Правовые основы формирования местного органа самоуправления Республике Казахстан

Тип работы: Дипломная работа
Бесплатно: Антиплагиат
Объем: 88 страниц
В избранное:

Введение

С обретением независимости Казахстан столкнулся с множеством проблем институционального плана. Состояние Казахстана как субъекта международных отношений требовало от республики политической и экономической идентификации, которая помогла бы Казахстану занять свое место в международном пространстве. В связи с этим немаловажен процесс собственного государственного строительства. В этом контексте стало необходимостью потребность рассмотрения и изучения одного из самых важных вопросов демократического развития, а именно проблемы децентрализации органов власти в условиях транзитного общества. Во всем мире местное самоуправление рассматривается как один из важнейших институтов общества, обеспечивающий связь граждан с государством, возможность их прямого участия в управлении.

Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий. В этой связи самоуправление как участие граждан в управлении осуществляется с учетом местной специфики и в соответствии с местными потребностями. Проект концепции исходит из того, что наше общество представляет собой сложную, динамично развивающуюся систему, в центре которой находится конкретный человек со своими конкретными потребностями. С этих позиций в рамках концепции сделана попытка систематизировать цели и задачи развития местного самоуправления в нашей стране, последовательность их реализации и сформулировать основные требования к модели. С достижением каждой новой высоты в социально-экономическом развитии нашей страны растет потребность в дальнейшей модернизации политической системы, в ее демократизации.

Важнейшая роль в привлечении граждан к управлению государством отводится местным представительным органам. Здесь многое зависит от повышения статуса маслихатов и совершенствования их деятельности. Как сказал после внесения изменений в Конституцию Республики Казахстан Н. Назарбаев, «в новой политической системе меняется сама природа деятельности маслихатов. Они не будут придатками к исполнительной власти, а самостоятельными органами власти, обеспечивающими продвижение запросов гражданского общества. Маслихаты являются основой местного самоуправления». Президент страны впервые озвучивает эту идею в Послании народу Казахстана 2007 года. А сами задачи по становлению местного самоуправления обозначил в Посланиях 2004 и 2005 годов. Маслихаты признаны стать основой местного самоуправления. Все остальное, не менее важное продление сроков полномочий до 5 лет, назначение акимов с согласия маслихатов и выражение недоверия им является логически вытекающим из основного: маслихаты и самоуправление - неразделимы.

Актуальность темы исследования определяется тем, что в Республике Казахстан основные положения и принципы деятельности местных представительных органов в теоретическом и прикладном аспекте, как одного из элементов общей системы власти, стали развиваться сравнительно недавно. Однако за этот промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования местной представительной власти, созданы основы правовой базы и самое главное в общественном сознании укрепилось и получает свое дальнейшее развитие идея о невозможности дальнейшего цивилизованного, демократического развития страны без развитой идеи народного представительства. Годы независимости суверенного Казахстана стали для страны нелегким временем коренного преобразования общества, перестройки экономической и политической систем и возрождения государственности. Сегодня страна продолжает развиваться в соответствии с долгосрочной Стратегией «Казахстан-2030». Центральное место в ней отводится проблемам создания эффективного, профессионального государства, в котором существует четкое разделение полномочий между центральными и местными органами власти, а также реализации принципа децентрализации внутри исполнительной вертикали, между центром и регионами, между государством и частным сектором. Принимаются последовательные меры по укреплению национальной безопасности и внутриполитической стабильности, дальнейшей демократизации общества, развитию регионального сотрудничества.

Стабильно повышается жизненный уровень населения, решаются социальные проблемы. Казахстанцы заинтересованы, чтобы этот поступательный процесс продолжался, а для этого нужна, прежде всего, политическая стабильность. Поэтому все реформы, в том числе и государственного управления, связанные с вопросами перераспределения властных полномочий, не должны нарушать сложившейся системы сдержек и противовесов, сохранять существующую стабильность, способствовать развитию институтов гражданского общества.

В условиях формирования правового государства в Казахстане одной из важнейших составляющих решения этой задачи является повышение эффективности работы местных представительных органов власти. Сегодняшняя казахстанская система государственного управления выстроена по иерархическому принципу. Каждый уровень управления подчинен вышестоящему уровню и не несет политической ответственности перед населением за свою деятельность. Политическая ответственность всецело лежит на центральных органах власти. Подобная система не дает местным руководителям, местным представительным органам необходимой мотивации для инициативной, полноценной работы по социально-экономическому развитию своих регионов. К тому же Казахстан до сих пор не имеет местного самоуправления, хотя оно провозглашено Конституцией Республики Казахстан 1995 года. Неразделенность полномочий и функций между различными уровнями власти приводит к перекладыванию ответственности друг на друга и общей неэффективности работы государственного аппарата.

В 2002 году по поручению Президента РК Правительство разработало Концепцию разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. «Практическое осуществление этой Концепции, направленной, в том числе, и на расширение полномочий местного государственного управления, решение вопросов территориального развития, организации эффективного управления на нижних уровнях, требует пересмотра и перераспределения 2500 функций сверху донизу, что в свою очередь повлечет необходимость внесения изменений и дополнений в 150 законов нашего государства». Но правительственная Концепция в основном направлена на систематизацию функций исполнительной власти, которая представлена до самого низшего звена государственного управления. В ней отсутствуют вопросы совершенствования государственного управления других ветвей власти, в частности, представительной.

Процесс обустройства государственной власти, в том числе и местного управления, начался в Республике Казахстан с приобретением независимости. В результате, к январю 2001 года в Казахстане возникла своя модель местного управления, которая основана на различении государственной власти как таковой и власти местного самоуправления. Маслихаты, как местные представительные органы, действуют в республике с 1994 года. Их объединение в 2001 году с местной администрацией под общим названием «местные органы государственного управления» вовсе не означало, что они занимаются одними и теми же местными вопросами государственного управления. В организационном отношении маслихаты и исполнительные органы отделены друг от друга. В то же время маслихаты фактически не являются органами местного самоуправления, в результате реформирования они стали государственными представительными органами. Социальная ценность формирования маслихатов состоит и в том, что граждане прямо, непосредственно могут участвовать в процессе становления местной власти. Казахстан переживает переходный период, Демократические элементы в Казахстане все еще остаются преимущественно формальными. Торможение демократических процессов происходит во многом и по причине неразвитости представительных органов, которые должны способствовать раскрепощению инициативы граждан в участии в политических процессах, принятии решений. Без участия местных органов управления, и прежде всего представительных, невозможно дальнейшее развитие гражданских свобод, сохранение и укрепление политической стабильности и согласия в обществе. К настоящему времени кардинальное реформирование структур государственной власти состоялось пока только в верхних ее эшелонах, хотя не менее остро стоит вопрос о реформировании местного управления и организации основ местного самоуправления. Эта проблема обостряется и в связи с тем, что ответственность за проблемы регионов все в большей мере возлагаются на сами регионы, а отсутствие законодательного регулирования, закрепления за местными представительными органами управления конкретных полномочий по руководству территориями.

Что же касается местных представительных органов, то, по сравнению с исполнительными, изменения, вносимые в настоящее время в законодательство, их, практически, не касаются. Вместе с тем необходимо учесть, что основные тенденции в перестройке структуры местных государственных органов в настоящее время все больше определяют дальнейшую демократизацию общественных отношений, Сегодня в большей степени с этим связана именно деятельность маслихатов местных представительных органов. Именно поэтому в настоящее время актуальным становится теоретическое исследование конституционно-правовых основ деятельности маслихатов местных представительных органов Республики Казахстан, разработка предложений по совершенствованию их правового регулирования.

Были сформулированы и решены следующие задачи: исследовать историко-правовые основы становления и развития местных представительных органов механизме государственной власти Республики Казахстан; определить роль местных представительных органов в формировании казахстанской системы местного самоуправления; провести анализ системы законодательства о местных представительных органах маслихатах; теоретически обосновать роль местных представительных органов в качестве важнейшего конституционного института; рассмотреть организационные основы деятельности маслихатов; выявить проблемные вопросы в закреплении конституционно-правового статуса депутатов маслихатов; выработать предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности местных представительных органов.

Степень разработанности проблемы обусловлена сравнительно недавним возникновением самого объекта исследований, необходимостью учета целого ряда факторов функционирования структуры и механизмов государственного местного управления, постоянными изменениями законодательства Республики Казахстан в переходный период. Поэтому в науке конституционного права Республики Казахстан недостаточно исследований, в которых системно и комплексно анализировались бы вопросы, относящиеся к конституционно-правовому статусу местных представительных органов маслихатов.

Эмпирическую базу исследования представляют действующее законодательство Республики Казахстан в сфере регулирования конституционно-правового статуса местных представительных органов -маслихатов, а также практика реализации этих законодательных норм и опыт деятельности депутатов, секретарей маслихатов.

По-прежнему существует необходимость серьезного научного изучения вопросов рациональной организации деятельности маслихатов. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с реализацией в Казахстане концепции местного самоуправления и определения роли маслихатов в ней. Впервые предпринята попытка специального, комплексного исследования образования и становления местных представительных органов в Республике Казахстан, комплексного теоретического исследования конституционно-правового статуса депутатов маслихатов. Это позволило сформулировать ряд конкретных выводов и предложений, отличающихся признаками научной новизны. Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственной власти и управления. В связи с этим, по степени актуальности, на первый план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в Республике. Учитывая, что действенное местное самоуправление является объективной необходимостью для любого современного демократического государства, считаем необходимым изложить п. 2 ст. 3 Конституции Республики Казахстан в следующей редакции: «Народ осуществляет свою власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам и органам местного самоуправления».

2. Необходимо концептуально сформировать и закрепить процесс реформирования системы местного государственного управления и создания местного самоуправления в Казахстане, определив его как «децентрализация». Полагаем, что необходимо разработать и принять Государственную программу децентрализации и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. При этом целесообразно, чтобы основные принципы и положения этой программы, приоритетность определенных ею задач, этапность их достижения стали предметом публичного обсуждения с участием широких слоев общественности, представителей политических партий, центральных и местных представительных и исполнительных органов власти, независимых экспертов.

3. Несмотря на то, что Республика Казахстан и Российская Федерациям настоящее время значительно различаются и по форме государственного устройства, и по степени разграничения полномочий между органами власти по вертикали и по горизонтали, функционируют разные избирательные систем, реализуется и разрабатывается различные модели местного самоуправления, тем не менее, Казахстану должен быть небезынтересен российский опыт, который он может использовать для дальнейшей демократизации общества и осуществления реформ.

Эффективность деятельности маслихатов во многом зависит от непосредственного руководства этим органом. В настоящее время на секретаря маслихата возложена вся тяжесть работы и ответственность за работу местного выборного органа. Функции председателя сессии являются формальными. Кроме того, секретарь маслихата фактически руководит и аппаратом маслихата, несмотря на предусмотренную должность руководителя маслихата. Для совершенствования и результативного использования потенциальных возможностей маслихата в решении практических вопросов и реализации им своих полномочий, считаем необходимым перераспределить полномочия между секретарем маслихата, председателем сессии маслихата и руководителем аппарата маслихата следующим образом: вместо председателя сессии необходимо ввести должность председателя маслихата; секретарь маслихата осуществляет общее руководство аппаратом маслихата. Полномочия между ними должны быть взаимно уравновешены.

Для того, чтобы повысить роль маслихатов - местных представительных органов в общественно-политической жизни республики, необходимо расширить контрольные полномочия маслихатов.
Одним из полномочий местных представительных органов является формирование на основе предложений политических партий, территориальных, окружных и участковых комиссий. Но нигде не оговорено, кто и какими силами будет обучать многочисленный состав избирательных комиссий. Маслихаты, имея в своей структуре постоянные комиссии по связям с общественностью, объединения в виде депутатских групп политических партий могут и должны принимать активное участие в обучении, как членов избирательных комиссий, так и в просвещении избирателей.

Полученные выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности по совершенствованию правового регулирования деятельности маслихатов, могут быть использованы в практике государственного управления, прежде всего на местном уровне, в становлении и развитии местного самоуправления, при решении многих актуальных проблем создания правового государства и гражданского общества.

1. Правовые основы формирования местного органа самоуправления Республике Казахстан

1. 1. Становление и развитие местных представительных органов механизме государственной власти Республики Казахстан

С принятием на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой Конституции Казахстана произошло реформирование высших органов государственной власти и управления. Конституция, регулируя идею самоуправления как организацию публичной власти на местах, поставила задачу перестройки всей системы территориального управления, совершенствования деятельности местных органов государства. В частности, в статье 89 говорится о том, что в Республике Казахстан «признается местное самоуправление».

С учетом опыта прошлого нашей республики, а также практики организации местной власти в зарубежных органах предстоит создание правовых основ местного самоуправления в Казахстане.

В современной юридической науке, как на постсоветском пространстве, так и стран дальнего зарубежья, сложились два основных подхода к определению местного самоуправления.

Первая точка зрения основана на общественной природе самоуправления, согласно которой институт местного самоуправления не учреждается государством, а предполагается как возникающая и существующая форма самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения. [1. 30] Представители этой теории критикуют своих оппонентов за непонимание природы самоуправляемых процессов, полагая, что такое непонимание «нарушает ритмичное, бесперебойное и целеустремленное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в местном самоуправлении». [2. 107]

В основе другого подхода лежит «государственная» теория самоуправления. В частности, немецкий ученый Р. Граверт подчеркивает, что чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать «единым для всей страны принципам государственной политики». [3. 109] Судьба местных органов в современном государстве, - отмечает он, - во многом зависит от поддержки со стороны последнего, от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных особенностей.

Степень самостоятельности местных органов скептически оценивается специалистами в странах с англосаксонской правовой системой. Местные органы рассматриваются ими как агенты центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

По мнению Г. С. Сапаргалиева, «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно». Такое отделение, - считает он, - «ведет к законодательному тупику», поскольку Конституция четко не устанавливает одним, двумя или несколькими законами должны регулироваться вопросы управления на местах. Несмотря на принятие Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», «оторвать государственное управление от местного самоуправления невозможно в силу наличия элементов их естественной связи». [4. 512. 513]

На этой же точке зрения стоит и А. Гурьев, который пишет, что местное самоуправление необходимо «рассматривать как часть целостной системы государственного управления, призванной в форме самоорганизации граждан удовлетворять их жизненные потребности». На примере КСК он отмечает, что добровольное участие - путь никуда, граждане должны принадлежать к местному сообществу «в силу своего проживания на конкретной территории». [5. 43]

Ведущий российский государствовед К. Ф. Шеремет отмечает, что в современной трактовке местного самоуправления следует различать три аспекта: социальный, функциональный и институциональный. В социальном аспекте главным является вопрос о субъекте местного самоуправления. В функциональном аспекте основное внимание следует обратить на содержание и классификацию функций местного самоуправления, их отношение с функциями государственного управления. Причем попытка провести абсолютную границу между ними не имеет теоретических обоснований. В институциональном аспекте местное самоуправление это система демократических институтов, посредством которых местное сообщество осуществляет в рамках закона функции самоуправления. Он справедливо указывает, что на местное самоуправление нельзя проецировать параметры взаимоотношений представительных и исполнительных органов, существующих на парламентском уровне. Только четко определив все аспекты местного самоуправления, можно реализовать в законодательстве и на практике стержневой элемент самоуправления - решение местным сообществом под свою ответственность дел местного значения. [6. 142]

Зачастую понятия «местное управление» и «местное самоуправление» рассматриваются как две различных системы, функционирующие на местном уровне. При этом под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и Представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением - местные представительные органы. [7. 376]

Некорректность такого подхода отмечается А. И. Черкасовым на примере Великобритании и ряда других стран англосаксонского права, где отсутствуют представители центра на местах. Получается, что здесь нет вообще местного управления. Более правильно, - считает он, - «не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление - сложный: и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами». [8. 676]

... продолжение

Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.