Правовое регулирование добычи углеводородов в Республике Казахстан
Тема: Правовое регулирование добычи углеводородов в Республике Казахстан
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...2
Глава 1. Понятие общая характеристика при разведке и добыче
углеводородов
1.1 Понятие и принципы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..6
1.2 Правовые основы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .1 8
Глава 2. Государственно-правовой механизм охраны окружающей среды при
разведке и добыче углеводородов
2.1 Система и полномочия государственных органов, осуществляющих
охрану окружающей среды при разведке и добыче углеводородов ... ..31
2.2 Вопросы совершенствования государственного механизма охраны
окружающей среды при разведке и добыче углеводородов ... ... ... ... .38
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .45
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .48
Введение.
Актуальность темы.
По официальным данным Республика Казахстан входит в первую десятку
стран мира по запасам полезных ископаемых.[1] Наиболее важными из них в
Казахстане являются нефть, золото, минеральное сырье и др. Разведанные
запасы того и другого очень велики, а прогнозы по их потенциальным запасам
весьма обнадеживающие.
Развитие нефтегазовой и золоторудной промышленности Казахстана
справедливо видится многим как одно из важных условий обретения Казахстаном
экономической независимости и, соответственно, создания государства с
достойным уровнем жизни его граждан. Однако само по себе наличие богатых
природных ресурсов не решает экономических проблем страны.
Для этого наряду с такими глобальными вещами, как политическая
стабильность государства и нацеленность на реальное реформирование
демократического строя необходимо надлежащее правовое регулирование
экологических отношений вообще, и отношений в сфере недропользования в
частности. Поэтому в последние годы в стране создана определенная правовая
база для совершенствования государственного управления, развития рыночных
отношений, привлечения и защиты иностранного капитала, развития науки и
внедрения новой технологии. Во многом это относится и к эколого-правовым
отношениям.
Необходимо подчеркнуть, что нефть и газ являются и останутся в
обозримом будущем основным источником удовлетворения потребностей индустрии
в энергии. Ускоренный рост их добычи и соответственно разведочного бурения,
транспорта, переработки, широкое применение современных технологий,
основанных на новых физических принципах, с использованием высоких давлений
и температуры, обеспечение предприятий установками большой единичной
мощности, сооружение мощных трубопроводных систем повышают экологическую
опасность нефтегазовых производств, усиливают их воздействие на воздух,
воду, почву, растительный и животный мир, другие компоненты природного
комплекса.
При осуществлении разведки, добычи и транспортировки углеводородов
происходит влияние на весь комплекс природных объектов: как живых, так и
неживых, атмосферный воздух, воду, почву, недра, животный и растительный
мир, климат.
Во многих случаях нефть, газ, их спутники и продукты переработки,
кислоты, щелочи, ингибиторы и другие опасные вещества, использующиеся
предприятиями, а также отходы и выбросы являются основными загрязнителями
окружающей среды. Воздействие нефтегазовой промышленности на нефтегазовый
комплекс начинает проявляться уже на стадии разведочного бурения, затем
резко усиливается в период обустройства и остается стабильно высоким в
течение всего периода эксплуатации залежей.
В большинстве случаев предприятия, осуществляющие нефтедобывающую
деятельность, не соблюдают зоологические требования охраны окружающей
среды, что приводит к непоправимым экологическим катаклизмам во всем мире.
Необходимо отметить, что применяемые в настоящее время в
нефтегазодобывающей промышленности и при разведочном бурении
природоохранные мероприятия и технологии в большинстве своем
малоэффективны, поскольку слабо учитывают или вообще не учитывают специфику
природных условий регионов добычи. Практически отсутствует средозащитная
техника и техника для ликвидации последствий загрязнения окружающей среды.
Не разработана методика подсчета экологического ущерба применительно к
нефтегазовой отрасли, не действуют правовые нормы охраны окружающей
природы.
Кроме указанных причин, актуальность настоящему исследованию придает
тот факт, что правовое регулирование охраны окружающей среды при разведке и
добыче углеводородов никогда не была предметом детального рассмотрения
казахстанских ученных.
Таким образом, объективные факторы развития и нерешенные проблемы
свидетельствуют об актуальности исследования правовых проблем охраны
окружающей среды при разведке и добыче углеводородов в Республике Казахстан
с учетом достижений международного права для выработки методов и решения.
Предмет, исследования.
Предметом работы является законодательство Республики Казахстан по
охране окружающей среды и недропользованию; юридическая литература и
литература посвященная проблемам охраны окружающей среды и международное
экологическое право в части оздоровления окружающей среды в рамках
исследования в области недропользования, разведки, добычи углеводородов.
Цель исследования
Целью исследования является разработка теоретических и практических
основ для улучшения правовой охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов; анализ экологического законодательства, внесение предложений
по его совершенствованию действующего законодательства. В связи с
поставленной целью в настоящей работе исследование проводится по следующим
направлениям:
- определение понятия и принципов охраны окружающей среды при разведке
и добыче углеводородов;
- выявление правовых основ охраны окружающей среды при разведке
и добыче углеводородов в Республике Казахстан;
- определение системы государственно-правового механизма, а также
компетенции органов охраны окружающей среды в исследуемой области;
- актуализация вопросов совершенствования государственного механизма
охраны окружающей среды при разведке и добыче углеводородов и т.п., в
основу выпускного исследования легли общенаучные и частнонаучные методы
познания государственно-правовой действительности, в частности:
исторический, логический, формально – правовой, функциональный и др.
Теоретико-правовую оценку состояния охраны и рационального
использования природных ресурсов дополнили труды казахстанских ученных
Мухитдинова Н.Б. Байдельдинова Д.Л., Бектурганова А.Е., Косанова Ж.Ш.,
Хаджиева А.Х., Стамкулова А.С., Еренова А.Е и д.р. Использованы были и
труды российских ученых, таких как Петров В.В., Бринчук М.М., Колбасов
О.С., Ерофеев Б.В., Боголюбов С.А.. и других.
Структура работы
Настоящая дипломная работа состоит из введения, двух глав, четырех
параграфов, заключения, списка использованных источников.
Глава 1. Понятие и общая характеристика при разведке
и добыче углеводородов
1.1. Понятие и принципы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов.
Разведка и добыча углеводородов, в соответствии с законодательством
Республики Казахстан – это любые операции, которые связаны с поиском и
разведкой нефти и включают: полевые геолого-геофизические исследования,
структурное бурение, бурение поисковых и разведочных скважин, а также
опытно-промышленные работы на месторождениях, находящихся в разведке
(разведка), а также любые операции, связанные с извлечением на поверхность
нефти и включает в том числе: строительство и эксплуатацию подземного и
наземного промышленного оборудования и сооружений; извлечение нефти на
поверхность, организацию и поддержание рабочего процесса в эксплуатационных
скважинах; обработку и очистку нефти; извлечение попутных компонентов из
нефти.[2]
Поясним, что нефть - это сырая нефть, газовый конденсат и природный
газ, а также углеводороды, полученные после очистки сырой нефти, природного
газа и обработки горючих сланцев или смолистых песков.[3]
Перечень углеводородов указывает на виды:
1. Алифатические и алициклические углеводороды (насыщенные и
ненасыщенные):
а) углеводороды ряда метана: бутан, изобутан, пентан, изопентан,
гексан, октан, изооктан, нонан;
б) углеводороды ряда этилена: бутилены, амилены, изобутилен;
в) циклические непредельные углеводороды: циклопентадиен,
цициклопентадиен, циклопентадиенилтрикарбонил марганца;
г) ароматические углеводороды одно- многоядерные: бензол, ксилол,
толуол, этилбензол, кумол (диизопропиленбензол), ксилолы, стиролы, дефенил,
нафталин и их производные.
2. Галогенопроизводные углеводороды жирного ряда:
а) фторпроизводные: фторэтилен, дифторэтилен, трифторэтилен,
тетрафторэтилен, трифторпропилен, дифторэтан, декафторбутан и т.д.[4]
Таким образом, углеводород – это продукт, полученный в результате
обработки нефти, газа и др. продуктов недр. Следовательно, говоря о
вопросах правового регулирования углеводородов, мы будем анализировать
законодательство республики Казахстан о недрах, нефти, газе и окружающей
природной среде.
На сегодняшний день проблематика охраны окружающей среды в области
недропользования стоит особо остро. Это связано с некоторыми причинами,
одну из которых составляет политика государства, направленная на всемерную
охрану окружающей природной среды. Другая немаловажная причина
обусловливает стратегические интересы в экономико-сырьевом потенциале
страны. Нефть и газ – это именно то природное сырье, с помощью которого
Казахстан, в первые и трудные годы становления своей независимости, смог
утвердиться на мировом рынке и стать государством, которое признали многие
развитые страны. Политики в сфере недропользования и на сегодняшний день
остается актуальной. И объясняется это двумя противоречивыми предпосылками:
во-первых, нефть, углеводороды являются источниками хороших прибылей для
государства; а во – вторых, приоритеты охраны окружающей среды, обязывая
соблюдать интересы нации, складывающиеся в сохранении природных богатств (и
особенно богатств недр), здоровья населения.
Рассмотрим в этой связи насколько соотносятся эти противоположные
интересы, будучи не только объектом правового регулирования, но и политико-
правовым и экономическим инструментом курса государственного строительства.
В своем выступлении на Всемирном экономическом форуме в г. Давосе,
Швейцария (январь 1995 г.). Президент Республики Казахстан Нурсултан
Назарбаев отметил, что ... суверенным Казахстан представляет собой аграрно-
индустриальную страну с достаточно развитой инфраструктурой, богатым
промышленным потенциалом1. Уголь, газ, нефть и др. сырье, которое дают нам
наши недра становятся основными составляющими топливно-энергетического
комплекса страны. Исследования, проведенные экспертами Всемирного банка,
определили эту отрасль как наиболее привлекательную с точки зрения вложения
инвестиций и кредитования. Возможности для наращивания республикой добычи
углеводородного сырья - огромные. Общий объем прямых инвестиций по
проектам, связанным с разработкой нефтяных месторождений в Казахстане,
оценивается в 32,3 млрд. долларов США, а с разведкой углеводородных
ресурсов 31 млрд. долларов США2. Таким образом, Казахстан может и должен
рассматриваться мировым сообществом, прежде всего европейским, как будущий
крупный производитель и экспортер нефти и газа. Отметим, что Республика
Казахстан со своими богатыми природными ресурсами, привлекательным
инвестиционным климатом, некоторой стабильностью национального
экономического законодательства, является неким центром нового
Евроазийского бизнеса.
В последние годы в стране создана определенная правовая база для
совершенствования государственного управления, подъема экономики, развития
рыночных отношений, привлечения и защиты иностранного капитала, развития
науки и внедрения новой технологии.
Снижению зависимости Казахстана по поставкам нефтепродуктов и
преодоление хронического дефицита нефтепродуктов на внутреннем рынке
экспорта нефти и нефтепродуктов, во многом зависит не только от
строительства нефтепроводов (Карачаганак, Тенгиз, Кумколь), реконструкции и
расширения нефтеперерабатывающих заводов (Атырауского, Павлодарского и
Шымкентского), создания нефтехимических производств: пропилена и бензола,
но и от бережного использования наших природных ресурсов, которое, в свою
очередь, заключается в том, чтобы использование недр производилось под
строжайшим контролем государства.
Основополагающее начало принципам охраны окружающей среды при разведке
и добыче углеводородов закладывается в нормах статьи 31 Конституции
Республики Казахстан, согласно которой ... государство ставит целью охрану
окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Сокрытие
должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью
людей, влечет ответственность в соответствии с законом. В соответствии с
Законом Об охране окружающей среды в Казахстане экологический контроль
может быть: государственным и общественным (п.2 ст. 63). Норма в статье 31
Конституции Республики Казахстан, таким образом, акцентирует важную роль
именно государства в охране окружающей среды, обеспечивающей гражданам
нашей республики конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Назначение принципа охраны окружающей среды и его социальная сущность
неразрывны с политико-правовым курсом Казахстана, направленным на
укрепление экологической безопасности. Единым распоряжением Президента
Республики Казахстан от 30 апреля 1996 г. N 2967 охватываются две
концепции: Общественная и Экологическая, что говорит об их неразрывной
связи и важности. В Концепции экологической безопасности, в частности,
указывается, что ...по естественным особенностям окружающей среды
(биосферы) более половины территории Республики относятся к пустынным и
полупустынным, а по естественно - историческим условиям и при сложившейся
преимущественно ресурсно-сырьевой системе природопользования остаются
экстремально высокими техногенные нагрузки добывающих и перерабатывающих
предприятий, промышленных зон народно-хозяйственного комплекса, военных
объектов на экологически уязвимые природные системы (биогеоценозы) и
проживающее в них население. В связи с этим в стране сложилась
неблагоприятная, а в ряде регионов кризисная экологическая обстановка.
Наиболее опасные проявления экологического кризиса региональное
техногенное опустынивание, деградация почв, истощение и загрязнение водных
ресурсов, загрязнение атмосферы, обезлесение, необратимое сокращение
биологического разнообразия и разрушение генетического фонда живой природы,
активизация угрожающих жизни стихийных природных явлений и промышленных
катастроф, накопление опасных и токсичных отходов.
В некоторых регионах положение обострилось настолько, что нарастает
опасность неотвратимых необратимых и непредсказуемых явлений и резко
сокращаются возможности прогнозирования управления и сохранения устойчивого
природопользования....[5]
Применительно к сфере использования и охраны недр особую тревогу
вызывает регион Прикаспийский, богатый сырьевыми и биологическими
ресурсами. Добыча углеводородного сырья ведется в регионе с 1899 г.
Нефтегазоносность установлена от девона до палеогена включительно. Основные
разрабатываемые запасы нефти и газа приурочены к каменноугольным,
нижнепермским, пермотриасовым, юрским и меловым отложениям. Так, например,
в Атырауской области разрабатываются ресурсы 43 месторождений нефти и газа,
в том числе и уникальное Тенгизское месторождение. В 2000 г. открыто
крупнейшее Восточно-Кашаганское месторождение нефти и газа, расположенное в
70 км к юго-востоку от г. Атырау в мелководной зоне моря в скором времени
начнутся работы по его разработке. В 2001 г. подтверждена нефтегазоносность
месторождения Западный Кашаган в Мангистауской области разведано 69
месторождений, из них на 27 месторождениях ведется добыча нефти и газа. В
1998 г. в Прикаспийском регионе добыто 18,2 млн. тонн нефти, а в 2003 -
28,8 млн. тонн нефти.
Вместе с тем, развитие промышленности, устаревшие технологии добычи,
транспортировки и переработки полезных ископаемых (главным образом, нефти и
газа, стройматериалов), нерациональное использование сырья и
энергоносителей, продолжающееся уже много лет бесполезное экономически и
вредное экологически сжигание на факелах попутных и технологических газов
на нефтегазовых промыслах и предприятиях нефтепереработки и нефтехимии, а
также плохая организация сбора (попутной воды, нефтешламов), утилизации,
обезвреживания и захоронения отходов промышленности, сельского хозяйства
отрицательно влияют на качество окружающей среды. Произошло значительное
загрязнение воздуха, воды, возросла заболеваемость населения.
Выбросы на душу населения по Атырауской области в 1985-1987гг.
составили 207 кг, а в 1997 г. - 403 кг. Участки, примыкающие к действующим
и законсервированным нефтяным месторождениям, затопленным старым нефтяным
скважинам Северного и Восточного побережья особенно подвержены токсикации
нефтепродуктами и их производными вследствие подъема уровня моря и сгонно-
нагонными явлениями, при которых происходит подтопление и сток в море
технологических отходов береговых предприятий. Нефтяное загрязнение
наиболее опасно на севере Каспия из-за очень низкого объема воды - 0,94% от
общего объема при площади 27,73% от площади моря, при средней глубине 6,2
м, т.е. если вылить тонну нефти в единицу объема воды в разных частях моря,
на Северном Каспии примерно в 100 раз сильнее действуют загрязнители на
экосистему, чем в остальной части моря. Однако в настоящее время
отсутствует анализ существующей системы управления прибрежной зоны.
Контроль на местах за деятельностью предприятий осуществляет областное
управление охраны окружающей среды, которое не имеет достаточной
материально-технической базы и средств для рекультивации земель.[6]
Таким образом, выше указанные примеры подтверждают, что неблагоприятное
экологическое состояние усугубляет экономический кризис, переживаемый в
настоящее время страной, способствует обострению социального напряжения, в
то же время решение экологических и социальных проблем населения
сдерживается экономическими трудностями. Следовательно, непринятие
адекватных экологической обстановке мер, помимо ущерба для здоровья народа,
чревато угрозой социальных конфликтов и прямым блокированием ряда важнейших
направлений народнохозяйственного развития.[7]
Поэтому сегодня, на наш взгляд, особо остро стоит проблема правового
регулирования использования нефтепродуктов, в частности углеводородов в
республике. Грамотный подход к нормотворческому процессу в данной области
призван содействовать экологической стабилизации, а с учетом стратегически
важных для республики отношений в нефтегазовой отрасли, отношений по добыче
полезных ископаемых, руд, металлов и др. и стабилизации в экономико-
политическом секторе страны.
Таким образом, основным принципом при разведке и добыче углеводородов
выступает конституционный принцип охраны окружающей среды (ст. 31). Данный
принцип конкретизируется в нормах отраслевого (экологического)
законодательства. Так, например, в Программе развития нефтехимической
промышленности Республики Казахстан на 2004-2010 годы[8] указано, что в
Казахстане, в большинстве случаев, попутные газы сжигаются в факелах. Сухие
газы нефтепереработки содержат, в основном, метан и могут быть
использованы, помимо топлива, как источник дешевого водорода и олефинов
(этилен, пропилен и др.). Жирные газы нефтепереработки содержат С2-С4
углеводороды - ценное нефтехимическое сырье для получения простейших
мономеров и осуществления дальнейших синтезов на их основе. Кроме того, в
жирных фракциях содержится до 7% олефинов, которые могут быть
непосредственно использованы для дальнейших синтезов. В первую очередь эти
олефины могут использоваться для алкилирования бутан-бутиленовой смеси с
получением высокооктанового бензина. Жирные газы нефтепереработки
используются в качестве сырья для получения этилена, пропилена, бутиленов,
бутадиена и других соединений. Кроме того, в Казахстане промышленность
продолжает использовать на ТЭЦ мазут в качестве топлива, хотя именно из
него извлекают самые дорогостоящие нефтепродукты, например, смазочные
масла, производство которых в Казахстане отсутствует. Из этой части нефти
получают гудрон - сырье для получения битума, столь необходимого сегодня
для дорожного строительства. Таким образом, из анализа состояния нефте- и
газоперерабатывающих мощностей в Республике Казахстан видно, что
извлекаемое углеводородное сырье в значительном количестве без глубокой
переработки вывозится из Казахстана за рубеж на экспорт, а природные
(частично) и попутные газы (полностью) слабо используются в отраслях
экономики Казахстана.
Для развития нефтехимической отрасли промышленности Республики
Казахстан на базе добываемого углеводородного сырья необходимо разработать
три варианта сценария:
1. Пессимистичный - реабилитация и модернизация существующих нефте и
газоперерабатывающих мощностей (6 заводов) для обеспечения глубокой очистки
углеводородного сырья и частичной утилизации природного и попутного газов
для обеспечения сырьем производственные мощности действующих
нефтехимических предприятий;
2. Реалистичный - одновременно с реализацией мероприятий
пессимистического сценария, учитывая возрастающие объемы добычи нефти и
газа в Казахстане, создать дополнительные производственные мощности для
глубокой очистки и переработки большего объема углеводородного сырья, в том
числе попутных газов, с целью создания необходимых сырьевых ресурсов и
условий для работы действующих и вновь создаваемых нефтехимических
производств. Деятельность всего комплекса нефтехимических предприятий
обеспечит на внутреннем рынке Казахстана импортозамещение основного объема
нефтехимической продукции.
3. Оптимистичный - создание вертикально интегрированных производств,
структурные формирования которых на основе современных высокотехнологичных
производств будут осуществлять комплекс мероприятий от добычи, очистки и до
переработки необходимого объема углеводородного сырья, в том числе попутных
газов. Это обеспечит выпуск конкурентоспособной, экспортоориентированной
нефтехимической продукции по завершающим стадиям переработки
углеводородного сырья с выпуском на региональный и мировой рынок широкой
гаммы нефтехимической продукции по цепочке добавленных стоимостей.
По первому сценарию развитие нефтехимической отрасли ориентировано на
оптимизацию возможностей уже существующих структур, включающих мероприятия
по реконструкции и технологическому перевооружению действующих нефте- и
газоперерабатывающих заводов. Параллельно необходимо завершить и
осуществить комплекс мероприятий по развитию производственной деятельности
нефтехимических предприятий с использованием новейших достижений мировой
науки и практики, передовой техники и технологий по выпуску нефтехимической
импортозамещающей и экспортоориентированной продукции адекватно
потребностям внутреннего рынка республики.
Мероприятия первого сценария не будут адекватно реагировать на
возрастающие объемы добычи углеводородного сырья в республике и только
перекроют определенные объемы потребностей внутреннего рынка на
нефтехимическую продукцию, что позволит в полном объеме использовать
существующие производственные мощности.
Второй сценарий развития позволит осуществить модернизацию
нефтехимической отрасли в целом и с определенной базой для перспективного
развития. По второму сценарию, помимо реконструкции и технического
перевооружения действующих производств с использованием новейших достижений
мировой науки и практики, передовой техники и технологий по выпуску
конкурентоспособной нефтехимической продукции адекватно потребностям
внешнего и внутреннего рынков, необходимо создать на их базе новые
дополнительные мощности. Реализация второго сценария лишь частично учтет
возрастающие объемы добычи углеводородного сырья, создаст основу для
экспорта нефтехимической продукции с высокой добавленной стоимостью и
полностью решит проблемы внутреннего рынка.
Реализация третьего сценария ориентирована на освоение значительного
объема инвестиций. Конечная цель третьего сценария создание
нефтехимического комплекса республики в виде вертикально интегрированных
структур, способных осуществлять весь спектр работ от добычи, очистки и
переработки до выпуска конкурентоспособной, экспортоориентированной
нефтехимической продукции по завершающим стадиям переработки
углеводородного сырья с выпуском на региональный и мировой рынок широкой
гаммы нефтехимической продукции с высокой добавленной стоимостью.
Мероприятия третьего сценария позволят реально оценить и использовать
возрастающий объем добычи углеводородного сырья, а создание и работа
комплекса обеспечат адекватное реагирование на любые колебания мировых цен
на углеводородное сырье.
Таким образом, Министерство энергетики и минеральных ресурсов
Республики Казахстан (МЭМР) и Закрытое акционерное общество "Национальная
компания КазМунайГаз (ЗАО КМГ) осуществляют реализацию мероприятий по
второму и третьему сценарию:
- ведутся работы по реконструкции, модернизации и техническому
перевооружению перерабатывающих углеводородное сырье производств. К концу
2005 года будет завершена модернизация АНПЗ, в сентябре 2003 года введена в
эксплуатацию вторая очередь ЖГПЗ и начато строительство третьей очереди,
завершение которой планируется в 2005 году;
- будет возобновлена деятельность нефтехимических предприятий: с 2001
года восстановлена деятельность предприятия по производству полистирола
различных марок; производство резинотехнических изделий имеет устойчивую
динамику роста в соответствии с действующими мощностями. Проведены пробные
запуски нефтехимических предприятий по производству шинной продукции
(декабрь 2002 года) и полипропилена (2002 г.). Пуск производства
полипропилена после реконструкции планируется произвести в 2004 году.
Нефтехимическими предприятиями разработаны планы мероприятий по
модернизации производств и инвестиционные проекты по строительству
дополнительных мощностей.
Статья 31 Конституции РК также устанавливает принцип обеспечения
государством благоприятной окружающей природной среды для населения страны,
Таким образом, приоритетным становятся личные интересы людей граждан их
права на здоровье и отраслевым законодательством предусмотрены определенные
гарантии. Так, например, в соответствии с нормами Совместный приказ
Министра энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан от 25
сентября 2000 года N 327 и Председателя Агентства Республики Казахстан по
чрезвычайным ситуациям от 13 октября 2000 года N 235 Об утверждении Правил
безопасности в угольных шахтах[9], установлено, что шахты, в которых
выделяются жидкие и парообразные углеводороды, а также газообразные
углеводороды (кроме метана), если содержание последних превышает 10% от
общего объема горючих газов, относятся к опасным по нефтегазопроявлениям.
Порядок ведения работ в таких шахтах регламентируется требованиями
настоящего раздела Правил и инструкцией по безопасному ведению работ в
угольных шахтах, опасных по нефтегазопроявлениям. В случае обнаружения в
выработках шахты, не опасной по нефтегазопроявлениям, запаха
нефтепродуктов, не связанного с применяемой технологией, должны быть
немедленно отобраны пробы воздуха и направлены в институт по безопасности
работ, имеющий лицензию на данный вид деятельности, для анализа на тяжелые
углеводороды. На шахтах с выделением сернистого газа или сероводорода в
паспортах выемочных участков, проведения и крепления подземных выработок
должны предусматриваться дополнительные меры по обеспечению безопасности
работ в условиях выделения этих газов, согласованные с институтом по
безопасности работ, имеющим лицензию на данный вид деятельности.
1.2. Правовые основы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов.
В последние годы в стране создана определенная правовая база для
совершенствования государственного управления, подъема экономики, развития
рыночных отношений, привлечения и защиты иностранного капитала, развития
науки и внедрения новой технологии.
Наиболее важное значение имеет формирование, так называемого,
экологического законодательства, частью которого является законодательство,
регулирующее отношения в сфере использования и охраны недр, в рамках
которых осуществля6тся разведка и добыча углеводородов.
Начало процесса развития законодательства о недрах в Казахстане
получило после октябрьской революции, когда государство национализировало
основные средства производства, распространив на них право исключительной
государственной собственности, в частности, декреты О земле (1917г.) и О
социализации земли (1918г.) отменили право частной собственности на землю.
Все недра земли, воды, леса и живые силы природы перешли в собственность
государства. Но порядок и способы эксплуатации недр этими актами определены
не были. Первый специальный акт - это Декрет о недрах земли, принятый СНК
СССР в 1920г.[10] Этот Декрет отменил, все акты и договоры частных лиц на
недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи
полезных ископаемых в лице Горного Совета ВСНХ.
В 1976 - 1977г.г. были приняты кодексы о недрах в союзных республиках,
одним из первых был принят Кодекс Казахской ССР о недрах - 4 августа 1976г.
и введен в действие с 1 января 1977г.[11]
Кодекс КазССР о недрах состоял из одиннадцати разделов и девяносто
девяти статей, и являл собой яркий образец актов того периода построения
развитого социализма. Кодекс устанавливал компетенцию республики в области
регулирования отношений использования недр в части не относящейся к
компетенции Союза ССР. К ведению же Союза ССР законодательством о недрах
относилось:
- распоряжение единым государственным фондом недр в пределах,
необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с
Конституцией СССР;
- установление основных положений и определение единой технической
политики в области использования и охраны недр;
- установление общесоюзных планов охраны недр и рационального
использования минеральных ресурсов;
- государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр,
за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка
осуществления надзора и контроля;
- регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в
соответствии с Конституцией СССР и Основами законодательства Союза ССР и
союзных республик о недрах.
Кодекс о недрах 1976г. был последним основным законодательным актом,
регулирующим горные отношения, в период до получения Республикой Казахстан
независимости, и провозглашавшим, что недра Казахстана входят в единый
государственный фонд СССР и находятся в исключительной государственной
собственности. Надо отметить, что в условиях командно-административной
системы Казахстан не имел никакого отношения к своим богатствам.
Общественные отношении, связанные с пользованием и охраной недр,
регулировались законами бывшего Союза. Собственниками недр, по существу
выступали союзные министерств и ведомства. Это наложило отпечаток как на
ход развития правовой мысли, гак и в целом на правотворческую работу.
Унитарный по своему характеру бывший Союз, заранее обуславливал
необходимость текстуального воспроизведения союзных норм в республиканских
законах. В результате, исключались всякая инициатива в правотворческой
работе, возможность учета местных условий при решении тех или иных задач.
Кодекс Казахской ССР о недрах 1976г., с этой точки зрения, является
классическим примером. В нем мы не находим, по существу, ни одной нормы,
которая бы учитывала специфику нашей страны. Не случайно, Казахстан долгое
время оставался сырьевым придатком бывшего Союза. Получение независимости
оказало заметное влияние на перестройку всех сторон общественной жизни.
Впервые начали появляться законы, в которых стали выше ставиться интересы
народов Казахстана. Речь идет, прежде всего, о Декларации о государственном
суверенитете Казахской ССР и принятом в последствии Законе о
государственной независимости Республики Казахстан. В этих законах наиболее
четко было сформулировано право народов Казахстана на недра. Эти законы
твердо определили - недра Казахстана принадлежат народам Казахстана. Мы
приходим к выводу, что, по существу, с принятием Декларации начинается
новый этап в развитии законодательства о недрах. Ведь, как было показано
выше, все законы бывшею Союза никогда, ни в коей мере не указывали
конкретного субъекта права собственности. Только получение независимости и
переход к рыночным отношениям позволили в официальном порядке заявить о
признании Республики Казахстан хозяином своих природных ресурсов - земель,
недр, лесов и вод.[12]
Концептуально новый подход к регулированию отношений по
недропользованию начался с момента обретения Республикой Казахстан в 1991
году государственной независимости. Оно проходило наряду с развитием
общегражданского законодательства, охваченного первым витком государственно-
правовых реформ. Так, 23 декабря 1991г. был принят Закон Республики
Казахстан О концессиях в Республике Казахстан, который должен был
регулировать отношения между Республикой Казахстан и иностранными
юридическими и физическими лицами. Закон предусматривал, что концессия на
территории Республики Казахстан предоставляется на конкурсной основе, то
есть претендент на получение концессии должен доказать, что обладает
способностями, необходимыми для ведения работ по разработке месторождений и
средствами, необходимыми для оплаты связанных с этим расходов, также в нем
определялись права и обязанности иностранных инвесторов, желающих получить
месторождения полезных ископаемых для разработки.
Наряду с конституционными законами, существенное значение для развития
рассматриваемых отношений в республике имел Кодекс Республики Казахстан о
недрах и переработке минерального сырья, принятый 30 мая 1992г.[13] Кодекс
состоял из 16 разделов и 76 статей. В нем содержались нормы о праве
собственности на недра, о составе государственного фонда недр, о
государственном управлении недрами, о пользовании недрами. Большое внимание
уделялось вопросам платности пользования недрами, переработке минерального
сырья, о государственном учете недр, ответственности за нарушение
законодательства о недрах.
Как было справедливо отмечено казахстанскими учеными Эти акты имели
существенные недостатки в регулировании отношений по недропользованию, т.
к. в недостаточной мере учитывали особенности развития республики в
условиях рыночной экономики, не в полной мере отражали интересы народов
Казахстана в условиях получения независимости, поэтому они были справедливо
отменены. Тем не менее, оценивая указанные акты с высоты сегодняшнего дня,
мы не можем не отметить два важных новшества, которые были внесены ими:
- во-первых, они последовательно объявили - недра являются
собственностью государства (Республики Казахстан);
- во-вторых, значительно расширили круг субъектов нрава пользования
недрами.
С момента принятия этих законов стали допускаться к разработке недр и
иностранные инвесторы.[14] Несмотря на активный нормотворческий процесс 90-
х годов, обусловленный политико-правовой необходимостью обновления
действующего законодательства, многие специальные законодательные акты,
регулирующие отношения по использованию и охране недр, носили декларативный
характер. Законы слабо реагировали на то, каковы состояние эксплуатируемых
месторождений полезных ископаемых и хозяйственные результаты этой
эксплуатации. Они не предусматривали реальных и достаточно эффективных
правовых последствий в случаях, кода предприятия, организации и граждане
допускали нехозяйское отношение к недрам. Законодательство нуждалось в
установлении в нем функциональных механизмов контроля за использованием
недр, а также в эффективной системе их охраны. В этих условиях сама жизнь
определила необходимость принятия новых нормативных актов, посвященных
недрам.
Такими актами на том этапе, развития и совершенствования нашего
общества стали Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона,
О нефти и О недрах и недропользовании. Принятие Президентом страны этих
актов способствовали нормативному регулированию новых отношений, возникших
в такой перспективной сфере экономики, как нефтегазовая. Они способствовали
привлечению инвестиций, заключению поистине исторических Контрактов на
недропользование с известными международными корпорациями, такими,
например, как Шеврон. Как указывалось выше в настоящей работе, в
последствие, в эти акты были внесены значительные изменения Законом РК N
467 от 11 августа 1999 года.
Названные Указы Президента в совокупности с другими экономическими
законами явились как бы фундаментом для наступательного развития
нефтегазовой отрасли страны, увеличению добычи нефти и газа, повышению
объема экспорта углеводородного сырья, что в свою очередь, способствовало
валютному поступлению в страну и подъему ее экономики.
Применимо к теме исследования, можно выделить несколько важных
моментов. Указ О недрах и недропользовании, в частности, воспринял норму
ст.6 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995г. о том, что недра
находятся в государственной собственности. Тем самым данный нормативный акт
четко закрепил положение о том, что частная собственность на недра в
Республике Казахстан не допускается. Отсюда вытекает фундаментальный вопрос
о государственном контроле за охраной и использованием недр. Одновременно в
сфере недропользования действует общее правило, закрепленное в ст. 4 (п. 3)
Конституции Республики Казахстан, о приоритете международных договоров,
ратифицированных Республикой Казахстан, перед ее законами. Указ также
попытался ответить на ряд взаимосвязанных между собой вопросов о недрах и
недропользовании, в частности, о компетенции исполнительных органов в
области недропользования; о лицензировании разведки и добычи; об охране
недр и окружающей природной среды и др.
Изменение акцента нового законодательства о недрах в сторону
обеспечения приоритета прав человека во взаимоотношениях с государством,
его органами послужило основанием для появления в Указе нормы о том, что
одной из главных задач охраны недр является охрана жизни и здоровья
населения (п.1 ст. 47). При этом лицензионный орган вправе приостановить
действие лицензии на срок до шести месяцев в случаях, когда лицензиат в
процессе осуществления своей деятельности систематически или грубо нарушает
законодательство в части охраны недр и окружающей природной среды,
безопасного ведения работ.
Указ О недрах, таким образом, явился как бы завершающим серию новых
Законов Республики Казахстан, принятых в 1995 году (второй этап реформ) и
посвященных вопросам недропользования. Среди этих законов наиболее важным,
на наш взгляд, является Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу
закона, О государственном регулировании отношений, связанных с
драгоценными металлами и драгоценными камнями от 20 июля 1995 года. Кроме
того, 17 апреля 1995 года был издан Указ Президента Республики Казахстан,
имеющий силу закона, О лицензировании. В Дополнении к нему, принятом 23
декабря 1995 года, было установлено, что особенности лицензирования
деятельности по использованию природных ресурсов определяются специальным
законодательством. В 1994 г. вышел в свет Указ Президента Республики
Казахстан, имеющий силу закона О дополнительных мерах по упорядочению
недропользования для геологического изучения и добычи полезных
ископаемых.[15]
Несмотря на то, что Указ О недрах и недропользовании действует до сих
пор, он, как это справедливо отмечается многими учеными и практиками
Казахстана рассчитан на этап перехода нашего государства к рыночным
отношениям, поэтому он не решает многие проблемы, связанные с охраной и
рациональным использованием недр.
Поэтому на данном этапе становления независимого Казахстана назрела
реальная потребность в новом, отвечающем требованиям времени нормативном
правовом акте. Желательно взамен Указа в ближайшем будущем принятие Кодекса
Республики Казахстан о недрах и недропользовании. Для этого необходимо
разработать новый проект Кодекса РК О недрах.
В 2002 году был подготовлен законопроект, который предлагает внести
большие изменения в законодательство о недропользовании и о нефти. Однако,
многие изменения, предлагаемые законопроектом, носят стилистический
характер. К существенным изменениям относится более детальное
урегулирование порядка проведения конкурсов на получение права
недропользования, введение новых видов контрактов на недропользование,
определение срока вступления в силу контракта на недропользование.
Законопроект о внесении изменений в законодательство о недропользовании
изменяет нормы закона в отношении приостановления операций по
недропользованию, прекращении и изменении условий контракта на
недропользование.
Что касается изменений в области регулирования охраны окружающей среды,
в целом, в законопроекте предложено установить новые положения по охране
окружающей среды и недр и усилить ответственность недропользователей. В
частности, законопроект дополняет требования по охране недр, установленные
действующим законодательством, некоторыми новыми требованиями, такими как
требование соблюдения технологических схем переработки минерального сырья,
наиболее полного использования продуктов и отходов первичной переработки,
использования технических средств, отвечающих международным стандартам.
В законопроекте имеются новые нормы, определяющие задачи
государственного контроля за охраной недр и устанавливающие полномочия
государственного органа по использованию и охране недр; введена новая
статья, ответственность за нарушение требований в области охраны недр, о
возмещении вреда, причиненного вследствие нарушения требований
законодательства в области охраны недр, за исключением вреда, возникшего
вследствие обстоятельства непреодолимой силы.
Важным положением законопроекта является предусмотренный им запрет
разработки нефтегазовых месторождений без утилизации попутного и природного
газа. Как известно, в Казахстане нет инфраструктуры для утилизации
попутного и природного газа и создание такой инфраструктуры зачастую
экономически нецелесообразно. Поэтому введение нормы о запрете разработки
месторождений без утилизации газа будет означать приоритет экологических
требований над экономической целесообразностью. Мы полагаем, что проект
такой нормы не отвечает принципам устойчивого развития, к которым
присоединился Казахстан, и, скорее всего, должен быть пересмотрен.[16]
Закон О нефти, считают ученые, вообще не нужен, так как нефть - один
из видов полезных ископаемых, отличительные способности которого можно
отразить в контексте Закона О недрах и контрактах, взяв за основу Кодекс
РК О недрах 1992 г. Сейчас, - считают ученые, - настало время, когда к
решению этого вопроса мы должны подходить более серьезно. Императивом
нового законодательного акта о недрах должно стать право каждого гражданина
республики получать свою долю дохода от общей доли дохода от разработки
недр, учитывая, что это невосполнимый дар природы, принадлежащий всем
казахстанцам.[17]
Определенные вопросы контроля в сфере недропользования регулируют иные
важные акты Республики Казахстан, например, Налоговый Кодекс, Таможенный
кодекс[18], Законы Об инвестициях[19], Указы Президента РК О
лицензировании[20], О валютном регулировании[21], О страховании[22] и
др. С введением нового кодекса о недрах необходимые изменения должны быть
внести и в вышеуказанные законы Республики Казахстан.
В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу
Закона, от 27 января 1996 г. N 2828 О недрах и недропользовании в сфере
нефтегазовой отрасли был принят целый комплекс подзаконных нормативно-
правовых актов (более 100), среди которых особое место занимают
постановления Правительства Республики Казахстан.
Центральным подзаконным актом, здесь нужно обозначить Постановление
Правительства Республик Казахстан от 18 октября 1996 г. N 1284 Об
утверждении положения о государственном контроле за охраной недр в
Республике Казахстан[23]. Данное постановление утвердило прилагаемое
Положение о государственном контроле за охраной недр в Республике
Казахстан; в соответствии с постановлением, признано утратившим силу
постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 29 сентября 1992
г. N 811 Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной
недр и использованием недрами.[24]
В целях реализации Национальной программы разгосударствления и
приватизации в Республике Казахстан на 1993-1995 годы (II этап) Кабинет
Министров Республики Казахстан утвердил Положение об особенностях
управления объектами государственной собственности, занятыми разработкой
месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных
месторождений.[25] Положение действует на территории Республики Казахстан и
обязательно для руководства всеми организационными образованиями и
физическими лицами, независимо от подчиненности, связанными с разработкой
полезных ископаемых, в том числе вторичной отработкой, законсервированных
месторождений нефти и газа, а также разработкой мелких месторождений в
труднодоступных районах.
Среди названных подзаконных актов следует отметить также Постановление
Правительства Республики Казахстан от 12 сентября 1997 г. N 1333 Вопросы
совершенствования регулирования инвестиционной деятельности
недропользователей в Республике Казахстан.[26] Постановление было принято
в целях более эффективного и рационального использования природных
ресурсов, комплексного и сбалансированного развития производительных сил
страны, максимального привлечения в недропользование иностранного и
отечественного капитала, новых технологий и ноу-хау, использования
передовых достижений менеджмента и маркетинга, обеспечения ясности и
гласности в вопросах взаимодействия инвесторов с государственными органами
Республики Казахстан, исключения излишнего дублирования функций между ними
и совершенствования регулирования инвестиционной деятельности в
недропользовании, ускорения работ по выдаче лицензий и подготовке
контрактов на недропользование, обеспечения их соответствия действующему
законодательству Республики Казахстан.
В 2002 г. вышло Постановление Правительства Республики Казахстан от 29
декабря 2002 года N 1444 О порядке создания Единой государственной системы
мониторинга недропользования Республики Казахстан.[27] Постановлением
Правительства Республики Казахстан от 15 февраля 2001 года N 232 Вопросы
Комитета геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных
ресурсов Республики Казахстан[28] было утверждено Положение о Комитете
геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов
Республики Казахстан, а также ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Введение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...2
Глава 1. Понятие общая характеристика при разведке и добыче
углеводородов
1.1 Понятие и принципы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..6
1.2 Правовые основы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .1 8
Глава 2. Государственно-правовой механизм охраны окружающей среды при
разведке и добыче углеводородов
2.1 Система и полномочия государственных органов, осуществляющих
охрану окружающей среды при разведке и добыче углеводородов ... ..31
2.2 Вопросы совершенствования государственного механизма охраны
окружающей среды при разведке и добыче углеводородов ... ... ... ... .38
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .45
Список использованных источников ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .48
Введение.
Актуальность темы.
По официальным данным Республика Казахстан входит в первую десятку
стран мира по запасам полезных ископаемых.[1] Наиболее важными из них в
Казахстане являются нефть, золото, минеральное сырье и др. Разведанные
запасы того и другого очень велики, а прогнозы по их потенциальным запасам
весьма обнадеживающие.
Развитие нефтегазовой и золоторудной промышленности Казахстана
справедливо видится многим как одно из важных условий обретения Казахстаном
экономической независимости и, соответственно, создания государства с
достойным уровнем жизни его граждан. Однако само по себе наличие богатых
природных ресурсов не решает экономических проблем страны.
Для этого наряду с такими глобальными вещами, как политическая
стабильность государства и нацеленность на реальное реформирование
демократического строя необходимо надлежащее правовое регулирование
экологических отношений вообще, и отношений в сфере недропользования в
частности. Поэтому в последние годы в стране создана определенная правовая
база для совершенствования государственного управления, развития рыночных
отношений, привлечения и защиты иностранного капитала, развития науки и
внедрения новой технологии. Во многом это относится и к эколого-правовым
отношениям.
Необходимо подчеркнуть, что нефть и газ являются и останутся в
обозримом будущем основным источником удовлетворения потребностей индустрии
в энергии. Ускоренный рост их добычи и соответственно разведочного бурения,
транспорта, переработки, широкое применение современных технологий,
основанных на новых физических принципах, с использованием высоких давлений
и температуры, обеспечение предприятий установками большой единичной
мощности, сооружение мощных трубопроводных систем повышают экологическую
опасность нефтегазовых производств, усиливают их воздействие на воздух,
воду, почву, растительный и животный мир, другие компоненты природного
комплекса.
При осуществлении разведки, добычи и транспортировки углеводородов
происходит влияние на весь комплекс природных объектов: как живых, так и
неживых, атмосферный воздух, воду, почву, недра, животный и растительный
мир, климат.
Во многих случаях нефть, газ, их спутники и продукты переработки,
кислоты, щелочи, ингибиторы и другие опасные вещества, использующиеся
предприятиями, а также отходы и выбросы являются основными загрязнителями
окружающей среды. Воздействие нефтегазовой промышленности на нефтегазовый
комплекс начинает проявляться уже на стадии разведочного бурения, затем
резко усиливается в период обустройства и остается стабильно высоким в
течение всего периода эксплуатации залежей.
В большинстве случаев предприятия, осуществляющие нефтедобывающую
деятельность, не соблюдают зоологические требования охраны окружающей
среды, что приводит к непоправимым экологическим катаклизмам во всем мире.
Необходимо отметить, что применяемые в настоящее время в
нефтегазодобывающей промышленности и при разведочном бурении
природоохранные мероприятия и технологии в большинстве своем
малоэффективны, поскольку слабо учитывают или вообще не учитывают специфику
природных условий регионов добычи. Практически отсутствует средозащитная
техника и техника для ликвидации последствий загрязнения окружающей среды.
Не разработана методика подсчета экологического ущерба применительно к
нефтегазовой отрасли, не действуют правовые нормы охраны окружающей
природы.
Кроме указанных причин, актуальность настоящему исследованию придает
тот факт, что правовое регулирование охраны окружающей среды при разведке и
добыче углеводородов никогда не была предметом детального рассмотрения
казахстанских ученных.
Таким образом, объективные факторы развития и нерешенные проблемы
свидетельствуют об актуальности исследования правовых проблем охраны
окружающей среды при разведке и добыче углеводородов в Республике Казахстан
с учетом достижений международного права для выработки методов и решения.
Предмет, исследования.
Предметом работы является законодательство Республики Казахстан по
охране окружающей среды и недропользованию; юридическая литература и
литература посвященная проблемам охраны окружающей среды и международное
экологическое право в части оздоровления окружающей среды в рамках
исследования в области недропользования, разведки, добычи углеводородов.
Цель исследования
Целью исследования является разработка теоретических и практических
основ для улучшения правовой охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов; анализ экологического законодательства, внесение предложений
по его совершенствованию действующего законодательства. В связи с
поставленной целью в настоящей работе исследование проводится по следующим
направлениям:
- определение понятия и принципов охраны окружающей среды при разведке
и добыче углеводородов;
- выявление правовых основ охраны окружающей среды при разведке
и добыче углеводородов в Республике Казахстан;
- определение системы государственно-правового механизма, а также
компетенции органов охраны окружающей среды в исследуемой области;
- актуализация вопросов совершенствования государственного механизма
охраны окружающей среды при разведке и добыче углеводородов и т.п., в
основу выпускного исследования легли общенаучные и частнонаучные методы
познания государственно-правовой действительности, в частности:
исторический, логический, формально – правовой, функциональный и др.
Теоретико-правовую оценку состояния охраны и рационального
использования природных ресурсов дополнили труды казахстанских ученных
Мухитдинова Н.Б. Байдельдинова Д.Л., Бектурганова А.Е., Косанова Ж.Ш.,
Хаджиева А.Х., Стамкулова А.С., Еренова А.Е и д.р. Использованы были и
труды российских ученых, таких как Петров В.В., Бринчук М.М., Колбасов
О.С., Ерофеев Б.В., Боголюбов С.А.. и других.
Структура работы
Настоящая дипломная работа состоит из введения, двух глав, четырех
параграфов, заключения, списка использованных источников.
Глава 1. Понятие и общая характеристика при разведке
и добыче углеводородов
1.1. Понятие и принципы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов.
Разведка и добыча углеводородов, в соответствии с законодательством
Республики Казахстан – это любые операции, которые связаны с поиском и
разведкой нефти и включают: полевые геолого-геофизические исследования,
структурное бурение, бурение поисковых и разведочных скважин, а также
опытно-промышленные работы на месторождениях, находящихся в разведке
(разведка), а также любые операции, связанные с извлечением на поверхность
нефти и включает в том числе: строительство и эксплуатацию подземного и
наземного промышленного оборудования и сооружений; извлечение нефти на
поверхность, организацию и поддержание рабочего процесса в эксплуатационных
скважинах; обработку и очистку нефти; извлечение попутных компонентов из
нефти.[2]
Поясним, что нефть - это сырая нефть, газовый конденсат и природный
газ, а также углеводороды, полученные после очистки сырой нефти, природного
газа и обработки горючих сланцев или смолистых песков.[3]
Перечень углеводородов указывает на виды:
1. Алифатические и алициклические углеводороды (насыщенные и
ненасыщенные):
а) углеводороды ряда метана: бутан, изобутан, пентан, изопентан,
гексан, октан, изооктан, нонан;
б) углеводороды ряда этилена: бутилены, амилены, изобутилен;
в) циклические непредельные углеводороды: циклопентадиен,
цициклопентадиен, циклопентадиенилтрикарбонил марганца;
г) ароматические углеводороды одно- многоядерные: бензол, ксилол,
толуол, этилбензол, кумол (диизопропиленбензол), ксилолы, стиролы, дефенил,
нафталин и их производные.
2. Галогенопроизводные углеводороды жирного ряда:
а) фторпроизводные: фторэтилен, дифторэтилен, трифторэтилен,
тетрафторэтилен, трифторпропилен, дифторэтан, декафторбутан и т.д.[4]
Таким образом, углеводород – это продукт, полученный в результате
обработки нефти, газа и др. продуктов недр. Следовательно, говоря о
вопросах правового регулирования углеводородов, мы будем анализировать
законодательство республики Казахстан о недрах, нефти, газе и окружающей
природной среде.
На сегодняшний день проблематика охраны окружающей среды в области
недропользования стоит особо остро. Это связано с некоторыми причинами,
одну из которых составляет политика государства, направленная на всемерную
охрану окружающей природной среды. Другая немаловажная причина
обусловливает стратегические интересы в экономико-сырьевом потенциале
страны. Нефть и газ – это именно то природное сырье, с помощью которого
Казахстан, в первые и трудные годы становления своей независимости, смог
утвердиться на мировом рынке и стать государством, которое признали многие
развитые страны. Политики в сфере недропользования и на сегодняшний день
остается актуальной. И объясняется это двумя противоречивыми предпосылками:
во-первых, нефть, углеводороды являются источниками хороших прибылей для
государства; а во – вторых, приоритеты охраны окружающей среды, обязывая
соблюдать интересы нации, складывающиеся в сохранении природных богатств (и
особенно богатств недр), здоровья населения.
Рассмотрим в этой связи насколько соотносятся эти противоположные
интересы, будучи не только объектом правового регулирования, но и политико-
правовым и экономическим инструментом курса государственного строительства.
В своем выступлении на Всемирном экономическом форуме в г. Давосе,
Швейцария (январь 1995 г.). Президент Республики Казахстан Нурсултан
Назарбаев отметил, что ... суверенным Казахстан представляет собой аграрно-
индустриальную страну с достаточно развитой инфраструктурой, богатым
промышленным потенциалом1. Уголь, газ, нефть и др. сырье, которое дают нам
наши недра становятся основными составляющими топливно-энергетического
комплекса страны. Исследования, проведенные экспертами Всемирного банка,
определили эту отрасль как наиболее привлекательную с точки зрения вложения
инвестиций и кредитования. Возможности для наращивания республикой добычи
углеводородного сырья - огромные. Общий объем прямых инвестиций по
проектам, связанным с разработкой нефтяных месторождений в Казахстане,
оценивается в 32,3 млрд. долларов США, а с разведкой углеводородных
ресурсов 31 млрд. долларов США2. Таким образом, Казахстан может и должен
рассматриваться мировым сообществом, прежде всего европейским, как будущий
крупный производитель и экспортер нефти и газа. Отметим, что Республика
Казахстан со своими богатыми природными ресурсами, привлекательным
инвестиционным климатом, некоторой стабильностью национального
экономического законодательства, является неким центром нового
Евроазийского бизнеса.
В последние годы в стране создана определенная правовая база для
совершенствования государственного управления, подъема экономики, развития
рыночных отношений, привлечения и защиты иностранного капитала, развития
науки и внедрения новой технологии.
Снижению зависимости Казахстана по поставкам нефтепродуктов и
преодоление хронического дефицита нефтепродуктов на внутреннем рынке
экспорта нефти и нефтепродуктов, во многом зависит не только от
строительства нефтепроводов (Карачаганак, Тенгиз, Кумколь), реконструкции и
расширения нефтеперерабатывающих заводов (Атырауского, Павлодарского и
Шымкентского), создания нефтехимических производств: пропилена и бензола,
но и от бережного использования наших природных ресурсов, которое, в свою
очередь, заключается в том, чтобы использование недр производилось под
строжайшим контролем государства.
Основополагающее начало принципам охраны окружающей среды при разведке
и добыче углеводородов закладывается в нормах статьи 31 Конституции
Республики Казахстан, согласно которой ... государство ставит целью охрану
окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Сокрытие
должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью
людей, влечет ответственность в соответствии с законом. В соответствии с
Законом Об охране окружающей среды в Казахстане экологический контроль
может быть: государственным и общественным (п.2 ст. 63). Норма в статье 31
Конституции Республики Казахстан, таким образом, акцентирует важную роль
именно государства в охране окружающей среды, обеспечивающей гражданам
нашей республики конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Назначение принципа охраны окружающей среды и его социальная сущность
неразрывны с политико-правовым курсом Казахстана, направленным на
укрепление экологической безопасности. Единым распоряжением Президента
Республики Казахстан от 30 апреля 1996 г. N 2967 охватываются две
концепции: Общественная и Экологическая, что говорит об их неразрывной
связи и важности. В Концепции экологической безопасности, в частности,
указывается, что ...по естественным особенностям окружающей среды
(биосферы) более половины территории Республики относятся к пустынным и
полупустынным, а по естественно - историческим условиям и при сложившейся
преимущественно ресурсно-сырьевой системе природопользования остаются
экстремально высокими техногенные нагрузки добывающих и перерабатывающих
предприятий, промышленных зон народно-хозяйственного комплекса, военных
объектов на экологически уязвимые природные системы (биогеоценозы) и
проживающее в них население. В связи с этим в стране сложилась
неблагоприятная, а в ряде регионов кризисная экологическая обстановка.
Наиболее опасные проявления экологического кризиса региональное
техногенное опустынивание, деградация почв, истощение и загрязнение водных
ресурсов, загрязнение атмосферы, обезлесение, необратимое сокращение
биологического разнообразия и разрушение генетического фонда живой природы,
активизация угрожающих жизни стихийных природных явлений и промышленных
катастроф, накопление опасных и токсичных отходов.
В некоторых регионах положение обострилось настолько, что нарастает
опасность неотвратимых необратимых и непредсказуемых явлений и резко
сокращаются возможности прогнозирования управления и сохранения устойчивого
природопользования....[5]
Применительно к сфере использования и охраны недр особую тревогу
вызывает регион Прикаспийский, богатый сырьевыми и биологическими
ресурсами. Добыча углеводородного сырья ведется в регионе с 1899 г.
Нефтегазоносность установлена от девона до палеогена включительно. Основные
разрабатываемые запасы нефти и газа приурочены к каменноугольным,
нижнепермским, пермотриасовым, юрским и меловым отложениям. Так, например,
в Атырауской области разрабатываются ресурсы 43 месторождений нефти и газа,
в том числе и уникальное Тенгизское месторождение. В 2000 г. открыто
крупнейшее Восточно-Кашаганское месторождение нефти и газа, расположенное в
70 км к юго-востоку от г. Атырау в мелководной зоне моря в скором времени
начнутся работы по его разработке. В 2001 г. подтверждена нефтегазоносность
месторождения Западный Кашаган в Мангистауской области разведано 69
месторождений, из них на 27 месторождениях ведется добыча нефти и газа. В
1998 г. в Прикаспийском регионе добыто 18,2 млн. тонн нефти, а в 2003 -
28,8 млн. тонн нефти.
Вместе с тем, развитие промышленности, устаревшие технологии добычи,
транспортировки и переработки полезных ископаемых (главным образом, нефти и
газа, стройматериалов), нерациональное использование сырья и
энергоносителей, продолжающееся уже много лет бесполезное экономически и
вредное экологически сжигание на факелах попутных и технологических газов
на нефтегазовых промыслах и предприятиях нефтепереработки и нефтехимии, а
также плохая организация сбора (попутной воды, нефтешламов), утилизации,
обезвреживания и захоронения отходов промышленности, сельского хозяйства
отрицательно влияют на качество окружающей среды. Произошло значительное
загрязнение воздуха, воды, возросла заболеваемость населения.
Выбросы на душу населения по Атырауской области в 1985-1987гг.
составили 207 кг, а в 1997 г. - 403 кг. Участки, примыкающие к действующим
и законсервированным нефтяным месторождениям, затопленным старым нефтяным
скважинам Северного и Восточного побережья особенно подвержены токсикации
нефтепродуктами и их производными вследствие подъема уровня моря и сгонно-
нагонными явлениями, при которых происходит подтопление и сток в море
технологических отходов береговых предприятий. Нефтяное загрязнение
наиболее опасно на севере Каспия из-за очень низкого объема воды - 0,94% от
общего объема при площади 27,73% от площади моря, при средней глубине 6,2
м, т.е. если вылить тонну нефти в единицу объема воды в разных частях моря,
на Северном Каспии примерно в 100 раз сильнее действуют загрязнители на
экосистему, чем в остальной части моря. Однако в настоящее время
отсутствует анализ существующей системы управления прибрежной зоны.
Контроль на местах за деятельностью предприятий осуществляет областное
управление охраны окружающей среды, которое не имеет достаточной
материально-технической базы и средств для рекультивации земель.[6]
Таким образом, выше указанные примеры подтверждают, что неблагоприятное
экологическое состояние усугубляет экономический кризис, переживаемый в
настоящее время страной, способствует обострению социального напряжения, в
то же время решение экологических и социальных проблем населения
сдерживается экономическими трудностями. Следовательно, непринятие
адекватных экологической обстановке мер, помимо ущерба для здоровья народа,
чревато угрозой социальных конфликтов и прямым блокированием ряда важнейших
направлений народнохозяйственного развития.[7]
Поэтому сегодня, на наш взгляд, особо остро стоит проблема правового
регулирования использования нефтепродуктов, в частности углеводородов в
республике. Грамотный подход к нормотворческому процессу в данной области
призван содействовать экологической стабилизации, а с учетом стратегически
важных для республики отношений в нефтегазовой отрасли, отношений по добыче
полезных ископаемых, руд, металлов и др. и стабилизации в экономико-
политическом секторе страны.
Таким образом, основным принципом при разведке и добыче углеводородов
выступает конституционный принцип охраны окружающей среды (ст. 31). Данный
принцип конкретизируется в нормах отраслевого (экологического)
законодательства. Так, например, в Программе развития нефтехимической
промышленности Республики Казахстан на 2004-2010 годы[8] указано, что в
Казахстане, в большинстве случаев, попутные газы сжигаются в факелах. Сухие
газы нефтепереработки содержат, в основном, метан и могут быть
использованы, помимо топлива, как источник дешевого водорода и олефинов
(этилен, пропилен и др.). Жирные газы нефтепереработки содержат С2-С4
углеводороды - ценное нефтехимическое сырье для получения простейших
мономеров и осуществления дальнейших синтезов на их основе. Кроме того, в
жирных фракциях содержится до 7% олефинов, которые могут быть
непосредственно использованы для дальнейших синтезов. В первую очередь эти
олефины могут использоваться для алкилирования бутан-бутиленовой смеси с
получением высокооктанового бензина. Жирные газы нефтепереработки
используются в качестве сырья для получения этилена, пропилена, бутиленов,
бутадиена и других соединений. Кроме того, в Казахстане промышленность
продолжает использовать на ТЭЦ мазут в качестве топлива, хотя именно из
него извлекают самые дорогостоящие нефтепродукты, например, смазочные
масла, производство которых в Казахстане отсутствует. Из этой части нефти
получают гудрон - сырье для получения битума, столь необходимого сегодня
для дорожного строительства. Таким образом, из анализа состояния нефте- и
газоперерабатывающих мощностей в Республике Казахстан видно, что
извлекаемое углеводородное сырье в значительном количестве без глубокой
переработки вывозится из Казахстана за рубеж на экспорт, а природные
(частично) и попутные газы (полностью) слабо используются в отраслях
экономики Казахстана.
Для развития нефтехимической отрасли промышленности Республики
Казахстан на базе добываемого углеводородного сырья необходимо разработать
три варианта сценария:
1. Пессимистичный - реабилитация и модернизация существующих нефте и
газоперерабатывающих мощностей (6 заводов) для обеспечения глубокой очистки
углеводородного сырья и частичной утилизации природного и попутного газов
для обеспечения сырьем производственные мощности действующих
нефтехимических предприятий;
2. Реалистичный - одновременно с реализацией мероприятий
пессимистического сценария, учитывая возрастающие объемы добычи нефти и
газа в Казахстане, создать дополнительные производственные мощности для
глубокой очистки и переработки большего объема углеводородного сырья, в том
числе попутных газов, с целью создания необходимых сырьевых ресурсов и
условий для работы действующих и вновь создаваемых нефтехимических
производств. Деятельность всего комплекса нефтехимических предприятий
обеспечит на внутреннем рынке Казахстана импортозамещение основного объема
нефтехимической продукции.
3. Оптимистичный - создание вертикально интегрированных производств,
структурные формирования которых на основе современных высокотехнологичных
производств будут осуществлять комплекс мероприятий от добычи, очистки и до
переработки необходимого объема углеводородного сырья, в том числе попутных
газов. Это обеспечит выпуск конкурентоспособной, экспортоориентированной
нефтехимической продукции по завершающим стадиям переработки
углеводородного сырья с выпуском на региональный и мировой рынок широкой
гаммы нефтехимической продукции по цепочке добавленных стоимостей.
По первому сценарию развитие нефтехимической отрасли ориентировано на
оптимизацию возможностей уже существующих структур, включающих мероприятия
по реконструкции и технологическому перевооружению действующих нефте- и
газоперерабатывающих заводов. Параллельно необходимо завершить и
осуществить комплекс мероприятий по развитию производственной деятельности
нефтехимических предприятий с использованием новейших достижений мировой
науки и практики, передовой техники и технологий по выпуску нефтехимической
импортозамещающей и экспортоориентированной продукции адекватно
потребностям внутреннего рынка республики.
Мероприятия первого сценария не будут адекватно реагировать на
возрастающие объемы добычи углеводородного сырья в республике и только
перекроют определенные объемы потребностей внутреннего рынка на
нефтехимическую продукцию, что позволит в полном объеме использовать
существующие производственные мощности.
Второй сценарий развития позволит осуществить модернизацию
нефтехимической отрасли в целом и с определенной базой для перспективного
развития. По второму сценарию, помимо реконструкции и технического
перевооружения действующих производств с использованием новейших достижений
мировой науки и практики, передовой техники и технологий по выпуску
конкурентоспособной нефтехимической продукции адекватно потребностям
внешнего и внутреннего рынков, необходимо создать на их базе новые
дополнительные мощности. Реализация второго сценария лишь частично учтет
возрастающие объемы добычи углеводородного сырья, создаст основу для
экспорта нефтехимической продукции с высокой добавленной стоимостью и
полностью решит проблемы внутреннего рынка.
Реализация третьего сценария ориентирована на освоение значительного
объема инвестиций. Конечная цель третьего сценария создание
нефтехимического комплекса республики в виде вертикально интегрированных
структур, способных осуществлять весь спектр работ от добычи, очистки и
переработки до выпуска конкурентоспособной, экспортоориентированной
нефтехимической продукции по завершающим стадиям переработки
углеводородного сырья с выпуском на региональный и мировой рынок широкой
гаммы нефтехимической продукции с высокой добавленной стоимостью.
Мероприятия третьего сценария позволят реально оценить и использовать
возрастающий объем добычи углеводородного сырья, а создание и работа
комплекса обеспечат адекватное реагирование на любые колебания мировых цен
на углеводородное сырье.
Таким образом, Министерство энергетики и минеральных ресурсов
Республики Казахстан (МЭМР) и Закрытое акционерное общество "Национальная
компания КазМунайГаз (ЗАО КМГ) осуществляют реализацию мероприятий по
второму и третьему сценарию:
- ведутся работы по реконструкции, модернизации и техническому
перевооружению перерабатывающих углеводородное сырье производств. К концу
2005 года будет завершена модернизация АНПЗ, в сентябре 2003 года введена в
эксплуатацию вторая очередь ЖГПЗ и начато строительство третьей очереди,
завершение которой планируется в 2005 году;
- будет возобновлена деятельность нефтехимических предприятий: с 2001
года восстановлена деятельность предприятия по производству полистирола
различных марок; производство резинотехнических изделий имеет устойчивую
динамику роста в соответствии с действующими мощностями. Проведены пробные
запуски нефтехимических предприятий по производству шинной продукции
(декабрь 2002 года) и полипропилена (2002 г.). Пуск производства
полипропилена после реконструкции планируется произвести в 2004 году.
Нефтехимическими предприятиями разработаны планы мероприятий по
модернизации производств и инвестиционные проекты по строительству
дополнительных мощностей.
Статья 31 Конституции РК также устанавливает принцип обеспечения
государством благоприятной окружающей природной среды для населения страны,
Таким образом, приоритетным становятся личные интересы людей граждан их
права на здоровье и отраслевым законодательством предусмотрены определенные
гарантии. Так, например, в соответствии с нормами Совместный приказ
Министра энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан от 25
сентября 2000 года N 327 и Председателя Агентства Республики Казахстан по
чрезвычайным ситуациям от 13 октября 2000 года N 235 Об утверждении Правил
безопасности в угольных шахтах[9], установлено, что шахты, в которых
выделяются жидкие и парообразные углеводороды, а также газообразные
углеводороды (кроме метана), если содержание последних превышает 10% от
общего объема горючих газов, относятся к опасным по нефтегазопроявлениям.
Порядок ведения работ в таких шахтах регламентируется требованиями
настоящего раздела Правил и инструкцией по безопасному ведению работ в
угольных шахтах, опасных по нефтегазопроявлениям. В случае обнаружения в
выработках шахты, не опасной по нефтегазопроявлениям, запаха
нефтепродуктов, не связанного с применяемой технологией, должны быть
немедленно отобраны пробы воздуха и направлены в институт по безопасности
работ, имеющий лицензию на данный вид деятельности, для анализа на тяжелые
углеводороды. На шахтах с выделением сернистого газа или сероводорода в
паспортах выемочных участков, проведения и крепления подземных выработок
должны предусматриваться дополнительные меры по обеспечению безопасности
работ в условиях выделения этих газов, согласованные с институтом по
безопасности работ, имеющим лицензию на данный вид деятельности.
1.2. Правовые основы охраны окружающей среды при разведке и добыче
углеводородов.
В последние годы в стране создана определенная правовая база для
совершенствования государственного управления, подъема экономики, развития
рыночных отношений, привлечения и защиты иностранного капитала, развития
науки и внедрения новой технологии.
Наиболее важное значение имеет формирование, так называемого,
экологического законодательства, частью которого является законодательство,
регулирующее отношения в сфере использования и охраны недр, в рамках
которых осуществля6тся разведка и добыча углеводородов.
Начало процесса развития законодательства о недрах в Казахстане
получило после октябрьской революции, когда государство национализировало
основные средства производства, распространив на них право исключительной
государственной собственности, в частности, декреты О земле (1917г.) и О
социализации земли (1918г.) отменили право частной собственности на землю.
Все недра земли, воды, леса и живые силы природы перешли в собственность
государства. Но порядок и способы эксплуатации недр этими актами определены
не были. Первый специальный акт - это Декрет о недрах земли, принятый СНК
СССР в 1920г.[10] Этот Декрет отменил, все акты и договоры частных лиц на
недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи
полезных ископаемых в лице Горного Совета ВСНХ.
В 1976 - 1977г.г. были приняты кодексы о недрах в союзных республиках,
одним из первых был принят Кодекс Казахской ССР о недрах - 4 августа 1976г.
и введен в действие с 1 января 1977г.[11]
Кодекс КазССР о недрах состоял из одиннадцати разделов и девяносто
девяти статей, и являл собой яркий образец актов того периода построения
развитого социализма. Кодекс устанавливал компетенцию республики в области
регулирования отношений использования недр в части не относящейся к
компетенции Союза ССР. К ведению же Союза ССР законодательством о недрах
относилось:
- распоряжение единым государственным фондом недр в пределах,
необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с
Конституцией СССР;
- установление основных положений и определение единой технической
политики в области использования и охраны недр;
- установление общесоюзных планов охраны недр и рационального
использования минеральных ресурсов;
- государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр,
за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка
осуществления надзора и контроля;
- регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в
соответствии с Конституцией СССР и Основами законодательства Союза ССР и
союзных республик о недрах.
Кодекс о недрах 1976г. был последним основным законодательным актом,
регулирующим горные отношения, в период до получения Республикой Казахстан
независимости, и провозглашавшим, что недра Казахстана входят в единый
государственный фонд СССР и находятся в исключительной государственной
собственности. Надо отметить, что в условиях командно-административной
системы Казахстан не имел никакого отношения к своим богатствам.
Общественные отношении, связанные с пользованием и охраной недр,
регулировались законами бывшего Союза. Собственниками недр, по существу
выступали союзные министерств и ведомства. Это наложило отпечаток как на
ход развития правовой мысли, гак и в целом на правотворческую работу.
Унитарный по своему характеру бывший Союз, заранее обуславливал
необходимость текстуального воспроизведения союзных норм в республиканских
законах. В результате, исключались всякая инициатива в правотворческой
работе, возможность учета местных условий при решении тех или иных задач.
Кодекс Казахской ССР о недрах 1976г., с этой точки зрения, является
классическим примером. В нем мы не находим, по существу, ни одной нормы,
которая бы учитывала специфику нашей страны. Не случайно, Казахстан долгое
время оставался сырьевым придатком бывшего Союза. Получение независимости
оказало заметное влияние на перестройку всех сторон общественной жизни.
Впервые начали появляться законы, в которых стали выше ставиться интересы
народов Казахстана. Речь идет, прежде всего, о Декларации о государственном
суверенитете Казахской ССР и принятом в последствии Законе о
государственной независимости Республики Казахстан. В этих законах наиболее
четко было сформулировано право народов Казахстана на недра. Эти законы
твердо определили - недра Казахстана принадлежат народам Казахстана. Мы
приходим к выводу, что, по существу, с принятием Декларации начинается
новый этап в развитии законодательства о недрах. Ведь, как было показано
выше, все законы бывшею Союза никогда, ни в коей мере не указывали
конкретного субъекта права собственности. Только получение независимости и
переход к рыночным отношениям позволили в официальном порядке заявить о
признании Республики Казахстан хозяином своих природных ресурсов - земель,
недр, лесов и вод.[12]
Концептуально новый подход к регулированию отношений по
недропользованию начался с момента обретения Республикой Казахстан в 1991
году государственной независимости. Оно проходило наряду с развитием
общегражданского законодательства, охваченного первым витком государственно-
правовых реформ. Так, 23 декабря 1991г. был принят Закон Республики
Казахстан О концессиях в Республике Казахстан, который должен был
регулировать отношения между Республикой Казахстан и иностранными
юридическими и физическими лицами. Закон предусматривал, что концессия на
территории Республики Казахстан предоставляется на конкурсной основе, то
есть претендент на получение концессии должен доказать, что обладает
способностями, необходимыми для ведения работ по разработке месторождений и
средствами, необходимыми для оплаты связанных с этим расходов, также в нем
определялись права и обязанности иностранных инвесторов, желающих получить
месторождения полезных ископаемых для разработки.
Наряду с конституционными законами, существенное значение для развития
рассматриваемых отношений в республике имел Кодекс Республики Казахстан о
недрах и переработке минерального сырья, принятый 30 мая 1992г.[13] Кодекс
состоял из 16 разделов и 76 статей. В нем содержались нормы о праве
собственности на недра, о составе государственного фонда недр, о
государственном управлении недрами, о пользовании недрами. Большое внимание
уделялось вопросам платности пользования недрами, переработке минерального
сырья, о государственном учете недр, ответственности за нарушение
законодательства о недрах.
Как было справедливо отмечено казахстанскими учеными Эти акты имели
существенные недостатки в регулировании отношений по недропользованию, т.
к. в недостаточной мере учитывали особенности развития республики в
условиях рыночной экономики, не в полной мере отражали интересы народов
Казахстана в условиях получения независимости, поэтому они были справедливо
отменены. Тем не менее, оценивая указанные акты с высоты сегодняшнего дня,
мы не можем не отметить два важных новшества, которые были внесены ими:
- во-первых, они последовательно объявили - недра являются
собственностью государства (Республики Казахстан);
- во-вторых, значительно расширили круг субъектов нрава пользования
недрами.
С момента принятия этих законов стали допускаться к разработке недр и
иностранные инвесторы.[14] Несмотря на активный нормотворческий процесс 90-
х годов, обусловленный политико-правовой необходимостью обновления
действующего законодательства, многие специальные законодательные акты,
регулирующие отношения по использованию и охране недр, носили декларативный
характер. Законы слабо реагировали на то, каковы состояние эксплуатируемых
месторождений полезных ископаемых и хозяйственные результаты этой
эксплуатации. Они не предусматривали реальных и достаточно эффективных
правовых последствий в случаях, кода предприятия, организации и граждане
допускали нехозяйское отношение к недрам. Законодательство нуждалось в
установлении в нем функциональных механизмов контроля за использованием
недр, а также в эффективной системе их охраны. В этих условиях сама жизнь
определила необходимость принятия новых нормативных актов, посвященных
недрам.
Такими актами на том этапе, развития и совершенствования нашего
общества стали Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона,
О нефти и О недрах и недропользовании. Принятие Президентом страны этих
актов способствовали нормативному регулированию новых отношений, возникших
в такой перспективной сфере экономики, как нефтегазовая. Они способствовали
привлечению инвестиций, заключению поистине исторических Контрактов на
недропользование с известными международными корпорациями, такими,
например, как Шеврон. Как указывалось выше в настоящей работе, в
последствие, в эти акты были внесены значительные изменения Законом РК N
467 от 11 августа 1999 года.
Названные Указы Президента в совокупности с другими экономическими
законами явились как бы фундаментом для наступательного развития
нефтегазовой отрасли страны, увеличению добычи нефти и газа, повышению
объема экспорта углеводородного сырья, что в свою очередь, способствовало
валютному поступлению в страну и подъему ее экономики.
Применимо к теме исследования, можно выделить несколько важных
моментов. Указ О недрах и недропользовании, в частности, воспринял норму
ст.6 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995г. о том, что недра
находятся в государственной собственности. Тем самым данный нормативный акт
четко закрепил положение о том, что частная собственность на недра в
Республике Казахстан не допускается. Отсюда вытекает фундаментальный вопрос
о государственном контроле за охраной и использованием недр. Одновременно в
сфере недропользования действует общее правило, закрепленное в ст. 4 (п. 3)
Конституции Республики Казахстан, о приоритете международных договоров,
ратифицированных Республикой Казахстан, перед ее законами. Указ также
попытался ответить на ряд взаимосвязанных между собой вопросов о недрах и
недропользовании, в частности, о компетенции исполнительных органов в
области недропользования; о лицензировании разведки и добычи; об охране
недр и окружающей природной среды и др.
Изменение акцента нового законодательства о недрах в сторону
обеспечения приоритета прав человека во взаимоотношениях с государством,
его органами послужило основанием для появления в Указе нормы о том, что
одной из главных задач охраны недр является охрана жизни и здоровья
населения (п.1 ст. 47). При этом лицензионный орган вправе приостановить
действие лицензии на срок до шести месяцев в случаях, когда лицензиат в
процессе осуществления своей деятельности систематически или грубо нарушает
законодательство в части охраны недр и окружающей природной среды,
безопасного ведения работ.
Указ О недрах, таким образом, явился как бы завершающим серию новых
Законов Республики Казахстан, принятых в 1995 году (второй этап реформ) и
посвященных вопросам недропользования. Среди этих законов наиболее важным,
на наш взгляд, является Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу
закона, О государственном регулировании отношений, связанных с
драгоценными металлами и драгоценными камнями от 20 июля 1995 года. Кроме
того, 17 апреля 1995 года был издан Указ Президента Республики Казахстан,
имеющий силу закона, О лицензировании. В Дополнении к нему, принятом 23
декабря 1995 года, было установлено, что особенности лицензирования
деятельности по использованию природных ресурсов определяются специальным
законодательством. В 1994 г. вышел в свет Указ Президента Республики
Казахстан, имеющий силу закона О дополнительных мерах по упорядочению
недропользования для геологического изучения и добычи полезных
ископаемых.[15]
Несмотря на то, что Указ О недрах и недропользовании действует до сих
пор, он, как это справедливо отмечается многими учеными и практиками
Казахстана рассчитан на этап перехода нашего государства к рыночным
отношениям, поэтому он не решает многие проблемы, связанные с охраной и
рациональным использованием недр.
Поэтому на данном этапе становления независимого Казахстана назрела
реальная потребность в новом, отвечающем требованиям времени нормативном
правовом акте. Желательно взамен Указа в ближайшем будущем принятие Кодекса
Республики Казахстан о недрах и недропользовании. Для этого необходимо
разработать новый проект Кодекса РК О недрах.
В 2002 году был подготовлен законопроект, который предлагает внести
большие изменения в законодательство о недропользовании и о нефти. Однако,
многие изменения, предлагаемые законопроектом, носят стилистический
характер. К существенным изменениям относится более детальное
урегулирование порядка проведения конкурсов на получение права
недропользования, введение новых видов контрактов на недропользование,
определение срока вступления в силу контракта на недропользование.
Законопроект о внесении изменений в законодательство о недропользовании
изменяет нормы закона в отношении приостановления операций по
недропользованию, прекращении и изменении условий контракта на
недропользование.
Что касается изменений в области регулирования охраны окружающей среды,
в целом, в законопроекте предложено установить новые положения по охране
окружающей среды и недр и усилить ответственность недропользователей. В
частности, законопроект дополняет требования по охране недр, установленные
действующим законодательством, некоторыми новыми требованиями, такими как
требование соблюдения технологических схем переработки минерального сырья,
наиболее полного использования продуктов и отходов первичной переработки,
использования технических средств, отвечающих международным стандартам.
В законопроекте имеются новые нормы, определяющие задачи
государственного контроля за охраной недр и устанавливающие полномочия
государственного органа по использованию и охране недр; введена новая
статья, ответственность за нарушение требований в области охраны недр, о
возмещении вреда, причиненного вследствие нарушения требований
законодательства в области охраны недр, за исключением вреда, возникшего
вследствие обстоятельства непреодолимой силы.
Важным положением законопроекта является предусмотренный им запрет
разработки нефтегазовых месторождений без утилизации попутного и природного
газа. Как известно, в Казахстане нет инфраструктуры для утилизации
попутного и природного газа и создание такой инфраструктуры зачастую
экономически нецелесообразно. Поэтому введение нормы о запрете разработки
месторождений без утилизации газа будет означать приоритет экологических
требований над экономической целесообразностью. Мы полагаем, что проект
такой нормы не отвечает принципам устойчивого развития, к которым
присоединился Казахстан, и, скорее всего, должен быть пересмотрен.[16]
Закон О нефти, считают ученые, вообще не нужен, так как нефть - один
из видов полезных ископаемых, отличительные способности которого можно
отразить в контексте Закона О недрах и контрактах, взяв за основу Кодекс
РК О недрах 1992 г. Сейчас, - считают ученые, - настало время, когда к
решению этого вопроса мы должны подходить более серьезно. Императивом
нового законодательного акта о недрах должно стать право каждого гражданина
республики получать свою долю дохода от общей доли дохода от разработки
недр, учитывая, что это невосполнимый дар природы, принадлежащий всем
казахстанцам.[17]
Определенные вопросы контроля в сфере недропользования регулируют иные
важные акты Республики Казахстан, например, Налоговый Кодекс, Таможенный
кодекс[18], Законы Об инвестициях[19], Указы Президента РК О
лицензировании[20], О валютном регулировании[21], О страховании[22] и
др. С введением нового кодекса о недрах необходимые изменения должны быть
внести и в вышеуказанные законы Республики Казахстан.
В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу
Закона, от 27 января 1996 г. N 2828 О недрах и недропользовании в сфере
нефтегазовой отрасли был принят целый комплекс подзаконных нормативно-
правовых актов (более 100), среди которых особое место занимают
постановления Правительства Республики Казахстан.
Центральным подзаконным актом, здесь нужно обозначить Постановление
Правительства Республик Казахстан от 18 октября 1996 г. N 1284 Об
утверждении положения о государственном контроле за охраной недр в
Республике Казахстан[23]. Данное постановление утвердило прилагаемое
Положение о государственном контроле за охраной недр в Республике
Казахстан; в соответствии с постановлением, признано утратившим силу
постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 29 сентября 1992
г. N 811 Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной
недр и использованием недрами.[24]
В целях реализации Национальной программы разгосударствления и
приватизации в Республике Казахстан на 1993-1995 годы (II этап) Кабинет
Министров Республики Казахстан утвердил Положение об особенностях
управления объектами государственной собственности, занятыми разработкой
месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных
месторождений.[25] Положение действует на территории Республики Казахстан и
обязательно для руководства всеми организационными образованиями и
физическими лицами, независимо от подчиненности, связанными с разработкой
полезных ископаемых, в том числе вторичной отработкой, законсервированных
месторождений нефти и газа, а также разработкой мелких месторождений в
труднодоступных районах.
Среди названных подзаконных актов следует отметить также Постановление
Правительства Республики Казахстан от 12 сентября 1997 г. N 1333 Вопросы
совершенствования регулирования инвестиционной деятельности
недропользователей в Республике Казахстан.[26] Постановление было принято
в целях более эффективного и рационального использования природных
ресурсов, комплексного и сбалансированного развития производительных сил
страны, максимального привлечения в недропользование иностранного и
отечественного капитала, новых технологий и ноу-хау, использования
передовых достижений менеджмента и маркетинга, обеспечения ясности и
гласности в вопросах взаимодействия инвесторов с государственными органами
Республики Казахстан, исключения излишнего дублирования функций между ними
и совершенствования регулирования инвестиционной деятельности в
недропользовании, ускорения работ по выдаче лицензий и подготовке
контрактов на недропользование, обеспечения их соответствия действующему
законодательству Республики Казахстан.
В 2002 г. вышло Постановление Правительства Республики Казахстан от 29
декабря 2002 года N 1444 О порядке создания Единой государственной системы
мониторинга недропользования Республики Казахстан.[27] Постановлением
Правительства Республики Казахстан от 15 февраля 2001 года N 232 Вопросы
Комитета геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных
ресурсов Республики Казахстан[28] было утверждено Положение о Комитете
геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов
Республики Казахстан, а также ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
