Правые основы органов юстиции Республики Казахстан
Правые основы органов юстиции
Республики Казахстан
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1 ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИХ СОЗДАНИЯ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. Понятие органов юстиции Республики Казахстан
2. Правовые основы организации и деятельности органов юстиции
Республики Казахстан
2 ФУНКЦИИ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
2.1. Нормотворческо-контрольная функция Министерства юстиции Республики
Казахстан.
2.2. Лицензионная и регистрационная функции Министерства юстиции
Республики Казахстан.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. В современных условиях, в условиях
становления государственности Республики Казахстан, государственные органы,
в том числе органы юстиции Республики Казахстан играют большую роль. Органы
юстиции осуществляют государственное управление и контроль, входит в состав
Правительства Республики Казахстан.
Роль органов юстиции существенно изменилась по сравнению с советским
периодом. Значительно расширилась сфера их управленческой деятельности в
виду того, что Республика Казахстан в данный период переживает процесс
усиления государственной власти. Изменился и характер деятельности, нет
бывшего администрирования на основе партийной дисциплины. Тем не менее,
органы юстиции остались, и именно от их умения во многом зависит нормальная
жизнедеятельность во всех областях жизни государства и общества. Этими
органами в Республике Казахстан являются Министерство Юстиции и его
структурные подразделения, которые осуществляют исполнительно-
распорядительную и контрольную функции государства и играют важную роль во
всей политической, социально-экономической и общественной жизни
государства. Органы юстиции, как органы государственного управления
призваны обеспечить проведение глубоких экономических, социальных и
политических преобразований, выполнение политического курса, определяемого
Президентом Республики Казахстан, законов, постановлений Правительства
Республики Казахстан. Органы юстиции осуществляют стратегию Президента
Республики Казахстан Казахстан – 2030.
Правовые вопросы организации деятельности Министерства юстиции и иных
подразделений органов юстиции, а так же место органов юстиции в системе
государственных органов, относятся к числу проблем, которые недостаточно
были рассмотрены учеными юристами. Во времена Советского Союза эта проблема
была рассмотрена в 60-70 годах двадцатого столетия, а в наше время она не
рассматривалась ни кем, хотя сейчас идет много преобразований в системе
органов исполнительной власти и органов юстиции в частности. В настоящее
время совершенствуется и улучшается государственное управление, вместе с
тем, необходимо теоретический и научно-практический дальше разработать
вопросы улучшения деятельности органов юстиции, а так же отношение
взаимоотношения органов юстиции с другими органами государства, в том числе
и между собой, в свете задач, поставленных перед ними.
Как указано в стратегии Казахстан – 2030 отсутствие координации
между органами исполнительной власти – одна из основных причин кризисных
явлений в социально-экономической жизни государства. Несоответствие объемов
ответственности за решение конкретных задач и функций, приводит к
неэффективной деятельности, дублированию и безответственности этих органов.
Каждое министерство и агентство должно освобождаться от тех функций и
задач, которые не свойственны им 1. Все это приводит к тому, что
организация, компетенция и деятельность органов исполнительной власти
должны совершенствоваться дальше. И этот процесс должен решаться с
обязательным участием органов юстиции, и непосредственно Министерство
юстиции. Аналогичное участие необходимо в процессе совершенствования
деятельности органов судебной ветви власти и органов реализующих судебные
решения.
Следует отметить, раньше в советское время государственный аппарат
был разбухшим и находился под контролем коммунистической партии, этот
недостаток в какой-то мере сохранялся еще до недавнего времени в Республике
Казахстан. В соответствие с курсом Президента Республики Казахстан по
упрощению, сокращению государственного аппарата, в том числе структуры
Правительства Республики Казахстан, было произведено сокращение центральных
органов исполнительной власти. Некоторые министерства были упразднены, а
часть их была реорганизована и слита в большие министерства. Эта участь
обошла Министерство юстиции, хотя и был существенно сокращен его аппарат.
Все изложенное свидетельствует о том, что попытка анализа,
рассмотрения и раскрытия организации, компетенции и деятельности органов
юстиции на этапе реформирования и становления государственности в
Республике Казахстан по нашему мнению является весьма актуальной.
В частности, актуальными являются исследования порядка формирования
системы, структуры, а так же компетенции органов юстиции и их деятельность
на современном этапе, изучение взаимоотношений органов юстиции с другими
органами государства. Необходимо находить пути их дальнейшего
совершенствования.
Задачей исследования является теоретическое обоснование путей
дальнейшего совершенствования правовых основ организации и деятельности
органов юстиции на основе анализа законодательства и практики этих органов
и сопоставительного его изучения с опытом других стран.
Обобщается опыт деятельности органов юстиции и закрепление их
компетенции в законодательных и конституционно-правовых нормах.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе научно-теоретического
исследования вопросов организации, деятельности и правового статуса органов
юстиции Республики Казахстан внести на наш взгляд важные предложения по их
совершенствованию.
1. Обоснование необходимости изменения правового статуса органов
юстиции Республики Казахстан.
2. Исследование правовой базы, регулирующей деятельность органов
юстиции для восполнения на этой основе пробелов в законодательстве.
3. Исследование порядка формирования Министерства юстиции и других
органов юстиции и внести предложение по этому вопросу.
4. Обоснование необходимости предоставление органам юстиции более
широких прав в области государственного управления и контроля.
5. Исследовать взаимоотношения органов юстиции с другими
государственными органами Республики Казахстан.
Практическая ценность работы состоит в том, что предложения и
рекомендации исследования могут быть использованы для практической работы
органов юстиции для уточнения их структуры, вопросам их организации,
деятельности, правового статуса и взаимоотношения с другими органами
государства. Выводы данного исследования могут быть использованы в
разработке и преподавания курса Административное право Республики
Казахстан.
Теоретические выводы и предложения могут быть использованы в
деятельности Парламента Республики Казахстан, администрации Президента
Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан и самих органов
юстиции.
Научная новизна. Впервые в данном исследовании рассмотрен правовой
статус Министерства юстиции и других органов юстиции, подробно исследованы
правовые основы организации и деятельности органов юстиции Республики
Казахстан. Отдельные вопросы, освещенные в работе, ранее также служили
предметом изучения в юридической литературе, поэтому при их изложении
детально рассматривались лишь те, которые носят проблемный характер на
данный период. Вопросы, освещенные в исследовании, имеют важное значение в
государственном управлении и контроле.
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической
основой исследования послужили труды ученых, занимавшихся по проблемам
государственного управления и контроля. В процессе применялись общенаучные
методы: системный анализ, конкретно-социологический, а также частные
методы: историко-правовой, логико-юридический метод обобщения.
При обосновании и решении методологических вопросов исследуемой
проблемы автор опирался на диалектический метод познания сущности явлений и
процессов, руководствовался его основными принципами и положениями.
В работе проанализировано законодательство Республики Казахстан в
области государственного управления, судебной системы, конституционного и
административного права, а также подготовка настоящей работы базировалась
на анализе Конституции, Конституционных законов О Президенте Республики
Казахстан, О Правительстве Республики Казахстан и положений министерств
и ведомств.
Теоретическая основа исследования. В исследовании были использованы
труды А.П. Алехина, И.Н. Ананова, М.Т. Баймаханова, Э.Д. Бейшимбиева, В.А.
Власова, С.З. Зиманова, В.А. Ким, Ю.М. Козлова, В.М. Матюхина, В.В.
Мамонова, Н.Т. Михайленко, К.Д. Мухамедшина, Н.А. Назарбаева, В.С.
Прониной, С.Н. Сабикенова, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, В.И.
Семенкова, А.А. Таранова, В.Н. Уварова, А.А. Чернякова, В.И. Шабайлова и
др.
1 ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИХ СОЗДАНИЯ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. Понятие органов юстиции Республики Казахстан
Среди государственных органов, осуществляющих исполнительную власть,
важное место занимают органы юстиции. Через них Президентом, Парламентом и
Правительством осуществляется общереспубликанская деятельность в каждой
области социально-экономической и политической жизни государства по
осуществлению политического курса, Конституции, Законов, Постановлений
Правительства, чтобы посредством их исполнительной деятельности решить
задачи, поставленные перед страной.
Поэтому задачи совершенствования деятельности Правительства и этих
органов в качестве важных приоритетов поставлены в комплексной программе
"Казахстан-2030" I. В ней Н.А. Назарбаев подчеркнул: "Наша задача -
создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и
структуру управления...". В связи с этим, указал на необходимость повышения
полномочий и ответственности органов юстиции, их подотчетности и
стратегического контроля за их деятельностью. В послании к народу
Казахстана (1998) вновь была поставлена задача - сделать организацию
правительства более стройной и повысить ответственность министров, то есть
исполнительной власти Республики Казахстан, в том числе и органов юстиции.
Посвящая работу этим задачам, мы начинаем с уяснения понятия "органов
юстиции", имея в виду то, что конкретные права и обязанности этих органов,
их структура в немалой степени вытекают из правильного понимания сущности
этих органов, их понятия.
В Конституции Республики Казахстан определяется ряд моментов,
определяющих в какой мере статус органов юстиции. В статье 82 Конституции
Республики Казахстан указываются, некоторые полномочия органов юстиции, а
именно, что Председатели и судьи других судов Республики назначаются на
должность Президентом Республики по представлению министра юстиции пункт
3, и в пункте 4 Высший Судебный совет возглавляется Председателем,
назначаемым Президентом Республики и состоит ... ... работников органов
юстиции.. Исходя из этого нельзя сделать какой-либо вывод об органах
юстиции, их правовом статусе.
В Конституционном законе О Правительстве Республики Казахстан об
органах юстиции вообще отсутствует упоминание. И только в Постановлении
Правительства Республики Казахстан от 11 марта 1999 года Вопросы
Министерства юстиции Республики Казахстан дается понятие о Министерстве
юстиции, и в Приказ Министерства юстиции РК от 8 июля 1998 года Об
утверждении "Положения "О территориальных органах управления Министерства
юстиции Республики Казахстан" дается понятие о территориальных органах
юстиции.
Исходя из вышесказанного мы для начала должны определится с понятиями
Министерство юстиции и территориальные органы юстиции.
По Указу Президента Республики Казахстан от 22 января 1999 года О
структуре Правительства Республики Казахстан Министерство юстиции входит в
состав Правительства Республики Казахстан. Следовательно, оно является
центральным исполнительным органом власти.
Центральными исполнительными органами являются министерства,
государственные комитеты и иные центральные исполнительные органы. Эти
органы образуются, упраздняются и реорганизуются Президентом Республики
(ст. 44 Конституции РК), ими руководит Правительство, оно вправе отменять
или приостанавливать полностью или частично действия актов, принимаемые
центральными исполнительными органами 1. Этими положениями определяется
место центральных исполнительных органов в системе исполнительной власти
непосредственно ниже Правительства, их подчиненность Правительству и
подконтрольность перед Президентом.
Следует отметить то, что в Конституции не дается функциональная
характеристика центральных исполнительных органов, а без этого трудно
раскрыть понятие этих органов. Положения Конституции раскрываются и
дополняются в Указе Президента Республики Казахстан "О Правительстве
Республики Казахстан" и в новом варианте - в Конституционном Законе
Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента
Республики Казахстан", имеющий силу Конституционного Закона "О
Правительстве Республики Казахстан" от 6 мая 1999 года.
В Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу Конституционного
Закона "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995 года к
категории центральных исполнительных органов были отнесены два вида органов
- министерства и государственные комитеты, входящие в состав Правительства
и другие центральные исполнительные органы, не входящие в состав
Правительства. Как в Конституции, так и в этом Указе раскрывались различия
между министерствами и государственными комитетами, их различия не были
показаны и в литературе. Из Конституции и Указа видно, что им были
свойственны общие черты.
Названия органов, рассматриваемых центральными исполнительными
органами, применявшиеся в Указе Президента "О Правительстве Республики
Казахстан", те наименования однотипных органов, мало различаемых по статусу
и функциям, в одном случае министерствами, а в другом - государственными
комитетами с одной стороны, с другой применение одинаковых наименований
"комитетов" и "агентств" в одном случае для обозначения центральных
исполнительных органов, а в другом - ведомств, все это имело всякие
негативные последствия. Это было не только путаницей наименований органов,
а вызвало немало трудностей в четком понимании статуса упомянутых органов и
в субординации их нормативных и иных актов и, в конечном счете, в
осуществлении исполнительной деятельности в Республике в одном из важнейших
ее звеньев.
Конституционный Закон от 6 мая 1999 года "О Правительстве Республики
Казахстан" внес изменения по центральным исполнительным органам, которые
позволяют четко определить виды, статус, функции центральных исполнительных
органов, их понятие. В Законе предусматриваются два вида центральных
исполнительных органов - министерства и агентства. Первые входят в состав
Правительства, вторые не входят в его состав. Хотя в соответствии с Указом
Президента Республики Казахстан от 22 января 1999 года О структуре
Правительства Республики Казахстан с изменениями на 13 декабря 2000 года
агентства входят в состав Правительства Республики Казахстан. Законом не
предусматриваются государственные комитеты, которые были равнозначны
министерствам, а также комитеты, главные управления и комиссии, которые
считались центральными исполнительными органами, не входящие в состав
Правительства 4.
То есть мы здесь видим сразу два противоречия нормам Конституции
Республики Казахстан и Конституционного закона О Правительстве Республики
Казахстан. Конечно, необходимо было при этом внести соответствующие
изменения в статью 66 Конституции, в которой остались государственные
комитеты наравне с министерствами. И эти противоречия необходимо устранить
путем внесений изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан и
Конституционный закон О Правительстве Республики Казахстан.
Естественно возникнет вопрос: Почему должны меняться нормы Конституции
и Конституционного закона? Ответ очевиден. Реформа органов исполнительной
власти продолжает свое развитие в поступательном режиме. Исходя из
необходимости развития государственности Республики Казахстан и повышения
эффективности деятельности органов исполнительной власти необходимо
изменить устаревшие нормы.
Но учитывая то, что вышеуказанные изменения в Конституцию Республики
Казахстан и Конституционный закон О Правительстве Республики Казахстан еще
не внесены, мы будем говорить об органах исполнительной власти в
соответствии с этими актами.
Министерства и агентства, как центральные исполнительные органы
отличаются тем, что первые входят в состав Правительства, а вторые не
входят.
Это значит, что сферы управления министерств имеют более важное
значение для жизнедеятельности Республики и имеют масштабность, чем
отрасли, которые руководят агентства. Поэтому руководители министерств
входят в состав Правительства, обеспечивают слаженное участие своих
министерств в комплексной управленческой деятельности Правительства.
Министерства и агентства различаются, конечно, не только этим. В Законе
"О Правительстве Республики Казахстан" четко определены их функции,
существенно отличающиеся друг от друга. Так, в соответствии со ст. 22
Закона министерство является центральным исполнительным органам Республики,
осуществляющим руководство соответствующей отраслью (сферой)
государственного управления, а также в пределах, предусмотренных
законодательством - межотраслевую координацию. В это же статье в пункте 2.1
говорится о том, что министерство правомочно в пределах своей компетенции
самостоятельно принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции,
а в статье, посвященной агентству, не говорится о таком самостоятельном
праве 4.
Все же министерства и агентства имеют общие черты. Это, прежде всего,
то, что вопросы создания системы министерств и агентств, создания каждого
из них решаются на самом высоком уровне - Президентом. В ст. ст. 22, 23
Конституционного Закона "О Правительстве Республики Казахстан"
подчеркивается, что центральные исполнительные органы Республики Казахстан
образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом по предложению
Премьер-министра. Этим предопределяется наличие общих черт в статусе
министерств и агентств, их особо важное место в системе исполнительной
власти 4.
Министерства и агентства имеют общие черты и по внутренней их структуре
и способам их образования. Структурными подразделениями министерств и
агентств являются комитеты, департаменты, управления и отделы, а также в их
состав могут входить и коллегии. Эта структура в министерствах и агентствах
утверждается их руководителями - министрами и председателями агентств. Эта
однотипность системы определяется общим характером управленческой
деятельности обоих органов.
Министерства и агентства находятся примерно в одинаковых
взаимоотношениях с главой государства и Правительством.
Существуют общности и в подотчетности и подчиненности министерств и
агентств. Они подотчетны Президенту Республики. Вместе с тем, одновременно
министерства и агентства находятся в прямом подчинении Правительству. Они
руководствуются актами Правительства, получают и выполняют прямые указания
Правительства. В соответствии со статьей 66 Конституции (пункт 6)
Правительство непосредственно руководит деятельностью министерств и иных
центральных исполнительных органов, отменяет и приостанавливает акты
последних.
Министерства и агентства занимают в вертикальной системе исполнительной
власти место, находящееся сразу после Правительства. При этом, если
Правительство возглавляет систему исполнительных органов в масштабе всей
республики, то центральные исполнительные органы возглавляют только
отраслевую систему исполнительных органов в соответствии с принципами
двойного подчинения в том смысле, что местные отраслевые исполнительные
органы подчиняются одновременно акимам и соответствующему центральному
исполнительному органу.
Министерства и агентства имеют четкие границы своих правомочий,
определяемые одинаковыми принципами.
Верхняя граница полномочий центральных исполнительных органов не может
пересекать границу полномочий Правительства. В статье 22 Конституционного
Закона "О Правительстве Республики Казахстан" указывается, что министерство
правомочно в пределах своей компетенции самостоятельно принимать решения по
вопросам, не отнесенным к компетенции Правительства, а в статье 23 Закона
отмечено, что агентства, как центральные исполнительные органы, таким
правом не наделены 4.
Во взаимоотношениях министерств и агентств четко определена сфера
управления в ней немало вопросов межсистемного характера. Поэтому
нормативные акты, прежде всего, положения о министерствах и агентствах
четко определяют круг вопросов, связанных с данной сферой, каждый относится
к ведению соответствующего министерства и ведомства.
Нижняя черта при определении правомочий центральных исполнительных
органов проходит между их полномочиями и полномочиями местных
исполнительных органов, в том числе отраслевых. Несмотря на свою высокую
роль как центральных исполнительных органов, последние не вправе
вмешиваться в пределы тех прав, которые предоставлены местным органам.
Следует отметить, что в ныне действующем законодательстве в какой-то мере
очерчены пределы самостоятельности местных исполнительных органов. Но в
положениях о министерствах и агентствах и в Законе "О Правительстве
Республики Казахстан" четко не определены пределы их прав во
взаимоотношениях с местными органами.
Наконец, существуют общности министерств и агентств в принятии актов.
Принимаемые ими решения оформляются в виде приказов министров и
председателей агентств.
Таким образом, несмотря на наличие многих коллегиальных начал в
организации и деятельности министерств и агентств, ведущим началом является
принцип единоличного руководства лицом, стоящим во главе этих органов. Это
характерная черта органов исполнительной власти.
Подводя итог изложенному, на основе рассмотренных общих черт
министерств и агентств с учетом их особенностей, можно следующим образом
раскрыть понятие Министерства юстиции.
Министерство юстиции Республики Казахстан - это высшее центральное
звено отраслевой системы управления, создаваемое Президентом, подотчетное
ему, входящее в единую вертикальную систему исполнительной власти,
возглавляемое Правительством, непосредственно подчиненное ему и
самостоятельно руководит соответствующей сферой (отраслевого)
государственного управления.
Если говорить о территориальных подразделениях Министерства юстиции, то
необходимо отметить, что в административно-территориальной единице
государственное управление осуществляется двумя видами исполнительных
органов: местные исполнительные органы (акиматы) и территориальными
подразделениями центральных исполнительных органов. Наименования последних
могут быть разными: комитеты, департаменты, управления и отделы и т.д.
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. О местном государственном
управлении в Республике Казахстан проводит различие между этими органами.
Так в статье 1 пункт 7 дает понятие акимата: местный исполнительный орган
(акимат) - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области
(города республиканского значения, столицы), района (города областного
значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное
государственное управление на соответствующей территории; и в пункте 11 –
понятие территориального подразделения центрального исполнительного органа:
структурное подразделение центрального исполнительного органа,
осуществляющее в пределах соответствующей административно-территориальной
единицы функции центрального исполнительного органа.
То есть мы можем провести различие между этими двумя видами органов
исполнительной власти. А именно:
1. Акиматы самостоятельны в решении вопросов местного
государственного управления, а территориальные подразделения
центральных исполнительных органов осуществляют функции
центрального исполнительного органа;
2. Акимы назначаются Президентом Республики Казахстан, а руководители
территориальных подразделений центральных исполнительных органов
назначаются главами центральных исполнительных органов
самостоятельно;
3. Акимы подотчетны Президенту Республики Казахстан и Правительству
Республики Казахстан, а территориальные подразделения центральных
исполнительных органов главам центральных исполнительных органов и
соответствующим акимам.
Подводя итог изложенному, на основе рассмотренных общих черт акиматов и
территориальных подразделений центральных исполнительных органов с учетом
их особенностей, можно следующим образом раскрыть понятие местного
управления юстиции.
Местные управления юстиции - это структурные подразделения Министерства
юстиции Республики Казахстан, осуществляющее в пределах соответствующей
административно-территориальной единицы функции Министерства юстиции,
входящее в единую вертикальную систему органов юстиции, возглавляемое
Министром юстиции, непосредственно подчиненное ему и местному акиму.
1.2 Правовые основы организации и деятельности органов юстиции
Республики Казахстан
Как мы указали выше, в Конституции Республики Казахстан поверхностно
оговаривается о некоторых полномочиях органов юстиции, а в Законе "О
Правительстве Республики Казахстан" положения об органах юстиции не нашло
отражения. Правое положение органов юстиции определяется Постановлением
Правительства Республики Казахстан от 11 марта 1999 года с изменениями на
30 января 2001 года Вопросы Министерства юстиции Республики Казахстан и
Приказом Министерства юстиции Республики Казахстан от 8 июля 1998 года Об
утверждении "Положения "О территориальных органах управления Министерства
юстиции Республики Казахстан ".
В пункте 17 Постановления Правительства Республики Казахстан от 11
марта 1999 года с изменениями на 30 января 2001 года Вопросы Министерства
юстиции Республики Казахстан определяется целостная система органов
юстиции. В Постановления Правительства Республики Казахстан Вопросы
Министерства юстиции Республики Казахстан и Приказе Министерства юстиции
Республики Казахстан Об утверждении "Положения О территориальных органах
управления Министерства юстиции Республики Казахстан в развитии положения
Вопросы Министерства юстиции Республики Казахстан более конкретно
определяется система органов юстиции, состоящих из департаментов,
управлений, секторов, комитетов, отделов и коллегии входящих в состав
Министерства юстиции и местных управлений юстиций.
Должны отметить, что на уровне Законов нет закрепления системы органов
юстиции и их конкретизация, что имеет большое отрицательное значение для
определения статуса этих органов и их места в системе всей исполнительной
власти.
Считая в целом правомерным закрепление органов юстиции в Конституции и
других законах, мы признаем необходимость некоторого расширения положений
об этих органах в Конституции и создание специального Закона "Об органах
юстиции Республики Казахстан". Дело в том, что в настоящее время в
Конституции и Положении Вопросы Министерства юстиции Республики Казахстан
отсутствуют эти характеристики органов юстиции - о них говорится лишь в
контексте характеристики отношения Министерства юстиции с Правительством,
вместо того, чтобы показать, как мы уже отметили, их общую компетенцию,
статус и место в целом.
Так, в ст. 66 п. 6 Конституции говорится о том, что Правительство
руководит деятельностью министерств, в п. 7 этой статьи указывается, что
правительство приостанавливает действия актов министерств. Таким образом, в
указанной статье Конституции закрепляется лишь взаимоотношение
Правительства и министерств, точнее принципы руководства министерствами со
стороны Правительства.
В этих нормах, регулирующих взаимоотношения Правительства и
министерств, конечно, в известной мере раскрывается сущность и роль
министерств, в том числе и Министерства юстиции, их место, статус, но
рассматриваемые только под углом зрения взаимоотношения их с
Правительством. Но из этих статей не вырастают полная характеристика
сущности, статус и компетенция Министерства юстиции в целом. Если бы даже в
Конституции были бы статьи, посвященные взаимоотношениям министерств и с
другими органами государства, то и в этом случае нельзя говорить о том, что
в Конституции полно дается характеристика министерств, в том числе и
Министерства юстиции.
Исходя из важного значения органов юстиции в системе органов
исполнительной власти, мы считаем, что в Конституции и Закон "О
Правительстве Республики Казахстан" целесообразно ввести статьи,
посвященные органам юстиции с установлением в них наиболее важных принципов
их организации и деятельности. Это способствовало бы повышению роли органов
юстиции и более четкому и конкретному раскрытию их функций и правомочий и
на уровне текущего законодательства, которые не ограничивались общей
характеристикой этих органов, а дать подробную характеристику органов
юстиции, имея в виду, что Закон "О Правительстве Республики Казахстан"
является рабочим документом, которым должны руководствоваться органы
исполнительной власти. В Законе же "О Правительстве" вопросам организации и
деятельности органов юстиции необходимо посвятить не отдельные статьи, а
специальный раздел этого закона. Считаем, что подобные изменения в
Конституции, т.е. наличие специальных статей, посвященных органам юстиции,
не принизит значение Конституции как основного Закона.
Еще раз следует подчеркнуть, что центральные исполнительные органы, в
том числе и Министерство юстиции, являются субъектами важных общественных
отношений 5, 6. Из основополагающего значения этих общественных отношений
вытекает такой же характер субъектов этих общественных отношений, который
на наш взгляд обуславливает должное конституционное регулирование статуса
этого органа. Как уже сказано, речь идет о том, что в Конституции были бы
определены не только общие вопросы отношений Министерство юстиции со
стороны Правительства, что составляет, конечно, важный аспект статуса этого
органов, но это является недостаточным для целостной правовой
характеристики статуса Министерства юстиции. Поэтому целесообразно, чтобы в
Конституции были статьи, касательно органов юстиции.
Кроме того, с точки зрения точности юридической редакции, центральные
исполнительные органы не входят и не могут войти в состав Правительства.
Правительство является высшим органом управления, в состав которого входят
руководители министерств, но не само министерство и органы его отрасли.
В Конституции и в Законе "О Правительстве" говорится о центральных
исполнительных органах, входящих и не входящих в состав Правительства.
Правительство руководит деятельностью министерств как подчиненных ему. Но
министерства и органы его отрасли, как самостоятельные звенья управления не
могут войти в состав Правительства - могут войти и входить лишь их
руководители министерств. Поэтому статьи, посвященные органам юстиции, не
могут находиться в главе, посвященной Правительству. И по этой причине еще
раз очевидно, в Конституции должны быть отдельные статьи, посвященные
специально органам юстиции и их нельзя включить в главу, посвященную
Правительству.
В Постановлении Правительства Республики Казахстан Вопросы
Министерства юстиции Республики Казахстан, Приложении № 2 к Постановлению
Правительства Республики Казахстан Вопросы Министерства юстиции Республики
Казахстан, и Приказе Министерства юстиции Республики Казахстан Об
утверждении "Положения "О территориальных органах управления Министерства
юстиции Республики Казахстан " указаны следующие виды органов юстиции
департаменты, управления, секторы, комитеты, отделы и коллегии входящих в
состав Министерства юстиции и местные управления юстиций. В связи с этим,
считаем, что известная детализация и конкретизация видов органов юстиции в
этих Положениях обусловлена тем, что между этими органами существуют те или
иные различия в рамках их общности. Но нельзя допустить конституционное и
законодательное закрепление "различия" тех органов юстиции, между которыми
практически нет различий как в плане мирового опыта, так и опыта нашей
республики. Мы имеем в виду то, что в Приложении № 2 указаны департаменты,
управления, секторы, комитеты. Вводя название органов, равнозначных между
собой, авторы этой идеи, видимо стремились подчеркнуть их большую
коллегиальность, демократичность. Но название не может порождать какие-либо
черты, если нет их в реальности.
Порядок формирования тех или иных органов исполнительной власти,
определяется, прежде всего, характером этих органов и в свою очередь
оказывает влияние на придание этим органам соответствующего качества,
правомочия и в целом их статуса.
В самом порядке их создания во многом закладывается потенциал их
эффективной будущей деятельности.
В системе исполнительной власти действует принцип образования органов,
в том числе Министерства юстиции, это предполагает прямую их подотчетность,
подконтрольность перед Президентом и Премьер-министром. Этим отличается
вертикальная система исполнительных органов. Образование нижестоящих
исполнительных органов вышестоящими исполнительными органами представляет
важное условие существования и функционирования вертикальной системы в
целом, в том числе и органов юстиции.
Следует отметить, что порядок образования органов юстиции в Республике
Казахстан в корне отличается от того порядка, который существовал при
советском строе.
Органы юстиции, входившие в систему органов управления, в том числе
Министерство юстиции, находились в системе Советской власти, создавались
Советами, были им подотчетны 49, 50. В условиях Советской власти не было
разделения власти на ветви.
Существующий в настоящее время порядок образования органов юстиции
представляет собой часть принципа разделения власти, и в целом утвердился
вместе с этим принципом.
Но процесс утверждения этого порядка не был легким и гладким. Даже
после установления поста Президента Республики Казахстан, право образования
правительства, куда входило и Министерство юстиции, составляло прерогативу
Верховного Совета, - Президент только представлял кандидатуру Председателя
Кабинета министров. Сама система центральных органов управления, их виды
определялись Верховным Советом.
Затем в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете
создана предпосылка образования органов исполнительной власти Президентом,
так как он рассматривается и как Глава государства, и как Глава высшей
распорядительной и исполнительной власти.
В соответствии с Законом о совершенствовании структуры государственной
власти и управления в КазССР от 20.XI.1990 г. уже Президент образовывал
правительство с правом назначения членов правительства и создавал структуру
центральных исполнительных органов 51. Но пока право образования
правительства, его личного состава в существенной степени зависело от
Верховного Совета, который утверждал созданное Президентом правительство.
Но в целом же исполнительная власть вышла из состава Советской власти.
Конституция Республики Казахстан 1993 года ознаменовала новые шаги по
переходу исполнительной власти, правительства из системы Верховного Совета
в систему президентского правления. Президент обладал правом образования и
упразднения министерств, государственных комитетов и ведомств.
Конституция Республики Казахстан 1995 года утвердила окончательный
принцип образования и упразднения, реорганизации исполнительных органов
Республики Казахстан Президентом 2.
При этом, в соответствии со ст. 44 Конституции и ст. 3 п. 2 предложения
о структуре и состава Правительства вносится премьер-министром, а само
решение об определении самой структуры Правительства применяется
Президентом.
Таким образом, решающее право создания системы исполнительных органов
принадлежат Президенту, но это право не является абсолютным, т.к. Президент
не создает эту систему исполнительных органов самолично, а только на основе
предложений, внесенных Премьер-министром. Право определения системы
исполнительных органов как бы раздвоено между Президентом и Премьер-
министром, который в их совокупности создает единый механизм определения
системы исполнительных органов. Не одно из двух указанных лиц - Президент и
Премьер-министр не могут односторонне определить систему исполнительных
органов, и это позволяет избежать субъективизма в этом вопросе,
обеспечивает всестороннюю обдуманность принимаемых решений, а также
устраняет опасность концентрации власти в одних руках, т.е. опасности
возрождения тоталитаризма.
В целом, считая оправданным существующий механизм определения системы
исполнительных органов, вместе с тем мы хотели бы внести соответствующие
предложения.
Исходя из исключительной важности вопроса о системе органов юстиции, мы
считаем необходимым, вывести Министерство юстиции из состава Правительства
Республики Казахстан. И право по определению главы органов юстиции передать
из компетенции Премьер-министра Парламенту Республики Казахстан.
Речь идет о том, что было бы целесообразно право определения
руководителя органов юстиции представить Парламенту Республики. Президент
определяет Министра юстиции с предварительным согласием Парламента. Этот
исключительно важный вопрос Парламентом должен быть рассмотрен на
совместном заседании, как и вопрос о даче согласия о назначении Президентом
Премьер-министра Республики и Председателя Национального банка.
Наши соображения, вытекают из того, что вопрос о назначении Министра
юстиции, т.е. вопрос, кто будет руководить органами юстиции, не менее
важен, чем вопрос назначения Премьер-министра.
Вместе с тем, Президент обладает правом назначения руководителей
исполнительных органов, входящих в состав правительства, это стало
полностью прерогативой Президента. Это осуществляется в соответствии с
Конституцией, указами Президента. Так, Указом Президента "О структуре
правительства Республики Казахстан" от 24 декабря 2000 г. и 13 января 2001
г. были утверждены структура правительства в составе 14 министерств и 7
агентств, а Указом от 13 октября 1999 года "О мерах по совершенствованию
структуры государственных органов в Республике Казахстан и уточнении их
компетенции" были внесены существенные коррективы в систему исполнительных
органов.
Так, соответствующим Указом Президента были реорганизованы два
агентства: 1. Агентство Республики Казахстан по экономическому
планированию; 2. Агентство по стратегическому планированию и реформам
Республики Казахстан. Первое Агентство было реорганизовано в Министерство
экономики Республики Казахстан, а второе - в Агентство по стратегическому
планированию. Финансово-экономическая сфера данного Агентства была передана
в Министерство экономики Республики Казахстан.
Следующим преобразованием в системе центральных исполнительных органов
произошли среди министерств республики. В Указе Президенте от 22 января
1999 года отраслевыми органами управления были 14 министерств, из них
некоторые министерства были слиты в одно министерство. Например,
министерство науки и высшего образования было слито с министерством
образования, спорта и здравоохранения. На данный момент это министерство
называется министерство образования и науки, а функции в сфере
здравоохранения были переданы вновь созданному центральному исполнительному
органу - Агентству Республики Казахстан по делам здравоохранения, а сфера и
компетенции в области спорта были переданы Агентству Республики Казахстан
по туризму и спорту, а сферы атомной энергетики и космических исследований
министерства науки были переданы министерству энергетики, индустрии и
торговли Республики Казахстан. Функции министерства транспорта,
коммуникаций и туризма претерпели изменения, так как сфера в области
туризма была передана Агентству Республики Казахстан по туризму и спорту.
Вышеуказанные факты говорят, о том, что Министерство юстиции, не смотря
на глубокие преобразования в составе Правительства, сохранило свой статус.
Порядок назначения Министра юстиции, установленный в настоящее время в
Республике Казахстан, не соответствует требованиям совершенствования
органов юстиции, испытанному во многих развитых странах опыту. Естественно,
этот порядок должен быть изменен.
Следует отметить, что в Послании Президента Республики Казахстан к
народу (октябрь 1998) открывается перспектива существенной демократизации
этого порядка при его сохранении. В этом Послании Президент поставил
задачу, чтобы некоторые кандидатуры отдельных членов правительства
обсуждались в Комитетах Мажилиса и Сената 1521.
Со всей серьезностью нужно отнестись к реализации этой идеи. Нужно
обратить внимание на то, что речь идет не о предварительном согласии
Парламента или его Палат, как это было по Конституции 1993 года, а об
обсуждении кандидатур на должность Министра юстиции в постоянных комитетах
Мажилиса и Сената.
Если расширить право обсуждения кандидатов в плане принятия обязывающих
решений, то это ни в коем мере не ослабит вертикальную систему органов
юстиции, установленную ценой больших усилий. По этой причине можно
допустить предварительное обсуждение кандидатов на должность Министра
юстиции, ведь этот вопрос не менее важен, чем вопрос о всех членах
Правительства.
Необходимо отметить, что существует два вида центральных исполнительных
органов. К первой группе относятся центральные исполнительные органы,
входящие в состав Правительства, а ко второй - центральные органы
исполнительной власти, не входящие в состав Правительства.
В юридической науке неоднократно звучала мысль о том, что этот принцип
деления, сама классификация центральных исполнительных органов,
преемственно оставшейся из прошлого советского периода, не пересмотрен ни в
концептуальном, ни в практическом плане. В настоящее время, с учетом
изменения всего характера общества и объектов управленческой деятельности,
коренного изменения принципов исполнительской деятельности необходимо
пересмотреть систему центральных исполнительных органов и их классификацию.
И что нынче нет необходимости разделения центральных исполнительных органов
на указанные две группы.
Отмечается, что в ряде министерств уже объединены не совсем близкие по
характеру отрасли управления. Если оказалось возможным объединить такие
министерства, то нет препятствия для включения в состав соответствующих
министерств и не совсем совпадающих характеру отрасли управления центральны
исполнительных органов, не входящих в состав Правительства.
Предполагается, что объединение их в существующих министерствах будет
иметь ряд положительных последствий - обеспечение более системного
руководства ими со стороны Правительства и министерств, повысит уровень
координации деятельности исполнительных органов, даст немалую экономию
средств, необходимых для содержания отдельных исполнительных органов, не
входящих в состав Правительства.
Департаменты, управления были однотипным, равноправным самим комитетам,
секторам, отделам и коллегиям как по характеру деятельности, так и по
структуре. До настоящего времени, как и в советское время не один
исследователь права не дал научно-обоснованный ответ, чем обусловлено их
создание, в чем заключается их отличие и почему вместо департаментов и
управлений, общепринятых как в международном, так и во внутреннем плане,
все же создавались те или иные комитеты, сектора, отделы и коллегии 7-10.
Между тем, теоретики и разработчики законов нередко встречали затруднения
для характеристики, "особенности" комитетов, секторов, отделов и коллегий.
Десятилетние опыты наших исследователей показали, что различия между ними
нет 11-13. Но в Приложении № 2 в числе органов юстиции наряду с
департаментами и управлениями указаны и комитеты, сектора, отделы и
коллегии. В настоящее время, когда в структуре Министерства юстиции число
комитетов, секторов, отделов и коллегий малочисленна, приведенная норма в
Приложении № 2 выглядит архаичной. В исторической перспективе если речь
пойдет о дальнейшем изменении законов и положений и будет возможность
детализировать виды органов юстиций, составляющих систему Министерства
юстиции, то следует указать в законах и положениях департаменты и
управления как общепризнанные типы органов юстиции без комитетов, секторов,
отделов и коллегий. В начале советской власти эти органы называли отделами
и комитетами. Такое понятие по замыслам советский юристов подчеркивало
единство и централизованость государственных органов входящих в систему
Советов и в то же время коллегиальность и демократичность. Но это название
не сошло со сцены с 40-х годов.
Нельзя сказать, что в деятельности отделов и комитетов было все
отрицательное, но со временем демократические замыслы, связанные с этими
названиями были искажены, а они превратились в органы бюрократии. Это было
историческим "новшеством", не оправдавшимся внутри страны и не получившим
признание. Но все же отделы и комитеты так и не упразднены по сей день.
Характеризуя законодательство об органах юстиции, т.е. нормативные
основы организации и деятельности этих органов выше бы коснулись норм
Конституции и Закона О Правительстве, О местном государственном
управлении в Республике Казахстан, посвященных исполнительным органам.
Вместе с тем, мы считаем, что в иерархии законов, регулирующих деятельность
исполнительных органов, на наш взгляд, должен занимать место специальный
закон об органах юстиции.
В связи с этим, рассмотрим подробнее вопрос о необходимости и
целесообразности издания этого Закона, который может в полной мере
определить статус органов юстиции, их функцию, структуру и компетенцию.
Конечно, статус органов юстиции, принципы их организации и деятельности
определялись и определяются конкретно в отношении каждого органа юстиции
соответствующим положением о соответствующем органе юстиции, т.е.
департаменте, управлении, комитете, отделе, секторе и коллегии. В настоящее
время, такие положения утверждены ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Республики Казахстан
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1 ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИХ СОЗДАНИЯ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. Понятие органов юстиции Республики Казахстан
2. Правовые основы организации и деятельности органов юстиции
Республики Казахстан
2 ФУНКЦИИ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
2.1. Нормотворческо-контрольная функция Министерства юстиции Республики
Казахстан.
2.2. Лицензионная и регистрационная функции Министерства юстиции
Республики Казахстан.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. В современных условиях, в условиях
становления государственности Республики Казахстан, государственные органы,
в том числе органы юстиции Республики Казахстан играют большую роль. Органы
юстиции осуществляют государственное управление и контроль, входит в состав
Правительства Республики Казахстан.
Роль органов юстиции существенно изменилась по сравнению с советским
периодом. Значительно расширилась сфера их управленческой деятельности в
виду того, что Республика Казахстан в данный период переживает процесс
усиления государственной власти. Изменился и характер деятельности, нет
бывшего администрирования на основе партийной дисциплины. Тем не менее,
органы юстиции остались, и именно от их умения во многом зависит нормальная
жизнедеятельность во всех областях жизни государства и общества. Этими
органами в Республике Казахстан являются Министерство Юстиции и его
структурные подразделения, которые осуществляют исполнительно-
распорядительную и контрольную функции государства и играют важную роль во
всей политической, социально-экономической и общественной жизни
государства. Органы юстиции, как органы государственного управления
призваны обеспечить проведение глубоких экономических, социальных и
политических преобразований, выполнение политического курса, определяемого
Президентом Республики Казахстан, законов, постановлений Правительства
Республики Казахстан. Органы юстиции осуществляют стратегию Президента
Республики Казахстан Казахстан – 2030.
Правовые вопросы организации деятельности Министерства юстиции и иных
подразделений органов юстиции, а так же место органов юстиции в системе
государственных органов, относятся к числу проблем, которые недостаточно
были рассмотрены учеными юристами. Во времена Советского Союза эта проблема
была рассмотрена в 60-70 годах двадцатого столетия, а в наше время она не
рассматривалась ни кем, хотя сейчас идет много преобразований в системе
органов исполнительной власти и органов юстиции в частности. В настоящее
время совершенствуется и улучшается государственное управление, вместе с
тем, необходимо теоретический и научно-практический дальше разработать
вопросы улучшения деятельности органов юстиции, а так же отношение
взаимоотношения органов юстиции с другими органами государства, в том числе
и между собой, в свете задач, поставленных перед ними.
Как указано в стратегии Казахстан – 2030 отсутствие координации
между органами исполнительной власти – одна из основных причин кризисных
явлений в социально-экономической жизни государства. Несоответствие объемов
ответственности за решение конкретных задач и функций, приводит к
неэффективной деятельности, дублированию и безответственности этих органов.
Каждое министерство и агентство должно освобождаться от тех функций и
задач, которые не свойственны им 1. Все это приводит к тому, что
организация, компетенция и деятельность органов исполнительной власти
должны совершенствоваться дальше. И этот процесс должен решаться с
обязательным участием органов юстиции, и непосредственно Министерство
юстиции. Аналогичное участие необходимо в процессе совершенствования
деятельности органов судебной ветви власти и органов реализующих судебные
решения.
Следует отметить, раньше в советское время государственный аппарат
был разбухшим и находился под контролем коммунистической партии, этот
недостаток в какой-то мере сохранялся еще до недавнего времени в Республике
Казахстан. В соответствие с курсом Президента Республики Казахстан по
упрощению, сокращению государственного аппарата, в том числе структуры
Правительства Республики Казахстан, было произведено сокращение центральных
органов исполнительной власти. Некоторые министерства были упразднены, а
часть их была реорганизована и слита в большие министерства. Эта участь
обошла Министерство юстиции, хотя и был существенно сокращен его аппарат.
Все изложенное свидетельствует о том, что попытка анализа,
рассмотрения и раскрытия организации, компетенции и деятельности органов
юстиции на этапе реформирования и становления государственности в
Республике Казахстан по нашему мнению является весьма актуальной.
В частности, актуальными являются исследования порядка формирования
системы, структуры, а так же компетенции органов юстиции и их деятельность
на современном этапе, изучение взаимоотношений органов юстиции с другими
органами государства. Необходимо находить пути их дальнейшего
совершенствования.
Задачей исследования является теоретическое обоснование путей
дальнейшего совершенствования правовых основ организации и деятельности
органов юстиции на основе анализа законодательства и практики этих органов
и сопоставительного его изучения с опытом других стран.
Обобщается опыт деятельности органов юстиции и закрепление их
компетенции в законодательных и конституционно-правовых нормах.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе научно-теоретического
исследования вопросов организации, деятельности и правового статуса органов
юстиции Республики Казахстан внести на наш взгляд важные предложения по их
совершенствованию.
1. Обоснование необходимости изменения правового статуса органов
юстиции Республики Казахстан.
2. Исследование правовой базы, регулирующей деятельность органов
юстиции для восполнения на этой основе пробелов в законодательстве.
3. Исследование порядка формирования Министерства юстиции и других
органов юстиции и внести предложение по этому вопросу.
4. Обоснование необходимости предоставление органам юстиции более
широких прав в области государственного управления и контроля.
5. Исследовать взаимоотношения органов юстиции с другими
государственными органами Республики Казахстан.
Практическая ценность работы состоит в том, что предложения и
рекомендации исследования могут быть использованы для практической работы
органов юстиции для уточнения их структуры, вопросам их организации,
деятельности, правового статуса и взаимоотношения с другими органами
государства. Выводы данного исследования могут быть использованы в
разработке и преподавания курса Административное право Республики
Казахстан.
Теоретические выводы и предложения могут быть использованы в
деятельности Парламента Республики Казахстан, администрации Президента
Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан и самих органов
юстиции.
Научная новизна. Впервые в данном исследовании рассмотрен правовой
статус Министерства юстиции и других органов юстиции, подробно исследованы
правовые основы организации и деятельности органов юстиции Республики
Казахстан. Отдельные вопросы, освещенные в работе, ранее также служили
предметом изучения в юридической литературе, поэтому при их изложении
детально рассматривались лишь те, которые носят проблемный характер на
данный период. Вопросы, освещенные в исследовании, имеют важное значение в
государственном управлении и контроле.
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической
основой исследования послужили труды ученых, занимавшихся по проблемам
государственного управления и контроля. В процессе применялись общенаучные
методы: системный анализ, конкретно-социологический, а также частные
методы: историко-правовой, логико-юридический метод обобщения.
При обосновании и решении методологических вопросов исследуемой
проблемы автор опирался на диалектический метод познания сущности явлений и
процессов, руководствовался его основными принципами и положениями.
В работе проанализировано законодательство Республики Казахстан в
области государственного управления, судебной системы, конституционного и
административного права, а также подготовка настоящей работы базировалась
на анализе Конституции, Конституционных законов О Президенте Республики
Казахстан, О Правительстве Республики Казахстан и положений министерств
и ведомств.
Теоретическая основа исследования. В исследовании были использованы
труды А.П. Алехина, И.Н. Ананова, М.Т. Баймаханова, Э.Д. Бейшимбиева, В.А.
Власова, С.З. Зиманова, В.А. Ким, Ю.М. Козлова, В.М. Матюхина, В.В.
Мамонова, Н.Т. Михайленко, К.Д. Мухамедшина, Н.А. Назарбаева, В.С.
Прониной, С.Н. Сабикенова, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, В.И.
Семенкова, А.А. Таранова, В.Н. Уварова, А.А. Чернякова, В.И. Шабайлова и
др.
1 ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИХ СОЗДАНИЯ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. Понятие органов юстиции Республики Казахстан
Среди государственных органов, осуществляющих исполнительную власть,
важное место занимают органы юстиции. Через них Президентом, Парламентом и
Правительством осуществляется общереспубликанская деятельность в каждой
области социально-экономической и политической жизни государства по
осуществлению политического курса, Конституции, Законов, Постановлений
Правительства, чтобы посредством их исполнительной деятельности решить
задачи, поставленные перед страной.
Поэтому задачи совершенствования деятельности Правительства и этих
органов в качестве важных приоритетов поставлены в комплексной программе
"Казахстан-2030" I. В ней Н.А. Назарбаев подчеркнул: "Наша задача -
создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и
структуру управления...". В связи с этим, указал на необходимость повышения
полномочий и ответственности органов юстиции, их подотчетности и
стратегического контроля за их деятельностью. В послании к народу
Казахстана (1998) вновь была поставлена задача - сделать организацию
правительства более стройной и повысить ответственность министров, то есть
исполнительной власти Республики Казахстан, в том числе и органов юстиции.
Посвящая работу этим задачам, мы начинаем с уяснения понятия "органов
юстиции", имея в виду то, что конкретные права и обязанности этих органов,
их структура в немалой степени вытекают из правильного понимания сущности
этих органов, их понятия.
В Конституции Республики Казахстан определяется ряд моментов,
определяющих в какой мере статус органов юстиции. В статье 82 Конституции
Республики Казахстан указываются, некоторые полномочия органов юстиции, а
именно, что Председатели и судьи других судов Республики назначаются на
должность Президентом Республики по представлению министра юстиции пункт
3, и в пункте 4 Высший Судебный совет возглавляется Председателем,
назначаемым Президентом Республики и состоит ... ... работников органов
юстиции.. Исходя из этого нельзя сделать какой-либо вывод об органах
юстиции, их правовом статусе.
В Конституционном законе О Правительстве Республики Казахстан об
органах юстиции вообще отсутствует упоминание. И только в Постановлении
Правительства Республики Казахстан от 11 марта 1999 года Вопросы
Министерства юстиции Республики Казахстан дается понятие о Министерстве
юстиции, и в Приказ Министерства юстиции РК от 8 июля 1998 года Об
утверждении "Положения "О территориальных органах управления Министерства
юстиции Республики Казахстан" дается понятие о территориальных органах
юстиции.
Исходя из вышесказанного мы для начала должны определится с понятиями
Министерство юстиции и территориальные органы юстиции.
По Указу Президента Республики Казахстан от 22 января 1999 года О
структуре Правительства Республики Казахстан Министерство юстиции входит в
состав Правительства Республики Казахстан. Следовательно, оно является
центральным исполнительным органом власти.
Центральными исполнительными органами являются министерства,
государственные комитеты и иные центральные исполнительные органы. Эти
органы образуются, упраздняются и реорганизуются Президентом Республики
(ст. 44 Конституции РК), ими руководит Правительство, оно вправе отменять
или приостанавливать полностью или частично действия актов, принимаемые
центральными исполнительными органами 1. Этими положениями определяется
место центральных исполнительных органов в системе исполнительной власти
непосредственно ниже Правительства, их подчиненность Правительству и
подконтрольность перед Президентом.
Следует отметить то, что в Конституции не дается функциональная
характеристика центральных исполнительных органов, а без этого трудно
раскрыть понятие этих органов. Положения Конституции раскрываются и
дополняются в Указе Президента Республики Казахстан "О Правительстве
Республики Казахстан" и в новом варианте - в Конституционном Законе
Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента
Республики Казахстан", имеющий силу Конституционного Закона "О
Правительстве Республики Казахстан" от 6 мая 1999 года.
В Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу Конституционного
Закона "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995 года к
категории центральных исполнительных органов были отнесены два вида органов
- министерства и государственные комитеты, входящие в состав Правительства
и другие центральные исполнительные органы, не входящие в состав
Правительства. Как в Конституции, так и в этом Указе раскрывались различия
между министерствами и государственными комитетами, их различия не были
показаны и в литературе. Из Конституции и Указа видно, что им были
свойственны общие черты.
Названия органов, рассматриваемых центральными исполнительными
органами, применявшиеся в Указе Президента "О Правительстве Республики
Казахстан", те наименования однотипных органов, мало различаемых по статусу
и функциям, в одном случае министерствами, а в другом - государственными
комитетами с одной стороны, с другой применение одинаковых наименований
"комитетов" и "агентств" в одном случае для обозначения центральных
исполнительных органов, а в другом - ведомств, все это имело всякие
негативные последствия. Это было не только путаницей наименований органов,
а вызвало немало трудностей в четком понимании статуса упомянутых органов и
в субординации их нормативных и иных актов и, в конечном счете, в
осуществлении исполнительной деятельности в Республике в одном из важнейших
ее звеньев.
Конституционный Закон от 6 мая 1999 года "О Правительстве Республики
Казахстан" внес изменения по центральным исполнительным органам, которые
позволяют четко определить виды, статус, функции центральных исполнительных
органов, их понятие. В Законе предусматриваются два вида центральных
исполнительных органов - министерства и агентства. Первые входят в состав
Правительства, вторые не входят в его состав. Хотя в соответствии с Указом
Президента Республики Казахстан от 22 января 1999 года О структуре
Правительства Республики Казахстан с изменениями на 13 декабря 2000 года
агентства входят в состав Правительства Республики Казахстан. Законом не
предусматриваются государственные комитеты, которые были равнозначны
министерствам, а также комитеты, главные управления и комиссии, которые
считались центральными исполнительными органами, не входящие в состав
Правительства 4.
То есть мы здесь видим сразу два противоречия нормам Конституции
Республики Казахстан и Конституционного закона О Правительстве Республики
Казахстан. Конечно, необходимо было при этом внести соответствующие
изменения в статью 66 Конституции, в которой остались государственные
комитеты наравне с министерствами. И эти противоречия необходимо устранить
путем внесений изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан и
Конституционный закон О Правительстве Республики Казахстан.
Естественно возникнет вопрос: Почему должны меняться нормы Конституции
и Конституционного закона? Ответ очевиден. Реформа органов исполнительной
власти продолжает свое развитие в поступательном режиме. Исходя из
необходимости развития государственности Республики Казахстан и повышения
эффективности деятельности органов исполнительной власти необходимо
изменить устаревшие нормы.
Но учитывая то, что вышеуказанные изменения в Конституцию Республики
Казахстан и Конституционный закон О Правительстве Республики Казахстан еще
не внесены, мы будем говорить об органах исполнительной власти в
соответствии с этими актами.
Министерства и агентства, как центральные исполнительные органы
отличаются тем, что первые входят в состав Правительства, а вторые не
входят.
Это значит, что сферы управления министерств имеют более важное
значение для жизнедеятельности Республики и имеют масштабность, чем
отрасли, которые руководят агентства. Поэтому руководители министерств
входят в состав Правительства, обеспечивают слаженное участие своих
министерств в комплексной управленческой деятельности Правительства.
Министерства и агентства различаются, конечно, не только этим. В Законе
"О Правительстве Республики Казахстан" четко определены их функции,
существенно отличающиеся друг от друга. Так, в соответствии со ст. 22
Закона министерство является центральным исполнительным органам Республики,
осуществляющим руководство соответствующей отраслью (сферой)
государственного управления, а также в пределах, предусмотренных
законодательством - межотраслевую координацию. В это же статье в пункте 2.1
говорится о том, что министерство правомочно в пределах своей компетенции
самостоятельно принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции,
а в статье, посвященной агентству, не говорится о таком самостоятельном
праве 4.
Все же министерства и агентства имеют общие черты. Это, прежде всего,
то, что вопросы создания системы министерств и агентств, создания каждого
из них решаются на самом высоком уровне - Президентом. В ст. ст. 22, 23
Конституционного Закона "О Правительстве Республики Казахстан"
подчеркивается, что центральные исполнительные органы Республики Казахстан
образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом по предложению
Премьер-министра. Этим предопределяется наличие общих черт в статусе
министерств и агентств, их особо важное место в системе исполнительной
власти 4.
Министерства и агентства имеют общие черты и по внутренней их структуре
и способам их образования. Структурными подразделениями министерств и
агентств являются комитеты, департаменты, управления и отделы, а также в их
состав могут входить и коллегии. Эта структура в министерствах и агентствах
утверждается их руководителями - министрами и председателями агентств. Эта
однотипность системы определяется общим характером управленческой
деятельности обоих органов.
Министерства и агентства находятся примерно в одинаковых
взаимоотношениях с главой государства и Правительством.
Существуют общности и в подотчетности и подчиненности министерств и
агентств. Они подотчетны Президенту Республики. Вместе с тем, одновременно
министерства и агентства находятся в прямом подчинении Правительству. Они
руководствуются актами Правительства, получают и выполняют прямые указания
Правительства. В соответствии со статьей 66 Конституции (пункт 6)
Правительство непосредственно руководит деятельностью министерств и иных
центральных исполнительных органов, отменяет и приостанавливает акты
последних.
Министерства и агентства занимают в вертикальной системе исполнительной
власти место, находящееся сразу после Правительства. При этом, если
Правительство возглавляет систему исполнительных органов в масштабе всей
республики, то центральные исполнительные органы возглавляют только
отраслевую систему исполнительных органов в соответствии с принципами
двойного подчинения в том смысле, что местные отраслевые исполнительные
органы подчиняются одновременно акимам и соответствующему центральному
исполнительному органу.
Министерства и агентства имеют четкие границы своих правомочий,
определяемые одинаковыми принципами.
Верхняя граница полномочий центральных исполнительных органов не может
пересекать границу полномочий Правительства. В статье 22 Конституционного
Закона "О Правительстве Республики Казахстан" указывается, что министерство
правомочно в пределах своей компетенции самостоятельно принимать решения по
вопросам, не отнесенным к компетенции Правительства, а в статье 23 Закона
отмечено, что агентства, как центральные исполнительные органы, таким
правом не наделены 4.
Во взаимоотношениях министерств и агентств четко определена сфера
управления в ней немало вопросов межсистемного характера. Поэтому
нормативные акты, прежде всего, положения о министерствах и агентствах
четко определяют круг вопросов, связанных с данной сферой, каждый относится
к ведению соответствующего министерства и ведомства.
Нижняя черта при определении правомочий центральных исполнительных
органов проходит между их полномочиями и полномочиями местных
исполнительных органов, в том числе отраслевых. Несмотря на свою высокую
роль как центральных исполнительных органов, последние не вправе
вмешиваться в пределы тех прав, которые предоставлены местным органам.
Следует отметить, что в ныне действующем законодательстве в какой-то мере
очерчены пределы самостоятельности местных исполнительных органов. Но в
положениях о министерствах и агентствах и в Законе "О Правительстве
Республики Казахстан" четко не определены пределы их прав во
взаимоотношениях с местными органами.
Наконец, существуют общности министерств и агентств в принятии актов.
Принимаемые ими решения оформляются в виде приказов министров и
председателей агентств.
Таким образом, несмотря на наличие многих коллегиальных начал в
организации и деятельности министерств и агентств, ведущим началом является
принцип единоличного руководства лицом, стоящим во главе этих органов. Это
характерная черта органов исполнительной власти.
Подводя итог изложенному, на основе рассмотренных общих черт
министерств и агентств с учетом их особенностей, можно следующим образом
раскрыть понятие Министерства юстиции.
Министерство юстиции Республики Казахстан - это высшее центральное
звено отраслевой системы управления, создаваемое Президентом, подотчетное
ему, входящее в единую вертикальную систему исполнительной власти,
возглавляемое Правительством, непосредственно подчиненное ему и
самостоятельно руководит соответствующей сферой (отраслевого)
государственного управления.
Если говорить о территориальных подразделениях Министерства юстиции, то
необходимо отметить, что в административно-территориальной единице
государственное управление осуществляется двумя видами исполнительных
органов: местные исполнительные органы (акиматы) и территориальными
подразделениями центральных исполнительных органов. Наименования последних
могут быть разными: комитеты, департаменты, управления и отделы и т.д.
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. О местном государственном
управлении в Республике Казахстан проводит различие между этими органами.
Так в статье 1 пункт 7 дает понятие акимата: местный исполнительный орган
(акимат) - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области
(города республиканского значения, столицы), района (города областного
значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное
государственное управление на соответствующей территории; и в пункте 11 –
понятие территориального подразделения центрального исполнительного органа:
структурное подразделение центрального исполнительного органа,
осуществляющее в пределах соответствующей административно-территориальной
единицы функции центрального исполнительного органа.
То есть мы можем провести различие между этими двумя видами органов
исполнительной власти. А именно:
1. Акиматы самостоятельны в решении вопросов местного
государственного управления, а территориальные подразделения
центральных исполнительных органов осуществляют функции
центрального исполнительного органа;
2. Акимы назначаются Президентом Республики Казахстан, а руководители
территориальных подразделений центральных исполнительных органов
назначаются главами центральных исполнительных органов
самостоятельно;
3. Акимы подотчетны Президенту Республики Казахстан и Правительству
Республики Казахстан, а территориальные подразделения центральных
исполнительных органов главам центральных исполнительных органов и
соответствующим акимам.
Подводя итог изложенному, на основе рассмотренных общих черт акиматов и
территориальных подразделений центральных исполнительных органов с учетом
их особенностей, можно следующим образом раскрыть понятие местного
управления юстиции.
Местные управления юстиции - это структурные подразделения Министерства
юстиции Республики Казахстан, осуществляющее в пределах соответствующей
административно-территориальной единицы функции Министерства юстиции,
входящее в единую вертикальную систему органов юстиции, возглавляемое
Министром юстиции, непосредственно подчиненное ему и местному акиму.
1.2 Правовые основы организации и деятельности органов юстиции
Республики Казахстан
Как мы указали выше, в Конституции Республики Казахстан поверхностно
оговаривается о некоторых полномочиях органов юстиции, а в Законе "О
Правительстве Республики Казахстан" положения об органах юстиции не нашло
отражения. Правое положение органов юстиции определяется Постановлением
Правительства Республики Казахстан от 11 марта 1999 года с изменениями на
30 января 2001 года Вопросы Министерства юстиции Республики Казахстан и
Приказом Министерства юстиции Республики Казахстан от 8 июля 1998 года Об
утверждении "Положения "О территориальных органах управления Министерства
юстиции Республики Казахстан ".
В пункте 17 Постановления Правительства Республики Казахстан от 11
марта 1999 года с изменениями на 30 января 2001 года Вопросы Министерства
юстиции Республики Казахстан определяется целостная система органов
юстиции. В Постановления Правительства Республики Казахстан Вопросы
Министерства юстиции Республики Казахстан и Приказе Министерства юстиции
Республики Казахстан Об утверждении "Положения О территориальных органах
управления Министерства юстиции Республики Казахстан в развитии положения
Вопросы Министерства юстиции Республики Казахстан более конкретно
определяется система органов юстиции, состоящих из департаментов,
управлений, секторов, комитетов, отделов и коллегии входящих в состав
Министерства юстиции и местных управлений юстиций.
Должны отметить, что на уровне Законов нет закрепления системы органов
юстиции и их конкретизация, что имеет большое отрицательное значение для
определения статуса этих органов и их места в системе всей исполнительной
власти.
Считая в целом правомерным закрепление органов юстиции в Конституции и
других законах, мы признаем необходимость некоторого расширения положений
об этих органах в Конституции и создание специального Закона "Об органах
юстиции Республики Казахстан". Дело в том, что в настоящее время в
Конституции и Положении Вопросы Министерства юстиции Республики Казахстан
отсутствуют эти характеристики органов юстиции - о них говорится лишь в
контексте характеристики отношения Министерства юстиции с Правительством,
вместо того, чтобы показать, как мы уже отметили, их общую компетенцию,
статус и место в целом.
Так, в ст. 66 п. 6 Конституции говорится о том, что Правительство
руководит деятельностью министерств, в п. 7 этой статьи указывается, что
правительство приостанавливает действия актов министерств. Таким образом, в
указанной статье Конституции закрепляется лишь взаимоотношение
Правительства и министерств, точнее принципы руководства министерствами со
стороны Правительства.
В этих нормах, регулирующих взаимоотношения Правительства и
министерств, конечно, в известной мере раскрывается сущность и роль
министерств, в том числе и Министерства юстиции, их место, статус, но
рассматриваемые только под углом зрения взаимоотношения их с
Правительством. Но из этих статей не вырастают полная характеристика
сущности, статус и компетенция Министерства юстиции в целом. Если бы даже в
Конституции были бы статьи, посвященные взаимоотношениям министерств и с
другими органами государства, то и в этом случае нельзя говорить о том, что
в Конституции полно дается характеристика министерств, в том числе и
Министерства юстиции.
Исходя из важного значения органов юстиции в системе органов
исполнительной власти, мы считаем, что в Конституции и Закон "О
Правительстве Республики Казахстан" целесообразно ввести статьи,
посвященные органам юстиции с установлением в них наиболее важных принципов
их организации и деятельности. Это способствовало бы повышению роли органов
юстиции и более четкому и конкретному раскрытию их функций и правомочий и
на уровне текущего законодательства, которые не ограничивались общей
характеристикой этих органов, а дать подробную характеристику органов
юстиции, имея в виду, что Закон "О Правительстве Республики Казахстан"
является рабочим документом, которым должны руководствоваться органы
исполнительной власти. В Законе же "О Правительстве" вопросам организации и
деятельности органов юстиции необходимо посвятить не отдельные статьи, а
специальный раздел этого закона. Считаем, что подобные изменения в
Конституции, т.е. наличие специальных статей, посвященных органам юстиции,
не принизит значение Конституции как основного Закона.
Еще раз следует подчеркнуть, что центральные исполнительные органы, в
том числе и Министерство юстиции, являются субъектами важных общественных
отношений 5, 6. Из основополагающего значения этих общественных отношений
вытекает такой же характер субъектов этих общественных отношений, который
на наш взгляд обуславливает должное конституционное регулирование статуса
этого органа. Как уже сказано, речь идет о том, что в Конституции были бы
определены не только общие вопросы отношений Министерство юстиции со
стороны Правительства, что составляет, конечно, важный аспект статуса этого
органов, но это является недостаточным для целостной правовой
характеристики статуса Министерства юстиции. Поэтому целесообразно, чтобы в
Конституции были статьи, касательно органов юстиции.
Кроме того, с точки зрения точности юридической редакции, центральные
исполнительные органы не входят и не могут войти в состав Правительства.
Правительство является высшим органом управления, в состав которого входят
руководители министерств, но не само министерство и органы его отрасли.
В Конституции и в Законе "О Правительстве" говорится о центральных
исполнительных органах, входящих и не входящих в состав Правительства.
Правительство руководит деятельностью министерств как подчиненных ему. Но
министерства и органы его отрасли, как самостоятельные звенья управления не
могут войти в состав Правительства - могут войти и входить лишь их
руководители министерств. Поэтому статьи, посвященные органам юстиции, не
могут находиться в главе, посвященной Правительству. И по этой причине еще
раз очевидно, в Конституции должны быть отдельные статьи, посвященные
специально органам юстиции и их нельзя включить в главу, посвященную
Правительству.
В Постановлении Правительства Республики Казахстан Вопросы
Министерства юстиции Республики Казахстан, Приложении № 2 к Постановлению
Правительства Республики Казахстан Вопросы Министерства юстиции Республики
Казахстан, и Приказе Министерства юстиции Республики Казахстан Об
утверждении "Положения "О территориальных органах управления Министерства
юстиции Республики Казахстан " указаны следующие виды органов юстиции
департаменты, управления, секторы, комитеты, отделы и коллегии входящих в
состав Министерства юстиции и местные управления юстиций. В связи с этим,
считаем, что известная детализация и конкретизация видов органов юстиции в
этих Положениях обусловлена тем, что между этими органами существуют те или
иные различия в рамках их общности. Но нельзя допустить конституционное и
законодательное закрепление "различия" тех органов юстиции, между которыми
практически нет различий как в плане мирового опыта, так и опыта нашей
республики. Мы имеем в виду то, что в Приложении № 2 указаны департаменты,
управления, секторы, комитеты. Вводя название органов, равнозначных между
собой, авторы этой идеи, видимо стремились подчеркнуть их большую
коллегиальность, демократичность. Но название не может порождать какие-либо
черты, если нет их в реальности.
Порядок формирования тех или иных органов исполнительной власти,
определяется, прежде всего, характером этих органов и в свою очередь
оказывает влияние на придание этим органам соответствующего качества,
правомочия и в целом их статуса.
В самом порядке их создания во многом закладывается потенциал их
эффективной будущей деятельности.
В системе исполнительной власти действует принцип образования органов,
в том числе Министерства юстиции, это предполагает прямую их подотчетность,
подконтрольность перед Президентом и Премьер-министром. Этим отличается
вертикальная система исполнительных органов. Образование нижестоящих
исполнительных органов вышестоящими исполнительными органами представляет
важное условие существования и функционирования вертикальной системы в
целом, в том числе и органов юстиции.
Следует отметить, что порядок образования органов юстиции в Республике
Казахстан в корне отличается от того порядка, который существовал при
советском строе.
Органы юстиции, входившие в систему органов управления, в том числе
Министерство юстиции, находились в системе Советской власти, создавались
Советами, были им подотчетны 49, 50. В условиях Советской власти не было
разделения власти на ветви.
Существующий в настоящее время порядок образования органов юстиции
представляет собой часть принципа разделения власти, и в целом утвердился
вместе с этим принципом.
Но процесс утверждения этого порядка не был легким и гладким. Даже
после установления поста Президента Республики Казахстан, право образования
правительства, куда входило и Министерство юстиции, составляло прерогативу
Верховного Совета, - Президент только представлял кандидатуру Председателя
Кабинета министров. Сама система центральных органов управления, их виды
определялись Верховным Советом.
Затем в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете
создана предпосылка образования органов исполнительной власти Президентом,
так как он рассматривается и как Глава государства, и как Глава высшей
распорядительной и исполнительной власти.
В соответствии с Законом о совершенствовании структуры государственной
власти и управления в КазССР от 20.XI.1990 г. уже Президент образовывал
правительство с правом назначения членов правительства и создавал структуру
центральных исполнительных органов 51. Но пока право образования
правительства, его личного состава в существенной степени зависело от
Верховного Совета, который утверждал созданное Президентом правительство.
Но в целом же исполнительная власть вышла из состава Советской власти.
Конституция Республики Казахстан 1993 года ознаменовала новые шаги по
переходу исполнительной власти, правительства из системы Верховного Совета
в систему президентского правления. Президент обладал правом образования и
упразднения министерств, государственных комитетов и ведомств.
Конституция Республики Казахстан 1995 года утвердила окончательный
принцип образования и упразднения, реорганизации исполнительных органов
Республики Казахстан Президентом 2.
При этом, в соответствии со ст. 44 Конституции и ст. 3 п. 2 предложения
о структуре и состава Правительства вносится премьер-министром, а само
решение об определении самой структуры Правительства применяется
Президентом.
Таким образом, решающее право создания системы исполнительных органов
принадлежат Президенту, но это право не является абсолютным, т.к. Президент
не создает эту систему исполнительных органов самолично, а только на основе
предложений, внесенных Премьер-министром. Право определения системы
исполнительных органов как бы раздвоено между Президентом и Премьер-
министром, который в их совокупности создает единый механизм определения
системы исполнительных органов. Не одно из двух указанных лиц - Президент и
Премьер-министр не могут односторонне определить систему исполнительных
органов, и это позволяет избежать субъективизма в этом вопросе,
обеспечивает всестороннюю обдуманность принимаемых решений, а также
устраняет опасность концентрации власти в одних руках, т.е. опасности
возрождения тоталитаризма.
В целом, считая оправданным существующий механизм определения системы
исполнительных органов, вместе с тем мы хотели бы внести соответствующие
предложения.
Исходя из исключительной важности вопроса о системе органов юстиции, мы
считаем необходимым, вывести Министерство юстиции из состава Правительства
Республики Казахстан. И право по определению главы органов юстиции передать
из компетенции Премьер-министра Парламенту Республики Казахстан.
Речь идет о том, что было бы целесообразно право определения
руководителя органов юстиции представить Парламенту Республики. Президент
определяет Министра юстиции с предварительным согласием Парламента. Этот
исключительно важный вопрос Парламентом должен быть рассмотрен на
совместном заседании, как и вопрос о даче согласия о назначении Президентом
Премьер-министра Республики и Председателя Национального банка.
Наши соображения, вытекают из того, что вопрос о назначении Министра
юстиции, т.е. вопрос, кто будет руководить органами юстиции, не менее
важен, чем вопрос назначения Премьер-министра.
Вместе с тем, Президент обладает правом назначения руководителей
исполнительных органов, входящих в состав правительства, это стало
полностью прерогативой Президента. Это осуществляется в соответствии с
Конституцией, указами Президента. Так, Указом Президента "О структуре
правительства Республики Казахстан" от 24 декабря 2000 г. и 13 января 2001
г. были утверждены структура правительства в составе 14 министерств и 7
агентств, а Указом от 13 октября 1999 года "О мерах по совершенствованию
структуры государственных органов в Республике Казахстан и уточнении их
компетенции" были внесены существенные коррективы в систему исполнительных
органов.
Так, соответствующим Указом Президента были реорганизованы два
агентства: 1. Агентство Республики Казахстан по экономическому
планированию; 2. Агентство по стратегическому планированию и реформам
Республики Казахстан. Первое Агентство было реорганизовано в Министерство
экономики Республики Казахстан, а второе - в Агентство по стратегическому
планированию. Финансово-экономическая сфера данного Агентства была передана
в Министерство экономики Республики Казахстан.
Следующим преобразованием в системе центральных исполнительных органов
произошли среди министерств республики. В Указе Президенте от 22 января
1999 года отраслевыми органами управления были 14 министерств, из них
некоторые министерства были слиты в одно министерство. Например,
министерство науки и высшего образования было слито с министерством
образования, спорта и здравоохранения. На данный момент это министерство
называется министерство образования и науки, а функции в сфере
здравоохранения были переданы вновь созданному центральному исполнительному
органу - Агентству Республики Казахстан по делам здравоохранения, а сфера и
компетенции в области спорта были переданы Агентству Республики Казахстан
по туризму и спорту, а сферы атомной энергетики и космических исследований
министерства науки были переданы министерству энергетики, индустрии и
торговли Республики Казахстан. Функции министерства транспорта,
коммуникаций и туризма претерпели изменения, так как сфера в области
туризма была передана Агентству Республики Казахстан по туризму и спорту.
Вышеуказанные факты говорят, о том, что Министерство юстиции, не смотря
на глубокие преобразования в составе Правительства, сохранило свой статус.
Порядок назначения Министра юстиции, установленный в настоящее время в
Республике Казахстан, не соответствует требованиям совершенствования
органов юстиции, испытанному во многих развитых странах опыту. Естественно,
этот порядок должен быть изменен.
Следует отметить, что в Послании Президента Республики Казахстан к
народу (октябрь 1998) открывается перспектива существенной демократизации
этого порядка при его сохранении. В этом Послании Президент поставил
задачу, чтобы некоторые кандидатуры отдельных членов правительства
обсуждались в Комитетах Мажилиса и Сената 1521.
Со всей серьезностью нужно отнестись к реализации этой идеи. Нужно
обратить внимание на то, что речь идет не о предварительном согласии
Парламента или его Палат, как это было по Конституции 1993 года, а об
обсуждении кандидатур на должность Министра юстиции в постоянных комитетах
Мажилиса и Сената.
Если расширить право обсуждения кандидатов в плане принятия обязывающих
решений, то это ни в коем мере не ослабит вертикальную систему органов
юстиции, установленную ценой больших усилий. По этой причине можно
допустить предварительное обсуждение кандидатов на должность Министра
юстиции, ведь этот вопрос не менее важен, чем вопрос о всех членах
Правительства.
Необходимо отметить, что существует два вида центральных исполнительных
органов. К первой группе относятся центральные исполнительные органы,
входящие в состав Правительства, а ко второй - центральные органы
исполнительной власти, не входящие в состав Правительства.
В юридической науке неоднократно звучала мысль о том, что этот принцип
деления, сама классификация центральных исполнительных органов,
преемственно оставшейся из прошлого советского периода, не пересмотрен ни в
концептуальном, ни в практическом плане. В настоящее время, с учетом
изменения всего характера общества и объектов управленческой деятельности,
коренного изменения принципов исполнительской деятельности необходимо
пересмотреть систему центральных исполнительных органов и их классификацию.
И что нынче нет необходимости разделения центральных исполнительных органов
на указанные две группы.
Отмечается, что в ряде министерств уже объединены не совсем близкие по
характеру отрасли управления. Если оказалось возможным объединить такие
министерства, то нет препятствия для включения в состав соответствующих
министерств и не совсем совпадающих характеру отрасли управления центральны
исполнительных органов, не входящих в состав Правительства.
Предполагается, что объединение их в существующих министерствах будет
иметь ряд положительных последствий - обеспечение более системного
руководства ими со стороны Правительства и министерств, повысит уровень
координации деятельности исполнительных органов, даст немалую экономию
средств, необходимых для содержания отдельных исполнительных органов, не
входящих в состав Правительства.
Департаменты, управления были однотипным, равноправным самим комитетам,
секторам, отделам и коллегиям как по характеру деятельности, так и по
структуре. До настоящего времени, как и в советское время не один
исследователь права не дал научно-обоснованный ответ, чем обусловлено их
создание, в чем заключается их отличие и почему вместо департаментов и
управлений, общепринятых как в международном, так и во внутреннем плане,
все же создавались те или иные комитеты, сектора, отделы и коллегии 7-10.
Между тем, теоретики и разработчики законов нередко встречали затруднения
для характеристики, "особенности" комитетов, секторов, отделов и коллегий.
Десятилетние опыты наших исследователей показали, что различия между ними
нет 11-13. Но в Приложении № 2 в числе органов юстиции наряду с
департаментами и управлениями указаны и комитеты, сектора, отделы и
коллегии. В настоящее время, когда в структуре Министерства юстиции число
комитетов, секторов, отделов и коллегий малочисленна, приведенная норма в
Приложении № 2 выглядит архаичной. В исторической перспективе если речь
пойдет о дальнейшем изменении законов и положений и будет возможность
детализировать виды органов юстиций, составляющих систему Министерства
юстиции, то следует указать в законах и положениях департаменты и
управления как общепризнанные типы органов юстиции без комитетов, секторов,
отделов и коллегий. В начале советской власти эти органы называли отделами
и комитетами. Такое понятие по замыслам советский юристов подчеркивало
единство и централизованость государственных органов входящих в систему
Советов и в то же время коллегиальность и демократичность. Но это название
не сошло со сцены с 40-х годов.
Нельзя сказать, что в деятельности отделов и комитетов было все
отрицательное, но со временем демократические замыслы, связанные с этими
названиями были искажены, а они превратились в органы бюрократии. Это было
историческим "новшеством", не оправдавшимся внутри страны и не получившим
признание. Но все же отделы и комитеты так и не упразднены по сей день.
Характеризуя законодательство об органах юстиции, т.е. нормативные
основы организации и деятельности этих органов выше бы коснулись норм
Конституции и Закона О Правительстве, О местном государственном
управлении в Республике Казахстан, посвященных исполнительным органам.
Вместе с тем, мы считаем, что в иерархии законов, регулирующих деятельность
исполнительных органов, на наш взгляд, должен занимать место специальный
закон об органах юстиции.
В связи с этим, рассмотрим подробнее вопрос о необходимости и
целесообразности издания этого Закона, который может в полной мере
определить статус органов юстиции, их функцию, структуру и компетенцию.
Конечно, статус органов юстиции, принципы их организации и деятельности
определялись и определяются конкретно в отношении каждого органа юстиции
соответствующим положением о соответствующем органе юстиции, т.е.
департаменте, управлении, комитете, отделе, секторе и коллегии. В настоящее
время, такие положения утверждены ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
