Правовые основы формирования местного органа самоуправления Республике Казахстан
Введение
С обретением независимости Казахстан столкнулся с множеством проблем
институционального плана. Состояние Казахстана как субъекта международных
отношений требовало от республики политической и экономической
идентификации, которая помогла бы Казахстану занять свое место в
международном пространстве. В связи с этим немаловажен процесс собственного
государственного строительства. В этом контексте стало необходимостью
потребность рассмотрения и изучения одного из самых важных вопросов
демократического развития, а именно проблемы децентрализации органов власти
в условиях транзитного общества. Во всем мире местное самоуправление
рассматривается как один из важнейших институтов общества, обеспечивающий
связь граждан с государством, возможность их прямого участия в управлении.
Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже
в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных
традиций и культуры, экономических и других условий. В этой связи
самоуправление как участие граждан в управлении осуществляется с учетом
местной специфики и в соответствии с местными потребностями. Проект
концепции исходит из того, что наше общество представляет собой сложную,
динамично развивающуюся систему, в центре которой находится конкретный
человек со своими конкретными потребностями. С этих позиций в рамках
концепции сделана попытка систематизировать цели и задачи развития местного
самоуправления в нашей стране, последовательность их реализации и
сформулировать основные требования к модели. С достижением каждой новой
высоты в социально-экономическом развитии нашей страны растет потребность в
дальнейшей модернизации политической системы, в ее демократизации.
Важнейшая роль в привлечении граждан к управлению государством
отводится местным представительным органам. Здесь многое зависит от
повышения статуса маслихатов и совершенствования их деятельности. Как
сказал после внесения изменений в Конституцию Республики Казахстан
Н.Назарбаев, в новой политической системе меняется сама природа
деятельности маслихатов. Они не будут придатками к исполнительной власти, а
самостоятельными органами власти, обеспечивающими продвижение запросов
гражданского общества. Маслихаты являются основой местного самоуправления.
Президент страны впервые озвучивает эту идею в Послании народу Казахстана
2007 года. А сами задачи по становлению местного самоуправления обозначил в
Посланиях 2004 и 2005 годов. Маслихаты признаны стать основой местного
самоуправления. Все остальное, не менее важное продление сроков полномочий
до 5 лет, назначение акимов с согласия маслихатов и выражение недоверия им
является логически вытекающим из основного: маслихаты и самоуправление -
неразделимы.
Актуальность темы исследования определяется тем, что в Республике
Казахстан основные положения и принципы деятельности местных
представительных органов в теоретическом и прикладном аспекте, как одного
из элементов общей системы власти, стали развиваться сравнительно недавно.
Однако за этот промежуток накоплен определенный практический опыт в области
становления и функционирования местной представительной власти, созданы
основы правовой базы и самое главное в общественном сознании укрепилось и
получает свое дальнейшее развитие идея о невозможности дальнейшего
цивилизованного, демократического развития страны без развитой идеи
народного представительства. Годы независимости суверенного Казахстана
стали для страны нелегким временем коренного преобразования общества,
перестройки экономической и политической систем и возрождения
государственности. Сегодня страна продолжает развиваться в соответствии с
долгосрочной Стратегией Казахстан-2030. Центральное место в ней отводится
проблемам создания эффективного, профессионального государства, в котором
существует четкое разделение полномочий между центральными и местными
органами власти, а также реализации принципа децентрализации внутри
исполнительной вертикали, между центром и регионами, между государством и
частным сектором. Принимаются последовательные меры по укреплению
национальной безопасности и внутриполитической стабильности, дальнейшей
демократизации общества, развитию регионального сотрудничества.
Стабильно повышается жизненный уровень населения, решаются социальные
проблемы. Казахстанцы заинтересованы, чтобы этот поступательный процесс
продолжался, а для этого нужна, прежде всего, политическая стабильность.
Поэтому все реформы, в том числе и государственного управления, связанные с
вопросами перераспределения властных полномочий, не должны нарушать
сложившейся системы сдержек и противовесов, сохранять существующую
стабильность, способствовать развитию институтов гражданского общества.
В условиях формирования правового государства в Казахстане одной из
важнейших составляющих решения этой задачи является повышение эффективности
работы местных представительных органов власти. Сегодняшняя казахстанская
система государственного управления выстроена по иерархическому принципу.
Каждый уровень управления подчинен вышестоящему уровню и не несет
политической ответственности перед населением за свою деятельность.
Политическая ответственность всецело лежит на центральных органах власти.
Подобная система не дает местным руководителям, местным представительным
органам необходимой мотивации для инициативной, полноценной работы по
социально-экономическому развитию своих регионов. К тому же Казахстан до
сих пор не имеет местного самоуправления, хотя оно провозглашено
Конституцией Республики Казахстан 1995 года. Неразделенность полномочий и
функций между различными уровнями власти приводит к перекладыванию
ответственности друг на друга и общей неэффективности работы
государственного аппарата.
В 2002 году по поручению Президента РК Правительство разработало
Концепцию разграничения полномочий между уровнями государственного
управления и совершенствования межбюджетных отношений. Практическое
осуществление этой Концепции, направленной, в том числе, и на расширение
полномочий местного государственного управления, решение вопросов
территориального развития, организации эффективного управления на нижних
уровнях, требует пересмотра и перераспределения 2500 функций сверху донизу,
что в свою очередь повлечет необходимость внесения изменений и дополнений в
150 законов нашего государства. Но правительственная Концепция в основном
направлена на систематизацию функций исполнительной власти, которая
представлена до самого низшего звена государственного управления. В ней
отсутствуют вопросы совершенствования государственного управления других
ветвей власти, в частности, представительной.
Процесс обустройства государственной власти, в том числе и местного
управления, начался в Республике Казахстан с приобретением независимости. В
результате, к январю 2001 года в Казахстане возникла своя модель местного
управления, которая основана на различении государственной власти как
таковой и власти местного самоуправления. Маслихаты, как местные
представительные органы, действуют в республике с 1994 года. Их объединение
в 2001 году с местной администрацией под общим названием местные органы
государственного управления вовсе не означало, что они занимаются одними и
теми же местными вопросами государственного управления. В организационном
отношении маслихаты и исполнительные органы отделены друг от друга. В то же
время маслихаты фактически не являются органами местного самоуправления, в
результате реформирования они стали государственными представительными
органами. Социальная ценность формирования маслихатов состоит и в том, что
граждане прямо, непосредственно могут участвовать в процессе становления
местной власти. Казахстан переживает переходный период, Демократические
элементы в Казахстане все еще остаются преимущественно формальными.
Торможение демократических процессов происходит во многом и по причине
неразвитости представительных органов, которые должны способствовать
раскрепощению инициативы граждан в участии в политических процессах,
принятии решений. Без участия местных органов управления, и прежде всего
представительных, невозможно дальнейшее развитие гражданских свобод,
сохранение и укрепление политической стабильности и согласия в обществе. К
настоящему времени кардинальное реформирование структур государственной
власти состоялось пока только в верхних ее эшелонах, хотя не менее остро
стоит вопрос о реформировании местного управления и организации основ
местного самоуправления. Эта проблема обостряется и в связи с тем, что
ответственность за проблемы регионов все в большей мере возлагаются на сами
регионы, а отсутствие законодательного регулирования, закрепления за
местными представительными органами управления конкретных полномочий по
руководству территориями.
Что же касается местных представительных органов, то, по сравнению с
исполнительными, изменения, вносимые в настоящее время в законодательство,
их, практически, не касаются. Вместе с тем необходимо учесть, что основные
тенденции в перестройке структуры местных государственных органов в
настоящее время все больше определяют дальнейшую демократизацию
общественных отношений, Сегодня в большей степени с этим связана именно
деятельность маслихатов местных представительных органов. Именно поэтому в
настоящее время актуальным становится теоретическое исследование
конституционно-правовых основ деятельности маслихатов местных
представительных органов Республики Казахстан, разработка предложений по
совершенствованию их правового регулирования.
Были сформулированы и решены следующие задачи: исследовать историко-
правовые основы становления и развития местных представительных органов
механизме государственной власти Республики Казахстан; определить роль
местных представительных органов в формировании казахстанской системы
местного самоуправления; провести анализ системы законодательства о местных
представительных органах маслихатах; теоретически обосновать роль местных
представительных органов в качестве важнейшего конституционного института;
рассмотреть организационные основы деятельности маслихатов; выявить
проблемные вопросы в закреплении конституционно-правового статуса депутатов
маслихатов; выработать предложения по совершенствованию правового
регулирования деятельности местных представительных органов.
Степень разработанности проблемы обусловлена сравнительно недавним
возникновением самого объекта исследований, необходимостью учета целого
ряда факторов функционирования структуры и механизмов государственного
местного управления, постоянными изменениями законодательства Республики
Казахстан в переходный период. Поэтому в науке конституционного права
Республики Казахстан недостаточно исследований, в которых системно и
комплексно анализировались бы вопросы, относящиеся к конституционно-
правовому статусу местных представительных органов маслихатов.
Эмпирическую базу исследования представляют действующее
законодательство Республики Казахстан в сфере регулирования конституционно-
правового статуса местных представительных органов -маслихатов, а также
практика реализации этих законодательных норм и опыт деятельности
депутатов, секретарей маслихатов.
По-прежнему существует необходимость серьезного научного изучения
вопросов рациональной организации деятельности маслихатов. Более глубокого
теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с
реализацией в Казахстане концепции местного самоуправления и определения
роли маслихатов в ней. Впервые предпринята попытка специального,
комплексного исследования образования и становления местных
представительных органов в Республике Казахстан, комплексного
теоретического исследования конституционно-правового статуса депутатов
маслихатов. Это позволило сформулировать ряд конкретных выводов и
предложений, отличающихся признаками научной новизны. Положения
диссертации, выносимые на защиту:
1. Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно
новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоятельство
требует проведения кардинальных преобразований в системе государственной
власти и управления. В связи с этим, по степени актуальности, на первый
план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное
становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как
часть общей стратегии государственного строительства в Республике.
Учитывая, что действенное местное самоуправление является объективной
необходимостью для любого современного демократического государства,
считаем необходимым изложить п. 2 ст. 3 Конституции Республики Казахстан в
следующей редакции: Народ осуществляет свою власть непосредственно через
республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует
осуществление своей власти государственным органам и органам местного
самоуправления.
2. Необходимо концептуально сформировать и закрепить процесс
реформирования системы местного государственного управления и создания
местного самоуправления в Казахстане, определив его как децентрализация.
Полагаем, что необходимо разработать и принять Государственную программу
децентрализации и развития местного самоуправления в Республике Казахстан.
При этом целесообразно, чтобы основные принципы и положения этой программы,
приоритетность определенных ею задач, этапность их достижения стали
предметом публичного обсуждения с участием широких слоев общественности,
представителей политических партий, центральных и местных представительных
и исполнительных органов власти, независимых экспертов.
3. Несмотря на то, что Республика Казахстан и Российская Федерациям
настоящее время значительно различаются и по форме государственного
устройства, и по степени разграничения полномочий между органами власти по
вертикали и по горизонтали, функционируют разные избирательные систем,
реализуется и разрабатывается различные модели местного самоуправления, тем
не менее, Казахстану должен быть небезынтересен российский опыт, который он
может использовать для дальнейшей демократизации общества и осуществления
реформ.
Эффективность деятельности маслихатов во многом зависит от
непосредственного руководства этим органом. В настоящее время на секретаря
маслихата возложена вся тяжесть работы и ответственность за работу местного
выборного органа. Функции председателя сессии являются формальными. Кроме
того, секретарь маслихата фактически руководит и аппаратом маслихата,
несмотря на предусмотренную должность руководителя маслихата. Для
совершенствования и результативного использования потенциальных
возможностей маслихата в решении практических вопросов и реализации им
своих полномочий, считаем необходимым перераспределить полномочия между
секретарем маслихата, председателем сессии маслихата и руководителем
аппарата маслихата следующим образом: вместо председателя сессии необходимо
ввести должность председателя маслихата; секретарь маслихата осуществляет
общее руководство аппаратом маслихата. Полномочия между ними должны быть
взаимно уравновешены.
Для того, чтобы повысить роль маслихатов - местных представительных органов
в общественно-политической жизни республики, необходимо расширить
контрольные полномочия маслихатов.
Одним из полномочий местных представительных органов является формирование
на основе предложений политических партий, территориальных, окружных и
участковых комиссий. Но нигде не оговорено, кто и какими силами будет
обучать многочисленный состав избирательных комиссий. Маслихаты, имея в
своей структуре постоянные комиссии по связям с общественностью,
объединения в виде депутатских групп политических партий могут и должны
принимать активное участие в обучении, как членов избирательных комиссий,
так и в просвещении избирателей.
Полученные выводы и рекомендации могут быть применены в практической
деятельности по совершенствованию правового регулирования деятельности
маслихатов, могут быть использованы в практике государственного управления,
прежде всего на местном уровне, в становлении и развитии местного
самоуправления, при решении многих актуальных проблем создания правового
государства и гражданского общества.
1. Правовые основы формирования местного органа самоуправления
Республике Казахстан
1.1. Становление и развитие местных представительных органов механизме
государственной власти Республики Казахстан
С принятием на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой
Конституции Казахстана произошло реформирование высших органов
государственной власти и управления. Конституция, регулируя идею
самоуправления как организацию публичной власти на местах, поставила задачу
перестройки всей системы территориального управления, совершенствования
деятельности местных органов государства. В частности, в статье 89
говорится о том, что в Республике Казахстан признается местное
самоуправление.
С учетом опыта прошлого нашей республики, а также практики организации
местной власти в зарубежных органах предстоит создание правовых основ
местного самоуправления в Казахстане.
В современной юридической науке, как на постсоветском пространстве, так
и стран дальнего зарубежья, сложились два основных подхода к определению
местного самоуправления.
Первая точка зрения основана на общественной природе самоуправления,
согласно которой институт местного самоуправления не учреждается
государством, а предполагается как возникающая и существующая форма
самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного
значения.[1. 30] Представители этой теории критикуют своих оппонентов за
непонимание природы самоуправляемых процессов, полагая, что такое
непонимание нарушает ритмичное, бесперебойное и целеустремленное
функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение
государственных и общественных начал в местном самоуправлении. [2. 107]
В основе другого подхода лежит государственная теория самоуправления.
В частности, немецкий ученый Р. Граверт подчеркивает, что чем полнее
втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-
правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены
абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей
страны принципам государственной политики. [3. 109] Судьба местных органов
в современном государстве, — отмечает он, — во многом зависит от поддержки
со стороны последнего, от общей ситуации в государстве, чем от
специфических местных особенностей.
Степень самостоятельности местных органов скептически оценивается
специалистами в странах с англосаксонской правовой системой. Местные органы
рассматриваются ими как агенты центральных ведомств, оказывающие услуги
населению в соответствии с общенациональными стандартами и под
общенациональным руководством.
По мнению Г. С. Сапаргалиева, формально можно отделить местное
государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать
невозможно. Такое отделение, — считает он, — ведет к законодательному
тупику, поскольку Конституция четко не устанавливает одним, двумя или
несколькими законами должны регулироваться вопросы управления на местах.
Несмотря на принятие Закона О местном государственном управлении в
Республике Казахстан, оторвать государственное управление от местного
самоуправления невозможно в силу наличия элементов их естественной
связи.[4. 512.513]
На этой же точке зрения стоит и А. Гурьев, который пишет, что местное
самоуправление необходимо рассматривать как часть целостной системы
государственного управления, призванной в форме самоорганизации граждан
удовлетворять их жизненные потребности. На примере КСК он отмечает, что
добровольное участие — путь никуда, граждане должны принадлежать к местному
сообществу в силу своего проживания на конкретной территории.[5. 43]
Ведущий российский государствовед К.Ф. Шеремет отмечает, что в
современной трактовке местного самоуправления следует различать три
аспекта: социальный, функциональный и институциональный. В социальном
аспекте главным является вопрос о субъекте местного самоуправления. В
функциональном аспекте основное внимание следует обратить на содержание и
классификацию функций местного самоуправления, их отношение с функциями
государственного управления. Причем попытка провести абсолютную границу
между ними не имеет теоретических обоснований. В институциональном аспекте
местное самоуправление это система демократических институтов, посредством
которых местное сообщество осуществляет в рамках закона функции
самоуправления. Он справедливо указывает, что на местное самоуправление
нельзя проецировать параметры взаимоотношений представительных и
исполнительных органов, существующих на парламентском уровне. Только четко
определив все аспекты местного самоуправления, можно реализовать в
законодательстве и на практике стержневой элемент самоуправления — решение
местным сообществом под свою ответственность дел местного значения.[6. 142]
Зачастую понятия местное управление и местное самоуправление
рассматриваются как две различных системы, функционирующие на местном
уровне. При этом под местным управлением понимаются органы, назначаемые из
центра и Представляющие на местах государственную администрацию, а под
местным самоуправлением — местные представительные органы. [7.376]
Некорректность такого подхода отмечается А.И. Черкасовым на примере
Великобритании и ряда других стран англосаксонского права, где отсутствуют
представители центра на местах. Получается, что здесь нет вообще местного
управления. Более правильно, — считает он, — не противопоставлять местное
самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как
части с целым. Ведь местное управление — сложный: и гибкий механизм и может
включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные
представительные органы. Именно в таком качестве местное управление входит
в государственный механизм, обладая значительной спецификой и
самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.[8. 676]
Местное самоуправление предполагает четкое разграничение сфер ведения
между государством и территориальными коллективами, ограниченное
вмешательство публичных властей в деятельность хозяйствующих субъектов. В
начале 90-х годов Казахстан только заявил о своем переходе к рынку. Львиная
доля собственности еще находилась в руках государства и управлялась
административно-командными методами. Естественно, в таких условиях говорить
о разграничении функций государства и местного самоуправления было бы
несерьезно.
Наконец, введение в январе 1992г. института глав местных администраций,
заменивших исполкомы и назначаемых сверху, фактически означало отход от
самостоятельности мест в выборе своих органов — одного из
основополагающих принципов самоуправления.
В Конституции Республики 1993 г. даже понятие местное самоуправление
отсутствовало. Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993г. "О местных
представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" также
фиксировал статус и полномочия местных представительных и исполнительных
органов как субъектов государственной власти. [9. 70]
Новая Конституция Казахстана вновь вернулась к идее местного
самоуправления, но уже с принципиально иных позиций.
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного
самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и
муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного
самоуправления. Она была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. и
устанавливает, что: местное самоуправление составляет одну из основ любого
демократического строя; право граждан на участие в управлении государством
может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления
обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину
управление; органы местного самоуправления, создаваемые демократическим
путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции,
порядка ее осуществления и необходимые для этого средства. [10. 4]
Правовые основы местного самоуправления на современном этапе заложены
Конституцией Республики. Статья 89 гласит:
1.В Республике Казахстан признается местное самоуправление,
обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного
значения.
2. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно
путем выборов, а также через выборные и другие органы местного
самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих
территории, на которых компактно проживают группы населения.
Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления
определяется самими гражданами в пределах, установленных законами.
Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах
их полномочий, установленных законом. Из этих конституционных положений
вытекает следующее.
Во-первых, на конституционном уровне провозглашен отказ от
институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-
самодеятельных структур. Действительно, процесс их сближения должен быть
естественным. В противном случае может произойти фактическое
огосударствление структур, создаваемых населением по месту жительства.
Конституция разграничивает понятия "местное государственное управление",
которое осуществляется соответствующими представительными и исполнительными
органами, и местное самоуправление, реализуемое через выборные органы
самоуправления и формы непосредственной демократии. Означает ли
негосударственный характер местного самоуправления, что его органы должны
функционировать на общественных, то есть бесплатных началах? Конечно,
необязательно. Государство в этом отношении дает полную самостоятельность
населению решать этот вопрос. Но для того, чтобы такие органы реально
заработали, они должны иметь платный аппарат, а иначе мы придем к
возрождению прежней модели Советов. Однако вполне допустимо, что какая-то
часть выборных лиц местного самоуправления не будет получать заработную
плату за свою деятельность.
В то время всяческие дефиниции местного самоуправления должны исходить
из наличия двух оснований: 1) учет местных интересов — это собственно
самоуправление; 2) местное управление должно быть проводником общего
интереса, действовать в единой связи с центром. [11. 138]
Во-вторых, более или менее очерчены границы, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление. Речь идет не только о численном
составе населения одного местного сообщества. Необходимо конкретизировать
понятия территория городского сообщества и территория сельского
сообщества.[12. 593]
В юридической литературе есть определение понятия местное сообщество,
которое рассматривается как объединение граждан, проживающих в городском,
сельском поселении, на иных территориях, имеющих муниципальную
собственность и бюджет, а также общие интересы в самостоятельном и под свою
ответственность решении вопросов местного значения по обеспечению своей
жизнедеятельности непосредственно или через выборные и другие органы
местного самоуправления в рамках действующего законодательства .[13.34]
Фактически здесь мы наблюдаем отождествление понятий местное
самоуправление и местное сообщество.
В литературе правильно указывалось, что Конституция за основу
территориальных пределов берет не формальные, административно-
территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы
общности населения. Главным критерием территориальной основы местного
самоуправления наделяется поселенческий принцип, то есть компактное
проживание населения на какой-то территории. Это означает, что границы
муниципального образования не обязательно будут совпадать с границами
административно-территориальной единицы.
Но помимо компактности проживания населения существуют и другие факторы
образования территориального муниципального сообщества. В числе них можно
назвать: компактность и обозримость самой территории, позволяющая
располагать объекты инфраструктуры с удобством для населения; ее
относительная обособленность и ограниченность естественно слождашимися или
искусственными объектами, а также за счет заселения территории, в основном,
работниками одного предприятия; общность интересов большинства жителей в
пользовании детскими, медицинскими и общеобразовательными учреждениями,
предприятиями торговли, общественного питания и бытового обслуживания
населения, расположенными на соответствующей территории и обеспечивающими
их повседневные нужды и потребности и т.п.
Определенная расшифровка данных понятий содержится в проекте Закона о
местном самоуправлении. В частности, сельские сообщества могут
организовываться в пределах территории аула, поселка, аульного округа.
Городские сообщества могут организовываться в пределах территории улиц,
кварталов либо микрорайона.
Следовательно, естественными границами сельского самоуправления
являются административные границы аула, аульного округа. Было бы
неправильно относить сообщества, возникающие на территории поселка, к
сельским, поскольку действующим Законом "Об административно-территориальном
устройстве Республики Казахстан" поселки отнесены к городским населенным
пунктам. Границами городских сообществ являются границы улиц, кварталов,
микрорайонов, а также административные границы поселка. Пространственная
сфера самоуправления лежит в пределах этих границ, однако не обязательно
затрагивает всю территорию соответствующего административного образования.
В-третьих, Конституция не предусматривает предметно-функциональной
характеристики местного самоуправления, ограничившись формулой "вопросы
местного значения". Это означает, что предметы ведения и полномочия
местного самоуправления будут установлены специальным законом. Отсутствие
соответствующих норм в Конституции объясняется, прежде всего, тем, что на
момент ее принятия все вопросы на местах решались государственными органами
и законодатель еще не определился с критериями разграничения их между
органами государства и органами самоуправления. Здесь важно определить
критерии определения таких вопросов.
Надо учитывать, что на практике трудно провести четкую границу между
функциями государственного управления и самоуправления, поскольку местные
органы обычно осуществляют не только сугубо местные функции, но и решают
задачи, вытекающие из централизованного государственного управлениями.
676]
В-четвертых, в Конституции названы основные формы реализации гражданами
своего права на самоуправление: выборы органов местного самоуправления,
деятельность выборных и других органов самоуправления, а также право
обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в
органы местного самоуправления. Перечень форм самоуправления, обозначенный
в Конституции, носит закрытый характер, поскольку иных форм волеизъявления
граждан Основной Закон не предусматривает.
В-пятых, весьма принципиальным моментом является то, что порядок работы
органов самоуправления будут устанавливать сами жители данного микрорайона,
города, поселка и пр. Государство на законодательном уровне определяет
только общие рамки их деятельности и пределы их полномочий. В остальном
население и органы самоуправления самостоятельны. Поэтому вполне возможно
создание на местах органов, различающихся не только по названию, но и
направлениям, формам, порядку деятельности, дополнительным источникам
доходов, способам взаимодействия с акимами и маслихатами.
Однако степень самостоятельности населения в реализации полномочий
местного самоуправления может быть различной и зависит от разных факторов:
экономических, финансовых, правовых, организационных, духовно-нравственных
и т. д. А главное, когда становление местного самоуправления инициируется
государственной властью, то, мягко говоря, трудно ожидать от населения
стремления к самостоятельному решению местных вопросов, тем более если
население привыкло к тому, что эти вопросы решает государственная
власть.[15. 535]
В шестых, самостоятельность органов местного самоуправления должна быть
гарантирована законом, т.е. установлены специальные экономические, правовые
и организационные меры, которые бы обеспечивали и защищали их права.
При этом делегирование полномочий местному самоуправлению должно
подкрепляться выделением необходимых материальных и финансовых средств и
осуществляться только на договорной основе.
Необходимо обеспечить самостоятельность местного самоуправления также в
формировании своих исполнительных структур.
На этапе становления местного самоуправления его органы должны иметь
льготы по налогообложению, наделены правами по решению земельных вопросов в
границах своего сообщества. [16. 46]
Но самое главное нужно закрепить подконтрольность и подотчетность
органов самоуправления по вопросам, которые ему переданы государственными
органами.
В Конституции, как указывалось выше, определены формы самоуправления:
выборы и деятельность выборных и других органов местного самоуправления.
Конституционным законом О выборах в Республике Казахстан предусмотрен
порядок выборов в органы самоуправления. Для того чтобы стать членом органа
местного самоуправления, гражданин должен обладать пассивным избирательным
правом, т.е. достичь 18-летнего возраста и быть дееспособным.
Дополнительные требования могут быть установлены соответствующим законом.
Право выдвижения кандидатов принадлежит собраниям граждан, правомочным при
наличии не менее 50 граждан, обладающих избирательным правом и компактно
проживающих в сельских и городских местных сообществах, а также гражданам
—, путем самовыдвижения. Избранными считаются кандидаты, за которых
проголосовало большее по отношению к другим кандидатам число избирателен,
принявших участие в голосовании.
Но помимо выборов представительных органов самоуправления населением
может избираться и глава местного самоуправления, некоторые другие
должностные лица. Особое значение приобретают выборы акимов в случае
наделения их полномочиями главы местного самоуправления. Исчерпывающий
перечень форм самоуправления в нашей Конституции не может быть признан
демократичным. В Конституции Российской Федерации, помимо этого, называется
референдум и другие формы прямого волеизъявления, что позволяет гражданам
не ограничиваться в реализации своего права на самоуправление только теми
формами, которые обозначены Конституцией или специальным законом, но и
искать, и при менять другие формы, способы самоорганизации для решения
местных задач.
Вместе с тем, необходимо отметить, что, поскольку Конституция
закрепляет исчерпывающий перечень форм местного самоуправления, необходима
корректировка статьи 89 в сторону его открытия и возможности использования
иных самоуправленческих форм. Такой подход будет корреспондировать
конституционным положениям о признании народа единственным источником
власти, об утверждении в Казахстане демократического государства и т.д.
Следует сказать, что обще законодательное регулирование не может учесть
все экономические, демографические, географические, культурные,
политические и иные особенности той или иной территории. В Великобритании
эта проблема решается путем принятия парламентом так называемых местных
или частных законов, адресованных конкретному муниципалитету, либо
адоптивными законами, вводимыми в действие не автоматически, а лишь по
просьбе соответствующих муниципалитетов. [17. 676] Исходя из
конституционных положении и норм будущего Закона о местном самоуправлении,
областные и городские маслихаты могли бы разрабатывать Положения о местном
самоуправлении на своей территории. Эти локальные нормативные акты особенно
важны, если маслихаты районного и городского звена будут упразднены, а их
место займут соответствующие органы местного самоуправления. В этих
изложениях желательно развить нормы о самоуправлении применительно к данной
территории, в том числе дополнительные источники финансирования, функции,
передаваемые маслихатами или местными исполнительными органами, гарантии
деятельности, учесть специфические особенности того или иного региона. В
этих актах целесообразно было бы отразить также структуру органов
самоуправления, порядок их формирования, избрания или назначения
должностных лиц, формы контроля со стороны маслихата или акима за
деятельностью органов самоуправления и т. д.
Региональные, акты позволяют ретла^лентароъать ^се основные ься\росъ\,
связанные с организацией местного самоуправления на территории
соответствующей области, города республиканского значения и столицы с
учетом местных особенностей, исторических и культурных обычаев и традиций.
Местное самоуправление определяется как добровольное объединение
граждан, охватывающее территории в границах избирательных округов по
выборам депутатов в Алматинский городской маслихат, с компактно проживающим
населением, действующим согласно Конституции Республики Казахстан и другим
законодательным актам страны. Орган местного самоуправления комитет
местного самоуправления действует под руководством председателя и не
является юридическим лицом.
Предполагается, что комитет будет тесно взаимодействовать с органами
представительной и исполнительной власти города и районов через депутатов
Алматинского городского маслихата по соответствующему округу и
координаторов акимов города и районов по вопросам местного самоуправления.
В его задачи входит: обеспечение социально-экономического и культурного
развития территории; формирование социального заказа населения; внесение
предложений по улучшению деятельности определенных структур власти по
выполнению решений Правительства Республики Казахстан, городских и местных
органов власти; контроль за разрешением вопросов, отработанных депутатами с
заинтересованными лицами и службами. При этом должны быть объединены усилия
представительной и исполнительной власти на оперативное разрешение
возникающих проблем; обеспечена гласность в выполнении законов, указов
Президента, постановлений Правительства Республики Казахстан, решений
Алматинского городского маслихата, акимов города и районов.
Согласно Положению, комитеты местного самоуправления избираются и
формируются на собраниях, сходах, конференциях жителей из наиболее активной
части населения, представителей кооперативов собственников квартир и домов,
национальных культурных центров, советов ветеранов, молодежных организаций,
общества многодетных матерей и инвалидов, других организаций,
дислоцированных в границах территории округа. Председатель комитета
местного самоуправления избирается на конференции и утверждается на сессии
Карагандинского городского маслихата. Кандидатуры председателей подбираются
с учетом опыта работы, с населением, общественными организациями,
предварительно обсуждаются на собраниях активов территориальных округов,
конференциях представителей трудовых коллективов, учитывается мнение
депутата соответствующего избирательного округа. В случае
недобросовестного выполнения возложенных обязанностей председателями
комитетов местного самоуправления постоянная комиссия по вопросам
законности, правопорядка и местного самоуправления Алматинского городского
маслихата вносит предложение на сессию Алматинского городского маслихата,
акимам города, районов о несоответствии данных кандидатур.
В компетенцию координаторов акимов города, районов по вопросам местного
самоуправления и комитетов местного самоуправления входит:
информирование населения о выполнении законов, указов Президента,
постановлений Правительства Республики Казахстан, решений Алматинского
городского маслихата, акимов города, районов; повышение правовой
грамотности населения;
информирование депутатов Мажилиса Парламента и Алматинского городского
маслихата по интересующим их проблемам и вопросам города, районов и
территорий округов; подключение их к разрешению проблем в пределах их
компетенции; организация встреч депутатов Мажилиса Парламента и
Алматинского городского маслихата с населением и трудовыми коллективами;
взаимодействие по всем вопросам деятельности с акиматами города, районов,
общественными формированиями, депутатами Мажилиса Парламента и Алматинского
городского маслихата; организация населения на участие в проведении
общественных мероприятий в дни знаменательных дат Республики, города,
районов улиц и площадей; участие в проведении благотворительных акций;
4. составление и обновление социальных паспортов территорий с целью
всеобъемлющего вовлечения предприятий, учреждений и организаций к решению
задач экономического, социально-культурного развития территорий;
формирование заказа в адрес акиматов по экономическому, социальному и
культурному развитию территорий;
5. общественный контроль за охраной здоровья населения, за санитарно-
эпидемиологическим состоянием территории, обеспечением режима работы
жизнеобеспечивающих организаций города, районов; содействие кооперативам
собственников квартир, потребительским кооперативам собственников домов и
соответствующим службам в организации работ по благоустройству территорий,
привлечению населения к этим работам содействие правоохранительным органам
в работе по предупреждению нарушений общественного порядка и
правонарушений; оказание помощи в формировании и организации работы
добровольных дружин, солидарной охраны во дворах домов на придомовых
территориях, улицах и в общественных местах территории округов; содействие
разрешению законных прав населения службами и управлениями акиматов города,
районов вышестоящими органами;
6. содействие отделам и службам акиматов по расширению социально-
культурной сферы, дошкольного, среднего и профессионального образования,
полного охвата ими детского и подросткового населения территории; участие в
рейдах, организуемых службами и управлениями акиматов, способствующих
анализу и выявлению недостатков в работе аппаратов, предприятий и
организации по обслуживанию населения, общественных объединений и принятию
мер к их устранению;
7. изучение и анализ обслуживания пенсионеров, инвалидов, многодетных и
одиноких матерей по обеспечению своевременной выдачи и доставки пенсий,
пособий, организации приема оплаты коммунальных услуг, информирование
населения о городских и республиканских дотациях; комиссионное рассмотрение
жалоб и заявлений граждан с выездом на места и внесение предложений в
соответствующие службы и управления акиматов города, районов для принятия
мер.
Предполагается, что финансирование местного самоуправления будет
осуществляться из следующих источников: средств, выделяемых из бюджета, в
сумме, необходимой для проведения эксперимента; добровольных пожертвований
юридических и физических лиц; иных источников, не запрещенных
законодательством.
Председателю комитета местного самоуправления устанавливается оклад на
уровне главного специалиста районного акимата, координаторам акимов города,
районов по вопросам местного самоуправления на уровне заведующего отделом
соответственно аппарата акима города, районов.
Основные функции и полномочия органов местного самоуправления
направлены на решение проблем, касающихся непосредственно жизни людей,
связанных с их социальным обслуживанием. При этом ставится цель — сделать
население более информированным, обеспечить его всесторонней информацией,
позволяющей гражданам отстаивать и защищать свои права во всех структурах.
Кроме того, решение этих проблем будет осуществляться органами местного
самоуправления в тесном взаимодействии с комитетами собственников квартир,
а также при активной помощи со стороны акиматов и маслихатов.
Внедрение эксперимента в Турксибском районе г. привело к положительным
наработкам в вопросах организации и совершенствования территориального
самоуправления, привлечения жителей к управлению, взаимодействия комитетов
территориального самоуправления с представительными и исполнительными
органами, укрепления общественной стабильности, повышения правосознания и
формирования нового образа жизни населения. На проведение эксперимента на
2007г. району было выделено 1 млн. 100 тыс. тенге за счет средств,
предусмотренных в бюджете города на содержание органов управления. На ХУ
сессии Карагиндинского городского маслихата городскому и районным акиматам
было рекомендовано использовать оправдавшие себя элементы местного
самоуправления в работе с жителями.[18. 21] Последний уровень правового
регулирования местного самоуправления — это положения, регламенты, хартии,
уставы и другие акты, принимаемые органами самоуправления либо собраниями,
конференциями, сходами жителей. В этих документах следует уже
конкретизировать порядок деятельности органов самоуправления и их
структурных подразделений, основные направления деятельности, компетенцию,
права и обязанности, формы взаимоотношений с местными представительными
органами. Основное внимание должно быть уделено гласности и учету
общественного мнения в работе органов самоуправления, их максимальной
доступности для всех проживающих там граждан. Необходимо закрепить, в каких
формах орган самоуправления будет оповещать население о своей деятельности.
Например, через местные средства массовой информации, издание собственных
бюллетеней, кабельное телевидение, информационные стенды, свободный доступ
жителей на заседания органов самоуправления и их подразделений, прием
граждан должностными лицами самоуправления и т. д.
1.2 Организационно-правовые модели местного самоуправления, и его
формирования в Республике Казахстан
Формирование местного самоуправления в Республике еще только предстоит,
но при этом оно должно быть сопряжено с системой государственного
управления на местах.
Зарубежный опыт показывает, что в федеративных странах каждый субъект
федерации имеет собственную систему самоуправления. В унитарных
государствах обычно существует единая система самоуправления, хотя
определенные различия в полномочиях, источниках формирования доходов, в
формах деятельности у муниципальных органов могут иметься.
При этом выделяется три основных модели взаимоотношений между
центральной и местной властью.
1) Модель партнерства в рамках которой их отношения
рассматриваются как партнерские, равноправных товарищей, оказывающих
необходимые услуги населению и преследующих общие цели.[19. 115] Однако эта
концепция считается идеалистической, так как, во-первых, интересы
государства и местных сообществ совпадают не во всем; во-вторых,
противоречия между государственными и местными интересами отражают
противоречия между целым и его частями; в-третьих, в самой природе местного
самоуправления заложен постоянных конфликт с государственной властью.
2) Агентская модель рассматривает отношения между центрам и
местами как отношения принципата и агента, то есть акцент делается на
главенствующую роль центра. Через местное управление правительство
осуществляет свой политический курс. Аргументы в пользу такой модели
основаны на том, что центральные власти, выражая общенациональные интересы,
обладают более весомым мандатом, более широким кругозором и знаниями,
необходимыми для принятия важных политических решений. Она не настроена на
учет местных интересов, которые с государственной высоты в их подлинном
виде неразличимы. Именно такой подход сегодня прослеживается во
взаимоотношениях между центральными и местными органами управления
Республики.
3) В последнее время выдвигается и третья модель взаимоотношений, в
основе которой лежит "концепция взаимозависимости". Считается, что
отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой
степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным
властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами и
средствами давления. Поскольку в настоящее время правительство неспособно
всецело контролировать местное управление, оно строит свои отношения с
последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией. [20.
111]
Британский ученый Бирн Т. отмечает, что в настоящее время местные
органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его
равноправные партнеры. Правительство контролирует парламент и способно
добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным
образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы, в свою
очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей,
собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними
законодательством. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми
от правительства, но и правительство попадает в определенную зависимость от
местных властей в плане реализации своего политического и экономического
курса на местах. [21. 387]
Указанная модель занимает промежуточное положение между агентской и
партнерской моделями, поскольку, с одной стороны, признает относительную
автономность местной власти, с другой стороны, позволяет проводить
дифференциацию во взаимоотношениях центра и мест в зависимости от
конкретной сферы деятельности, носит динамичный и состязательный характер.
По мнению Соломко Н.И., она является синтетической, объединяющей в себе
элементы и первой, и второй моделей и способна стать ориентиром в
дальнейшем совершенствовании взаимоотношений между государственными и
органами местного самоуправления. [22. 127]
В Казахстане с учетом его унитарности, а также высокой степени
централизации функций, целесообразно избрать единую модель, хотя некоторые
акценты, с учетом особенностей отдельных территорий, сделать необходимо.
А.А. Тарановым ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
С обретением независимости Казахстан столкнулся с множеством проблем
институционального плана. Состояние Казахстана как субъекта международных
отношений требовало от республики политической и экономической
идентификации, которая помогла бы Казахстану занять свое место в
международном пространстве. В связи с этим немаловажен процесс собственного
государственного строительства. В этом контексте стало необходимостью
потребность рассмотрения и изучения одного из самых важных вопросов
демократического развития, а именно проблемы децентрализации органов власти
в условиях транзитного общества. Во всем мире местное самоуправление
рассматривается как один из важнейших институтов общества, обеспечивающий
связь граждан с государством, возможность их прямого участия в управлении.
Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже
в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных
традиций и культуры, экономических и других условий. В этой связи
самоуправление как участие граждан в управлении осуществляется с учетом
местной специфики и в соответствии с местными потребностями. Проект
концепции исходит из того, что наше общество представляет собой сложную,
динамично развивающуюся систему, в центре которой находится конкретный
человек со своими конкретными потребностями. С этих позиций в рамках
концепции сделана попытка систематизировать цели и задачи развития местного
самоуправления в нашей стране, последовательность их реализации и
сформулировать основные требования к модели. С достижением каждой новой
высоты в социально-экономическом развитии нашей страны растет потребность в
дальнейшей модернизации политической системы, в ее демократизации.
Важнейшая роль в привлечении граждан к управлению государством
отводится местным представительным органам. Здесь многое зависит от
повышения статуса маслихатов и совершенствования их деятельности. Как
сказал после внесения изменений в Конституцию Республики Казахстан
Н.Назарбаев, в новой политической системе меняется сама природа
деятельности маслихатов. Они не будут придатками к исполнительной власти, а
самостоятельными органами власти, обеспечивающими продвижение запросов
гражданского общества. Маслихаты являются основой местного самоуправления.
Президент страны впервые озвучивает эту идею в Послании народу Казахстана
2007 года. А сами задачи по становлению местного самоуправления обозначил в
Посланиях 2004 и 2005 годов. Маслихаты признаны стать основой местного
самоуправления. Все остальное, не менее важное продление сроков полномочий
до 5 лет, назначение акимов с согласия маслихатов и выражение недоверия им
является логически вытекающим из основного: маслихаты и самоуправление -
неразделимы.
Актуальность темы исследования определяется тем, что в Республике
Казахстан основные положения и принципы деятельности местных
представительных органов в теоретическом и прикладном аспекте, как одного
из элементов общей системы власти, стали развиваться сравнительно недавно.
Однако за этот промежуток накоплен определенный практический опыт в области
становления и функционирования местной представительной власти, созданы
основы правовой базы и самое главное в общественном сознании укрепилось и
получает свое дальнейшее развитие идея о невозможности дальнейшего
цивилизованного, демократического развития страны без развитой идеи
народного представительства. Годы независимости суверенного Казахстана
стали для страны нелегким временем коренного преобразования общества,
перестройки экономической и политической систем и возрождения
государственности. Сегодня страна продолжает развиваться в соответствии с
долгосрочной Стратегией Казахстан-2030. Центральное место в ней отводится
проблемам создания эффективного, профессионального государства, в котором
существует четкое разделение полномочий между центральными и местными
органами власти, а также реализации принципа децентрализации внутри
исполнительной вертикали, между центром и регионами, между государством и
частным сектором. Принимаются последовательные меры по укреплению
национальной безопасности и внутриполитической стабильности, дальнейшей
демократизации общества, развитию регионального сотрудничества.
Стабильно повышается жизненный уровень населения, решаются социальные
проблемы. Казахстанцы заинтересованы, чтобы этот поступательный процесс
продолжался, а для этого нужна, прежде всего, политическая стабильность.
Поэтому все реформы, в том числе и государственного управления, связанные с
вопросами перераспределения властных полномочий, не должны нарушать
сложившейся системы сдержек и противовесов, сохранять существующую
стабильность, способствовать развитию институтов гражданского общества.
В условиях формирования правового государства в Казахстане одной из
важнейших составляющих решения этой задачи является повышение эффективности
работы местных представительных органов власти. Сегодняшняя казахстанская
система государственного управления выстроена по иерархическому принципу.
Каждый уровень управления подчинен вышестоящему уровню и не несет
политической ответственности перед населением за свою деятельность.
Политическая ответственность всецело лежит на центральных органах власти.
Подобная система не дает местным руководителям, местным представительным
органам необходимой мотивации для инициативной, полноценной работы по
социально-экономическому развитию своих регионов. К тому же Казахстан до
сих пор не имеет местного самоуправления, хотя оно провозглашено
Конституцией Республики Казахстан 1995 года. Неразделенность полномочий и
функций между различными уровнями власти приводит к перекладыванию
ответственности друг на друга и общей неэффективности работы
государственного аппарата.
В 2002 году по поручению Президента РК Правительство разработало
Концепцию разграничения полномочий между уровнями государственного
управления и совершенствования межбюджетных отношений. Практическое
осуществление этой Концепции, направленной, в том числе, и на расширение
полномочий местного государственного управления, решение вопросов
территориального развития, организации эффективного управления на нижних
уровнях, требует пересмотра и перераспределения 2500 функций сверху донизу,
что в свою очередь повлечет необходимость внесения изменений и дополнений в
150 законов нашего государства. Но правительственная Концепция в основном
направлена на систематизацию функций исполнительной власти, которая
представлена до самого низшего звена государственного управления. В ней
отсутствуют вопросы совершенствования государственного управления других
ветвей власти, в частности, представительной.
Процесс обустройства государственной власти, в том числе и местного
управления, начался в Республике Казахстан с приобретением независимости. В
результате, к январю 2001 года в Казахстане возникла своя модель местного
управления, которая основана на различении государственной власти как
таковой и власти местного самоуправления. Маслихаты, как местные
представительные органы, действуют в республике с 1994 года. Их объединение
в 2001 году с местной администрацией под общим названием местные органы
государственного управления вовсе не означало, что они занимаются одними и
теми же местными вопросами государственного управления. В организационном
отношении маслихаты и исполнительные органы отделены друг от друга. В то же
время маслихаты фактически не являются органами местного самоуправления, в
результате реформирования они стали государственными представительными
органами. Социальная ценность формирования маслихатов состоит и в том, что
граждане прямо, непосредственно могут участвовать в процессе становления
местной власти. Казахстан переживает переходный период, Демократические
элементы в Казахстане все еще остаются преимущественно формальными.
Торможение демократических процессов происходит во многом и по причине
неразвитости представительных органов, которые должны способствовать
раскрепощению инициативы граждан в участии в политических процессах,
принятии решений. Без участия местных органов управления, и прежде всего
представительных, невозможно дальнейшее развитие гражданских свобод,
сохранение и укрепление политической стабильности и согласия в обществе. К
настоящему времени кардинальное реформирование структур государственной
власти состоялось пока только в верхних ее эшелонах, хотя не менее остро
стоит вопрос о реформировании местного управления и организации основ
местного самоуправления. Эта проблема обостряется и в связи с тем, что
ответственность за проблемы регионов все в большей мере возлагаются на сами
регионы, а отсутствие законодательного регулирования, закрепления за
местными представительными органами управления конкретных полномочий по
руководству территориями.
Что же касается местных представительных органов, то, по сравнению с
исполнительными, изменения, вносимые в настоящее время в законодательство,
их, практически, не касаются. Вместе с тем необходимо учесть, что основные
тенденции в перестройке структуры местных государственных органов в
настоящее время все больше определяют дальнейшую демократизацию
общественных отношений, Сегодня в большей степени с этим связана именно
деятельность маслихатов местных представительных органов. Именно поэтому в
настоящее время актуальным становится теоретическое исследование
конституционно-правовых основ деятельности маслихатов местных
представительных органов Республики Казахстан, разработка предложений по
совершенствованию их правового регулирования.
Были сформулированы и решены следующие задачи: исследовать историко-
правовые основы становления и развития местных представительных органов
механизме государственной власти Республики Казахстан; определить роль
местных представительных органов в формировании казахстанской системы
местного самоуправления; провести анализ системы законодательства о местных
представительных органах маслихатах; теоретически обосновать роль местных
представительных органов в качестве важнейшего конституционного института;
рассмотреть организационные основы деятельности маслихатов; выявить
проблемные вопросы в закреплении конституционно-правового статуса депутатов
маслихатов; выработать предложения по совершенствованию правового
регулирования деятельности местных представительных органов.
Степень разработанности проблемы обусловлена сравнительно недавним
возникновением самого объекта исследований, необходимостью учета целого
ряда факторов функционирования структуры и механизмов государственного
местного управления, постоянными изменениями законодательства Республики
Казахстан в переходный период. Поэтому в науке конституционного права
Республики Казахстан недостаточно исследований, в которых системно и
комплексно анализировались бы вопросы, относящиеся к конституционно-
правовому статусу местных представительных органов маслихатов.
Эмпирическую базу исследования представляют действующее
законодательство Республики Казахстан в сфере регулирования конституционно-
правового статуса местных представительных органов -маслихатов, а также
практика реализации этих законодательных норм и опыт деятельности
депутатов, секретарей маслихатов.
По-прежнему существует необходимость серьезного научного изучения
вопросов рациональной организации деятельности маслихатов. Более глубокого
теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с
реализацией в Казахстане концепции местного самоуправления и определения
роли маслихатов в ней. Впервые предпринята попытка специального,
комплексного исследования образования и становления местных
представительных органов в Республике Казахстан, комплексного
теоретического исследования конституционно-правового статуса депутатов
маслихатов. Это позволило сформулировать ряд конкретных выводов и
предложений, отличающихся признаками научной новизны. Положения
диссертации, выносимые на защиту:
1. Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно
новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоятельство
требует проведения кардинальных преобразований в системе государственной
власти и управления. В связи с этим, по степени актуальности, на первый
план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное
становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как
часть общей стратегии государственного строительства в Республике.
Учитывая, что действенное местное самоуправление является объективной
необходимостью для любого современного демократического государства,
считаем необходимым изложить п. 2 ст. 3 Конституции Республики Казахстан в
следующей редакции: Народ осуществляет свою власть непосредственно через
республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует
осуществление своей власти государственным органам и органам местного
самоуправления.
2. Необходимо концептуально сформировать и закрепить процесс
реформирования системы местного государственного управления и создания
местного самоуправления в Казахстане, определив его как децентрализация.
Полагаем, что необходимо разработать и принять Государственную программу
децентрализации и развития местного самоуправления в Республике Казахстан.
При этом целесообразно, чтобы основные принципы и положения этой программы,
приоритетность определенных ею задач, этапность их достижения стали
предметом публичного обсуждения с участием широких слоев общественности,
представителей политических партий, центральных и местных представительных
и исполнительных органов власти, независимых экспертов.
3. Несмотря на то, что Республика Казахстан и Российская Федерациям
настоящее время значительно различаются и по форме государственного
устройства, и по степени разграничения полномочий между органами власти по
вертикали и по горизонтали, функционируют разные избирательные систем,
реализуется и разрабатывается различные модели местного самоуправления, тем
не менее, Казахстану должен быть небезынтересен российский опыт, который он
может использовать для дальнейшей демократизации общества и осуществления
реформ.
Эффективность деятельности маслихатов во многом зависит от
непосредственного руководства этим органом. В настоящее время на секретаря
маслихата возложена вся тяжесть работы и ответственность за работу местного
выборного органа. Функции председателя сессии являются формальными. Кроме
того, секретарь маслихата фактически руководит и аппаратом маслихата,
несмотря на предусмотренную должность руководителя маслихата. Для
совершенствования и результативного использования потенциальных
возможностей маслихата в решении практических вопросов и реализации им
своих полномочий, считаем необходимым перераспределить полномочия между
секретарем маслихата, председателем сессии маслихата и руководителем
аппарата маслихата следующим образом: вместо председателя сессии необходимо
ввести должность председателя маслихата; секретарь маслихата осуществляет
общее руководство аппаратом маслихата. Полномочия между ними должны быть
взаимно уравновешены.
Для того, чтобы повысить роль маслихатов - местных представительных органов
в общественно-политической жизни республики, необходимо расширить
контрольные полномочия маслихатов.
Одним из полномочий местных представительных органов является формирование
на основе предложений политических партий, территориальных, окружных и
участковых комиссий. Но нигде не оговорено, кто и какими силами будет
обучать многочисленный состав избирательных комиссий. Маслихаты, имея в
своей структуре постоянные комиссии по связям с общественностью,
объединения в виде депутатских групп политических партий могут и должны
принимать активное участие в обучении, как членов избирательных комиссий,
так и в просвещении избирателей.
Полученные выводы и рекомендации могут быть применены в практической
деятельности по совершенствованию правового регулирования деятельности
маслихатов, могут быть использованы в практике государственного управления,
прежде всего на местном уровне, в становлении и развитии местного
самоуправления, при решении многих актуальных проблем создания правового
государства и гражданского общества.
1. Правовые основы формирования местного органа самоуправления
Республике Казахстан
1.1. Становление и развитие местных представительных органов механизме
государственной власти Республики Казахстан
С принятием на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой
Конституции Казахстана произошло реформирование высших органов
государственной власти и управления. Конституция, регулируя идею
самоуправления как организацию публичной власти на местах, поставила задачу
перестройки всей системы территориального управления, совершенствования
деятельности местных органов государства. В частности, в статье 89
говорится о том, что в Республике Казахстан признается местное
самоуправление.
С учетом опыта прошлого нашей республики, а также практики организации
местной власти в зарубежных органах предстоит создание правовых основ
местного самоуправления в Казахстане.
В современной юридической науке, как на постсоветском пространстве, так
и стран дальнего зарубежья, сложились два основных подхода к определению
местного самоуправления.
Первая точка зрения основана на общественной природе самоуправления,
согласно которой институт местного самоуправления не учреждается
государством, а предполагается как возникающая и существующая форма
самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного
значения.[1. 30] Представители этой теории критикуют своих оппонентов за
непонимание природы самоуправляемых процессов, полагая, что такое
непонимание нарушает ритмичное, бесперебойное и целеустремленное
функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение
государственных и общественных начал в местном самоуправлении. [2. 107]
В основе другого подхода лежит государственная теория самоуправления.
В частности, немецкий ученый Р. Граверт подчеркивает, что чем полнее
втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-
правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены
абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей
страны принципам государственной политики. [3. 109] Судьба местных органов
в современном государстве, — отмечает он, — во многом зависит от поддержки
со стороны последнего, от общей ситуации в государстве, чем от
специфических местных особенностей.
Степень самостоятельности местных органов скептически оценивается
специалистами в странах с англосаксонской правовой системой. Местные органы
рассматриваются ими как агенты центральных ведомств, оказывающие услуги
населению в соответствии с общенациональными стандартами и под
общенациональным руководством.
По мнению Г. С. Сапаргалиева, формально можно отделить местное
государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать
невозможно. Такое отделение, — считает он, — ведет к законодательному
тупику, поскольку Конституция четко не устанавливает одним, двумя или
несколькими законами должны регулироваться вопросы управления на местах.
Несмотря на принятие Закона О местном государственном управлении в
Республике Казахстан, оторвать государственное управление от местного
самоуправления невозможно в силу наличия элементов их естественной
связи.[4. 512.513]
На этой же точке зрения стоит и А. Гурьев, который пишет, что местное
самоуправление необходимо рассматривать как часть целостной системы
государственного управления, призванной в форме самоорганизации граждан
удовлетворять их жизненные потребности. На примере КСК он отмечает, что
добровольное участие — путь никуда, граждане должны принадлежать к местному
сообществу в силу своего проживания на конкретной территории.[5. 43]
Ведущий российский государствовед К.Ф. Шеремет отмечает, что в
современной трактовке местного самоуправления следует различать три
аспекта: социальный, функциональный и институциональный. В социальном
аспекте главным является вопрос о субъекте местного самоуправления. В
функциональном аспекте основное внимание следует обратить на содержание и
классификацию функций местного самоуправления, их отношение с функциями
государственного управления. Причем попытка провести абсолютную границу
между ними не имеет теоретических обоснований. В институциональном аспекте
местное самоуправление это система демократических институтов, посредством
которых местное сообщество осуществляет в рамках закона функции
самоуправления. Он справедливо указывает, что на местное самоуправление
нельзя проецировать параметры взаимоотношений представительных и
исполнительных органов, существующих на парламентском уровне. Только четко
определив все аспекты местного самоуправления, можно реализовать в
законодательстве и на практике стержневой элемент самоуправления — решение
местным сообществом под свою ответственность дел местного значения.[6. 142]
Зачастую понятия местное управление и местное самоуправление
рассматриваются как две различных системы, функционирующие на местном
уровне. При этом под местным управлением понимаются органы, назначаемые из
центра и Представляющие на местах государственную администрацию, а под
местным самоуправлением — местные представительные органы. [7.376]
Некорректность такого подхода отмечается А.И. Черкасовым на примере
Великобритании и ряда других стран англосаксонского права, где отсутствуют
представители центра на местах. Получается, что здесь нет вообще местного
управления. Более правильно, — считает он, — не противопоставлять местное
самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как
части с целым. Ведь местное управление — сложный: и гибкий механизм и может
включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные
представительные органы. Именно в таком качестве местное управление входит
в государственный механизм, обладая значительной спецификой и
самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.[8. 676]
Местное самоуправление предполагает четкое разграничение сфер ведения
между государством и территориальными коллективами, ограниченное
вмешательство публичных властей в деятельность хозяйствующих субъектов. В
начале 90-х годов Казахстан только заявил о своем переходе к рынку. Львиная
доля собственности еще находилась в руках государства и управлялась
административно-командными методами. Естественно, в таких условиях говорить
о разграничении функций государства и местного самоуправления было бы
несерьезно.
Наконец, введение в январе 1992г. института глав местных администраций,
заменивших исполкомы и назначаемых сверху, фактически означало отход от
самостоятельности мест в выборе своих органов — одного из
основополагающих принципов самоуправления.
В Конституции Республики 1993 г. даже понятие местное самоуправление
отсутствовало. Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993г. "О местных
представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" также
фиксировал статус и полномочия местных представительных и исполнительных
органов как субъектов государственной власти. [9. 70]
Новая Конституция Казахстана вновь вернулась к идее местного
самоуправления, но уже с принципиально иных позиций.
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного
самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и
муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного
самоуправления. Она была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. и
устанавливает, что: местное самоуправление составляет одну из основ любого
демократического строя; право граждан на участие в управлении государством
может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления
обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину
управление; органы местного самоуправления, создаваемые демократическим
путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции,
порядка ее осуществления и необходимые для этого средства. [10. 4]
Правовые основы местного самоуправления на современном этапе заложены
Конституцией Республики. Статья 89 гласит:
1.В Республике Казахстан признается местное самоуправление,
обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного
значения.
2. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно
путем выборов, а также через выборные и другие органы местного
самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих
территории, на которых компактно проживают группы населения.
Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления
определяется самими гражданами в пределах, установленных законами.
Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах
их полномочий, установленных законом. Из этих конституционных положений
вытекает следующее.
Во-первых, на конституционном уровне провозглашен отказ от
институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-
самодеятельных структур. Действительно, процесс их сближения должен быть
естественным. В противном случае может произойти фактическое
огосударствление структур, создаваемых населением по месту жительства.
Конституция разграничивает понятия "местное государственное управление",
которое осуществляется соответствующими представительными и исполнительными
органами, и местное самоуправление, реализуемое через выборные органы
самоуправления и формы непосредственной демократии. Означает ли
негосударственный характер местного самоуправления, что его органы должны
функционировать на общественных, то есть бесплатных началах? Конечно,
необязательно. Государство в этом отношении дает полную самостоятельность
населению решать этот вопрос. Но для того, чтобы такие органы реально
заработали, они должны иметь платный аппарат, а иначе мы придем к
возрождению прежней модели Советов. Однако вполне допустимо, что какая-то
часть выборных лиц местного самоуправления не будет получать заработную
плату за свою деятельность.
В то время всяческие дефиниции местного самоуправления должны исходить
из наличия двух оснований: 1) учет местных интересов — это собственно
самоуправление; 2) местное управление должно быть проводником общего
интереса, действовать в единой связи с центром. [11. 138]
Во-вторых, более или менее очерчены границы, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление. Речь идет не только о численном
составе населения одного местного сообщества. Необходимо конкретизировать
понятия территория городского сообщества и территория сельского
сообщества.[12. 593]
В юридической литературе есть определение понятия местное сообщество,
которое рассматривается как объединение граждан, проживающих в городском,
сельском поселении, на иных территориях, имеющих муниципальную
собственность и бюджет, а также общие интересы в самостоятельном и под свою
ответственность решении вопросов местного значения по обеспечению своей
жизнедеятельности непосредственно или через выборные и другие органы
местного самоуправления в рамках действующего законодательства .[13.34]
Фактически здесь мы наблюдаем отождествление понятий местное
самоуправление и местное сообщество.
В литературе правильно указывалось, что Конституция за основу
территориальных пределов берет не формальные, административно-
территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы
общности населения. Главным критерием территориальной основы местного
самоуправления наделяется поселенческий принцип, то есть компактное
проживание населения на какой-то территории. Это означает, что границы
муниципального образования не обязательно будут совпадать с границами
административно-территориальной единицы.
Но помимо компактности проживания населения существуют и другие факторы
образования территориального муниципального сообщества. В числе них можно
назвать: компактность и обозримость самой территории, позволяющая
располагать объекты инфраструктуры с удобством для населения; ее
относительная обособленность и ограниченность естественно слождашимися или
искусственными объектами, а также за счет заселения территории, в основном,
работниками одного предприятия; общность интересов большинства жителей в
пользовании детскими, медицинскими и общеобразовательными учреждениями,
предприятиями торговли, общественного питания и бытового обслуживания
населения, расположенными на соответствующей территории и обеспечивающими
их повседневные нужды и потребности и т.п.
Определенная расшифровка данных понятий содержится в проекте Закона о
местном самоуправлении. В частности, сельские сообщества могут
организовываться в пределах территории аула, поселка, аульного округа.
Городские сообщества могут организовываться в пределах территории улиц,
кварталов либо микрорайона.
Следовательно, естественными границами сельского самоуправления
являются административные границы аула, аульного округа. Было бы
неправильно относить сообщества, возникающие на территории поселка, к
сельским, поскольку действующим Законом "Об административно-территориальном
устройстве Республики Казахстан" поселки отнесены к городским населенным
пунктам. Границами городских сообществ являются границы улиц, кварталов,
микрорайонов, а также административные границы поселка. Пространственная
сфера самоуправления лежит в пределах этих границ, однако не обязательно
затрагивает всю территорию соответствующего административного образования.
В-третьих, Конституция не предусматривает предметно-функциональной
характеристики местного самоуправления, ограничившись формулой "вопросы
местного значения". Это означает, что предметы ведения и полномочия
местного самоуправления будут установлены специальным законом. Отсутствие
соответствующих норм в Конституции объясняется, прежде всего, тем, что на
момент ее принятия все вопросы на местах решались государственными органами
и законодатель еще не определился с критериями разграничения их между
органами государства и органами самоуправления. Здесь важно определить
критерии определения таких вопросов.
Надо учитывать, что на практике трудно провести четкую границу между
функциями государственного управления и самоуправления, поскольку местные
органы обычно осуществляют не только сугубо местные функции, но и решают
задачи, вытекающие из централизованного государственного управлениями.
676]
В-четвертых, в Конституции названы основные формы реализации гражданами
своего права на самоуправление: выборы органов местного самоуправления,
деятельность выборных и других органов самоуправления, а также право
обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в
органы местного самоуправления. Перечень форм самоуправления, обозначенный
в Конституции, носит закрытый характер, поскольку иных форм волеизъявления
граждан Основной Закон не предусматривает.
В-пятых, весьма принципиальным моментом является то, что порядок работы
органов самоуправления будут устанавливать сами жители данного микрорайона,
города, поселка и пр. Государство на законодательном уровне определяет
только общие рамки их деятельности и пределы их полномочий. В остальном
население и органы самоуправления самостоятельны. Поэтому вполне возможно
создание на местах органов, различающихся не только по названию, но и
направлениям, формам, порядку деятельности, дополнительным источникам
доходов, способам взаимодействия с акимами и маслихатами.
Однако степень самостоятельности населения в реализации полномочий
местного самоуправления может быть различной и зависит от разных факторов:
экономических, финансовых, правовых, организационных, духовно-нравственных
и т. д. А главное, когда становление местного самоуправления инициируется
государственной властью, то, мягко говоря, трудно ожидать от населения
стремления к самостоятельному решению местных вопросов, тем более если
население привыкло к тому, что эти вопросы решает государственная
власть.[15. 535]
В шестых, самостоятельность органов местного самоуправления должна быть
гарантирована законом, т.е. установлены специальные экономические, правовые
и организационные меры, которые бы обеспечивали и защищали их права.
При этом делегирование полномочий местному самоуправлению должно
подкрепляться выделением необходимых материальных и финансовых средств и
осуществляться только на договорной основе.
Необходимо обеспечить самостоятельность местного самоуправления также в
формировании своих исполнительных структур.
На этапе становления местного самоуправления его органы должны иметь
льготы по налогообложению, наделены правами по решению земельных вопросов в
границах своего сообщества. [16. 46]
Но самое главное нужно закрепить подконтрольность и подотчетность
органов самоуправления по вопросам, которые ему переданы государственными
органами.
В Конституции, как указывалось выше, определены формы самоуправления:
выборы и деятельность выборных и других органов местного самоуправления.
Конституционным законом О выборах в Республике Казахстан предусмотрен
порядок выборов в органы самоуправления. Для того чтобы стать членом органа
местного самоуправления, гражданин должен обладать пассивным избирательным
правом, т.е. достичь 18-летнего возраста и быть дееспособным.
Дополнительные требования могут быть установлены соответствующим законом.
Право выдвижения кандидатов принадлежит собраниям граждан, правомочным при
наличии не менее 50 граждан, обладающих избирательным правом и компактно
проживающих в сельских и городских местных сообществах, а также гражданам
—, путем самовыдвижения. Избранными считаются кандидаты, за которых
проголосовало большее по отношению к другим кандидатам число избирателен,
принявших участие в голосовании.
Но помимо выборов представительных органов самоуправления населением
может избираться и глава местного самоуправления, некоторые другие
должностные лица. Особое значение приобретают выборы акимов в случае
наделения их полномочиями главы местного самоуправления. Исчерпывающий
перечень форм самоуправления в нашей Конституции не может быть признан
демократичным. В Конституции Российской Федерации, помимо этого, называется
референдум и другие формы прямого волеизъявления, что позволяет гражданам
не ограничиваться в реализации своего права на самоуправление только теми
формами, которые обозначены Конституцией или специальным законом, но и
искать, и при менять другие формы, способы самоорганизации для решения
местных задач.
Вместе с тем, необходимо отметить, что, поскольку Конституция
закрепляет исчерпывающий перечень форм местного самоуправления, необходима
корректировка статьи 89 в сторону его открытия и возможности использования
иных самоуправленческих форм. Такой подход будет корреспондировать
конституционным положениям о признании народа единственным источником
власти, об утверждении в Казахстане демократического государства и т.д.
Следует сказать, что обще законодательное регулирование не может учесть
все экономические, демографические, географические, культурные,
политические и иные особенности той или иной территории. В Великобритании
эта проблема решается путем принятия парламентом так называемых местных
или частных законов, адресованных конкретному муниципалитету, либо
адоптивными законами, вводимыми в действие не автоматически, а лишь по
просьбе соответствующих муниципалитетов. [17. 676] Исходя из
конституционных положении и норм будущего Закона о местном самоуправлении,
областные и городские маслихаты могли бы разрабатывать Положения о местном
самоуправлении на своей территории. Эти локальные нормативные акты особенно
важны, если маслихаты районного и городского звена будут упразднены, а их
место займут соответствующие органы местного самоуправления. В этих
изложениях желательно развить нормы о самоуправлении применительно к данной
территории, в том числе дополнительные источники финансирования, функции,
передаваемые маслихатами или местными исполнительными органами, гарантии
деятельности, учесть специфические особенности того или иного региона. В
этих актах целесообразно было бы отразить также структуру органов
самоуправления, порядок их формирования, избрания или назначения
должностных лиц, формы контроля со стороны маслихата или акима за
деятельностью органов самоуправления и т. д.
Региональные, акты позволяют ретла^лентароъать ^се основные ься\росъ\,
связанные с организацией местного самоуправления на территории
соответствующей области, города республиканского значения и столицы с
учетом местных особенностей, исторических и культурных обычаев и традиций.
Местное самоуправление определяется как добровольное объединение
граждан, охватывающее территории в границах избирательных округов по
выборам депутатов в Алматинский городской маслихат, с компактно проживающим
населением, действующим согласно Конституции Республики Казахстан и другим
законодательным актам страны. Орган местного самоуправления комитет
местного самоуправления действует под руководством председателя и не
является юридическим лицом.
Предполагается, что комитет будет тесно взаимодействовать с органами
представительной и исполнительной власти города и районов через депутатов
Алматинского городского маслихата по соответствующему округу и
координаторов акимов города и районов по вопросам местного самоуправления.
В его задачи входит: обеспечение социально-экономического и культурного
развития территории; формирование социального заказа населения; внесение
предложений по улучшению деятельности определенных структур власти по
выполнению решений Правительства Республики Казахстан, городских и местных
органов власти; контроль за разрешением вопросов, отработанных депутатами с
заинтересованными лицами и службами. При этом должны быть объединены усилия
представительной и исполнительной власти на оперативное разрешение
возникающих проблем; обеспечена гласность в выполнении законов, указов
Президента, постановлений Правительства Республики Казахстан, решений
Алматинского городского маслихата, акимов города и районов.
Согласно Положению, комитеты местного самоуправления избираются и
формируются на собраниях, сходах, конференциях жителей из наиболее активной
части населения, представителей кооперативов собственников квартир и домов,
национальных культурных центров, советов ветеранов, молодежных организаций,
общества многодетных матерей и инвалидов, других организаций,
дислоцированных в границах территории округа. Председатель комитета
местного самоуправления избирается на конференции и утверждается на сессии
Карагандинского городского маслихата. Кандидатуры председателей подбираются
с учетом опыта работы, с населением, общественными организациями,
предварительно обсуждаются на собраниях активов территориальных округов,
конференциях представителей трудовых коллективов, учитывается мнение
депутата соответствующего избирательного округа. В случае
недобросовестного выполнения возложенных обязанностей председателями
комитетов местного самоуправления постоянная комиссия по вопросам
законности, правопорядка и местного самоуправления Алматинского городского
маслихата вносит предложение на сессию Алматинского городского маслихата,
акимам города, районов о несоответствии данных кандидатур.
В компетенцию координаторов акимов города, районов по вопросам местного
самоуправления и комитетов местного самоуправления входит:
информирование населения о выполнении законов, указов Президента,
постановлений Правительства Республики Казахстан, решений Алматинского
городского маслихата, акимов города, районов; повышение правовой
грамотности населения;
информирование депутатов Мажилиса Парламента и Алматинского городского
маслихата по интересующим их проблемам и вопросам города, районов и
территорий округов; подключение их к разрешению проблем в пределах их
компетенции; организация встреч депутатов Мажилиса Парламента и
Алматинского городского маслихата с населением и трудовыми коллективами;
взаимодействие по всем вопросам деятельности с акиматами города, районов,
общественными формированиями, депутатами Мажилиса Парламента и Алматинского
городского маслихата; организация населения на участие в проведении
общественных мероприятий в дни знаменательных дат Республики, города,
районов улиц и площадей; участие в проведении благотворительных акций;
4. составление и обновление социальных паспортов территорий с целью
всеобъемлющего вовлечения предприятий, учреждений и организаций к решению
задач экономического, социально-культурного развития территорий;
формирование заказа в адрес акиматов по экономическому, социальному и
культурному развитию территорий;
5. общественный контроль за охраной здоровья населения, за санитарно-
эпидемиологическим состоянием территории, обеспечением режима работы
жизнеобеспечивающих организаций города, районов; содействие кооперативам
собственников квартир, потребительским кооперативам собственников домов и
соответствующим службам в организации работ по благоустройству территорий,
привлечению населения к этим работам содействие правоохранительным органам
в работе по предупреждению нарушений общественного порядка и
правонарушений; оказание помощи в формировании и организации работы
добровольных дружин, солидарной охраны во дворах домов на придомовых
территориях, улицах и в общественных местах территории округов; содействие
разрешению законных прав населения службами и управлениями акиматов города,
районов вышестоящими органами;
6. содействие отделам и службам акиматов по расширению социально-
культурной сферы, дошкольного, среднего и профессионального образования,
полного охвата ими детского и подросткового населения территории; участие в
рейдах, организуемых службами и управлениями акиматов, способствующих
анализу и выявлению недостатков в работе аппаратов, предприятий и
организации по обслуживанию населения, общественных объединений и принятию
мер к их устранению;
7. изучение и анализ обслуживания пенсионеров, инвалидов, многодетных и
одиноких матерей по обеспечению своевременной выдачи и доставки пенсий,
пособий, организации приема оплаты коммунальных услуг, информирование
населения о городских и республиканских дотациях; комиссионное рассмотрение
жалоб и заявлений граждан с выездом на места и внесение предложений в
соответствующие службы и управления акиматов города, районов для принятия
мер.
Предполагается, что финансирование местного самоуправления будет
осуществляться из следующих источников: средств, выделяемых из бюджета, в
сумме, необходимой для проведения эксперимента; добровольных пожертвований
юридических и физических лиц; иных источников, не запрещенных
законодательством.
Председателю комитета местного самоуправления устанавливается оклад на
уровне главного специалиста районного акимата, координаторам акимов города,
районов по вопросам местного самоуправления на уровне заведующего отделом
соответственно аппарата акима города, районов.
Основные функции и полномочия органов местного самоуправления
направлены на решение проблем, касающихся непосредственно жизни людей,
связанных с их социальным обслуживанием. При этом ставится цель — сделать
население более информированным, обеспечить его всесторонней информацией,
позволяющей гражданам отстаивать и защищать свои права во всех структурах.
Кроме того, решение этих проблем будет осуществляться органами местного
самоуправления в тесном взаимодействии с комитетами собственников квартир,
а также при активной помощи со стороны акиматов и маслихатов.
Внедрение эксперимента в Турксибском районе г. привело к положительным
наработкам в вопросах организации и совершенствования территориального
самоуправления, привлечения жителей к управлению, взаимодействия комитетов
территориального самоуправления с представительными и исполнительными
органами, укрепления общественной стабильности, повышения правосознания и
формирования нового образа жизни населения. На проведение эксперимента на
2007г. району было выделено 1 млн. 100 тыс. тенге за счет средств,
предусмотренных в бюджете города на содержание органов управления. На ХУ
сессии Карагиндинского городского маслихата городскому и районным акиматам
было рекомендовано использовать оправдавшие себя элементы местного
самоуправления в работе с жителями.[18. 21] Последний уровень правового
регулирования местного самоуправления — это положения, регламенты, хартии,
уставы и другие акты, принимаемые органами самоуправления либо собраниями,
конференциями, сходами жителей. В этих документах следует уже
конкретизировать порядок деятельности органов самоуправления и их
структурных подразделений, основные направления деятельности, компетенцию,
права и обязанности, формы взаимоотношений с местными представительными
органами. Основное внимание должно быть уделено гласности и учету
общественного мнения в работе органов самоуправления, их максимальной
доступности для всех проживающих там граждан. Необходимо закрепить, в каких
формах орган самоуправления будет оповещать население о своей деятельности.
Например, через местные средства массовой информации, издание собственных
бюллетеней, кабельное телевидение, информационные стенды, свободный доступ
жителей на заседания органов самоуправления и их подразделений, прием
граждан должностными лицами самоуправления и т. д.
1.2 Организационно-правовые модели местного самоуправления, и его
формирования в Республике Казахстан
Формирование местного самоуправления в Республике еще только предстоит,
но при этом оно должно быть сопряжено с системой государственного
управления на местах.
Зарубежный опыт показывает, что в федеративных странах каждый субъект
федерации имеет собственную систему самоуправления. В унитарных
государствах обычно существует единая система самоуправления, хотя
определенные различия в полномочиях, источниках формирования доходов, в
формах деятельности у муниципальных органов могут иметься.
При этом выделяется три основных модели взаимоотношений между
центральной и местной властью.
1) Модель партнерства в рамках которой их отношения
рассматриваются как партнерские, равноправных товарищей, оказывающих
необходимые услуги населению и преследующих общие цели.[19. 115] Однако эта
концепция считается идеалистической, так как, во-первых, интересы
государства и местных сообществ совпадают не во всем; во-вторых,
противоречия между государственными и местными интересами отражают
противоречия между целым и его частями; в-третьих, в самой природе местного
самоуправления заложен постоянных конфликт с государственной властью.
2) Агентская модель рассматривает отношения между центрам и
местами как отношения принципата и агента, то есть акцент делается на
главенствующую роль центра. Через местное управление правительство
осуществляет свой политический курс. Аргументы в пользу такой модели
основаны на том, что центральные власти, выражая общенациональные интересы,
обладают более весомым мандатом, более широким кругозором и знаниями,
необходимыми для принятия важных политических решений. Она не настроена на
учет местных интересов, которые с государственной высоты в их подлинном
виде неразличимы. Именно такой подход сегодня прослеживается во
взаимоотношениях между центральными и местными органами управления
Республики.
3) В последнее время выдвигается и третья модель взаимоотношений, в
основе которой лежит "концепция взаимозависимости". Считается, что
отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой
степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным
властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами и
средствами давления. Поскольку в настоящее время правительство неспособно
всецело контролировать местное управление, оно строит свои отношения с
последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией. [20.
111]
Британский ученый Бирн Т. отмечает, что в настоящее время местные
органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его
равноправные партнеры. Правительство контролирует парламент и способно
добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным
образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы, в свою
очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей,
собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними
законодательством. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми
от правительства, но и правительство попадает в определенную зависимость от
местных властей в плане реализации своего политического и экономического
курса на местах. [21. 387]
Указанная модель занимает промежуточное положение между агентской и
партнерской моделями, поскольку, с одной стороны, признает относительную
автономность местной власти, с другой стороны, позволяет проводить
дифференциацию во взаимоотношениях центра и мест в зависимости от
конкретной сферы деятельности, носит динамичный и состязательный характер.
По мнению Соломко Н.И., она является синтетической, объединяющей в себе
элементы и первой, и второй моделей и способна стать ориентиром в
дальнейшем совершенствовании взаимоотношений между государственными и
органами местного самоуправления. [22. 127]
В Казахстане с учетом его унитарности, а также высокой степени
централизации функций, целесообразно избрать единую модель, хотя некоторые
акценты, с учетом особенностей отдельных территорий, сделать необходимо.
А.А. Тарановым ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
