон, определяют юридический строй правового
регулирования института управления, приводят в действие и специальные
правила. Из общих положений складывается костяк правового регулирования
управления в области окружающей среды, плоть которого составляют
специальные правила, нормы стандартов, технических условий и других
специальных регламентов управления. Естественно поэтому, названные нормы,
попадая в силовое поле действия этих общих установлений, подчиняются их
юридическому режиму и включаются, таким образом, в общую систему
организационно-правового регулирования, охватываются в целом его общей
направленностью на создание оптимальной конструкции правового механизма
управления охраны в сфере окружающей среды и природопользования в условиях
рынка.
Следовательно, общая и специальная правовая регламентация
управленческих отношений, закрепление в нормативных правовых актах целей,
задач и функциональной специфики деятельности субъекта управления служит
правовой основой государственного управления в сфере охраны окружающей
среды и природопользования и необходимым условием для определения его
организационно-правового статуса, видов управленческих структур, содержания
и методов управления природоресурсным фондом и охраны окружающей среды.
1.2 Понятие и принципы государственного управления в области охраны
окружающей среды Республики Казахстан
Организация деятельности в сфере охраны окружающей природной среды
прежде всего начинается с создания системы органов государственного
управления. Но прежде чем рассмотреть сами органы государственного
управления в данной области, следует рассмотреть понятие государственное
управление в области охраны окружающей природной среды и
природопользования.
Что же представляет собой государственное управление в области охраны
окружающей природной среды и природопользования?
Эта проблема достаточно исследована в юридической литературе. Однако
имеется необходимость анализа современных точек зрения на это явление, так
как последнее десятилетие произошли существенные изменения в социально-
экономическом развитии как Республики Казахстан, так и других стран СНГ,
которые не могли не повлечь за собой перемены в сфере государственного
управления.
В большинстве учебников по административному праву четкое определение
государственного управления в области охраны окружающей природной среды
отсутствует [21, с.51].
В ряде учебных пособий и монографических работ административистов такое
определение разработано.
Так, В. Н. Баландюк и А. Н. Харитонов считают, что управление
природопользованием и охраной окружающей природной среды, будучи частью
социального управления, направлено на создание и поддержание необходимых
параметров природопользования и охраны окружающей природной среды и
выражается в организации деятельности государственных органов,
природопользователей и иных субъектов по выполнению мероприятий в области
рационального природопользования, охраны природной и улучшения окружающей
человека среды [22, с.3-4].
Больше внимания определению управления в данной области уделили юристы-
экологи.
По мнению Д. Л. Байдельдинова, государственное управление в области
экологии – это исполнительно-распорядительная деятельность государственных
органов, направленная на обеспечение экологического порядка при
взаимодействии общества с окружающей средой, реализации экологических прав
и соблюдении экологических обязанностей субъектов государства [23, с.10].
Не соглашаясь с термином управление в области экологии, мы, тем не
менее, считаем определение удачным, т. к. в нем нашла отражение одна из
задач государственного управления – обеспечение законности при
осуществлении экологических прав и обязанностей физических и юридических
лиц.
Б. В. Ерофеев полагает, что с развитием рыночных отношений управление в
данной области сменилось государственным регулированием, так как
государственное централизованное управление экологопользованием и охраной
окружающей среды было характерно для тоталитарного государства с его
командно-административной системой ... Государственное регулирование
экологопользованием и охраной окружающей среды осуществляется через
регулирование экономической и экологической систем РФ [24, с.207-208]. В
свою очередь, регулирование экологической системы представляет собой
совокупность необходимых мер для поддержания экологических систем и
создания нормальных условий для их эффективного функционирования[24,
с.208].
По мнению автора, некоторые положения, выдвинутые Б. В. Ерофеевым,
являются спорными. Безусловно, на современном этапе проявляется тенденция
становления системы государственного регулирования, не требующего
постоянного и прямого вмешательства аппарата управления в деятельность
управляемых субъектов, которые все больше обособляются, становятся
независимыми. Так, например, в Экологическом кодексе РК законодатель наряду
с понятием государственное управление использует термин государственное
регулирование природопользования. Однако охрана окружающей природной среды
– не та область, в которой можно доверять самостоятельности
природопользователей, здесь должны действовать экологические императивы.
Следовательно, речь идет именно об управлении, а не регулировании, тем
более что между государственным управлением и государственным
регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению ...
Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе
участия государства в экономических и иных процессах [21, с.21]. Также
непонятно, почему государственное регулирование в данной области
осуществляется через регулирование экономической системы?
Согласно определению, данному М. М. Бринчуком, управление в сфере
взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность
предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на
обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде
[25, с.220]. Следовательно, государственное управление в данной области –
это указанные действия государственных органов. Данная формулировка также
импонирует автору, но требует расшифровки того, что собой представляет
обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде.
Приведенные ниже определения также требуют расширительного толкования.
Государственное управление в сфере экологии – это организующая
деятельность компетентных государственных органов по практическому
осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды [23,
c.180].
Государственное управление охраной окружающей природной среды
заключается в разработке и проведении государственными органами управления
... системы мероприятий, направленных на реализацию генеральной
стратегической линии государства в области природопользования и охраны
окружающей среды [26, с.37].
Более подробно, с указанием целей и задач дает определение
Н. В. Кузнецова.
Н. В. Кузнецова отмечает, что управление природопользованием и охраной
окружающей природной среды представляет собой деятельность компетентных
государственных органов, направленную на организацию рационального
использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и улучшение
окружающей природной среды в целях обеспечения экономических и
экологических интересов общества [27, с.27].
Таким образом, на основе вышеназванных определений, выявления их
положительных и негативных моментов, мы можем сформулировать понятие
государственного управления в области охраны окружающей природной среды и
природопользования: это исполнительно-распорядительная деятельность
государственных органов, направленная на организацию сохранения,
воспроизводства и использования природных ресурсов, предотвращение вредных
последствий хозяйственного развития на природу и человека, поддержание
благоприятного состояния окружающей человека среды и обеспечение законности
при осуществлении экологических прав и обязанностей физическими и
юридическими лицами.
Объектом управления в данной области является экологически значимое
поведение человека, т. е. деятельность людей в области охраны и
использования природных ресурсов, всей естественной среды в комплексе и
окружающей человека среды.
Субъектами управления выступают орган, учреждение или организация,
выполняющие государственное задание в области охраны окружающей природной
среды и природопользования и наделенные соответствующими функциями. Не все
государственные органы являются субъектами управления в полном смысле этого
слова. Исходя из существующего принципа разделения властей на
законодательную, исполнительную и судебную, к субъектам управления
относятся лишь органы исполнительной власти.
Государственное управление в области охраны окружающей природной среды
и природопользования строится на определенных принципах.
Рассмотрим современные точки зрения на принципы государственного
управления в области охраны окружающей природной среды.
В. Д. Ермаков и А. Я. Сухарев выделяют три группы принципов управления
в данной области: принципы, общие для государственного управления в сфере
экологии, специфически проявляющиеся в управлении в сфере экологии
(законность и др.); принципы экологической деятельности, которые входят в
содержание управления, являются его основными направлениями (целевое и
комплексное природопользование и охрана окружающей природной среды, учет
достижений научно-технического прогресса и др.); принципы хозяйственной
деятельности в указанной области (материальная заинтересованность,
себестоимость, прибыль и др. Их называют также экономическими,
опосредуемыми правом) [28, с.184-185].
Д. Л. Байдельдинов в качестве специфических принципов в данной области
определяет следующие:
– приоритет охраны жизни и здоровья человека, сохранение и
восстановление окружающей среды, благоприятной для жизни населения;
– государственная собственность на природные ресурсы, контролируемая
государством частная собственность на землю;
– сбалансированное решение экологических задач развития общества при
решении задач социально-экономического развития государства;
– применение экономических методов управления путем внедрения
экономического стимулирования для обеспечения экологического порядка;
– широкое привлечение и активное участие граждан, населения,
общественных объединений и органов местного самоуправления в решении
экологических проблем [23, с.10-11].
М. М. Бринчук считает, что государственное управление
природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда
специфических принципов:
– законности управления;
– комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов
природопользования и охраны окружающей среды;
... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
