ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РОЛИ КАЗНАЧЕЙСТВА В ИСПОЛНЕНИИ БЮДЖЕТА
Автореферат
Актуальность темы исследования. В Республике Казахстан активно
осуществляется реформирование бюджетного процесса в системе работы
казначейства и всей системы региональных и местных финансов. В прогнозах
социально-экономического развития Республики Казахстан декларируются
намерения Правительства РК направить усилия на: формирование модели
экономики, обладающей потенциалом динамичного и высокоэффективного роста;
обеспечение социальной защищенности граждан; поддержание безопасности
страны; решение других важных задач. В этой связи актуализируются вопросы
необходимости применения к бюджетному процессу основных принципов научного
управления – планирования, организации, руководства, мотивации и контроля,
обеспечивающего достижение его целей. В силу сложившейся в Республике
Казахстан социально-экономической ситуации, связанной с ситуацией на
мировых финансовых рынках в 2007-2008 г.г. особенно остро для молодой
казахстанской экономики, продемонстрировавшей тенденции к росту, стоит
задача развития принципов управления бюджетным процессом в рамках работы
казначейства.
Цель исследования состоит в изучении крупных методологических и
прикладных проблем повышения эффективности управления бюджетным процессом в
рамках работы казначейства.
Объемность поставленных в работе целей и сложность их достижения
потребовали решения следующих основных задач:
• теоретического обоснования авторского определения понятий работы
казначейства; принципиальных положений по новой иерархии системы
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства;
• обобщения и систематизации позиций казахстанских экономистов,
специалистов стран СНГ, зарубежных индустриальных стран по исследуемым
проблемам;
• анализа складывающихся тенденций, оценки прогнозов развития
бюджетной системы Республики Казахстана (РК) на базе исследований
Министерства экономики и бюджетного планирования РК;
• обобщения институциональной практики организации бюджетного процесса
в системе работы казначейства в Республике Казахстан, разработки
предложений по повышению его результативности.
Объектом исследования является бюджетная система и бюджетный процесс,
задачи и мероприятия бюджетной реформы в Республике Казахстан.
Предметом исследования явились теоретические и практические проблемы
функционирования системы управления бюджетным процессом в рамках работы
казначейства, а также комплекс экономических отношений и управленческих
мер, осуществляемых по отношению к ним со стороны государственных органов
управления бюджетными отношениями.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют:
основные положения экономической науки, труды отечественных и зарубежных
ученых, стратегия Казахстан-2030, программные документы Правительства
Казахстана в области бюджетного регулирования, законодательные и
нормативные акты Республики Казахстан и отраслевых органов управления в
области бюджетного регулирования, опыт развития управления бюджетом в
зарубежных странах и в Республике Казахстан.
В процессе исследования использовались общенаучные методы анализа и
синтеза, системности и комплексности изучения состояния объектов, процессов
и явлений, сравнение аналогов, диалектический метод познания, причинно-
следственных связей, различные методы экономического анализа,
математической статистики, группировок, экспертных оценок, регрессий и
другие отработанные научной практикой методы.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех разделов,списка
использованных источников.
СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ..5
1 ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РОЛИ КАЗНАЧЕЙСТВА В ИСПОЛНЕНИИ
БЮДЖЕТА ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...8
1.1 Исторические предпосылки развития казначейской системы исполнения
бюджета: казахстанский и мировой опыт ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..8
1.2 Понятие, роль и значение казначейства в исполнении государственного
бюджета ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..13
1.3 Характеристика функций казначейства исполнения бюджета в двухуровневой
бюджетной системе ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...16
2 АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ИСПОЛНЕНИЯ РЕСПУБЛИКАНСКОГО И МЕСТНОГО БЮДЖЕТОВ В
РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... 24
2.1 Нормативно – правовое обеспечение развития казначейства в бюджетной
системе Республики Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .24
2.2 Анализ исполнения республиканского бюджета Республики Казахстан ... .31
2.3 Проблемы в деятельности казначейства в системе развития бюджетной
системы Казахстана ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ...54
3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ В СИСТЕМЕ
ИСПОЛНЕНИЯ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .65
3.1 Оптимизации казначейской структуры исполнения республиканского и
местного уровней управления бюджетным процессом ... ... ... ... ... ... ... ... 65
3.2 Перспективы развития казначейской системы Республики Казахстан ... ... 73
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...79
Список использованной литературы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..82
Приложения
Введение
Актуальность темы исследования. В Республике Казахстан активно
осуществляется реформирование бюджетного процесса в системе работы
казначейства и всей системы региональных и местных финансов.
Развитие рыночных принципов хозяйствования в Республике Казахстан
проходит в значительно изменяющихся внешних и внутренних условиях, что
отражается на параметрах бюджета страны, требует глубокого теоретического
переосмысления и методологической проработки новых подходов к бюджетному
процессу, как специфическому инструменту управления государственными
финансами в принципиально изменившихся отношениях собственности, полномочий
каждого уровня власти.
Вопросы реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса в
системе работы казначейства, несмотря на посвященные им многочисленные
публикации, можно сказать, что решены не все. Изучение опыта зарубежных
стран, обобщение практики, анализ первых результатов реформирования
бюджетных отношений в Республике Казахстан предопределяют необходимость
продолжения исследований теоретических проблем бюджета, трансформации
бюджетного процесса в системе работы казначейства в средне- и долгосрочной
перспективе, особенностей реализации бюджетной реформы в регионах.
В прогнозах социально-экономического развития Республики Казахстан
декларируются намерения Правительства РК направить усилия на: формирование
модели экономики, обладающей потенциалом динамичного и высокоэффективного
роста; обеспечение социальной защищенности граждан; поддержание
безопасности страны; решение других важных задач.
В эту перспективу логично встраиваются меры, принимаемые
территориальными органами власти и направленные на оздоровление социально-
экономической ситуации в регионах. С особой остротой бюджетные проблемы
проявляются в части осуществления управления бюджетным процессом в рамках
работы казначейства. В этой связи создана необходимость для
регламентирования на законодательном уровне принципов государственного
менеджмента в части планирования, рассмотрения и утверждения
республиканского бюджета. Такой подход существенно отличается от
традиционного изложения подобного материала в литературе по данному
вопросу, поскольку на сегодняшний день основное внимание уделяется
совершенствованию бюджетного законодательства, заключающемуся во внесении
многочисленных изменений и дополнений в соответствующие нормативные
правовые акты.
В этой связи актуализируются вопросы необходимости применения к
бюджетному процессу основных принципов научного управления – планирования,
организации, руководства, мотивации и контроля, обеспечивающего достижение
его целей. В силу сложившейся в Республике Казахстан социально-
экономической ситуации, связанной с ситуацией на мировых финансовых рынках
в 2007-2008 г.г. особенно остро для молодой казахстанской экономики,
продемонстрировавшей тенденции к росту, стоит задача развития принципов
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства.
Степень разработанности темы. Изменения в области публичных финансов
невозможно детально проанализировать без обращения к трудам таких известных
ученых XX века в области государственных финансов СССР, как Александров
A.M., Аллахвердян Д.А., Базарова Г.В., Бачурин А.В., Бирман A.M., Болдырев
Б.Г., Бутаков Д.Д., Васильева М.В., Вознесенский Э.А., Галанов В.А.,
Данилевский Ю.А., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломин Е.В.,
Ляндо A.M., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л., Точильников Г.Н. и др.
Новая роль бюджета в государственном регулировании экономики
суверенного Казахстана в условиях рыночных отношений, социально-
экономическом развитии страны; реализация отношений; упорядочение
бюджетного устройства; использование прогрессивных технологий в бюджетном
процессе; совершенствование правовой регламентации бюджетных процедур нашли
отражение в публикациях видных казахстанских экономистов – Зейнельгабдина
А.Б., Мельникова А.И., Ильясова А., Оспанов М.Т., Сейсеновой А., Елубаевой
Ж.М., Идрисовой Э.К.
Представители финансовой науки стран ближнего зарубежья также оставили
заметный след в современном изучении бюджетного процесса в системе работы
казначейства в условиях рыночной экономики. Среди них стоит отметить
Барулина СВ., Вавилова Ю.А., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г,
Дмитриевой О.Г., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Карданова
А.Т., Котляревского С.И., Кузнецова СМ., Лаврова A.M., Лексина В.Н.,
Минского X., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Поздняковой
Т.А., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовой В.Ф.,
Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Солянниковой СП., Сомоева
Р.Г., Сычева Н.Г., Таксира К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и целого ряда
других. При этом почти во всех научных работах больше внимания уделяется
практическим проблемам развития законодательства, общих направлений
бюджетного процесса в системе работы казначейства, его элементов, а вопросы
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства в них неполно
освещены или не освещаются вообще. Это обусловило мотивацию выбора темы
работы, ее актуальность, определило ее цель и задачи.
Цель исследования состоит в изучении крупных методологических и
прикладных проблем повышения эффективности управления бюджетным процессом в
рамках работы казначейства.
Объемность поставленных в работе целей и сложность их достижения
потребовали решения следующих основных задач:
• теоретического обоснования авторского определения понятий работы
казначейства; принципиальных положений по новой иерархии системы
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства;
• обобщения и систематизации позиций казахстанских экономистов,
специалистов стран СНГ, зарубежных индустриальных стран по исследуемым
проблемам;
• анализа складывающихся тенденций, оценки прогнозов развития
бюджетной системы Республики Казахстана (РК) на базе исследований
Министерства экономики и бюджетного планирования РК;
• обобщения институциональной практики организации бюджетного процесса
в системе работы казначейства в Республике Казахстан, разработки
предложений по повышению его результативности.
Объектом исследования является бюджетная система и бюджетный процесс,
задачи и мероприятия бюджетной реформы в Республике Казахстан.
Предметом исследования явились теоретические и практические проблемы
функционирования системы управления бюджетным процессом в рамках работы
казначейства, а также комплекс экономических отношений и управленческих
мер, осуществляемых по отношению к ним со стороны государственных органов
управления бюджетными отношениями.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют:
основные положения экономической науки, труды отечественных и зарубежных
ученых, стратегия Казахстан-2030, программные документы Правительства
Казахстана в области бюджетного регулирования, законодательные и
нормативные акты Республики Казахстан и отраслевых органов управления в
области бюджетного регулирования, опыт развития управления бюджетом в
зарубежных странах и в Республике Казахстан.
В процессе исследования использовались общенаучные методы анализа и
синтеза, системности и комплексности изучения состояния объектов, процессов
и явлений, сравнение аналогов, диалектический метод познания, причинно-
следственных связей, различные методы экономического анализа,
математической статистики, группировок, экспертных оценок, регрессий и
другие отработанные научной практикой методы.
Информационной базой работы послужили данные официальной
государственной статистики Республики Казахстан, обзоры Министерства
экономики и бюджетного планирования, обзоры зарубежной печати и справочно-
информационные источники, материалы открытой научной печати, специальные
авторские обследования, наблюдения и разработки.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней на основе положений
теории финансов, с учетом особенностей их реализации в Республике
Казахстан, обобщения опыта организации бюджетных отношений в зарубежных
странах, практики бюджетного процесса в системе работы казначейства в
регионах, системного критического анализа проводимых и предполагаемых
мероприятий бюджетной и налоговой реформ, определена методология,
обеспечивающая решение актуальной государственной задачи: разработки
теоретического обоснования и практических рекомендаций по совершенствованию
организации управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства,
направленных на повышение результативности функционирования бюджетной
системы Республики Казахстан, успешного продвижения бюджетной реформы.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех разделов, списка
использованных источников.
1 ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РОЛИ КАЗНАЧЕЙСТВА В ИСПОЛНЕНИИ
БЮДЖЕТА
1.1 Исторические предпосылки развития казначейской системы исполнения
бюджета: казахстанский и мировой опыт
Казначейство в Республике Казахстан не имеет столько древней истории,
поэтому исторически оно получило преемственное развития из России. В период
правления на Руси Ивана III (1462-1505 гг.) обозначился переход от
удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к
государственному управлению. Появились первые государственные учреждении
русского средневековья - казенные дворы. Они стали началом системы
централизованного управления Российским государством. Денежной казной в это
время управляли так называемые приказы - службы, которые ведали
государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной
властью царя и управлением на местах.
Приказная система управления просуществовала до конца XVII века. В
XVII в по указу царя Алексея Михайловича был образован Счетный приказ -
высший финансово-контрольный орган. Приказы учреждены были не только в
столице, но и в разных территориях. В Счетный приказ поступали недоимки
прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего
государства. Однако система была сложной и запутанной: единых правил
составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился,
контроль исполнения отсутствовал.
В период царствования Петра I (1682-1725 гг.) старые приказы
обветшали, в их деятельности стали проявляться бесконтрольность и произвол.
Поэтому он кардинально реформировал систему государственного управления:
распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на
Руси – сенат.
Кроме того, государство, в том числе и Казахстан в составе России
было разделено на 45 провинций, во главе каждой поставлены воеводы, а при
них - территориальные представители финансовых коллегий: камерир и
рентмейстер (или казначей). Казначей принимал поступавшие сборы, хранил их
в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или
"рентарея", состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги
поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по
центральному управлению. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной,
ввела новую - коллегиальную систему управления [7].
В Казахстане в составе России окончательно складывается четкая
структура органов казначейства - от центрального (департамента
государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).
С началом создания казначейской системы государственная роспись
доходов и расходов впервые объявляется открытой и подлежащей опубликованию.
Кроме того, происходит централизация финансовых ресурсов: вводится единство
кассы, и, соответственно, меняется технология исполнения бюджета. Кассы
Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все
поступающие государственные доходы, с другой – производить государственные
расходы непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны.
Прежде устройство бюджетной системы заключалось в множественности
ведомственных и территориальных касс. В эти кассы поступали бюджетные
платежи, имеющие специальное назначение и идущие на покрытие заранее
определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались различные
ведомства. Принцип единства кассы ситуацию кардинально меняет. Теперь все
доходы государства сосредоточиваются в кассах министерства финансов, на
которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению расходов. Кассы
непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех
министерств и главных управлений. Сами же министерства и главные управления
не получают на руки никаких сумм, кроме авансов за счет действующей сметы.
Составление общей отчетности по губерниям было поручено не
государственному контролю, а казенным палатам, которые фактически играли
роль представителей департамента государственного казначейства в губерниях.
Казенным палатам теперь было предписано вести все бухгалтерское
счетоводство по государственным доходам и расходам.
В 1872 г. была издана единая для всех казначейств Империи, в том числе
и Казначейства Казахстана в составе России, инструкция о порядке приема
казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм
казначействами; о выплате пенсий и пособий как единовременных, так и
постоянных; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам. Изменения
в организации казначейств заключались в том, что они были освобождены от
сведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов. Не
входило в их функции также ведение отчетности по этим доходам, ведение книг
по недоимкам и составление массы срочных сведений об оборотах сумм
Государственного казначейства.
Реформы 60-70-х годов оказали непосредственное влияние на весь строй
финансового управления. Они позволили качественно оформить государственный
контроль над бюджетными средствами и привели к упрочнению места
казначейства в финансовой системе империи. Принцип единства кассы закрепил
возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию
бюджетно-налоговой политики в экономике. Была решена проблема
территориальной неравномерности распределения поступлений и платежей.
Министерство финансов получило возможность использования излишков средств,
полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других. А
государственное казначейство стало существовать как единая система
исполнительных органов власти.
В исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие
банки и образованный в 1860 г. государственный Банк. Одновременно
значительно возрастают роль и функции казначейств.
В 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с
банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги
населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен
денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата
процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам,
вышедшим в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков,
переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных
касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка.
Число казначейских услуг быстро растет. И к концу века в добавление к
основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с
ценными бумагами - занимаются инкассированием векселей, учтенных
учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной
ренты.
С 1899 г. казначействам также предписывается распределять в
определенном процентном соотношении между государственной казной и
земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии
принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми
от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.
В начале XX в значение казначейства еще более усиливается в связи с
ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В
свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко
регламентирующие деятельность казначейств.
Департамент государственного казначейства был основным в системе
Министерства финансов СССР. Предметами ведения казначейств в то время были:
• прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству
доходов;
• производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство
доходов;
• продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков,
свидетельств и патентов;
• выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;
• счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным
на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи
казенному имуществу;
• банковские операции:
o открытие текущих счетов,
o размен денег,
o уплата процентов по купонам,
o перевод денег.
Казначейство КазССР также активно участвует в государственном
кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также
выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной
местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно
увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг.
Банковская система исполнения бюджета сохранилась и в первые годы
после провозглашения суверенитета РК.
При банковской системе исполнения бюджета по доходам основными
участниками процесса являются: налогоплательщики, банки, налоговые органы,
Нацбанк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступают на счета налоговых
органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в
пять дней все банки отчитывались перед Нацбанком о суммах поступивших
доходов республиканского бюджета, обобщенная информация в эти же сроки
поступала в Минфин. В отчетности Нацбанка не предусматривалась детализация
доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь
основные источники доходов.
Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам –
распределение регулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм и учет
поступлений доходов в бюджет. Госналогслужба два раза в месяц осуществляла
сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РК,
обобщала ее и представляла в Минфин РК. Действовавшая система учета доходов
не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступающих
доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о
налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам,
предусмотренным в бюджете, а, следовательно, и на своевременности
финансирования. Не была обеспечена идентичность данных отчетности
Госналогслужбы и Нацбанка вследствие неполноты учета доходов органами
налогов службы и отсутствии сверки.
С обретением независимости Казахстан встал на путь развития рыночной
экономики, и выбрал западную модель развития экономических отношений. Но
развал межотраслевых союзных связей, галопирующая инфляция, безработица
стали для молодого государства большим испытанием.
Чтобы преодолеть экономический кризис, необходимо было обеспечить
строжайший учет и контроль денежных средств в стране. Именно тогда
возникла необходимость реформирования экономических структур и, прежде
всего, государственного финансового управления.
27 января 1994 года Указом Президента Республики Казахстан от
27.01.1994 года №1526 Об образовании Казначейства Министерства финансов
Республики Казахстан [3] при Министерстве финансов было образовано Главное
управление Казначейства с целью совершенствования управления финансовыми
ресурсами и осуществления контроля за исполнением государственного бюджета.
Возглавил Казначейство первый заместитель Министра финансов, начальник
Главного управления Казначейства Ауанов М.К.
Для решения этих задач в январе 1994 года при Министерстве финансов
было образовано Главное управление казначейства. Это единый орган по
исполнению бюджета, которому были переданы функции бюджетного управления по
бухгалтерскому учету, а также методологии бухгалтерского учета в бюджетных
учреждениях и финансовой системе. Кроме этого, Главное управление
казначейства наделялось большими полномочиями, возможностью проверять
министерства, ведомства, предприятия и организации на предмет целевого и
разумного использования бюджетных средств, а в случае обнаружения подобных
фактов – отзывать средства, используемые не по назначению.
На первом этапе создания казначейской системы в регионах, где имелись
расчетно-кассовые центры Национального банка, были сформированы
территориальные управления казначейства. Они отслеживали поступление
бюджетных средств, и зачисляли их на счета государственных учреждений.
Территориальные управления являлись юридическими лицами, имели
самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях Национального
банка РК.
Указом Президента от 13 октября 1995 года № 245 О совершенствовании
структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан на базе
Главного управления Казначейства было образовано Казначейство при МФ РК. 6
ноября 1995 года заместителем финансов РК, начальником Казначейства при МФ
РК назначен Мынбаев С.М.
В 1995 году Казначейством была разработана новая бюджетная
классификация доходов и расходов бюджетов Республики Казахстан,
соответствующая международной практике. Параллельно прорабатывалась
функциональная часть казначейской системы.
В том же году Указом Президента Республики Казахстан расчетно-кассовые
центры Национального Банка были переданы в ведение Казначейства, на базе
которых был создан Бюджетный банк. Это банк, образованный на переходный
период, с тем, чтобы его подразделения и областные управления казначейства
работали в тесном сотрудничестве, осваивая новую технологию обработки
платежей бюджетных организаций.
Самый трудный вопрос, который был решен и осуществлен Казначейством –
это открытие в июне 1996 года Единого Казначейского Счета в Национальном
Банке. На нем аккумулировались денежные средства из республиканского и
местных бюджетов. Казначейством был разработан механизм проведения платежей
по ЕКС, создано программное обеспечение. Ежедневно полученная информация по
ЕКС обрабатывается и передается руководству и Правительству Республики
Казахстан. Таким образом, каждый день отслеживается состояние бюджета:
доходы, расходы, остаток денежных средств по областям и в республике в
целом [8].
Формирование казначейской системы города Алматы относится к 3 июня
1996 года. На основании приказа Министерства финансов Республики Казахстан
Об образовании областных управлений Казначейства МФ РК от 7 февраля 1995
года было сформировано Алматинское городское управление казначейства со
штатной численностью 40 человек и 5 районных представителей. В июне 1996
года приказом Министерства финансов РК на должность начальника управления
была назначена Саткалиева Валентина Адамовна. У истоков образования
городского управления казначейства были Дунаева В.А., Смагулова Л.Т.,
Утегенова Г.А., Ермекбаева Г.Ж., Гетьман О.Н., Байгондинова Л.С., Карибаева
Г.Т., Рябова А.М.
30 октября 1997 года Правительством РК было принято Постановление
№1466 О ликвидации Государственного Бюджетного банка с передачей его
полномочий и всех функций Управлению казначейства. В сентябре 1998 года в
связи с ликвидацией Комитета финансового контроля МФ РК городскому
управлению были переданы его функции. С 18 декабря 1998 года исполнение
обязанности начальника Алматинского городского управления казначейства было
возложено на Дунаеву Веру Александровну (приказ МФ РК №Л-2192 от
24.12.1998г.).
В январе 1998 года Бюджетный банк был ликвидирован, а функции
кассового исполнения бюджета перешли в территориальные органы казначейства.
Немалый вклад вносит в выполнение задач, поставленных Правительством РК
Департамент казначейства, гибко и адекватно реагирующее на происходящие
перемены. Осознавая ответственность и в проведении экономической политики
суверенного Казахстана, за которым стоит и рост благосостояния алмаатинцев,
Казначейство, являясь важнейшим рычагом системы городского управления,
работает над дальнейшим совершенствованием своей деятельности, улучшением
качества администрирования.
1.2 Понятие, роль и значение казначейства в исполнении
государственного бюджета
В Республике Казахстан Казначейство является ведомством (статус
Комитета) в составе Министерства финансов и осуществляет специальные
исполнительные и контрольно – надзорные функции, а также межотраслевую
координацию по обслуживанию исполнения республиканского бюджета, расчетно-
кассовому обслуживанию государственного бюджета, государственных учреждений
и предварительному и текущему контролю за целевым использованием средств
государственного бюджета.
Казначейская система исполнения бюджета отличается от банковской
прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных
средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и
расходный – на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить
процесс финансирования.
При казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию
к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за
предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по
поручению их берет на себя и осуществляет на себя казначейство, обеспечивая
при этом целевое использование бюджетных средств.
При казначейской системе процесс исполнения бюджета более
детализирован и позволяет четко контролировать следующие показатели:
Объемы бюджетных назначений;
Гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной
обеспеченности расходов источниками финансирования, в переделах которых
бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые
обязательства);
Объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных
прав по финансовым обязательствам);
Объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;
Сумма счетов, предъявляемых к выплате после поверки обоснованности
предъявленных счет-фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных
ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других
видов денежного содержания;
Деятельность Казначейства ориентированна на обеспечение качественного
исполнения бюджета, формирование достоверной отчетности о доходах и
расходах бюджета в рамках действующего законодательства.
Государственное учреждение - это организация, по обязательствам
которой несет ответственность государство. Вместе с тем возникла ситуация,
когда сотни руководителей бюджетных организаций без общей координации
подписывали финансовые документы, в результате чего обязательства
государства неимоверно и бесконтрольно расширялись. Значит, надо было
ввести систему, когда каждый договор, подписываемый государственным
учреждением, должен был быть зарегистрирован в Казначействе.
Принятие нереального бюджета было основной прошлых тех лет. По сути,
нереальный бюджет - это основа порождения кредиторской задолженности,
которая провоцирует, в свою очередь, цепь неплатежей, а их объемы были
огромными.
Кроме того, существовала проблема, так называемых, специальных счетов.
Государственные организации в этом случае выступали одновременно как
коммерческие структуры, конкурируя с частным сектором, при огромных базовых
преимуществах. При наличии спецсчетов размывался вопрос эффективного
планирования: при утверждении одной суммы, на практике, за счет специальных
счетов, государственные органы получали дополнительные доходы и, таким
образом, были ориентированы на коммерческую деятельность, а не на
выполнение своих основных функций.
Опорными моментами проводимых реформ были определение статуса
государственных учреждений, четкое разделение бюджетной сферы и
конкурентного сектора, ликвидация специальных счетов, обязательная
регистрация всех договоров в Казначействе - в противном случае кредиторская
задолженность учреждения не должна была признаваться обязательством
государства.
Также были ликвидированы все существовавшие внебюджетные фонды. В этот
период встал вопрос о значительной дифференциации административных расходов
в министерствах, ведомствах и регионах.
Считалось, что административные расходы на каждый государственный
орган не должны зависеть от пробивной силы того или иного руководителя, а
должна быть разработана четкая методика: численность, умноженная на
норматив. В противном случае, из года в год растет доля административных
расходов в составе государственного бюджета. В наследство от бывшего СССР
Казахстану достались многочисленные льготы, огромная категория
льготополучателей. Все это было регламентировано более чем в 30
законодательных актах, которые очень трудно понять рядовому человеку, в них
разбирались только отдельные специалисты.
Кроме того, льготы не были адресными, и все это создавало трудности
при бюджетном планировании. Поскольку социальный блок занимал в расходах
государственного бюджета значительную часть, предстояло упорядочить
бюджетный процесс.
Все эти проблемы решались путем проведения глубокого анализа
бюджетного процесса, разработки методологической базы планирования,
изменения нормативных актов.
Введена норма обязательности регистрации в органах казначейства
гражданско-правовых сделок за счет бюджетных денег. Некоторые
государственные функции были переданы в конкурентную среду и выполнялись в
форме оказания услуг государству. Были введены новые принципы межбюджетных
отношений. Упразднены все внебюджетные фонды, а их доходы и расходы были
консолидированы в государственный бюджет.
Законодательно было закреплено, что все государственные учреждения не
вправе брать на себя финансовые обязательства сверх сумм бюджетных
назначений, установленных бюджетным законодательством на соответствующий
финансовый год.
Значительное внимание в последние годы уделялось контролю за целевым
использованием бюджетных средств государственными учреждениями, средств,
выделяемых из бюджета на выполнение государственного заказа, целевым
использованием и возвратом заемщиками государственных внешних займов,
негосударственных займов, привлеченных под гарантии Правительства
Республики Казахстан, и бюджетных кредитов.
Приняты меры по обеспечению полноты и своевременности отчислений доли
прибыли государственными предприятиями в соответствующие бюджеты,
начисления дохода на государственные доли в хозяйственных товариществах и
дивидендов на государственные пакеты акций акционерных обществ.
Одной из важных мер по повышению бюджетной дисциплины государственных
организаций стали разработка и внедрение в законодательства о
государственных закупках, основанного на принципах прозрачности этих
процессов, эффективности в выборе поставщиков товаров, работ и услуг, а
также обеспечения равных прав.
Тем не менее, в бюджетной системе не были отрегулированы отдельные
вопросы. К примеру, это:
1. механизмы увязки планирования бюджетных средств с их расходованием;
2. целенаправленность бюджетных расходов;
3. установление контроля эффективной реализации бюджетных программ;
4. повышение ответственности администраторов за реализацию бюджетных
программ;
5. механизмы отслеживания возникновения кредиторской задолженности
государственных учреждений.
Казначейская система исполнения бюджета позволяет:
- Повысить эффективность использования бюджетных средств в части
обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их
расходования;
- Снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения
точности прогнозирования доходов, расходов на базе оперативного учета и
контроля;
- Ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения
пробега средств от распорядителя до конечных получателей.
Исполнение бюджета осуществляется на основании сводной бюджетной
росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов
бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета,
устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями
бюджетных средств и составляемого в соответствии с бюджетной классификацией
РК.
Сводная бюджетная роспись республиканского бюджета составляется
Министерством финансов РК и утверждается министром финансов РК в течение 15
дней со дня принятия закона о республиканском бюджете.
Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств,
представляет собой последовательно совершаемые действия и включает:
• разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;
• осуществление платежа.
Финансирование расходов бюджета осуществляется казначейством.
1.3 Характеристика функций казначейства исполнения бюджета в
двухуровневой бюджетной системе
В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 29
сентября 2004 года № 1449 О мерах по дальнейшему совершенствованию системы
государственного управления Республики Казахстан постановлением
Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2004 года № 1129
утверждено Положение о Комитете казначейства Министерства финансов
Республики Казахстан, в соответствии с которым Комитету казначейства
переданы отдельные функции центрального аппарата Министерства финансов по
формированию и уточнению сводного финансового плана финансирования
республиканского бюджета на текущий финансовый год; выдаче, обслуживанию и
возврату бюджетных кредитов и средств, отвлеченных из республиканского
бюджета; обеспечению учета правительственных и гарантированных государством
долговых обязательств и требований, операций по снятию средств со счетов
правительственных внешних займов; учету и хранению драгоценных металлов и
драгоценных камней, поступивших в собственность государства по отдельным
основаниям, контрольно – надзорные функции по обеспечению мониторинга по
освоению бюджетных средств и учета расходов государственных учреждений;
управлению правительственным и гарантированным государством долгом, за
соблюдением требований по задолженности республиканскому бюджету.
Выполнение поставленных перед казначейством задач возложено на
огромный коллектив, который объединил 4044 работника 26 национальностей.
Сегодня казначейство состоит из 16 областных, городов Астана и Алматы
Департаментов казначейства, 187 районных и городских отделов и центрального
аппарата. Центральный аппарат Комитета казначейства включает в себя 14
Управлений.
Одним из принципов формирования кадрового состава органов казначейства
является сочетание молодых и опытных специалистов. Средний возраст
работников - 34 года. Более 80% работников имеют высшее образование. Из
года в год качественный состав служащих улучшается. Так, в настоящее время
в ВУЗ-ах обучается 370 работников Казначейства.
На сегодняшний день от оперативной работы территориальных органов
казначейства зависит жизнедеятельность целых регионов.
Каждый областной Департамент казначейства – это самостоятельный
коллектив со своими проблемами и задачами, которые определяются спецификой
их функционирования с учетом местоположения, численности проживающего
населения, наличия производственной и социальной базы.
В настоящее время органы казначейства обслуживают более 15 тысяч
государственных учреждений республиканского и местного бюджета.
Если точкой отсчета новой эпохи стало обретение независимости, то
новое время для дальнейших великих перемен отождествляется с новой столицей
суверенного Казахстана. И это действительно так, потому что во все времена
переносы столиц совпадали с началом нового витка развития в их истории. В
1995 году началась работа по передислокации высших и центральных
государственных органов в город Акмолу. Переехало в молодую столицу и
министерство финансов. 19 декабря 1997 года из г.Алматы в г. Акмолу выехали
работники Казначейства в количестве 48 человек. Департамент казначейства
разместился в здании бывшего института Каздорпроект. В декабре 1999 года
Комитет казначейства переехал в новое здание Дома министерств, большинство
передислоцированных работников уже получили благоустроенное жилье.
В январе 2004 года исполнилось 10 лет со дня образования казначейской
службы Республики Казахстан. В рамках мероприятий, приуроченных к юбилейной
дате, Министерством финансов Республики Казахстан были проведены семинар-
совещание с работниками территориальных органов казначейства по вопросам
исполнения бюджетов и научно-практическая конференция Роль Казначейства в
развитии финансовой системы республики с участием руководителей
министерств и ведомств Республики Казахстан.
Проведение бюджетных реформ в Казахстане вызвало необходимость
модернизировать действующую систему казначейства. Для этого Правительство
Казахстана провело переговоры с международными организациями о возможности
выделения займа. В 1996 году было подписано соглашение с Международным
Банком Реконструкции и Развития, который выделил средства для приобретения
компьютеров, оргтехники, спутниковых антенн и другого современного
оборудования.
На основе программного обеспечения ORACLE разработана новая
казначейская система. Она представляет собой комплекс функциональных
характеристик, которые направлены на обеспечение главной цели, поставленной
Президентом страны – эффективное управление государственными финансами.
Новая система позволяет проводить действенный контроль за исполнением
государственного бюджета на всех уровнях и принимать обоснованные финансово-
экономические решения. Система фиксирует перечисление бюджетных средств в
режиме реального времени, отслеживает их расходование по целевому
назначению.
Новая казначейская система разработана в соответствии с нормативной
правовой базой Республики Казахстан, и с учетом распределения
ответственности Правительства и местных исполнительных органов за
обеспечение эффективного и целевого расходования бюджетных средств. Система
включает функциональные модули Главная Книга, Управление поступлениями в
бюджет, Выдача казначейских и финансовых разрешений, Управление
наличностью, Управление и контроль обязательств, Управление платежами,
ИнтеРКейс между казначейской и платежной системами, Учет активов, Учет
государственного долга и кредитования, гарантированного государством долга.
В 2004 году информационная система казначейства внедрена на всей
территории республики. Сегодня многими экспертами признается, что в
Казахстане сформирована лучшая в Содружестве Независимых Государств
современная интегрированная информационная система казначейства. Проект
модернизации казначейства получил высокую оценку экспертов МВФ, МБРР и
руководителей проектов из стран СНГ, Китая, Словакии, Палестины, Монголии,
США, Болгарии. Модернизация системы казначейства признана уникальной
моделью и рекомендована как потенциальная модель для возможности
распространения опыта Казахстана среди других стран. Комитетом казначейства
Министерства финансов Республики Казахстан, по просьбе Правительства Китая,
была организована демонстрация системы Казначейства. Приняты делегации из
России, Кыргызстана, Монголии, Грузии, Узбекистана, Таджикистана. В апреле
2002 года проведена Международная конференция по бюджетной реформе и
реформе казначейства, с участием руководителей Правительства, палат
Парламента, министерств и ведомств Республики Казахстан, а также
представителей 18 стран мира. Участники конференции обсудили перспективы и
обменялись опытом развития системы казначейства страны.
Создание и развитие органов Казначейства стабилизировало ситуацию с
поступлением доходов в бюджеты разного уровня, но не привело к коренному
перелому в управлении бюджетными потоками в регионах и стране в целом.
В данной связи существует объективная необходимость системного
управления процессом движения бюджетных потоков со стороны регулирующих
органов, обеспечивающего эффективное взаимодействие всех субъектов
управления этим процессом.
Рисунок 1 – Связи бюджетного процесса и бюджетной политики
Источник: схема создана автором
Системное управление бюджетным процессом - одна из сложных современных
проблем финансового управления, обусловленная состоянием методологии,
теории и практики. В первую очередь это связано с преобладанием статических
методологических подходов над динамическими, что не вносит ясности в
понимание предмета управления (бюджетные потоки), стадий их движения в
процессе кругооборота, субъектов и объектов реального управления бюджетным
процессом, что приводит к неэффективному взаимодействию субъектов
финансового управления.
В этой связи особенно важным является то обстоятельство, что системное
управление процессом движения средств бюджета позволяет оказывать
управляющее воздействие на экономику РК в целом, ориентирует на
институциональные преобразования и всей финансовой системы страны в целом.
В этой связи, суть взаимосвязи финансовой политики и бюджетного процесса –
результативность проведения данной политики, зависящая от процессуальных
особенностей бюджетных норм.
В настоящее время Министерством финансов продолжается работа по
совершенствованию бюджетной системы, которая на сегодняшний день имеем
следующие результаты:
1. Достигнуто формирование программного, целенаправленного бюджета,
отражающего приоритеты социально-экономического развития страны путем
разделения бюджетных программ на текущие бюджетные программы и бюджетные
программы развития.
Бюджет разделен на текущий бюджет, за счет которого будут
осуществляться программы, направленные на выполнение текущих нужд
государства, и бюджет развития, включающий расходы на инвестиции в
экономику, в том числе на инфраструктуру, градостроительство,
информатизацию государственных учреждений, науку, подготовку кадров.
Такое разделение бюджета позволит также реально оценивать стоимость
выполнения государством своих функций, определенных законодательством и
направленных на содержание имеющейся сети государственных учреждений, и
объем инвестиционного вклада государства на его социально-экономическое
развитие, а также систематизировать бюджетные программы.
2. В целях взаимоувязки инвестиционной политики государства и
бюджетной политики установлены требования, которым должны соответствовать
инвестиционные проекты, и порядок их включения в бюджет.
Инвестиционные проекты, предлагаемые к финансированию из
республиканского или местного бюджета, должны соответствовать приоритетам
социально-экономического развития страны, отраженным в индикативном плане
развития республики или отдельного региона, при этом необходимо наличие
технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации,
положительного заключения отраслевого уполномоченного органа,
исполнительного органа по экономическому планированию.
Инвестиционные проекты, предлагаемые к финансированию из
республиканского или местного бюджета, будут рассматриваться
соответствующей бюджетной комиссией.
3. С 2002 года введен паспорт бюджетной программы как основной
документ оценки деятельности администратора по выполнению возложенных на
него функций. Паспорта утверждаются Правительством и местными
исполнительными органами и определяют стоимость бюджетной программы,
нормативно-правовую основу, источник финансирования, цель, задачи,
мероприятия по реализации программ, ожидаемые результаты реализации данной
программы, ответственных исполнителей, сроки реализации программы.
Основной особенностью Паспорта является увязка процессов планирования
и исполнения бюджетных программ. Он формируется на основе бюджетной заявки
администратора, которая представляется на стадии разработки бюджета и, по
сути, является своеобразным планом работы каждого ведомства по реализации
поставленных перед ним стратегических задач с использованием бюджетных
средств. Наличие такого документа дисциплинирует государственные органы
обеспечивает контроль за ходом реализации бюджетных программ.
Кроме того, Паспорт обеспечит гласность расходования бюджетных
средств, теперь каждый гражданин Республики Казахстан может открыть
правовую базу и посмотреть чем занимается тот или иной орган, и на что
уходят бюджетные средства.
4. ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Актуальность темы исследования. В Республике Казахстан активно
осуществляется реформирование бюджетного процесса в системе работы
казначейства и всей системы региональных и местных финансов. В прогнозах
социально-экономического развития Республики Казахстан декларируются
намерения Правительства РК направить усилия на: формирование модели
экономики, обладающей потенциалом динамичного и высокоэффективного роста;
обеспечение социальной защищенности граждан; поддержание безопасности
страны; решение других важных задач. В этой связи актуализируются вопросы
необходимости применения к бюджетному процессу основных принципов научного
управления – планирования, организации, руководства, мотивации и контроля,
обеспечивающего достижение его целей. В силу сложившейся в Республике
Казахстан социально-экономической ситуации, связанной с ситуацией на
мировых финансовых рынках в 2007-2008 г.г. особенно остро для молодой
казахстанской экономики, продемонстрировавшей тенденции к росту, стоит
задача развития принципов управления бюджетным процессом в рамках работы
казначейства.
Цель исследования состоит в изучении крупных методологических и
прикладных проблем повышения эффективности управления бюджетным процессом в
рамках работы казначейства.
Объемность поставленных в работе целей и сложность их достижения
потребовали решения следующих основных задач:
• теоретического обоснования авторского определения понятий работы
казначейства; принципиальных положений по новой иерархии системы
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства;
• обобщения и систематизации позиций казахстанских экономистов,
специалистов стран СНГ, зарубежных индустриальных стран по исследуемым
проблемам;
• анализа складывающихся тенденций, оценки прогнозов развития
бюджетной системы Республики Казахстана (РК) на базе исследований
Министерства экономики и бюджетного планирования РК;
• обобщения институциональной практики организации бюджетного процесса
в системе работы казначейства в Республике Казахстан, разработки
предложений по повышению его результативности.
Объектом исследования является бюджетная система и бюджетный процесс,
задачи и мероприятия бюджетной реформы в Республике Казахстан.
Предметом исследования явились теоретические и практические проблемы
функционирования системы управления бюджетным процессом в рамках работы
казначейства, а также комплекс экономических отношений и управленческих
мер, осуществляемых по отношению к ним со стороны государственных органов
управления бюджетными отношениями.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют:
основные положения экономической науки, труды отечественных и зарубежных
ученых, стратегия Казахстан-2030, программные документы Правительства
Казахстана в области бюджетного регулирования, законодательные и
нормативные акты Республики Казахстан и отраслевых органов управления в
области бюджетного регулирования, опыт развития управления бюджетом в
зарубежных странах и в Республике Казахстан.
В процессе исследования использовались общенаучные методы анализа и
синтеза, системности и комплексности изучения состояния объектов, процессов
и явлений, сравнение аналогов, диалектический метод познания, причинно-
следственных связей, различные методы экономического анализа,
математической статистики, группировок, экспертных оценок, регрессий и
другие отработанные научной практикой методы.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех разделов,списка
использованных источников.
СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... ..5
1 ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РОЛИ КАЗНАЧЕЙСТВА В ИСПОЛНЕНИИ
БЮДЖЕТА ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...8
1.1 Исторические предпосылки развития казначейской системы исполнения
бюджета: казахстанский и мировой опыт ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..8
1.2 Понятие, роль и значение казначейства в исполнении государственного
бюджета ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..13
1.3 Характеристика функций казначейства исполнения бюджета в двухуровневой
бюджетной системе ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...16
2 АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ИСПОЛНЕНИЯ РЕСПУБЛИКАНСКОГО И МЕСТНОГО БЮДЖЕТОВ В
РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН ... ... ... ... ... ... 24
2.1 Нормативно – правовое обеспечение развития казначейства в бюджетной
системе Республики Казахстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .24
2.2 Анализ исполнения республиканского бюджета Республики Казахстан ... .31
2.3 Проблемы в деятельности казначейства в системе развития бюджетной
системы Казахстана ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ...54
3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ В СИСТЕМЕ
ИСПОЛНЕНИЯ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .65
3.1 Оптимизации казначейской структуры исполнения республиканского и
местного уровней управления бюджетным процессом ... ... ... ... ... ... ... ... 65
3.2 Перспективы развития казначейской системы Республики Казахстан ... ... 73
Заключение ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...79
Список использованной литературы ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..82
Приложения
Введение
Актуальность темы исследования. В Республике Казахстан активно
осуществляется реформирование бюджетного процесса в системе работы
казначейства и всей системы региональных и местных финансов.
Развитие рыночных принципов хозяйствования в Республике Казахстан
проходит в значительно изменяющихся внешних и внутренних условиях, что
отражается на параметрах бюджета страны, требует глубокого теоретического
переосмысления и методологической проработки новых подходов к бюджетному
процессу, как специфическому инструменту управления государственными
финансами в принципиально изменившихся отношениях собственности, полномочий
каждого уровня власти.
Вопросы реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса в
системе работы казначейства, несмотря на посвященные им многочисленные
публикации, можно сказать, что решены не все. Изучение опыта зарубежных
стран, обобщение практики, анализ первых результатов реформирования
бюджетных отношений в Республике Казахстан предопределяют необходимость
продолжения исследований теоретических проблем бюджета, трансформации
бюджетного процесса в системе работы казначейства в средне- и долгосрочной
перспективе, особенностей реализации бюджетной реформы в регионах.
В прогнозах социально-экономического развития Республики Казахстан
декларируются намерения Правительства РК направить усилия на: формирование
модели экономики, обладающей потенциалом динамичного и высокоэффективного
роста; обеспечение социальной защищенности граждан; поддержание
безопасности страны; решение других важных задач.
В эту перспективу логично встраиваются меры, принимаемые
территориальными органами власти и направленные на оздоровление социально-
экономической ситуации в регионах. С особой остротой бюджетные проблемы
проявляются в части осуществления управления бюджетным процессом в рамках
работы казначейства. В этой связи создана необходимость для
регламентирования на законодательном уровне принципов государственного
менеджмента в части планирования, рассмотрения и утверждения
республиканского бюджета. Такой подход существенно отличается от
традиционного изложения подобного материала в литературе по данному
вопросу, поскольку на сегодняшний день основное внимание уделяется
совершенствованию бюджетного законодательства, заключающемуся во внесении
многочисленных изменений и дополнений в соответствующие нормативные
правовые акты.
В этой связи актуализируются вопросы необходимости применения к
бюджетному процессу основных принципов научного управления – планирования,
организации, руководства, мотивации и контроля, обеспечивающего достижение
его целей. В силу сложившейся в Республике Казахстан социально-
экономической ситуации, связанной с ситуацией на мировых финансовых рынках
в 2007-2008 г.г. особенно остро для молодой казахстанской экономики,
продемонстрировавшей тенденции к росту, стоит задача развития принципов
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства.
Степень разработанности темы. Изменения в области публичных финансов
невозможно детально проанализировать без обращения к трудам таких известных
ученых XX века в области государственных финансов СССР, как Александров
A.M., Аллахвердян Д.А., Базарова Г.В., Бачурин А.В., Бирман A.M., Болдырев
Б.Г., Бутаков Д.Д., Васильева М.В., Вознесенский Э.А., Галанов В.А.,
Данилевский Ю.А., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломин Е.В.,
Ляндо A.M., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л., Точильников Г.Н. и др.
Новая роль бюджета в государственном регулировании экономики
суверенного Казахстана в условиях рыночных отношений, социально-
экономическом развитии страны; реализация отношений; упорядочение
бюджетного устройства; использование прогрессивных технологий в бюджетном
процессе; совершенствование правовой регламентации бюджетных процедур нашли
отражение в публикациях видных казахстанских экономистов – Зейнельгабдина
А.Б., Мельникова А.И., Ильясова А., Оспанов М.Т., Сейсеновой А., Елубаевой
Ж.М., Идрисовой Э.К.
Представители финансовой науки стран ближнего зарубежья также оставили
заметный след в современном изучении бюджетного процесса в системе работы
казначейства в условиях рыночной экономики. Среди них стоит отметить
Барулина СВ., Вавилова Ю.А., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г,
Дмитриевой О.Г., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Карданова
А.Т., Котляревского С.И., Кузнецова СМ., Лаврова A.M., Лексина В.Н.,
Минского X., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Поздняковой
Т.А., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовой В.Ф.,
Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Солянниковой СП., Сомоева
Р.Г., Сычева Н.Г., Таксира К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и целого ряда
других. При этом почти во всех научных работах больше внимания уделяется
практическим проблемам развития законодательства, общих направлений
бюджетного процесса в системе работы казначейства, его элементов, а вопросы
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства в них неполно
освещены или не освещаются вообще. Это обусловило мотивацию выбора темы
работы, ее актуальность, определило ее цель и задачи.
Цель исследования состоит в изучении крупных методологических и
прикладных проблем повышения эффективности управления бюджетным процессом в
рамках работы казначейства.
Объемность поставленных в работе целей и сложность их достижения
потребовали решения следующих основных задач:
• теоретического обоснования авторского определения понятий работы
казначейства; принципиальных положений по новой иерархии системы
управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства;
• обобщения и систематизации позиций казахстанских экономистов,
специалистов стран СНГ, зарубежных индустриальных стран по исследуемым
проблемам;
• анализа складывающихся тенденций, оценки прогнозов развития
бюджетной системы Республики Казахстана (РК) на базе исследований
Министерства экономики и бюджетного планирования РК;
• обобщения институциональной практики организации бюджетного процесса
в системе работы казначейства в Республике Казахстан, разработки
предложений по повышению его результативности.
Объектом исследования является бюджетная система и бюджетный процесс,
задачи и мероприятия бюджетной реформы в Республике Казахстан.
Предметом исследования явились теоретические и практические проблемы
функционирования системы управления бюджетным процессом в рамках работы
казначейства, а также комплекс экономических отношений и управленческих
мер, осуществляемых по отношению к ним со стороны государственных органов
управления бюджетными отношениями.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют:
основные положения экономической науки, труды отечественных и зарубежных
ученых, стратегия Казахстан-2030, программные документы Правительства
Казахстана в области бюджетного регулирования, законодательные и
нормативные акты Республики Казахстан и отраслевых органов управления в
области бюджетного регулирования, опыт развития управления бюджетом в
зарубежных странах и в Республике Казахстан.
В процессе исследования использовались общенаучные методы анализа и
синтеза, системности и комплексности изучения состояния объектов, процессов
и явлений, сравнение аналогов, диалектический метод познания, причинно-
следственных связей, различные методы экономического анализа,
математической статистики, группировок, экспертных оценок, регрессий и
другие отработанные научной практикой методы.
Информационной базой работы послужили данные официальной
государственной статистики Республики Казахстан, обзоры Министерства
экономики и бюджетного планирования, обзоры зарубежной печати и справочно-
информационные источники, материалы открытой научной печати, специальные
авторские обследования, наблюдения и разработки.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней на основе положений
теории финансов, с учетом особенностей их реализации в Республике
Казахстан, обобщения опыта организации бюджетных отношений в зарубежных
странах, практики бюджетного процесса в системе работы казначейства в
регионах, системного критического анализа проводимых и предполагаемых
мероприятий бюджетной и налоговой реформ, определена методология,
обеспечивающая решение актуальной государственной задачи: разработки
теоретического обоснования и практических рекомендаций по совершенствованию
организации управления бюджетным процессом в рамках работы казначейства,
направленных на повышение результативности функционирования бюджетной
системы Республики Казахстан, успешного продвижения бюджетной реформы.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех разделов, списка
использованных источников.
1 ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РОЛИ КАЗНАЧЕЙСТВА В ИСПОЛНЕНИИ
БЮДЖЕТА
1.1 Исторические предпосылки развития казначейской системы исполнения
бюджета: казахстанский и мировой опыт
Казначейство в Республике Казахстан не имеет столько древней истории,
поэтому исторически оно получило преемственное развития из России. В период
правления на Руси Ивана III (1462-1505 гг.) обозначился переход от
удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к
государственному управлению. Появились первые государственные учреждении
русского средневековья - казенные дворы. Они стали началом системы
централизованного управления Российским государством. Денежной казной в это
время управляли так называемые приказы - службы, которые ведали
государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной
властью царя и управлением на местах.
Приказная система управления просуществовала до конца XVII века. В
XVII в по указу царя Алексея Михайловича был образован Счетный приказ -
высший финансово-контрольный орган. Приказы учреждены были не только в
столице, но и в разных территориях. В Счетный приказ поступали недоимки
прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего
государства. Однако система была сложной и запутанной: единых правил
составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился,
контроль исполнения отсутствовал.
В период царствования Петра I (1682-1725 гг.) старые приказы
обветшали, в их деятельности стали проявляться бесконтрольность и произвол.
Поэтому он кардинально реформировал систему государственного управления:
распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на
Руси – сенат.
Кроме того, государство, в том числе и Казахстан в составе России
было разделено на 45 провинций, во главе каждой поставлены воеводы, а при
них - территориальные представители финансовых коллегий: камерир и
рентмейстер (или казначей). Казначей принимал поступавшие сборы, хранил их
в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или
"рентарея", состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги
поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по
центральному управлению. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной,
ввела новую - коллегиальную систему управления [7].
В Казахстане в составе России окончательно складывается четкая
структура органов казначейства - от центрального (департамента
государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).
С началом создания казначейской системы государственная роспись
доходов и расходов впервые объявляется открытой и подлежащей опубликованию.
Кроме того, происходит централизация финансовых ресурсов: вводится единство
кассы, и, соответственно, меняется технология исполнения бюджета. Кассы
Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все
поступающие государственные доходы, с другой – производить государственные
расходы непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны.
Прежде устройство бюджетной системы заключалось в множественности
ведомственных и территориальных касс. В эти кассы поступали бюджетные
платежи, имеющие специальное назначение и идущие на покрытие заранее
определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались различные
ведомства. Принцип единства кассы ситуацию кардинально меняет. Теперь все
доходы государства сосредоточиваются в кассах министерства финансов, на
которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению расходов. Кассы
непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех
министерств и главных управлений. Сами же министерства и главные управления
не получают на руки никаких сумм, кроме авансов за счет действующей сметы.
Составление общей отчетности по губерниям было поручено не
государственному контролю, а казенным палатам, которые фактически играли
роль представителей департамента государственного казначейства в губерниях.
Казенным палатам теперь было предписано вести все бухгалтерское
счетоводство по государственным доходам и расходам.
В 1872 г. была издана единая для всех казначейств Империи, в том числе
и Казначейства Казахстана в составе России, инструкция о порядке приема
казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм
казначействами; о выплате пенсий и пособий как единовременных, так и
постоянных; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам. Изменения
в организации казначейств заключались в том, что они были освобождены от
сведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов. Не
входило в их функции также ведение отчетности по этим доходам, ведение книг
по недоимкам и составление массы срочных сведений об оборотах сумм
Государственного казначейства.
Реформы 60-70-х годов оказали непосредственное влияние на весь строй
финансового управления. Они позволили качественно оформить государственный
контроль над бюджетными средствами и привели к упрочнению места
казначейства в финансовой системе империи. Принцип единства кассы закрепил
возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию
бюджетно-налоговой политики в экономике. Была решена проблема
территориальной неравномерности распределения поступлений и платежей.
Министерство финансов получило возможность использования излишков средств,
полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других. А
государственное казначейство стало существовать как единая система
исполнительных органов власти.
В исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие
банки и образованный в 1860 г. государственный Банк. Одновременно
значительно возрастают роль и функции казначейств.
В 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с
банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги
населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен
денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата
процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам,
вышедшим в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков,
переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных
касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка.
Число казначейских услуг быстро растет. И к концу века в добавление к
основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с
ценными бумагами - занимаются инкассированием векселей, учтенных
учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной
ренты.
С 1899 г. казначействам также предписывается распределять в
определенном процентном соотношении между государственной казной и
земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии
принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми
от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.
В начале XX в значение казначейства еще более усиливается в связи с
ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В
свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко
регламентирующие деятельность казначейств.
Департамент государственного казначейства был основным в системе
Министерства финансов СССР. Предметами ведения казначейств в то время были:
• прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству
доходов;
• производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство
доходов;
• продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков,
свидетельств и патентов;
• выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;
• счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным
на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи
казенному имуществу;
• банковские операции:
o открытие текущих счетов,
o размен денег,
o уплата процентов по купонам,
o перевод денег.
Казначейство КазССР также активно участвует в государственном
кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также
выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной
местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно
увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг.
Банковская система исполнения бюджета сохранилась и в первые годы
после провозглашения суверенитета РК.
При банковской системе исполнения бюджета по доходам основными
участниками процесса являются: налогоплательщики, банки, налоговые органы,
Нацбанк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступают на счета налоговых
органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в
пять дней все банки отчитывались перед Нацбанком о суммах поступивших
доходов республиканского бюджета, обобщенная информация в эти же сроки
поступала в Минфин. В отчетности Нацбанка не предусматривалась детализация
доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь
основные источники доходов.
Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам –
распределение регулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм и учет
поступлений доходов в бюджет. Госналогслужба два раза в месяц осуществляла
сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РК,
обобщала ее и представляла в Минфин РК. Действовавшая система учета доходов
не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступающих
доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о
налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам,
предусмотренным в бюджете, а, следовательно, и на своевременности
финансирования. Не была обеспечена идентичность данных отчетности
Госналогслужбы и Нацбанка вследствие неполноты учета доходов органами
налогов службы и отсутствии сверки.
С обретением независимости Казахстан встал на путь развития рыночной
экономики, и выбрал западную модель развития экономических отношений. Но
развал межотраслевых союзных связей, галопирующая инфляция, безработица
стали для молодого государства большим испытанием.
Чтобы преодолеть экономический кризис, необходимо было обеспечить
строжайший учет и контроль денежных средств в стране. Именно тогда
возникла необходимость реформирования экономических структур и, прежде
всего, государственного финансового управления.
27 января 1994 года Указом Президента Республики Казахстан от
27.01.1994 года №1526 Об образовании Казначейства Министерства финансов
Республики Казахстан [3] при Министерстве финансов было образовано Главное
управление Казначейства с целью совершенствования управления финансовыми
ресурсами и осуществления контроля за исполнением государственного бюджета.
Возглавил Казначейство первый заместитель Министра финансов, начальник
Главного управления Казначейства Ауанов М.К.
Для решения этих задач в январе 1994 года при Министерстве финансов
было образовано Главное управление казначейства. Это единый орган по
исполнению бюджета, которому были переданы функции бюджетного управления по
бухгалтерскому учету, а также методологии бухгалтерского учета в бюджетных
учреждениях и финансовой системе. Кроме этого, Главное управление
казначейства наделялось большими полномочиями, возможностью проверять
министерства, ведомства, предприятия и организации на предмет целевого и
разумного использования бюджетных средств, а в случае обнаружения подобных
фактов – отзывать средства, используемые не по назначению.
На первом этапе создания казначейской системы в регионах, где имелись
расчетно-кассовые центры Национального банка, были сформированы
территориальные управления казначейства. Они отслеживали поступление
бюджетных средств, и зачисляли их на счета государственных учреждений.
Территориальные управления являлись юридическими лицами, имели
самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях Национального
банка РК.
Указом Президента от 13 октября 1995 года № 245 О совершенствовании
структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан на базе
Главного управления Казначейства было образовано Казначейство при МФ РК. 6
ноября 1995 года заместителем финансов РК, начальником Казначейства при МФ
РК назначен Мынбаев С.М.
В 1995 году Казначейством была разработана новая бюджетная
классификация доходов и расходов бюджетов Республики Казахстан,
соответствующая международной практике. Параллельно прорабатывалась
функциональная часть казначейской системы.
В том же году Указом Президента Республики Казахстан расчетно-кассовые
центры Национального Банка были переданы в ведение Казначейства, на базе
которых был создан Бюджетный банк. Это банк, образованный на переходный
период, с тем, чтобы его подразделения и областные управления казначейства
работали в тесном сотрудничестве, осваивая новую технологию обработки
платежей бюджетных организаций.
Самый трудный вопрос, который был решен и осуществлен Казначейством –
это открытие в июне 1996 года Единого Казначейского Счета в Национальном
Банке. На нем аккумулировались денежные средства из республиканского и
местных бюджетов. Казначейством был разработан механизм проведения платежей
по ЕКС, создано программное обеспечение. Ежедневно полученная информация по
ЕКС обрабатывается и передается руководству и Правительству Республики
Казахстан. Таким образом, каждый день отслеживается состояние бюджета:
доходы, расходы, остаток денежных средств по областям и в республике в
целом [8].
Формирование казначейской системы города Алматы относится к 3 июня
1996 года. На основании приказа Министерства финансов Республики Казахстан
Об образовании областных управлений Казначейства МФ РК от 7 февраля 1995
года было сформировано Алматинское городское управление казначейства со
штатной численностью 40 человек и 5 районных представителей. В июне 1996
года приказом Министерства финансов РК на должность начальника управления
была назначена Саткалиева Валентина Адамовна. У истоков образования
городского управления казначейства были Дунаева В.А., Смагулова Л.Т.,
Утегенова Г.А., Ермекбаева Г.Ж., Гетьман О.Н., Байгондинова Л.С., Карибаева
Г.Т., Рябова А.М.
30 октября 1997 года Правительством РК было принято Постановление
№1466 О ликвидации Государственного Бюджетного банка с передачей его
полномочий и всех функций Управлению казначейства. В сентябре 1998 года в
связи с ликвидацией Комитета финансового контроля МФ РК городскому
управлению были переданы его функции. С 18 декабря 1998 года исполнение
обязанности начальника Алматинского городского управления казначейства было
возложено на Дунаеву Веру Александровну (приказ МФ РК №Л-2192 от
24.12.1998г.).
В январе 1998 года Бюджетный банк был ликвидирован, а функции
кассового исполнения бюджета перешли в территориальные органы казначейства.
Немалый вклад вносит в выполнение задач, поставленных Правительством РК
Департамент казначейства, гибко и адекватно реагирующее на происходящие
перемены. Осознавая ответственность и в проведении экономической политики
суверенного Казахстана, за которым стоит и рост благосостояния алмаатинцев,
Казначейство, являясь важнейшим рычагом системы городского управления,
работает над дальнейшим совершенствованием своей деятельности, улучшением
качества администрирования.
1.2 Понятие, роль и значение казначейства в исполнении
государственного бюджета
В Республике Казахстан Казначейство является ведомством (статус
Комитета) в составе Министерства финансов и осуществляет специальные
исполнительные и контрольно – надзорные функции, а также межотраслевую
координацию по обслуживанию исполнения республиканского бюджета, расчетно-
кассовому обслуживанию государственного бюджета, государственных учреждений
и предварительному и текущему контролю за целевым использованием средств
государственного бюджета.
Казначейская система исполнения бюджета отличается от банковской
прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных
средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и
расходный – на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить
процесс финансирования.
При казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию
к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за
предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по
поручению их берет на себя и осуществляет на себя казначейство, обеспечивая
при этом целевое использование бюджетных средств.
При казначейской системе процесс исполнения бюджета более
детализирован и позволяет четко контролировать следующие показатели:
Объемы бюджетных назначений;
Гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной
обеспеченности расходов источниками финансирования, в переделах которых
бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые
обязательства);
Объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных
прав по финансовым обязательствам);
Объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;
Сумма счетов, предъявляемых к выплате после поверки обоснованности
предъявленных счет-фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных
ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других
видов денежного содержания;
Деятельность Казначейства ориентированна на обеспечение качественного
исполнения бюджета, формирование достоверной отчетности о доходах и
расходах бюджета в рамках действующего законодательства.
Государственное учреждение - это организация, по обязательствам
которой несет ответственность государство. Вместе с тем возникла ситуация,
когда сотни руководителей бюджетных организаций без общей координации
подписывали финансовые документы, в результате чего обязательства
государства неимоверно и бесконтрольно расширялись. Значит, надо было
ввести систему, когда каждый договор, подписываемый государственным
учреждением, должен был быть зарегистрирован в Казначействе.
Принятие нереального бюджета было основной прошлых тех лет. По сути,
нереальный бюджет - это основа порождения кредиторской задолженности,
которая провоцирует, в свою очередь, цепь неплатежей, а их объемы были
огромными.
Кроме того, существовала проблема, так называемых, специальных счетов.
Государственные организации в этом случае выступали одновременно как
коммерческие структуры, конкурируя с частным сектором, при огромных базовых
преимуществах. При наличии спецсчетов размывался вопрос эффективного
планирования: при утверждении одной суммы, на практике, за счет специальных
счетов, государственные органы получали дополнительные доходы и, таким
образом, были ориентированы на коммерческую деятельность, а не на
выполнение своих основных функций.
Опорными моментами проводимых реформ были определение статуса
государственных учреждений, четкое разделение бюджетной сферы и
конкурентного сектора, ликвидация специальных счетов, обязательная
регистрация всех договоров в Казначействе - в противном случае кредиторская
задолженность учреждения не должна была признаваться обязательством
государства.
Также были ликвидированы все существовавшие внебюджетные фонды. В этот
период встал вопрос о значительной дифференциации административных расходов
в министерствах, ведомствах и регионах.
Считалось, что административные расходы на каждый государственный
орган не должны зависеть от пробивной силы того или иного руководителя, а
должна быть разработана четкая методика: численность, умноженная на
норматив. В противном случае, из года в год растет доля административных
расходов в составе государственного бюджета. В наследство от бывшего СССР
Казахстану достались многочисленные льготы, огромная категория
льготополучателей. Все это было регламентировано более чем в 30
законодательных актах, которые очень трудно понять рядовому человеку, в них
разбирались только отдельные специалисты.
Кроме того, льготы не были адресными, и все это создавало трудности
при бюджетном планировании. Поскольку социальный блок занимал в расходах
государственного бюджета значительную часть, предстояло упорядочить
бюджетный процесс.
Все эти проблемы решались путем проведения глубокого анализа
бюджетного процесса, разработки методологической базы планирования,
изменения нормативных актов.
Введена норма обязательности регистрации в органах казначейства
гражданско-правовых сделок за счет бюджетных денег. Некоторые
государственные функции были переданы в конкурентную среду и выполнялись в
форме оказания услуг государству. Были введены новые принципы межбюджетных
отношений. Упразднены все внебюджетные фонды, а их доходы и расходы были
консолидированы в государственный бюджет.
Законодательно было закреплено, что все государственные учреждения не
вправе брать на себя финансовые обязательства сверх сумм бюджетных
назначений, установленных бюджетным законодательством на соответствующий
финансовый год.
Значительное внимание в последние годы уделялось контролю за целевым
использованием бюджетных средств государственными учреждениями, средств,
выделяемых из бюджета на выполнение государственного заказа, целевым
использованием и возвратом заемщиками государственных внешних займов,
негосударственных займов, привлеченных под гарантии Правительства
Республики Казахстан, и бюджетных кредитов.
Приняты меры по обеспечению полноты и своевременности отчислений доли
прибыли государственными предприятиями в соответствующие бюджеты,
начисления дохода на государственные доли в хозяйственных товариществах и
дивидендов на государственные пакеты акций акционерных обществ.
Одной из важных мер по повышению бюджетной дисциплины государственных
организаций стали разработка и внедрение в законодательства о
государственных закупках, основанного на принципах прозрачности этих
процессов, эффективности в выборе поставщиков товаров, работ и услуг, а
также обеспечения равных прав.
Тем не менее, в бюджетной системе не были отрегулированы отдельные
вопросы. К примеру, это:
1. механизмы увязки планирования бюджетных средств с их расходованием;
2. целенаправленность бюджетных расходов;
3. установление контроля эффективной реализации бюджетных программ;
4. повышение ответственности администраторов за реализацию бюджетных
программ;
5. механизмы отслеживания возникновения кредиторской задолженности
государственных учреждений.
Казначейская система исполнения бюджета позволяет:
- Повысить эффективность использования бюджетных средств в части
обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их
расходования;
- Снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения
точности прогнозирования доходов, расходов на базе оперативного учета и
контроля;
- Ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения
пробега средств от распорядителя до конечных получателей.
Исполнение бюджета осуществляется на основании сводной бюджетной
росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов
бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета,
устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями
бюджетных средств и составляемого в соответствии с бюджетной классификацией
РК.
Сводная бюджетная роспись республиканского бюджета составляется
Министерством финансов РК и утверждается министром финансов РК в течение 15
дней со дня принятия закона о республиканском бюджете.
Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств,
представляет собой последовательно совершаемые действия и включает:
• разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;
• осуществление платежа.
Финансирование расходов бюджета осуществляется казначейством.
1.3 Характеристика функций казначейства исполнения бюджета в
двухуровневой бюджетной системе
В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 29
сентября 2004 года № 1449 О мерах по дальнейшему совершенствованию системы
государственного управления Республики Казахстан постановлением
Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2004 года № 1129
утверждено Положение о Комитете казначейства Министерства финансов
Республики Казахстан, в соответствии с которым Комитету казначейства
переданы отдельные функции центрального аппарата Министерства финансов по
формированию и уточнению сводного финансового плана финансирования
республиканского бюджета на текущий финансовый год; выдаче, обслуживанию и
возврату бюджетных кредитов и средств, отвлеченных из республиканского
бюджета; обеспечению учета правительственных и гарантированных государством
долговых обязательств и требований, операций по снятию средств со счетов
правительственных внешних займов; учету и хранению драгоценных металлов и
драгоценных камней, поступивших в собственность государства по отдельным
основаниям, контрольно – надзорные функции по обеспечению мониторинга по
освоению бюджетных средств и учета расходов государственных учреждений;
управлению правительственным и гарантированным государством долгом, за
соблюдением требований по задолженности республиканскому бюджету.
Выполнение поставленных перед казначейством задач возложено на
огромный коллектив, который объединил 4044 работника 26 национальностей.
Сегодня казначейство состоит из 16 областных, городов Астана и Алматы
Департаментов казначейства, 187 районных и городских отделов и центрального
аппарата. Центральный аппарат Комитета казначейства включает в себя 14
Управлений.
Одним из принципов формирования кадрового состава органов казначейства
является сочетание молодых и опытных специалистов. Средний возраст
работников - 34 года. Более 80% работников имеют высшее образование. Из
года в год качественный состав служащих улучшается. Так, в настоящее время
в ВУЗ-ах обучается 370 работников Казначейства.
На сегодняшний день от оперативной работы территориальных органов
казначейства зависит жизнедеятельность целых регионов.
Каждый областной Департамент казначейства – это самостоятельный
коллектив со своими проблемами и задачами, которые определяются спецификой
их функционирования с учетом местоположения, численности проживающего
населения, наличия производственной и социальной базы.
В настоящее время органы казначейства обслуживают более 15 тысяч
государственных учреждений республиканского и местного бюджета.
Если точкой отсчета новой эпохи стало обретение независимости, то
новое время для дальнейших великих перемен отождествляется с новой столицей
суверенного Казахстана. И это действительно так, потому что во все времена
переносы столиц совпадали с началом нового витка развития в их истории. В
1995 году началась работа по передислокации высших и центральных
государственных органов в город Акмолу. Переехало в молодую столицу и
министерство финансов. 19 декабря 1997 года из г.Алматы в г. Акмолу выехали
работники Казначейства в количестве 48 человек. Департамент казначейства
разместился в здании бывшего института Каздорпроект. В декабре 1999 года
Комитет казначейства переехал в новое здание Дома министерств, большинство
передислоцированных работников уже получили благоустроенное жилье.
В январе 2004 года исполнилось 10 лет со дня образования казначейской
службы Республики Казахстан. В рамках мероприятий, приуроченных к юбилейной
дате, Министерством финансов Республики Казахстан были проведены семинар-
совещание с работниками территориальных органов казначейства по вопросам
исполнения бюджетов и научно-практическая конференция Роль Казначейства в
развитии финансовой системы республики с участием руководителей
министерств и ведомств Республики Казахстан.
Проведение бюджетных реформ в Казахстане вызвало необходимость
модернизировать действующую систему казначейства. Для этого Правительство
Казахстана провело переговоры с международными организациями о возможности
выделения займа. В 1996 году было подписано соглашение с Международным
Банком Реконструкции и Развития, который выделил средства для приобретения
компьютеров, оргтехники, спутниковых антенн и другого современного
оборудования.
На основе программного обеспечения ORACLE разработана новая
казначейская система. Она представляет собой комплекс функциональных
характеристик, которые направлены на обеспечение главной цели, поставленной
Президентом страны – эффективное управление государственными финансами.
Новая система позволяет проводить действенный контроль за исполнением
государственного бюджета на всех уровнях и принимать обоснованные финансово-
экономические решения. Система фиксирует перечисление бюджетных средств в
режиме реального времени, отслеживает их расходование по целевому
назначению.
Новая казначейская система разработана в соответствии с нормативной
правовой базой Республики Казахстан, и с учетом распределения
ответственности Правительства и местных исполнительных органов за
обеспечение эффективного и целевого расходования бюджетных средств. Система
включает функциональные модули Главная Книга, Управление поступлениями в
бюджет, Выдача казначейских и финансовых разрешений, Управление
наличностью, Управление и контроль обязательств, Управление платежами,
ИнтеРКейс между казначейской и платежной системами, Учет активов, Учет
государственного долга и кредитования, гарантированного государством долга.
В 2004 году информационная система казначейства внедрена на всей
территории республики. Сегодня многими экспертами признается, что в
Казахстане сформирована лучшая в Содружестве Независимых Государств
современная интегрированная информационная система казначейства. Проект
модернизации казначейства получил высокую оценку экспертов МВФ, МБРР и
руководителей проектов из стран СНГ, Китая, Словакии, Палестины, Монголии,
США, Болгарии. Модернизация системы казначейства признана уникальной
моделью и рекомендована как потенциальная модель для возможности
распространения опыта Казахстана среди других стран. Комитетом казначейства
Министерства финансов Республики Казахстан, по просьбе Правительства Китая,
была организована демонстрация системы Казначейства. Приняты делегации из
России, Кыргызстана, Монголии, Грузии, Узбекистана, Таджикистана. В апреле
2002 года проведена Международная конференция по бюджетной реформе и
реформе казначейства, с участием руководителей Правительства, палат
Парламента, министерств и ведомств Республики Казахстан, а также
представителей 18 стран мира. Участники конференции обсудили перспективы и
обменялись опытом развития системы казначейства страны.
Создание и развитие органов Казначейства стабилизировало ситуацию с
поступлением доходов в бюджеты разного уровня, но не привело к коренному
перелому в управлении бюджетными потоками в регионах и стране в целом.
В данной связи существует объективная необходимость системного
управления процессом движения бюджетных потоков со стороны регулирующих
органов, обеспечивающего эффективное взаимодействие всех субъектов
управления этим процессом.
Рисунок 1 – Связи бюджетного процесса и бюджетной политики
Источник: схема создана автором
Системное управление бюджетным процессом - одна из сложных современных
проблем финансового управления, обусловленная состоянием методологии,
теории и практики. В первую очередь это связано с преобладанием статических
методологических подходов над динамическими, что не вносит ясности в
понимание предмета управления (бюджетные потоки), стадий их движения в
процессе кругооборота, субъектов и объектов реального управления бюджетным
процессом, что приводит к неэффективному взаимодействию субъектов
финансового управления.
В этой связи особенно важным является то обстоятельство, что системное
управление процессом движения средств бюджета позволяет оказывать
управляющее воздействие на экономику РК в целом, ориентирует на
институциональные преобразования и всей финансовой системы страны в целом.
В этой связи, суть взаимосвязи финансовой политики и бюджетного процесса –
результативность проведения данной политики, зависящая от процессуальных
особенностей бюджетных норм.
В настоящее время Министерством финансов продолжается работа по
совершенствованию бюджетной системы, которая на сегодняшний день имеем
следующие результаты:
1. Достигнуто формирование программного, целенаправленного бюджета,
отражающего приоритеты социально-экономического развития страны путем
разделения бюджетных программ на текущие бюджетные программы и бюджетные
программы развития.
Бюджет разделен на текущий бюджет, за счет которого будут
осуществляться программы, направленные на выполнение текущих нужд
государства, и бюджет развития, включающий расходы на инвестиции в
экономику, в том числе на инфраструктуру, градостроительство,
информатизацию государственных учреждений, науку, подготовку кадров.
Такое разделение бюджета позволит также реально оценивать стоимость
выполнения государством своих функций, определенных законодательством и
направленных на содержание имеющейся сети государственных учреждений, и
объем инвестиционного вклада государства на его социально-экономическое
развитие, а также систематизировать бюджетные программы.
2. В целях взаимоувязки инвестиционной политики государства и
бюджетной политики установлены требования, которым должны соответствовать
инвестиционные проекты, и порядок их включения в бюджет.
Инвестиционные проекты, предлагаемые к финансированию из
республиканского или местного бюджета, должны соответствовать приоритетам
социально-экономического развития страны, отраженным в индикативном плане
развития республики или отдельного региона, при этом необходимо наличие
технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации,
положительного заключения отраслевого уполномоченного органа,
исполнительного органа по экономическому планированию.
Инвестиционные проекты, предлагаемые к финансированию из
республиканского или местного бюджета, будут рассматриваться
соответствующей бюджетной комиссией.
3. С 2002 года введен паспорт бюджетной программы как основной
документ оценки деятельности администратора по выполнению возложенных на
него функций. Паспорта утверждаются Правительством и местными
исполнительными органами и определяют стоимость бюджетной программы,
нормативно-правовую основу, источник финансирования, цель, задачи,
мероприятия по реализации программ, ожидаемые результаты реализации данной
программы, ответственных исполнителей, сроки реализации программы.
Основной особенностью Паспорта является увязка процессов планирования
и исполнения бюджетных программ. Он формируется на основе бюджетной заявки
администратора, которая представляется на стадии разработки бюджета и, по
сути, является своеобразным планом работы каждого ведомства по реализации
поставленных перед ним стратегических задач с использованием бюджетных
средств. Наличие такого документа дисциплинирует государственные органы
обеспечивает контроль за ходом реализации бюджетных программ.
Кроме того, Паспорт обеспечит гласность расходования бюджетных
средств, теперь каждый гражданин Республики Казахстан может открыть
правовую базу и посмотреть чем занимается тот или иной орган, и на что
уходят бюджетные средства.
4. ... продолжение
Вы можете абсолютно на бесплатной основе полностью просмотреть эту работу через наше приложение.
Похожие работы
Дисциплины
- Информатика
- Банковское дело
- Оценка бизнеса
- Бухгалтерское дело
- Валеология
- География
- Геология, Геофизика, Геодезия
- Религия
- Общая история
- Журналистика
- Таможенное дело
- История Казахстана
- Финансы
- Законодательство и Право, Криминалистика
- Маркетинг
- Культурология
- Медицина
- Менеджмент
- Нефть, Газ
- Искуство, музыка
- Педагогика
- Психология
- Страхование
- Налоги
- Политология
- Сертификация, стандартизация
- Социология, Демография
- Статистика
- Туризм
- Физика
- Философия
- Химия
- Делопроизводсто
- Экология, Охрана природы, Природопользование
- Экономика
- Литература
- Биология
- Мясо, молочно, вино-водочные продукты
- Земельный кадастр, Недвижимость
- Математика, Геометрия
- Государственное управление
- Архивное дело
- Полиграфия
- Горное дело
- Языковедение, Филология
- Исторические личности
- Автоматизация, Техника
- Экономическая география
- Международные отношения
- ОБЖ (Основы безопасности жизнедеятельности), Защита труда
