СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СИСТЕМ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ РОССИИ, КАЗАХСТАНА И УКРАИНЫ)
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СИСТЕМ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ РОССИИ,
КАЗАХСТАНА И УКРАИНЫ)
Научный руководитель –
доктор политических наук, профессор
Андиржанова Г.Н.
Студент: Омаров О.
Павлодар – 2006
СОДЕРЖАНИЕ.
с.
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..3
1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ
САМОУПРАВЛЕНИЯ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..12
1.1. Теоретические основы местного самоуправления ... ... ... ... ... .. ... ... ... .12
1.2. Основные модели местных органов самоуправления: характерные
особенности и общие черты ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...27
1.3. Методологические принципы исследования местных органов
самоуправления ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...42
2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХСТАНА,
РОССИИ И УКРАИНЫ ... ... ... ... ... ..50
2.1. Оценка эффективности органов местного самоуправления городов
Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды, Павлодар, Костанай.
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 5 0
2.2. Определение уровня общественного доверия к органам местного
самоуправления городов Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды,
Павлодар, Костанай ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..71
2.3. Сравнительный анализ эффективности местного управления Казахстана,
России и Украины ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...82
3. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХСТАНА ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .86
3.1. Политико – правовой статус маслихатов и акиматов, проблемы
децентрализации власти ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ..86
3.2. Проблемы и компетенция местных представительных органов в сфере
бюджетного администрирования ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...92
3.3. Механизмы повышения эффективности и уровня общественного доверия
органов местного самоуправления Казахстана и перспективы ее
развития ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 98
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..105
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ... ... ... ... ... ... ... ...111
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. В Казахстане отсутствует единая точка
зрения на роль и место института местного самоуправления в решении вопросов
социального развития территорий и гражданского общества. Современное
демократическое государство основано на существовании института местного
самоуправления, обеспечивающего оптимальное управление социальными
процессами на местном уровне. Децентрализация социальных решений является
важнейшим способом не только повышения эффективности управленческой
деятельности акиматов и маслихатов, но и обеспечения устойчивого развития
гражданского общества в Республике Казахстан. Диссертация содержит новые
научно обоснованные результаты, использование которых способствует решению
данной прикладной проблемы.
Актуальность темы исследования. Необходимо с учетом накопленного опыта
проводить не только разграничение функций государственного управления и
местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного
самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих
местное значение, отмечено в Указе Президента страны Н.А. Назарбаева О
Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020
года [1]. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы
становления местного самоуправления как общественного института
самоуправления и самоорганизации граждан, принимающих решения
самостоятельно и под свою ответственность, исходя из своих интересов.
Как социальный институт местное самоуправление, оказывая значительное
влияние на развитие гражданского общества, само подпадает под влияние
социальных, социально-политических и социокультурных факторов – с одной
стороны; а также политико-правовых и организационно-экономических – с
другой. Институт местного самоуправления можно рассматривать в качестве
краеугольного камня в построении эффективной системы управления современным
обществом и государством, основанной на принципах демократии.
Проблема развития местного самоуправления в Казахстане имеет комплексный
характер. С институциональной точки зрения – это организационно-правовые
вопросы, связанные с децентрализацией власти, принятием законодательных
актов и внесением изменений в систему управления государством. С
функциональной точки зрения, система местного самоуправления является
важным элементом гражданского общества, формой самоорганизации местных
сообществ.
В соответствии со статьей 89 Конституции в Республике Казахстан,
признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие
органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих
территории, на которых компактно проживают группы населения. Органам
местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться
осуществление государственных функций. Организация и деятельность местного
самоуправления в Казахстане регулируются законом. Гарантируется
самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
установленных законом.
На сегодняшний день закон О местном самоуправлении в Республике
Казахстан отсутствует, хотя законопроект неоднократно вносился в
Парламент, но так и не был принят из-за концептуальной неопределённости
основных положений этого вопроса.
Вместе с тем, 9 февраля 2009 года был принят закон О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по
вопросам государственного управления и самоуправления. В этом нормативно-
правовом акте были заложены организационно-правовые основы формирования в
стране местного самоуправления как социального института. Законом были
закреплены: основания для участия граждан в местном самоуправлении; права и
обязанности членов местного сообщества, а также собрание (сход) местного
сообщества для обсуждения вопросов местного значения путем прямого
волеизъявления [2].
В определенной мере это способствует возрастанию значимости социальных
аспектов институционализации местного самоуправления, которое в своем
развитии опирается на институты и организации гражданского общества,
различные формы самоорганизации, систему методов гражданского участия и
реализации гражданских инициатив, а также национальные традиции совместного
решения местных проблем.
Данными обстоятельствами определяется высокая научная актуальность
социологического анализа проблем становления местного самоуправления и
разработки механизма его институционализации, с учетом зарубежного опыта,
социально-политических, политико-правовых, организационно-экономических и
других факторов, что открывает широкие перспективы дальнейшего развития
демократических процессов и гражданского общества в Республике Казахстан.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты местного
самоуправления как института развития гражданского общества изучались и
изучаются специалистами Казахстана, стран ближнего и дальнего зарубежья.
Организационно-правовым и политическим вопросам формирования и развития
института местного самоуправления уделялось внимание в работах многих
казахстанских ученых и политиков: Т.А. Алимбаева, С.К. Ахметова,
З.К. Аюповой, М.Т. Баймаханова, К.Б. Берентаева, Л.Н. Бурлакова, Ж.Х.
Джунусовой, Г.И. Досмагамбетовой, С.З. Зиманова, Л.Т. Жанузаковой, А.Б.
Жумадиловой, Б.Г. Жусупова, Г.Н. Иренова, Б.А. Исаева, Р.К. Кадыржанова,
В.Б. Косарева, М.М. Махмутовой, М.С. Машана, А.А. Нурмагамбетова, Н.С.
Омарова, А.Н. Сагиндыковой, Р.С. Сакиевой, Г.С. Сапаргалиева, С.С.
Сартаева, А.А. Таранова и др.
Вместе с тем, трудно выделить ученых, которые рассматривали только
организационную, правовую или политическую специфику местного
самоуправления, поскольку, как правило, они рассматриваются в контексте
нормативно-правовой базы конкретной страны.
Экономические и финансовые проблемы формирования института местного
самоуправления в Казахстане представлены в работах: К.Е. Аглешова,
Е.М. Арына, К.Б. Берентаева, М.Т. Есенбаева, З.Х. Какимжанова, К.Н.
Келимбетова, М.Б. Кенжегузина, К.Е. Кубаева, М.М. Махмутовой, Б.К. Мукиной,
К.С. Мухтаровой, А.С. Серикбаева, К. Турисбекова, В.В. Храпунова и др.
Социальные аспекты проблемы формирования института местного
самоуправления в Республике Казахстан, вопросы развития институтов
гражданского общества и их взаимодействия с государством и местной властью
отражены в работах отечественных ученых: Г.С. Абдирайымовой, С.А.
Абдуллаева, М.А. Абишева, Н.А. Аитова, С.Б. Алимовой, М.С. Аженова, Г.Г.
Акмамбетова, М.М. Ахметова, А.С. Балгимбаева, А.М. Байменова, К.У.
Биекенова, К.Г. Габдуллиной, З.К. Шаукеновой, Л.Я. Гуревича, Ш.Е.
Джаманбалаевой, З.Ж. Жаназаровой, А.Т. Забировой, С.Е. Жусупова, Д.К.
Казымбетовой, А.К Кошанова, Б.А. Мухамеджанова, Ж.А. Нурбековой, А.Н.
Нысанбаева, Т.Е. Омуралиева, К.Т. Оспанова, М.Ф. Пузикова, М.С. Садыровой,
С.Т. Сейдуманова, А.Н. Силина, М.М. Тажина, Т.Б. Умбеталиевой, О.В.
Чернышова, А.Ж. Шоманова и др.
Зарубежные авторы внесли значительный вклад в разработку теоретико-
методологических основ, организационно-правовых и управленческих механизмов
формирования и развития местного самоуправления, что отражено в трудах:
С.А. Авакьяна, Г. Алмонда, Г.В. Атаманчука, А.Е. Балобанова, А.И.
Васильчикова, Л.А. Велихова, Р. Гнейста, Р. Дарендорфа, Г. Еллинека, А.А.
Замотаева, В.Б. Зотова, С.М. Киричука, М.А. Краснова, А.В. Кружкова, Е.
Мейера, И.И. Овчинникова, В. Острома, О. Оффердала, А. Токвиля, Ю.
Хабермаса, Ф.А. Хайека, Э. Харлофа, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, Г.А.
Цветковой, В.А. Ясюнаса и многих других.
Особый интерес представляют работы российских ученых, посвященные
социальным аспектам развития местного самоуправления и вопросам его
взаимодействия с гражданским обществом. В контексте темы диссертационного
исследования следует отметить работы: Л.С. Аникина, Г.Н. Гоголевой, З.Т.
Голенковой, А.А. Гордиенко, Г.И. Грибановой, Ю.А. Дмитриева, С.М. Киричука,
В.В. Маркина, С.И. Перегудова, А.Н. Силина, С.Г. Симонова, Ж.Т. Тощенко,
О.М. Роя, М.Н. Руткевича, В.А. Ядова и других социологов.
Несмотря на большое количество научных работ, научно-практических
конференций и круглых столов, посвящённых рассматриваемой проблеме,
необходимо отметить отсутствие комплексных разработок социологического
характера, учитывающих социальные и политические факторы, а также социально-
политические, политико-правовые и организационно-экономические условия
институционализации местного самоуправления в Казахстане. Нередко в работах
казахстанских авторов имеет место смешивание понятий местное
государственное управление и местное самоуправление.
Недостаточная системная разработанность проблемы обусловила выбор темы,
цели и задач исследования.
Цель диссертации – провести комплексный социологический анализ проблем
местного самоуправления в Казахстане и разработать механизм его
формирования как института развития гражданского общества.
В соответствии с основным замыслом, в работе поставлены следующие
конкретные задачи:
1. Раскрыть природу и сущность института местного самоуправления, а также
определить его роль в развитии гражданского общества.
2. Критически проанализировать зарубежный и отечественный опыт развития
местного самоуправления.
3. Разработать социологический инструментарий для изучения общественного
мнения по проблемам развития местного самоуправления.
4. Выявить предпосылки и необходимые условия институционализации местного
самоуправления в Республике Казахстан.
5. Предложить возможные перспективы социологического решения проблем
формирования местного самоуправления как института развития
гражданского общества.
6. Дать социальный прогноз развития казахстанской модели местного власти,
и основываясь на нем, разработать механизм поэтапной
институционализации местного самоуправления в Казахстане.
В соответствии с поставленными целью и задачами объектом исследования
являются различные формы местного самоуправления, оказывающие влияние на
развитие гражданского общества в Казахстане.
Предмет исследования – процессы формирования местного самоуправления как
института развития гражданского общества в Казахстане.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды
зарубежных и казахстанских ученых, политиков и государственных деятелей,
занимающихся проблемами развития местного самоуправления.
Теоретико-методологической основой данной диссертационной работы
являются основополагающие положения общей социологии, социологии управления
и политической социологии.
Представленная диссертация выполнена на основе комплексного подхода и
общенаучных принципов познания, таких как: объективности, единства
теоретического и прикладного анализа, сочетания исторического и логического
анализа, раскрытия общего и особенного в процессах становления и развития
предмета исследования, системности, детерминизма, верификации и
достоверности полученных результатов.
Эмпирическая база и методы исследования. В диссертации использован
общефилософский диалектический метод и апробированные методы общенаучного
познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и моделирование. На
теоретическом уровне были использованы сравнительно-исторический и
структурно-функциональный методы.
В рамках диссертационного исследования широко использовались
количественные и качественные методы конкретного социологического
исследования – социологические опросы, экспертная оценка, а также методы
компьютерной обработки первичной социологической информации с применением
программных продуктов на основе Microsoft Excel. В качестве специальных
инструментов социологического анализа автором были использованы приемы
сравнения, методы статистических группировок, корреляционного анализа,
субъективных оценок и анализа документов.
Информационная база исследования. В целях всестороннего изучения проблем
формирования местного самоуправления как института развития гражданского
общества в Республике Казахстан были использованы научные труды
отечественных и зарубежных ученых и государственных деятелей, затрагивающих
социальные аспекты проблемы, а также материалы круглых столов и научно-
практических конференций, публикации периодических научных и массовых
изданий, результаты социологических исследований.
В диссертации при сборе и анализе эмпирического материала по теме
настоящего исследования в городе Павлодаре была проведена серия
социологических опросов в виде стандартизированного анкетирования. Общее
число респондентов, опрошенных в ходе проведенных исследований, составило
1387 человек. Так, в апреле-мае 2004 года было впервые опрошено 387
человек, что позволило апробировать инструментарий. После чего, в июне-июле
2005 года было опрошено 500 респондентов; и уже после доработки анкеты с
включением дополнительных вопросов в июле-августе 2008 года было опрошено
еще 500 жителей. Это позволило исследовать проблему в динамике и обнаружить
общие тенденции, характеризующие процесс институционализации местного
самоуправления.
Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Республики
Казахстан; Европейская Хартия о местном самоуправлении; законы О местном
государственном управлении в Республике Казахстан, Об административно-
территориальном устройстве, О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного
управления и самоуправления; Концепция развития гражданского общества в
Республике Казахстан на 2006-2011 гг.; Указ Президента РК О Концепции
правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года;
постановление Правительства РК О концепции разграничения полномочий между
уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных
отношений; ежегодные послания Президента РК народу Казахстана и иные
законодательные и нормативно-правовые акты.
В работе были использованы различные проекты Закона О местном
самоуправлении в Республике Казахстан.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
– обоснована взаимосвязь и взаимообусловленность процессов развития
гражданского общества и местного самоуправления;
– на основе критического анализа зарубежного и отечественного опыта
развития местной власти выявлена цикличность периодов централизации и
децентрализации;
– разработан и апробирован социологический инструментарий для изучения
общественного мнения по проблемам развития местного самоуправления;
– выявлены предпосылки и необходимые условия для дальнейшей
институционализации местного самоуправления в Республике Казахстан;
– предложено социологическое решение проблем институционализации
местного самоуправления и развития гражданского общества через
систему социального партнерства;
– разработан механизм поэтапной институционализации местного
самоуправления в Казахстане, с учётом национальной специфики,
зарубежного опыта, а также сделанного диссертантом социального
прогноза.
1) На защиту выносятся следующие положения:
1. Местное самоуправление – сложное и многоаспектное явление,
совмещающее общественную и государственную природу, имеет глубокое
социальное содержание как институт социального управления,
позволяющий более полно удовлетворять потребности и интересы
гражданского общества, создавать условия для самореализации граждан
и организаций, раскрывать потенциальные возможности личности.
Институционализация местного самоуправления, основанная на
самоорганизации и интеграции граждан, социальных организаций,
местных сообществ, социальных форм и институтов, способствует
развитию гражданского общества.
2. Развитие местной власти представляет собой цикл чередования периодов
централизации и децентрализации, обуславливаемых социальными и
политическими факторами внутри страны, а также международным
окружением. В этих условиях централизация и децентрализация,
выступают объективно взаимодействующими, дополняющими и
уравновешивающими друг друга сторонами одного процесса, способствуя
устойчивому развитию государства и гражданского общества.
3. Использование авторского социологического инструментария позволяет
выявить в ряде регионов Казахстана проблемы институционализации
местного самоуправления, обнаружить общие тенденции, характеризующие
этот процесс, а также произвести оценку деятельности существующих
форм самоорганизации граждан и местного самоуправления.
4. В современном казахстанском обществе автором были выявлены
объективные предпосылки институционализации местного самоуправления.
К ним относятся: повышение политической роли маслихатов и расширение
полномочий акиматов различных уровней; рост гражданской активности;
возрастающий интерес жителей к участию в решении местных проблем,
самоорганизации граждан и развитию местного самоуправления; а также
исторические традиции самоорганизации, самоуправления и совместного
решения местных проблем (сходы, советы аксакалов, советы
самоуправления микрорайонов, комитеты общественного самоуправления,
кенесы, курултаи и т.д.).
5. Развитию процесса институционализации местного самоуправления и
формированию зрелого гражданского общества в Казахстане во многом
способствует система социального партнерства органов местной власти
с вузами, научно-исследовательскими центрами, консалтинговыми и
неправительственными организациями, оказывающими образовательные и
консалтинговые услуги, проводящими социологические исследования или
предоставляющими иную помощь.
6. С учётом национальной специфики, зарубежного опыта и задач
политического строительства, поставленных Президентом РК, наиболее
перспективен в Казахстане механизм поэтапной институционализации
местного самоуправления в течение десятилетия, важнейшим условием
которой выступает децентрализация государственного управления и
закрепление на стабильной основе доходных источников, отвечающих
расходным полномочиям, исполняемым функциям и ответственности
органов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Результаты диссертационного исследования имеют как теоретическое, так и
практическое значение. Теоретические и методологические положения
диссертации определяются актуальностью социологического анализа
современного состояния проблем и перспектив становления местного
самоуправления как института развития гражданского общества, что позволяет
сформулировать целостное представление о механизме его институционализации
и послужит методологическим основанием для дальнейших комплексных
исследований процесса развития местного самоуправления в Республике
Казахстан.
Работа имеет важное политическое и социокультурное значение, поскольку
раскрывает и обосновывает практическую важность и необходимость
самоорганизации и свободной реализации инициативы граждан, объединяя
представителей различных социальных групп и организаций, тем самым
способствует консолидации гражданского общества вокруг стратегического
замысла Президента Н.А. Назарбаева.
Разработанный автором механизм поэтапной институционализации местного
самоуправления в Казахстане может быть использован казахстанскими
политиками и членами Правительства при формировании Концепции развития
местного самоуправления в Республике Казахстан на период с 2010 до 2020
года. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут
представлять интерес для депутатов Парламента в качестве информационно-
аналитических материалов к парламентским слушаниям Проекта Закона О
местном самоуправлении в Республике Казахстан.
Социологический инструментарий может быть использован в работе
аналитических отделов и служб органов местной власти, что позволяет выявить
местную специфику и особенности институционализации местного
самоуправления, обнаружить различные тенденции, характеризующие этот
процесс, а также произвести оценку деятельности существующих форм
самоорганизации граждан и местного самоуправления в регионах Казахстана.
Основные положения и выводы данной работы могут использоваться в
формировании обучающих программ, предназначенных для широкого круга
представителей неправительственных организаций и политических партий, а
также при создании материалов курсов переподготовки и повышения
квалификации для государственных служащих и депутатов маслихатов.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе
казахстанских вузов при изложении отдельных тем в лекционных курсах по
дисциплинам Социология и Политология.
Практическая значимость работы обуславливается неразрывным сочетанием
в ней научно-теоретического и прикладного аспектов исследования. Выводы,
полученные в ходе исследования, можно использовать при разработке
соответствующих нормативных актов и совершенствовании действующих, а также
при преподавании курсов: Местное государственное управление,
Конституционное право Республики Казахстан, Муниципальное право и т.п.
На основе полученных результатов были сформулированы конкретные
практические рекомендации, которые при желании могли бы стать базовым
фундаментом для создания программ по укреплению и повышению социального
статуса органов государственной власти. Также полученные результаты и
рекомендации могут учитываться при разработке и утверждении
специализированных программ развития, а также для улучшения взаимодействия
местных органов власти и населения.
Практические рекомендации, которые сформулированы на базе результатов
диссертационного исследования, на текущий момент учитываются в работе
соответствующих подразделений аппарата маслихата г. Караганды. К примеру,
решением сессии маслихата г. Караганды был создан Комитет общественного
доверия при Карагандинском городском маслихате, который стал диалоговой
площадкой для представителей политических партий, лидеров мнения,
депутатов и представителей местной исполнительной власти по обсуждению
общественно важных проблем города.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы
диссертации изложены в научных публикациях автора и доложены на
международных научно-практических конференциях и семинарах: Европа:
местное самоуправление и гражданское общество международный семинар (гг.
Париж, Страсбург, 2007), Право, политика, экономика и СМИ международный
семинар (г. Москва, Московская школа политических исследований 2007),
республиканском семинаре Республиканская бюджетная школа, летней школе
Участие общественности в бюджетном процессе (2007), семинаре федерального
класса Право, политика, экономика, СМИ (г. Москва, 2006 г.:),
республиканской школе НПО-2006Участие НПО в бюджетном процессе: анализ,
мониторинг, эдвокаси (г. Алматы), международной конференции Государство
автономий и регионализм: испанский и международный опыт (гг. Мадрид,
Толедо, 2008) и др.
Сформулированные в настоящей диссертации выводы также изложены в
научных публикациях: Методологические аспекты оценки уровня общественного
доверия к органам местного самоуправления [62], Некоторые подходы к
определению эффективности органов местного самоуправления [63],О статусе
запросов депутатов местных представительных органов [64],О некоторых
вопросах администрирования местных бюджетов [65], Эффективное
взаимодействие местных представительных органов и НПО – залог стабильности
политической системы [66], О некоторых вопросах взаимодействия НПО и
власти в процессе бюджетного администрирования [67]. Опубликована работа
Взаимодействие местных органов власти и НПО в бюджетном процессе:
путеводитель и руководство к действию.
Апробация диссертации состоялась также при обсуждении на заседании
кафедры политологии факультета международных отношений Евразийского
национального университета им. Л.Н. Гумилева, а также на совместном
заседании постоянных комиссий маслихата г. Караганды.
Структура работы определяется целью и предметом исследования, состоит
из введения, трех разделов, девяти параграфов, выводов, списка
использованных источников и приложения.
РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯМЕСТНЫХ ОРГАНОВ
САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Теоретические основы местного самоуправления
Построение демократического и правового государства в Республике
Казахстан требует восстановления отношений доверия и взаимопонимания между
государственными органами, общественными структурами и гражданами. Как
отмечает А.И. Соловьёв: взаимоотношения государства и гражданского
общества являются наиболее серьёзным фактором развития социального
организма в целом. Понимание комплекса отношений этих контрагентов означает
обнаружение возможностей трансформации общественной системы, её способности
к самообновлению и саморазвитию [3].
Государство необходимо и полезно, когда оно основано на принципах
демократии и верховенства закона. Необходимо достигнуть разумного
соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью
социальной жизни, устойчивостью, адаптивностью, самоуправляемостью
социальной системы. В результате данного процесса демократизации
государственного управления местная власть становится актуальным
компонентом эффективного функционирования гражданского общества.
Поскольку, если нет соответствия управления и его основного проявления –
управляющих воздействий – потребностям жизни, и если противостоит
естественному течению социальных процессов, то трудно надеяться на то, что
такое управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно
придать общественному развитию демократизм, гармоничность и динамику
устойчивого развития.
С социологической точки зрения государство может рассматриваться как
стихийно сложившийся и развивающийся социальный механизм самоорганизации
общества [4]. Для социолога государство – это добровольный союз людей,
признающих себя гражданами этого государства и находящих совместную выгоду
в совместном существовании. Государство, выполняя властные функции,
пытается уравновесить разнонаправленные потребности различных социальных
групп и упорядочить социальные отношения в обществе при помощи мер
социального контроля.
По мнению А.И. Кравченко и И.О. Тюриной система управления во всех
обществах и во все исторические эпохи строилась вокруг распределения и
контроля за дефицитными благами... все то, что способно удовлетворять
повседневные потребности людей, приносить им пользу. Государство как
социальный институт создаёт механизмы примирения разнонаправленных
интересов, не позволяет конфликтам расколоть социум [5].
По мнению К.У. Биекенова и А.К. Садвокасовой взаимонаправленный процесс
формирования отношений между государством и гражданами должен
осуществляться на принципах патриотизма, гражданственности, защиты
интересов граждан. В этом случае государство не будет выступать в оппозиции
собственным гражданам [6].
Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев в лекции в Казахском
национальном университете имени аль-Фараби в частности отметил, что наука
должна быть основой инновационной экономики. Важно изменить не только
модель управления, но и отношение самих ученых к своей деятельности. Ученые
будут непосредственно обращаться за финансированием в специализированные
научные советы. За ними будет закреплена функция отбора научных проектов и
принятие решений о выдаче грантов. За Министерством образования и науки и
Комитетом науки сохранится административная функция обеспечения финансовых,
материальных и технических аспектов. Также вводится новая система
финансирования научной деятельности, которая будет состоять из трех
компонентов – базового, программно-целевого и грантового. Все расходы на
научные цели выводятся из системы государственных закупок. Правительством
разрабатываются меры по привлечению бизнес-структур к финансированию НИОКР
[7].
По мнению С.Т. Сейдуманова: социология – это особый феномен, который
принципиально нельзя сводить лишь к науке. Её роль и функции значительно
шире. По сути можно сказать о взаимозависимом процессе. Социология возникла
на волне зарождения основ гражданского общества современного типа, и
гражданское общество усиливается благодаря науке об обществе [8].
Круг социальных явлений, обозначаемых социологами как социальный
процесс достаточно широк. П.А. Сорокин под процессом понимал любой вид
движения, модификации, преобразования, перестройки или эволюции, любое
изменение данного логического субъекта во времени, касается ли оно
изменения его места в пространстве, или речь идет о модификации его
количественных или качественных аспектов [9].
Из чего следует, что социальный процесс – это последовательное изменение
состояний или элементов социальной системы и её подсистем, выражающееся в
изменении отношений между людьми и отношений между составными элементами
системы. Т. Парсонс выделял четыре основные функции общества как
саморегулирующейся, самовоспроизводящейся системы: адаптации,
целедостижения, интеграции и воспроизводства структуры. Все функции
одинаково важны и только целостность системы и выполнение каждой функцией
своего предназначения является законом стабильности общества. Социальные
изменения – это результат внутреннего взаимодействия тесно связанных между
собой элементов социальной системы [10].
Одно дело, когда изменения происходят в рамках данного социального
явления, не затрагивая его качественных характеристик, а другое – когда они
выходят за пределы существующего качества, трансформируя социальное
явление. Поэтому понятие изменение имеет более широкое значение по
сравнению с понятием развитие. Социальное изменение – это переход
социального объекта из одного состояния в другое, происходящее с течением
времени и вызывающее преобразование в организации общества, образцах
поведения и мышления составляющих его индивидов и групп. Социальное
развитие – это не всякое изменение, а лишь такое, которое связано с более
или менее глубинными преобразованиями, ведущими к появлению новых
социальных структур, общественных отношений, институтов, ценностей и
символов. Система развивается, если изменения приводят к дифференциации и
обогащению её составных элементов, а также отношений между ними [11].
А.Н. Силин отмечает, что: общемировой тенденцией сегодня является
муниципализация управления социальными процессами. Это связано с тем, что
человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он живёт и
работает, где легко оценить его подлинные потребности. Поэтому всё большая
тяжесть принятия решений в сфере социального управления перекладывается на
органы местного самоуправления [12].
Методологически близко этому суждение А.М. Киселёвой: местное
самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного
управления. Современное демократическое государство не может обеспечить
оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует
существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и
разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития в
центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом
повышения эффективности управленческой деятельности [13].
В проекте Концепции становления и развития местного самоуправления в
Республике Казахстан, разработанной Центром анализа общественных проблем
отмечается: местное самоуправление как непосредственное выражение власти
народа, максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого
гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом
является то, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти,
одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, стимулирует
формирование гражданского общества [14].
Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в современном
обществе представляют актуальность для многих общественных наук, поскольку
институт местного самоуправления – это сложный по своей природе и
достаточно многообразный по формам, моделям и функциям феномен, включающий
в себя социальные [15], политические [16], правовые [17] и организационно-
экономические [18], аспекты.
Наиболее действенно и эффективно эти встречные процессы согласования
стремлений, целей, настроений осуществляется на локальном уровне. Ведь
большинству людей нет дела до того, что твориться в вершинах власти... они в
лучшем случае имеют субъективное, отвлечённое мнение, но в то же время
претендуют на знание того, что происходит там, где они работают и живут, в
каком конкретном обличье предстают перед ними общегосударственные законы и
нормативные акты [19].
На сложность вопросов местного самоуправления, справедливо указывает
И.И. Овчинников: та проблема, которая сегодня обсуждается под названием
местное самоуправление, – это проблема не организации систем управления
на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы
государственного управления, который не может быть решен отдельно от
вопроса организации государственного управления [20].
Поэтому в настоящее время местное самоуправление становится
основополагающим конституционным принципом организации власти любого
современного демократического государства. При этом гарантируется
самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
установленных законодательством страны. Не является исключением из этого
правила и Республика Казахстан. В статье 89 Конституции от 30 августа 1995
года признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное
решение населением вопросов местного значения.
Однако до настоящего времени Парламентом страны не принят закон О
местном самоуправлении в Республике Казахстан, который должен развить
положения Конституции. В этих условиях органы местного самоуправления не
имеют соответствующих материальных и финансовых ресурсов для реализации
функций и полномочий по решению проблем развития территории. Это не
позволяет реализовать принцип эффективного использования каждым уровнем
социального управления своих потенциальных возможностей.
Как справедливо отмечает Р.С. Сакиева, одно лишь конституционное
декларирование и отсутствие каких-либо условий (правовых, экономических,
социальных) для реализации нормы конституции не только не раскрывает
содержания понятия местного самоуправления, но и порождает ряд
принципиальных вопросов: Что входит в систему местного самоуправления?
Войдут ли маслихаты в систему местного самоуправления? Не будут ли
дублировать выборные и другие органы местного самоуправления функции
органов местного государственного управления? Если у органов местного
самоуправления есть свои функции, то, в каком соотношении они будут с
функциями местных органов государственного управления? Уточнения требует и
вопрос о территориальной основе местного самоуправления. Существует
проблема организации экономической и финансовой основ [21].
Мнение А.Е. Балобанова подтверждает вышеозначенную проблему: Местное
самоуправление продолжает оставаться в центре активных дискуссий. Меняется
характер дискуссий, действующие лица, акценты, но тема – местное
самоуправления – сохраняется... Вопрос о характере, организации, задачах,
полномочиях местного самоуправления – это вопрос о возможностях, границах,
формах организации современной демократии и, одновременно, вопрос о
механизмах и формах организации эффективного управления и развития на
местном уровне [22].
Мы полагаем, что предметом дискуссии является некоторый диалектизм
природы и сущности местного самоуправления, которое не имеет точного и
универсального научного определения и по-разному понимается экспертами и
представителями гражданского общества – с одной стороны и представителями
государственной власти – с другой. В этом вопросе диссертанту близка
позиция К.Б. Берентаева, констатирующего факты того, что, несмотря на
многочисленные попытки, до настоящего времени не разработан и,
соответственно, не принят Закон Республики Казахстан О местном
самоуправлении. Во многом это связано с тем, что в Казахстане отсутствует
единая точка зрения на роль и место местного самоуправления в процессе
государственного строительства в целом, снятии социальной напряжённости и
формировании гражданского общества, решении вопросов социально-
экономического развития территории, обеспечении устойчивого развития
страны. В основе противоречивой и неадекватной оценки роли и места
института местного самоуправления лежат как отсутствие единого понятийного
аппарата, так и различное понимание сущности местного самоуправления
разными слоями общества и населения [23].
Попытаемся разобраться в этом непростом вопросе. Так, базовый документ –
европейская хартия местного самоуправления, в статье 3 определяет местное
самоуправление как право и реальную способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения [24]. Это официальный русскоязычный перевод.
Однако в российской литературе имеются и иные переводы [25]. Наличие разных
переводов привело к несовпадающим истолкованиям понятия местного
самоуправления, содержащегося в Европейской хартии, что явилось поводом для
специального анализа.
А.А. Замотаев, проанализировав как русские переводы, так и тексты
Европейской хартии на английском и французском языках пришёл к выводу, что
с учётом неоднозначности англоязычных и франкоязычных терминов,
определение местного самоуправления, данное в Европейской хартии, должно
переводиться следующим образом:
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность
местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского
общества и управлять ею в рамках закона под свою ответственность и в
интересах местного населения [26].
По мнению автора, вышеуказанная дефиниция вносит определённую ясность в
понимание социального характера природы и сущности местного самоуправления.
В данном случае демонстрируется стремление государств, ратифицирующих
положения Хартии не только укрепить административную самостоятельность
местных от сообществ чрезмерной опеки со стороны центральной и местной
государственной администрации, но и расширить предмет ведения органов
самоуправления, ограничивая этим функции государства на местах.
В Большой Советской Энциклопедии под местным самоуправлением понимается
один из видов государственного управления на местах, при котором население
административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными
делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав,
установленных государством.
В кратком словаре-справочнике Государственное управление, выпущенном
Национальной высшей школой государственного управления при Президенте
Республики Казахстан, местное самоуправление понимается как: 1) право и
реальная возможность институций местной власти, избранной населением
административной единицы территории Казахстана, по Конституции и законам
свободно и самостоятельно под собственную ответственность регулировать и
управлять делами общества и удовлетворять потребности местных жителей; 2)
право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею,
действуя в рамках Закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения; 3) предполагает определённого рода независимость от центра
самостоятельно решать свои внутренние проблемы [27].
Думается, что вышеозначенная трактовка местного самоуправления
официальным источником вызывает больше вопросов, чем даёт ответов, ссылаясь
на несуществующий закон, который должен предусмотреть у субъектов местного
само-управления наличие собственных полномочий, как по организации своей
работы, так и по удовлетворению потребностей местных жителей.
На десятом пленарном заседании МПА государств – участников СНГ б декабря
1997 года был принят модельный Закон Об общих принципах организации
местного самоуправления. В статье 2 закона под местным самоуправлением
понимается форма реализации власти народа, осуществляемая посредством
самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения
муниципальных образований по решению вопросов местного значения в
соответствии с Конституцией и законами государства. Вопросы местного
значения решаются населением через избираемых представителей (коллегиальные
органы местного самоуправления).
Вызывает интерес дефиниции современных учёных, в частности определение
С. Митрохина, считающего местное самоуправление разновидностью власти,
которая формируется выборным путём и осуществляется в компактных (с точки
зрения территории и численности населения) сообществах с целью оказания
населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично
осуществляется самим населением, которая минимально отчуждена от населения,
зависима от бюрократической иерархии государства, максимально ответственна
перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого
ресурса [28].
В понимании Э.В. Тадевосяна: Местное самоуправление – особый вид
управления, при котором функционирование какой-либо социально-политической
системы осуществляется не извне, а автономно на собственной основе, при
широком и активном включении её структуры в решение внутренних проблем
[29].
С.А. Авакьян определяет местное самоуправление как деятельность самого
населения местной территориальной единицы – территориального коллектива
(местного сообщества) и его выборных органов по управлению его делами
[30].
В работе Местное самоуправление: идея и опыт В.Ф. Абрамов ссылается на
более чем 30 других различных определений, среди которых интерес
представляют следующие, принадлежащие классикам:
Самоуправление – это государственное управление через посредство лиц,
не являющихся профессиональными государственными должностными лицами,
управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому
есть управление через посредство самих заинтересованных лиц (по Г.
Еллинеку).
Местное самоуправление – есть децентрализованное государственное
управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой
такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность
децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного
государственного управления с данной местностью и населением (по Н.
Лазаревскому) [31].
Исходя из вышеприведённых источников, можно сделать вывод, что множество
публикаций демонстрирует широкий разброс мнений, причем не только по
частным вопросам, но и по фундаментальным вопросам понимания природы и
сущности местного самоуправления. В целом, существующие разночтения можно
свести к дискуссии: Какой характер носит природа местное самоуправление:
общественный или государственный?
Первые теоретические основы учения об организации местной власти можно
найти в работах А. Токвиля, Р. Гейста, Л. Штейна и др. В этих учениях можно
проследить эволюцию концепций организации местной власти. Первоначально в
качестве генерирующей идеи была выдвинута теория свободной общины. Теория
имела свою привлекательность, поскольку опиралась на идеи неотчуждаемости,
неприкосновенности свободной общины. Было сформулировано представление о
том, что местное самоуправление осуществляется почетными представителями
местного населения безвозмездно.
Сущность современного социального подхода наглядно иллюстрирует на
примере законодательства России А.А Замотаев: Местное самоуправление – это
форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом
института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится
статья 12 Конституции Российской Федерации, установившая, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной
концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает
местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения
эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов
государственной власти от решения местных вопросов, не требующих
значительной концентрации материальных и административных ресурсов [32].
А. Жумадилова, ссылаясь историческую ретроспективу, утверждает, что
самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития
реализовывалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к
современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых
форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). В
результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства,
поэтому можно считать что государства вырастали из самоуправляемых
сообществ путём их объединения и преобразования. Другими словами,
примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на
общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов,
уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных
институтов. Отсюда очевиден вывод: эволюция первых примитивных форм
территориального самоуправления неизбежно должна была привести к
образованию государственности и современных форм местного самоуправления
(как властного института), сохранив при этом общественные формы
самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления [33].
М.А. Краснов, придерживается мнения, что: действительно, мало, где
можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка такой
подлинности ещё не может быть совершенной... Таким путём общество через
государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная ещё, в чём
конкретно может выразиться реальное самоуправление людей в территориальном
разрезе, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание,
которое бы не сковывало инициативу людей, делало бы именно их, а не
властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически
государственную природу, главным компонентом местного самоуправления [34].
Несмотря на справедливость приведённых доводов, полагаю, что для
Казахстана в современных условиях данный подход является крайне утопичным в
частности на фоне предусмотренной в законопроекте О местном
государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан
экономической основе местного самоуправления, включающей имущество местного
самоуправления и иное не запрещённое законом имущество. И финансовой
основы, которую составляют: доходы от осуществления предпринимательской
деятельности; денежные средства, полученные в результате самообложения
населения; добровольные взносы юридических и физических лиц и иные
источники.
При указанных обстоятельствах методологически необоснованной выглядела
позиция И.А. Кубасовой, считающей, что это оптимальное юридическое
решение, которое позволит, с одной стороны, развивать инициативу населения
снизу, расширять предпринимательскую деятельность, вовлекать в неё членов
местного сообщества, создавать предприятия малого и среднего бизнеса.
Доходы поступают в распоряжение населения, проживающего на территории
местного сообщества. Мы даём реальные рычаги преодоления социального
иждивенчества, которое осталось от прежнего (дорыночного) режима жизни
людей.
С другой стороны, такая юридическая формулировка позволяет местному
сообществу изыскивать средства со стороны, привлекая их в качестве
взносов и спонсорской помощи. При этом мы умышленно допускаем возможность
участия в этом деле иностранных юридических лиц, общественных объединений и
других организаций. Нельзя дать возможность органам самоуправления вводить
новые местные налоги и сборы, законодательство не позволяет, чтобы они
финансировались из государственного бюджета, форма же самообложения – это
новый в нашем законодательстве правовой институт, который существует во
всём мире [35].
Проектом закона О местном самоуправлении в Республике Казахстан 2000
года предусматривалось выделение местным органам ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
КАЗАХСТАНА И УКРАИНЫ)
Научный руководитель –
доктор политических наук, профессор
Андиржанова Г.Н.
Студент: Омаров О.
Павлодар – 2006
СОДЕРЖАНИЕ.
с.
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..3
1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ
САМОУПРАВЛЕНИЯ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..12
1.1. Теоретические основы местного самоуправления ... ... ... ... ... .. ... ... ... .12
1.2. Основные модели местных органов самоуправления: характерные
особенности и общие черты ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...27
1.3. Методологические принципы исследования местных органов
самоуправления ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...42
2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХСТАНА,
РОССИИ И УКРАИНЫ ... ... ... ... ... ..50
2.1. Оценка эффективности органов местного самоуправления городов
Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды, Павлодар, Костанай.
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 5 0
2.2. Определение уровня общественного доверия к органам местного
самоуправления городов Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды,
Павлодар, Костанай ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..71
2.3. Сравнительный анализ эффективности местного управления Казахстана,
России и Украины ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...82
3. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХСТАНА ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .86
3.1. Политико – правовой статус маслихатов и акиматов, проблемы
децентрализации власти ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ..86
3.2. Проблемы и компетенция местных представительных органов в сфере
бюджетного администрирования ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...92
3.3. Механизмы повышения эффективности и уровня общественного доверия
органов местного самоуправления Казахстана и перспективы ее
развития ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 98
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..105
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ... ... ... ... ... ... ... ...111
ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика работы. В Казахстане отсутствует единая точка
зрения на роль и место института местного самоуправления в решении вопросов
социального развития территорий и гражданского общества. Современное
демократическое государство основано на существовании института местного
самоуправления, обеспечивающего оптимальное управление социальными
процессами на местном уровне. Децентрализация социальных решений является
важнейшим способом не только повышения эффективности управленческой
деятельности акиматов и маслихатов, но и обеспечения устойчивого развития
гражданского общества в Республике Казахстан. Диссертация содержит новые
научно обоснованные результаты, использование которых способствует решению
данной прикладной проблемы.
Актуальность темы исследования. Необходимо с учетом накопленного опыта
проводить не только разграничение функций государственного управления и
местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного
самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих
местное значение, отмечено в Указе Президента страны Н.А. Назарбаева О
Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020
года [1]. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы
становления местного самоуправления как общественного института
самоуправления и самоорганизации граждан, принимающих решения
самостоятельно и под свою ответственность, исходя из своих интересов.
Как социальный институт местное самоуправление, оказывая значительное
влияние на развитие гражданского общества, само подпадает под влияние
социальных, социально-политических и социокультурных факторов – с одной
стороны; а также политико-правовых и организационно-экономических – с
другой. Институт местного самоуправления можно рассматривать в качестве
краеугольного камня в построении эффективной системы управления современным
обществом и государством, основанной на принципах демократии.
Проблема развития местного самоуправления в Казахстане имеет комплексный
характер. С институциональной точки зрения – это организационно-правовые
вопросы, связанные с децентрализацией власти, принятием законодательных
актов и внесением изменений в систему управления государством. С
функциональной точки зрения, система местного самоуправления является
важным элементом гражданского общества, формой самоорганизации местных
сообществ.
В соответствии со статьей 89 Конституции в Республике Казахстан,
признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие
органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих
территории, на которых компактно проживают группы населения. Органам
местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться
осуществление государственных функций. Организация и деятельность местного
самоуправления в Казахстане регулируются законом. Гарантируется
самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
установленных законом.
На сегодняшний день закон О местном самоуправлении в Республике
Казахстан отсутствует, хотя законопроект неоднократно вносился в
Парламент, но так и не был принят из-за концептуальной неопределённости
основных положений этого вопроса.
Вместе с тем, 9 февраля 2009 года был принят закон О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по
вопросам государственного управления и самоуправления. В этом нормативно-
правовом акте были заложены организационно-правовые основы формирования в
стране местного самоуправления как социального института. Законом были
закреплены: основания для участия граждан в местном самоуправлении; права и
обязанности членов местного сообщества, а также собрание (сход) местного
сообщества для обсуждения вопросов местного значения путем прямого
волеизъявления [2].
В определенной мере это способствует возрастанию значимости социальных
аспектов институционализации местного самоуправления, которое в своем
развитии опирается на институты и организации гражданского общества,
различные формы самоорганизации, систему методов гражданского участия и
реализации гражданских инициатив, а также национальные традиции совместного
решения местных проблем.
Данными обстоятельствами определяется высокая научная актуальность
социологического анализа проблем становления местного самоуправления и
разработки механизма его институционализации, с учетом зарубежного опыта,
социально-политических, политико-правовых, организационно-экономических и
других факторов, что открывает широкие перспективы дальнейшего развития
демократических процессов и гражданского общества в Республике Казахстан.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты местного
самоуправления как института развития гражданского общества изучались и
изучаются специалистами Казахстана, стран ближнего и дальнего зарубежья.
Организационно-правовым и политическим вопросам формирования и развития
института местного самоуправления уделялось внимание в работах многих
казахстанских ученых и политиков: Т.А. Алимбаева, С.К. Ахметова,
З.К. Аюповой, М.Т. Баймаханова, К.Б. Берентаева, Л.Н. Бурлакова, Ж.Х.
Джунусовой, Г.И. Досмагамбетовой, С.З. Зиманова, Л.Т. Жанузаковой, А.Б.
Жумадиловой, Б.Г. Жусупова, Г.Н. Иренова, Б.А. Исаева, Р.К. Кадыржанова,
В.Б. Косарева, М.М. Махмутовой, М.С. Машана, А.А. Нурмагамбетова, Н.С.
Омарова, А.Н. Сагиндыковой, Р.С. Сакиевой, Г.С. Сапаргалиева, С.С.
Сартаева, А.А. Таранова и др.
Вместе с тем, трудно выделить ученых, которые рассматривали только
организационную, правовую или политическую специфику местного
самоуправления, поскольку, как правило, они рассматриваются в контексте
нормативно-правовой базы конкретной страны.
Экономические и финансовые проблемы формирования института местного
самоуправления в Казахстане представлены в работах: К.Е. Аглешова,
Е.М. Арына, К.Б. Берентаева, М.Т. Есенбаева, З.Х. Какимжанова, К.Н.
Келимбетова, М.Б. Кенжегузина, К.Е. Кубаева, М.М. Махмутовой, Б.К. Мукиной,
К.С. Мухтаровой, А.С. Серикбаева, К. Турисбекова, В.В. Храпунова и др.
Социальные аспекты проблемы формирования института местного
самоуправления в Республике Казахстан, вопросы развития институтов
гражданского общества и их взаимодействия с государством и местной властью
отражены в работах отечественных ученых: Г.С. Абдирайымовой, С.А.
Абдуллаева, М.А. Абишева, Н.А. Аитова, С.Б. Алимовой, М.С. Аженова, Г.Г.
Акмамбетова, М.М. Ахметова, А.С. Балгимбаева, А.М. Байменова, К.У.
Биекенова, К.Г. Габдуллиной, З.К. Шаукеновой, Л.Я. Гуревича, Ш.Е.
Джаманбалаевой, З.Ж. Жаназаровой, А.Т. Забировой, С.Е. Жусупова, Д.К.
Казымбетовой, А.К Кошанова, Б.А. Мухамеджанова, Ж.А. Нурбековой, А.Н.
Нысанбаева, Т.Е. Омуралиева, К.Т. Оспанова, М.Ф. Пузикова, М.С. Садыровой,
С.Т. Сейдуманова, А.Н. Силина, М.М. Тажина, Т.Б. Умбеталиевой, О.В.
Чернышова, А.Ж. Шоманова и др.
Зарубежные авторы внесли значительный вклад в разработку теоретико-
методологических основ, организационно-правовых и управленческих механизмов
формирования и развития местного самоуправления, что отражено в трудах:
С.А. Авакьяна, Г. Алмонда, Г.В. Атаманчука, А.Е. Балобанова, А.И.
Васильчикова, Л.А. Велихова, Р. Гнейста, Р. Дарендорфа, Г. Еллинека, А.А.
Замотаева, В.Б. Зотова, С.М. Киричука, М.А. Краснова, А.В. Кружкова, Е.
Мейера, И.И. Овчинникова, В. Острома, О. Оффердала, А. Токвиля, Ю.
Хабермаса, Ф.А. Хайека, Э. Харлофа, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, Г.А.
Цветковой, В.А. Ясюнаса и многих других.
Особый интерес представляют работы российских ученых, посвященные
социальным аспектам развития местного самоуправления и вопросам его
взаимодействия с гражданским обществом. В контексте темы диссертационного
исследования следует отметить работы: Л.С. Аникина, Г.Н. Гоголевой, З.Т.
Голенковой, А.А. Гордиенко, Г.И. Грибановой, Ю.А. Дмитриева, С.М. Киричука,
В.В. Маркина, С.И. Перегудова, А.Н. Силина, С.Г. Симонова, Ж.Т. Тощенко,
О.М. Роя, М.Н. Руткевича, В.А. Ядова и других социологов.
Несмотря на большое количество научных работ, научно-практических
конференций и круглых столов, посвящённых рассматриваемой проблеме,
необходимо отметить отсутствие комплексных разработок социологического
характера, учитывающих социальные и политические факторы, а также социально-
политические, политико-правовые и организационно-экономические условия
институционализации местного самоуправления в Казахстане. Нередко в работах
казахстанских авторов имеет место смешивание понятий местное
государственное управление и местное самоуправление.
Недостаточная системная разработанность проблемы обусловила выбор темы,
цели и задач исследования.
Цель диссертации – провести комплексный социологический анализ проблем
местного самоуправления в Казахстане и разработать механизм его
формирования как института развития гражданского общества.
В соответствии с основным замыслом, в работе поставлены следующие
конкретные задачи:
1. Раскрыть природу и сущность института местного самоуправления, а также
определить его роль в развитии гражданского общества.
2. Критически проанализировать зарубежный и отечественный опыт развития
местного самоуправления.
3. Разработать социологический инструментарий для изучения общественного
мнения по проблемам развития местного самоуправления.
4. Выявить предпосылки и необходимые условия институционализации местного
самоуправления в Республике Казахстан.
5. Предложить возможные перспективы социологического решения проблем
формирования местного самоуправления как института развития
гражданского общества.
6. Дать социальный прогноз развития казахстанской модели местного власти,
и основываясь на нем, разработать механизм поэтапной
институционализации местного самоуправления в Казахстане.
В соответствии с поставленными целью и задачами объектом исследования
являются различные формы местного самоуправления, оказывающие влияние на
развитие гражданского общества в Казахстане.
Предмет исследования – процессы формирования местного самоуправления как
института развития гражданского общества в Казахстане.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды
зарубежных и казахстанских ученых, политиков и государственных деятелей,
занимающихся проблемами развития местного самоуправления.
Теоретико-методологической основой данной диссертационной работы
являются основополагающие положения общей социологии, социологии управления
и политической социологии.
Представленная диссертация выполнена на основе комплексного подхода и
общенаучных принципов познания, таких как: объективности, единства
теоретического и прикладного анализа, сочетания исторического и логического
анализа, раскрытия общего и особенного в процессах становления и развития
предмета исследования, системности, детерминизма, верификации и
достоверности полученных результатов.
Эмпирическая база и методы исследования. В диссертации использован
общефилософский диалектический метод и апробированные методы общенаучного
познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и моделирование. На
теоретическом уровне были использованы сравнительно-исторический и
структурно-функциональный методы.
В рамках диссертационного исследования широко использовались
количественные и качественные методы конкретного социологического
исследования – социологические опросы, экспертная оценка, а также методы
компьютерной обработки первичной социологической информации с применением
программных продуктов на основе Microsoft Excel. В качестве специальных
инструментов социологического анализа автором были использованы приемы
сравнения, методы статистических группировок, корреляционного анализа,
субъективных оценок и анализа документов.
Информационная база исследования. В целях всестороннего изучения проблем
формирования местного самоуправления как института развития гражданского
общества в Республике Казахстан были использованы научные труды
отечественных и зарубежных ученых и государственных деятелей, затрагивающих
социальные аспекты проблемы, а также материалы круглых столов и научно-
практических конференций, публикации периодических научных и массовых
изданий, результаты социологических исследований.
В диссертации при сборе и анализе эмпирического материала по теме
настоящего исследования в городе Павлодаре была проведена серия
социологических опросов в виде стандартизированного анкетирования. Общее
число респондентов, опрошенных в ходе проведенных исследований, составило
1387 человек. Так, в апреле-мае 2004 года было впервые опрошено 387
человек, что позволило апробировать инструментарий. После чего, в июне-июле
2005 года было опрошено 500 респондентов; и уже после доработки анкеты с
включением дополнительных вопросов в июле-августе 2008 года было опрошено
еще 500 жителей. Это позволило исследовать проблему в динамике и обнаружить
общие тенденции, характеризующие процесс институционализации местного
самоуправления.
Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Республики
Казахстан; Европейская Хартия о местном самоуправлении; законы О местном
государственном управлении в Республике Казахстан, Об административно-
территориальном устройстве, О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного
управления и самоуправления; Концепция развития гражданского общества в
Республике Казахстан на 2006-2011 гг.; Указ Президента РК О Концепции
правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года;
постановление Правительства РК О концепции разграничения полномочий между
уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных
отношений; ежегодные послания Президента РК народу Казахстана и иные
законодательные и нормативно-правовые акты.
В работе были использованы различные проекты Закона О местном
самоуправлении в Республике Казахстан.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
– обоснована взаимосвязь и взаимообусловленность процессов развития
гражданского общества и местного самоуправления;
– на основе критического анализа зарубежного и отечественного опыта
развития местной власти выявлена цикличность периодов централизации и
децентрализации;
– разработан и апробирован социологический инструментарий для изучения
общественного мнения по проблемам развития местного самоуправления;
– выявлены предпосылки и необходимые условия для дальнейшей
институционализации местного самоуправления в Республике Казахстан;
– предложено социологическое решение проблем институционализации
местного самоуправления и развития гражданского общества через
систему социального партнерства;
– разработан механизм поэтапной институционализации местного
самоуправления в Казахстане, с учётом национальной специфики,
зарубежного опыта, а также сделанного диссертантом социального
прогноза.
1) На защиту выносятся следующие положения:
1. Местное самоуправление – сложное и многоаспектное явление,
совмещающее общественную и государственную природу, имеет глубокое
социальное содержание как институт социального управления,
позволяющий более полно удовлетворять потребности и интересы
гражданского общества, создавать условия для самореализации граждан
и организаций, раскрывать потенциальные возможности личности.
Институционализация местного самоуправления, основанная на
самоорганизации и интеграции граждан, социальных организаций,
местных сообществ, социальных форм и институтов, способствует
развитию гражданского общества.
2. Развитие местной власти представляет собой цикл чередования периодов
централизации и децентрализации, обуславливаемых социальными и
политическими факторами внутри страны, а также международным
окружением. В этих условиях централизация и децентрализация,
выступают объективно взаимодействующими, дополняющими и
уравновешивающими друг друга сторонами одного процесса, способствуя
устойчивому развитию государства и гражданского общества.
3. Использование авторского социологического инструментария позволяет
выявить в ряде регионов Казахстана проблемы институционализации
местного самоуправления, обнаружить общие тенденции, характеризующие
этот процесс, а также произвести оценку деятельности существующих
форм самоорганизации граждан и местного самоуправления.
4. В современном казахстанском обществе автором были выявлены
объективные предпосылки институционализации местного самоуправления.
К ним относятся: повышение политической роли маслихатов и расширение
полномочий акиматов различных уровней; рост гражданской активности;
возрастающий интерес жителей к участию в решении местных проблем,
самоорганизации граждан и развитию местного самоуправления; а также
исторические традиции самоорганизации, самоуправления и совместного
решения местных проблем (сходы, советы аксакалов, советы
самоуправления микрорайонов, комитеты общественного самоуправления,
кенесы, курултаи и т.д.).
5. Развитию процесса институционализации местного самоуправления и
формированию зрелого гражданского общества в Казахстане во многом
способствует система социального партнерства органов местной власти
с вузами, научно-исследовательскими центрами, консалтинговыми и
неправительственными организациями, оказывающими образовательные и
консалтинговые услуги, проводящими социологические исследования или
предоставляющими иную помощь.
6. С учётом национальной специфики, зарубежного опыта и задач
политического строительства, поставленных Президентом РК, наиболее
перспективен в Казахстане механизм поэтапной институционализации
местного самоуправления в течение десятилетия, важнейшим условием
которой выступает децентрализация государственного управления и
закрепление на стабильной основе доходных источников, отвечающих
расходным полномочиям, исполняемым функциям и ответственности
органов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Результаты диссертационного исследования имеют как теоретическое, так и
практическое значение. Теоретические и методологические положения
диссертации определяются актуальностью социологического анализа
современного состояния проблем и перспектив становления местного
самоуправления как института развития гражданского общества, что позволяет
сформулировать целостное представление о механизме его институционализации
и послужит методологическим основанием для дальнейших комплексных
исследований процесса развития местного самоуправления в Республике
Казахстан.
Работа имеет важное политическое и социокультурное значение, поскольку
раскрывает и обосновывает практическую важность и необходимость
самоорганизации и свободной реализации инициативы граждан, объединяя
представителей различных социальных групп и организаций, тем самым
способствует консолидации гражданского общества вокруг стратегического
замысла Президента Н.А. Назарбаева.
Разработанный автором механизм поэтапной институционализации местного
самоуправления в Казахстане может быть использован казахстанскими
политиками и членами Правительства при формировании Концепции развития
местного самоуправления в Республике Казахстан на период с 2010 до 2020
года. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут
представлять интерес для депутатов Парламента в качестве информационно-
аналитических материалов к парламентским слушаниям Проекта Закона О
местном самоуправлении в Республике Казахстан.
Социологический инструментарий может быть использован в работе
аналитических отделов и служб органов местной власти, что позволяет выявить
местную специфику и особенности институционализации местного
самоуправления, обнаружить различные тенденции, характеризующие этот
процесс, а также произвести оценку деятельности существующих форм
самоорганизации граждан и местного самоуправления в регионах Казахстана.
Основные положения и выводы данной работы могут использоваться в
формировании обучающих программ, предназначенных для широкого круга
представителей неправительственных организаций и политических партий, а
также при создании материалов курсов переподготовки и повышения
квалификации для государственных служащих и депутатов маслихатов.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе
казахстанских вузов при изложении отдельных тем в лекционных курсах по
дисциплинам Социология и Политология.
Практическая значимость работы обуславливается неразрывным сочетанием
в ней научно-теоретического и прикладного аспектов исследования. Выводы,
полученные в ходе исследования, можно использовать при разработке
соответствующих нормативных актов и совершенствовании действующих, а также
при преподавании курсов: Местное государственное управление,
Конституционное право Республики Казахстан, Муниципальное право и т.п.
На основе полученных результатов были сформулированы конкретные
практические рекомендации, которые при желании могли бы стать базовым
фундаментом для создания программ по укреплению и повышению социального
статуса органов государственной власти. Также полученные результаты и
рекомендации могут учитываться при разработке и утверждении
специализированных программ развития, а также для улучшения взаимодействия
местных органов власти и населения.
Практические рекомендации, которые сформулированы на базе результатов
диссертационного исследования, на текущий момент учитываются в работе
соответствующих подразделений аппарата маслихата г. Караганды. К примеру,
решением сессии маслихата г. Караганды был создан Комитет общественного
доверия при Карагандинском городском маслихате, который стал диалоговой
площадкой для представителей политических партий, лидеров мнения,
депутатов и представителей местной исполнительной власти по обсуждению
общественно важных проблем города.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы
диссертации изложены в научных публикациях автора и доложены на
международных научно-практических конференциях и семинарах: Европа:
местное самоуправление и гражданское общество международный семинар (гг.
Париж, Страсбург, 2007), Право, политика, экономика и СМИ международный
семинар (г. Москва, Московская школа политических исследований 2007),
республиканском семинаре Республиканская бюджетная школа, летней школе
Участие общественности в бюджетном процессе (2007), семинаре федерального
класса Право, политика, экономика, СМИ (г. Москва, 2006 г.:),
республиканской школе НПО-2006Участие НПО в бюджетном процессе: анализ,
мониторинг, эдвокаси (г. Алматы), международной конференции Государство
автономий и регионализм: испанский и международный опыт (гг. Мадрид,
Толедо, 2008) и др.
Сформулированные в настоящей диссертации выводы также изложены в
научных публикациях: Методологические аспекты оценки уровня общественного
доверия к органам местного самоуправления [62], Некоторые подходы к
определению эффективности органов местного самоуправления [63],О статусе
запросов депутатов местных представительных органов [64],О некоторых
вопросах администрирования местных бюджетов [65], Эффективное
взаимодействие местных представительных органов и НПО – залог стабильности
политической системы [66], О некоторых вопросах взаимодействия НПО и
власти в процессе бюджетного администрирования [67]. Опубликована работа
Взаимодействие местных органов власти и НПО в бюджетном процессе:
путеводитель и руководство к действию.
Апробация диссертации состоялась также при обсуждении на заседании
кафедры политологии факультета международных отношений Евразийского
национального университета им. Л.Н. Гумилева, а также на совместном
заседании постоянных комиссий маслихата г. Караганды.
Структура работы определяется целью и предметом исследования, состоит
из введения, трех разделов, девяти параграфов, выводов, списка
использованных источников и приложения.
РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯМЕСТНЫХ ОРГАНОВ
САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Теоретические основы местного самоуправления
Построение демократического и правового государства в Республике
Казахстан требует восстановления отношений доверия и взаимопонимания между
государственными органами, общественными структурами и гражданами. Как
отмечает А.И. Соловьёв: взаимоотношения государства и гражданского
общества являются наиболее серьёзным фактором развития социального
организма в целом. Понимание комплекса отношений этих контрагентов означает
обнаружение возможностей трансформации общественной системы, её способности
к самообновлению и саморазвитию [3].
Государство необходимо и полезно, когда оно основано на принципах
демократии и верховенства закона. Необходимо достигнуть разумного
соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью
социальной жизни, устойчивостью, адаптивностью, самоуправляемостью
социальной системы. В результате данного процесса демократизации
государственного управления местная власть становится актуальным
компонентом эффективного функционирования гражданского общества.
Поскольку, если нет соответствия управления и его основного проявления –
управляющих воздействий – потребностям жизни, и если противостоит
естественному течению социальных процессов, то трудно надеяться на то, что
такое управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно
придать общественному развитию демократизм, гармоничность и динамику
устойчивого развития.
С социологической точки зрения государство может рассматриваться как
стихийно сложившийся и развивающийся социальный механизм самоорганизации
общества [4]. Для социолога государство – это добровольный союз людей,
признающих себя гражданами этого государства и находящих совместную выгоду
в совместном существовании. Государство, выполняя властные функции,
пытается уравновесить разнонаправленные потребности различных социальных
групп и упорядочить социальные отношения в обществе при помощи мер
социального контроля.
По мнению А.И. Кравченко и И.О. Тюриной система управления во всех
обществах и во все исторические эпохи строилась вокруг распределения и
контроля за дефицитными благами... все то, что способно удовлетворять
повседневные потребности людей, приносить им пользу. Государство как
социальный институт создаёт механизмы примирения разнонаправленных
интересов, не позволяет конфликтам расколоть социум [5].
По мнению К.У. Биекенова и А.К. Садвокасовой взаимонаправленный процесс
формирования отношений между государством и гражданами должен
осуществляться на принципах патриотизма, гражданственности, защиты
интересов граждан. В этом случае государство не будет выступать в оппозиции
собственным гражданам [6].
Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев в лекции в Казахском
национальном университете имени аль-Фараби в частности отметил, что наука
должна быть основой инновационной экономики. Важно изменить не только
модель управления, но и отношение самих ученых к своей деятельности. Ученые
будут непосредственно обращаться за финансированием в специализированные
научные советы. За ними будет закреплена функция отбора научных проектов и
принятие решений о выдаче грантов. За Министерством образования и науки и
Комитетом науки сохранится административная функция обеспечения финансовых,
материальных и технических аспектов. Также вводится новая система
финансирования научной деятельности, которая будет состоять из трех
компонентов – базового, программно-целевого и грантового. Все расходы на
научные цели выводятся из системы государственных закупок. Правительством
разрабатываются меры по привлечению бизнес-структур к финансированию НИОКР
[7].
По мнению С.Т. Сейдуманова: социология – это особый феномен, который
принципиально нельзя сводить лишь к науке. Её роль и функции значительно
шире. По сути можно сказать о взаимозависимом процессе. Социология возникла
на волне зарождения основ гражданского общества современного типа, и
гражданское общество усиливается благодаря науке об обществе [8].
Круг социальных явлений, обозначаемых социологами как социальный
процесс достаточно широк. П.А. Сорокин под процессом понимал любой вид
движения, модификации, преобразования, перестройки или эволюции, любое
изменение данного логического субъекта во времени, касается ли оно
изменения его места в пространстве, или речь идет о модификации его
количественных или качественных аспектов [9].
Из чего следует, что социальный процесс – это последовательное изменение
состояний или элементов социальной системы и её подсистем, выражающееся в
изменении отношений между людьми и отношений между составными элементами
системы. Т. Парсонс выделял четыре основные функции общества как
саморегулирующейся, самовоспроизводящейся системы: адаптации,
целедостижения, интеграции и воспроизводства структуры. Все функции
одинаково важны и только целостность системы и выполнение каждой функцией
своего предназначения является законом стабильности общества. Социальные
изменения – это результат внутреннего взаимодействия тесно связанных между
собой элементов социальной системы [10].
Одно дело, когда изменения происходят в рамках данного социального
явления, не затрагивая его качественных характеристик, а другое – когда они
выходят за пределы существующего качества, трансформируя социальное
явление. Поэтому понятие изменение имеет более широкое значение по
сравнению с понятием развитие. Социальное изменение – это переход
социального объекта из одного состояния в другое, происходящее с течением
времени и вызывающее преобразование в организации общества, образцах
поведения и мышления составляющих его индивидов и групп. Социальное
развитие – это не всякое изменение, а лишь такое, которое связано с более
или менее глубинными преобразованиями, ведущими к появлению новых
социальных структур, общественных отношений, институтов, ценностей и
символов. Система развивается, если изменения приводят к дифференциации и
обогащению её составных элементов, а также отношений между ними [11].
А.Н. Силин отмечает, что: общемировой тенденцией сегодня является
муниципализация управления социальными процессами. Это связано с тем, что
человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он живёт и
работает, где легко оценить его подлинные потребности. Поэтому всё большая
тяжесть принятия решений в сфере социального управления перекладывается на
органы местного самоуправления [12].
Методологически близко этому суждение А.М. Киселёвой: местное
самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного
управления. Современное демократическое государство не может обеспечить
оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует
существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и
разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития в
центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом
повышения эффективности управленческой деятельности [13].
В проекте Концепции становления и развития местного самоуправления в
Республике Казахстан, разработанной Центром анализа общественных проблем
отмечается: местное самоуправление как непосредственное выражение власти
народа, максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого
гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом
является то, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти,
одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, стимулирует
формирование гражданского общества [14].
Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в современном
обществе представляют актуальность для многих общественных наук, поскольку
институт местного самоуправления – это сложный по своей природе и
достаточно многообразный по формам, моделям и функциям феномен, включающий
в себя социальные [15], политические [16], правовые [17] и организационно-
экономические [18], аспекты.
Наиболее действенно и эффективно эти встречные процессы согласования
стремлений, целей, настроений осуществляется на локальном уровне. Ведь
большинству людей нет дела до того, что твориться в вершинах власти... они в
лучшем случае имеют субъективное, отвлечённое мнение, но в то же время
претендуют на знание того, что происходит там, где они работают и живут, в
каком конкретном обличье предстают перед ними общегосударственные законы и
нормативные акты [19].
На сложность вопросов местного самоуправления, справедливо указывает
И.И. Овчинников: та проблема, которая сегодня обсуждается под названием
местное самоуправление, – это проблема не организации систем управления
на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы
государственного управления, который не может быть решен отдельно от
вопроса организации государственного управления [20].
Поэтому в настоящее время местное самоуправление становится
основополагающим конституционным принципом организации власти любого
современного демократического государства. При этом гарантируется
самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
установленных законодательством страны. Не является исключением из этого
правила и Республика Казахстан. В статье 89 Конституции от 30 августа 1995
года признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное
решение населением вопросов местного значения.
Однако до настоящего времени Парламентом страны не принят закон О
местном самоуправлении в Республике Казахстан, который должен развить
положения Конституции. В этих условиях органы местного самоуправления не
имеют соответствующих материальных и финансовых ресурсов для реализации
функций и полномочий по решению проблем развития территории. Это не
позволяет реализовать принцип эффективного использования каждым уровнем
социального управления своих потенциальных возможностей.
Как справедливо отмечает Р.С. Сакиева, одно лишь конституционное
декларирование и отсутствие каких-либо условий (правовых, экономических,
социальных) для реализации нормы конституции не только не раскрывает
содержания понятия местного самоуправления, но и порождает ряд
принципиальных вопросов: Что входит в систему местного самоуправления?
Войдут ли маслихаты в систему местного самоуправления? Не будут ли
дублировать выборные и другие органы местного самоуправления функции
органов местного государственного управления? Если у органов местного
самоуправления есть свои функции, то, в каком соотношении они будут с
функциями местных органов государственного управления? Уточнения требует и
вопрос о территориальной основе местного самоуправления. Существует
проблема организации экономической и финансовой основ [21].
Мнение А.Е. Балобанова подтверждает вышеозначенную проблему: Местное
самоуправление продолжает оставаться в центре активных дискуссий. Меняется
характер дискуссий, действующие лица, акценты, но тема – местное
самоуправления – сохраняется... Вопрос о характере, организации, задачах,
полномочиях местного самоуправления – это вопрос о возможностях, границах,
формах организации современной демократии и, одновременно, вопрос о
механизмах и формах организации эффективного управления и развития на
местном уровне [22].
Мы полагаем, что предметом дискуссии является некоторый диалектизм
природы и сущности местного самоуправления, которое не имеет точного и
универсального научного определения и по-разному понимается экспертами и
представителями гражданского общества – с одной стороны и представителями
государственной власти – с другой. В этом вопросе диссертанту близка
позиция К.Б. Берентаева, констатирующего факты того, что, несмотря на
многочисленные попытки, до настоящего времени не разработан и,
соответственно, не принят Закон Республики Казахстан О местном
самоуправлении. Во многом это связано с тем, что в Казахстане отсутствует
единая точка зрения на роль и место местного самоуправления в процессе
государственного строительства в целом, снятии социальной напряжённости и
формировании гражданского общества, решении вопросов социально-
экономического развития территории, обеспечении устойчивого развития
страны. В основе противоречивой и неадекватной оценки роли и места
института местного самоуправления лежат как отсутствие единого понятийного
аппарата, так и различное понимание сущности местного самоуправления
разными слоями общества и населения [23].
Попытаемся разобраться в этом непростом вопросе. Так, базовый документ –
европейская хартия местного самоуправления, в статье 3 определяет местное
самоуправление как право и реальную способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения [24]. Это официальный русскоязычный перевод.
Однако в российской литературе имеются и иные переводы [25]. Наличие разных
переводов привело к несовпадающим истолкованиям понятия местного
самоуправления, содержащегося в Европейской хартии, что явилось поводом для
специального анализа.
А.А. Замотаев, проанализировав как русские переводы, так и тексты
Европейской хартии на английском и французском языках пришёл к выводу, что
с учётом неоднозначности англоязычных и франкоязычных терминов,
определение местного самоуправления, данное в Европейской хартии, должно
переводиться следующим образом:
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность
местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского
общества и управлять ею в рамках закона под свою ответственность и в
интересах местного населения [26].
По мнению автора, вышеуказанная дефиниция вносит определённую ясность в
понимание социального характера природы и сущности местного самоуправления.
В данном случае демонстрируется стремление государств, ратифицирующих
положения Хартии не только укрепить административную самостоятельность
местных от сообществ чрезмерной опеки со стороны центральной и местной
государственной администрации, но и расширить предмет ведения органов
самоуправления, ограничивая этим функции государства на местах.
В Большой Советской Энциклопедии под местным самоуправлением понимается
один из видов государственного управления на местах, при котором население
административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными
делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав,
установленных государством.
В кратком словаре-справочнике Государственное управление, выпущенном
Национальной высшей школой государственного управления при Президенте
Республики Казахстан, местное самоуправление понимается как: 1) право и
реальная возможность институций местной власти, избранной населением
административной единицы территории Казахстана, по Конституции и законам
свободно и самостоятельно под собственную ответственность регулировать и
управлять делами общества и удовлетворять потребности местных жителей; 2)
право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею,
действуя в рамках Закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения; 3) предполагает определённого рода независимость от центра
самостоятельно решать свои внутренние проблемы [27].
Думается, что вышеозначенная трактовка местного самоуправления
официальным источником вызывает больше вопросов, чем даёт ответов, ссылаясь
на несуществующий закон, который должен предусмотреть у субъектов местного
само-управления наличие собственных полномочий, как по организации своей
работы, так и по удовлетворению потребностей местных жителей.
На десятом пленарном заседании МПА государств – участников СНГ б декабря
1997 года был принят модельный Закон Об общих принципах организации
местного самоуправления. В статье 2 закона под местным самоуправлением
понимается форма реализации власти народа, осуществляемая посредством
самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения
муниципальных образований по решению вопросов местного значения в
соответствии с Конституцией и законами государства. Вопросы местного
значения решаются населением через избираемых представителей (коллегиальные
органы местного самоуправления).
Вызывает интерес дефиниции современных учёных, в частности определение
С. Митрохина, считающего местное самоуправление разновидностью власти,
которая формируется выборным путём и осуществляется в компактных (с точки
зрения территории и численности населения) сообществах с целью оказания
населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично
осуществляется самим населением, которая минимально отчуждена от населения,
зависима от бюрократической иерархии государства, максимально ответственна
перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого
ресурса [28].
В понимании Э.В. Тадевосяна: Местное самоуправление – особый вид
управления, при котором функционирование какой-либо социально-политической
системы осуществляется не извне, а автономно на собственной основе, при
широком и активном включении её структуры в решение внутренних проблем
[29].
С.А. Авакьян определяет местное самоуправление как деятельность самого
населения местной территориальной единицы – территориального коллектива
(местного сообщества) и его выборных органов по управлению его делами
[30].
В работе Местное самоуправление: идея и опыт В.Ф. Абрамов ссылается на
более чем 30 других различных определений, среди которых интерес
представляют следующие, принадлежащие классикам:
Самоуправление – это государственное управление через посредство лиц,
не являющихся профессиональными государственными должностными лицами,
управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому
есть управление через посредство самих заинтересованных лиц (по Г.
Еллинеку).
Местное самоуправление – есть децентрализованное государственное
управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой
такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность
децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного
государственного управления с данной местностью и населением (по Н.
Лазаревскому) [31].
Исходя из вышеприведённых источников, можно сделать вывод, что множество
публикаций демонстрирует широкий разброс мнений, причем не только по
частным вопросам, но и по фундаментальным вопросам понимания природы и
сущности местного самоуправления. В целом, существующие разночтения можно
свести к дискуссии: Какой характер носит природа местное самоуправление:
общественный или государственный?
Первые теоретические основы учения об организации местной власти можно
найти в работах А. Токвиля, Р. Гейста, Л. Штейна и др. В этих учениях можно
проследить эволюцию концепций организации местной власти. Первоначально в
качестве генерирующей идеи была выдвинута теория свободной общины. Теория
имела свою привлекательность, поскольку опиралась на идеи неотчуждаемости,
неприкосновенности свободной общины. Было сформулировано представление о
том, что местное самоуправление осуществляется почетными представителями
местного населения безвозмездно.
Сущность современного социального подхода наглядно иллюстрирует на
примере законодательства России А.А Замотаев: Местное самоуправление – это
форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом
института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится
статья 12 Конституции Российской Федерации, установившая, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной
концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает
местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения
эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов
государственной власти от решения местных вопросов, не требующих
значительной концентрации материальных и административных ресурсов [32].
А. Жумадилова, ссылаясь историческую ретроспективу, утверждает, что
самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития
реализовывалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к
современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых
форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). В
результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства,
поэтому можно считать что государства вырастали из самоуправляемых
сообществ путём их объединения и преобразования. Другими словами,
примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на
общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов,
уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных
институтов. Отсюда очевиден вывод: эволюция первых примитивных форм
территориального самоуправления неизбежно должна была привести к
образованию государственности и современных форм местного самоуправления
(как властного института), сохранив при этом общественные формы
самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления [33].
М.А. Краснов, придерживается мнения, что: действительно, мало, где
можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка такой
подлинности ещё не может быть совершенной... Таким путём общество через
государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная ещё, в чём
конкретно может выразиться реальное самоуправление людей в территориальном
разрезе, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание,
которое бы не сковывало инициативу людей, делало бы именно их, а не
властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически
государственную природу, главным компонентом местного самоуправления [34].
Несмотря на справедливость приведённых доводов, полагаю, что для
Казахстана в современных условиях данный подход является крайне утопичным в
частности на фоне предусмотренной в законопроекте О местном
государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан
экономической основе местного самоуправления, включающей имущество местного
самоуправления и иное не запрещённое законом имущество. И финансовой
основы, которую составляют: доходы от осуществления предпринимательской
деятельности; денежные средства, полученные в результате самообложения
населения; добровольные взносы юридических и физических лиц и иные
источники.
При указанных обстоятельствах методологически необоснованной выглядела
позиция И.А. Кубасовой, считающей, что это оптимальное юридическое
решение, которое позволит, с одной стороны, развивать инициативу населения
снизу, расширять предпринимательскую деятельность, вовлекать в неё членов
местного сообщества, создавать предприятия малого и среднего бизнеса.
Доходы поступают в распоряжение населения, проживающего на территории
местного сообщества. Мы даём реальные рычаги преодоления социального
иждивенчества, которое осталось от прежнего (дорыночного) режима жизни
людей.
С другой стороны, такая юридическая формулировка позволяет местному
сообществу изыскивать средства со стороны, привлекая их в качестве
взносов и спонсорской помощи. При этом мы умышленно допускаем возможность
участия в этом деле иностранных юридических лиц, общественных объединений и
других организаций. Нельзя дать возможность органам самоуправления вводить
новые местные налоги и сборы, законодательство не позволяет, чтобы они
финансировались из государственного бюджета, форма же самообложения – это
новый в нашем законодательстве правовой институт, который существует во
всём мире [35].
Проектом закона О местном самоуправлении в Республике Казахстан 2000
года предусматривалось выделение местным органам ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
